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dimensiones sociales de los acuerdos de libre comercio
ESTUDIOS SOBRE
EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD
INSTITUTO
INTERNATIONAL
DE ESTUDIOS
LABORALES
DIMENSIONES SOCIALES
DE LOS ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO
ESTUDIOS SOBRE EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD
DIMENSIONES SOCIALES
DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
ESTUDIOS SOBRE EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD
DIMENSIONES SOCIALES
DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO
INSTITUTO INTERNACIONAL DE ESTUDIOS LABORALES
El Instituto Internacional de Estudios Laborales (IIEL) se estableció en 1960 como una entidad autónoma de
la Organización Internacional del Trabajo (OIT) con el mandato de promover la investigación en materia de
políticas, el debate público y el intercambio de conocimientos sobre cuestiones laborales y sociales emergentes
de interés para la OIT y para sus mandantes, a saber, los trabajadores, los empleadores y los gobiernos.
Copyright © Organización Internacional del Trabajo (Instituto Internacional de Estudios Laborales) 2015.
Ciertos extractos breves de esta publicación pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se
mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularse las solicitudes correspondientes al Director del Instituto Internacional de Estudios Laborales, apartado de correos 6,
CH-1211 Ginebra 22, Suiza.
Dimensiones sociales de los acuerdos de libre comercio / Organización Internacional del Trabajo; Instituto
Internacional de Estudios Laborales. - Ginebra OIT, 2015
ISBN 978-92-2-329321-5 (edición impresa)
ISBN 978-92-2-329322-2 (web pdf)
Organización Internacional del Trabajo; Instituto Internacional de Estudios Laborales
libre comercio / acuerdo comercial / liberalización del comercio / TLCAN / consecuencias sociales / consecuencias económicas / función de la OIT / Canadá / Chile / Guatemala / Estados Unidos / UE
09.05.8
También disponible en inglés: Social Dimensions of Free Trade Agreements ISBN 978-92-9251-027-5, y en
francés: La dimension sociale des accords de libre-échange ISBN 978-92-9251-029-9.
Datos de catalogación de la OIT
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones del presente
volumen incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que el Instituto Internacional
de Estudios Laborales las apruebe.
Pueden solicitar copias a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22,
Suiza Para solicitarlas en línea, hágalo a través de http://www.ilo.org/global/publications/lang--es/index.htm
Esta publicación ha sido realizada por el Servicio de Producción,
Impresión y Distribución de Documentos y Publicaciones (PRODOC) de la OIT.
Creación gráfica y tipográfica, maquetación y composición,
impresión, edición electrónica y distribución.
PRODOC vela por la utilización de papel proveniente de bosques gestionados
de manera sostenible y responsable desde el punto de vista ambiental y social.
Código: JMB-ATA-IMPR-DISTR
PRÓLOGO
En los últimos años, los acuerdos comerciales bilaterales y regionales incluyen
cada vez más cuestiones sociales, algo que en cierta medida resulta sorprendente e inesperado, considerando la naturaleza controvertida del debate sobre
la famosa «cláusula social» que tuvo lugar en el decenio de los noventa.
Sin embargo, hay divergencia de opiniones en cuanto a la efectividad de
incluir disposiciones laborales en los acuerdos comerciales. Consideradas
por algunos como una panacea para mejorar las normas y las condiciones de
trabajo, otros las critican por considerarlas un mero ejercicio de imagen, o
incluso de proteccionismo encubierto. El debate se complica aún más cuando se toman en consideración los distintos tipos de disposiciones laborales
que pueden incluir los acuerdos de libre comercio.
Este estudio presenta un análisis detallado de la forma en la que se incluyen
las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales. Asimismo, analiza los
efectos que dichas disposiciones pueden tener en la legislación laboral o en
las condiciones en las que operan las empresas cuando participan en actividades de comercio internacional. Este análisis también ayuda a determinar
de una mejor manera la cuestión de la coherencia a nivel multilateral y el
modo en que repercute en el mundo del trabajo que, en los últimos años,
ha visto proliferar los acuerdos bilaterales y regionales.
La presente publicación es resultado de un proyecto conjunto del Ministerio
de Trabajo, Empleo, Formación Profesional y Diálogo Social de Francia y el
Departamento de Investigaciones de la OIT sobre las «Dimensiones sociales
de la globalización: análisis e iniciativas para mejorar la gobernanza de la
globalización».
Este informe ha sido preparado por Franz Ebert del Departamento de
Investigaciones, con la colaboración de Samira Alloui, Charlotte Carel,
Kyle Cote, Daniel Sexton y Srinidhi Rajput. Las investigaciones sobre los
V
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
antecedentes las han llevado a cabo Benjamin Alemán-Castilla, Quentin
Delpech, Pablo Lazo Grandi, Stephanie Luce y Lynne Turner. Asimismo,
han resultado de gran utilidad para el informe los comentarios sustanciales y
sugerencias de Lorand Bartels, Duncan Campbell, Paula Church Albertson,
Rudi Delarue, Guillaume DeLautre, Kimberly Ann Elliott, Eric Gravel,
Michael Hobby, Pablo Lazo Grandi, Francis Maupain, Kimberly Nolan
García, Rafael Peels, Adriana Rossi, Jeffrey Vogt, así como las aportaciones de
diversos funcionarios de la Comisión Europea. El presente informe ha sido
coordinado por Marva Corley-Coulibaly, bajo la supervisión de Raymond
Torres, Director por del Departamento de Investigaciones de la OIT.
Cyril Cosme
Director de Departamento
y Funcionario responsable de Asuntos
Europeos e Internacionales,
Ministerio de Trabajo, Empleo,
Formación Profesional y Diálogo Social
y Ministerio de Asuntos Sociales
y Salud de Francia.
VI
Raymond Torres
Director, Departamento
de Investigaciones,
OIT
ÍNDICE
página
PRÓLOGO
V
ÍNDICE
VII
LISTA DE GRÁFICOS
IX
LISTA DE CUADROS
IX
LISTA DE RECUADROS
X
LISTA DE ABREVIATURAS
XI
RESUMEN EJECUTIVO
1
CAPÍTULO 1
El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos
comerciales
7
Principales conclusiones
7
Introducción 9
A. Proliferación de los acuerdos comerciales bilaterales 12
B. Liberalización del comercio y resultados del mercado de trabajo
14
C. Importancia cuantitativa de los acuerdos comerciales con disposiciones laborales
20
D. Implicaciones prácticas 25
Anexo A: Liberalización del comercio y resultados del mercado de trabajo:
Algunos análisis comparativos de países
26
Bibliografía
27
CAPÍTULO 2
Las disposiciones laborales condicionales en los acuerdos
comerciales y sus posibles efectos
31
Principales conclusiones
31
Introducción
32
A. Disposiciones laborales que combinan aspectos condicionales y promocionales
33
B. Los efectos de la condicionalidad previa a la ratificación
38
C. Los efectos de los mecanismos de presentación de quejas y solución de controversias
45
VII
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
D. Quejas presentadas en el marco de acuerdos comerciales distintos del ACLAN
54
E. Los efectos de la dimensión condicional
59
Anexo A: Casos tratados con arreglo al mecanismo de presentación de quejas del ACLAN
61
Anexo B: Plan de ejecución Estados Unidos-Guatemala
63
Bibliografía
64
CAPÍTULO 3
Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales
y sus efectos
71
Principales conclusiones
71
Introducción
73
A. Disposiciones laborales exclusivamente promocionales
74
B. Actividades promocionales de monitoreo
80
C. Actividades de cooperación
84
Anexo A: Actividades cooperación Canadá-Chile (1998-2009)
99
Bibliografía
100
CAPÍTULO 4
Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas
en los acuerdos comerciales: Un análisis de las opciones disponibles 105
VIII
Principales conclusiones
105
Introducción
107
A. Planes de desarrollo laboral
108
B. Colaboración con actores no gubernamentales
114
C. Coherencia entre las disposiciones laborales y los instrumentos de la OIT
116
Conclusión
119
Bibliografía
120
GLOSARIO
123
LISTA DE GRÁFICOS
página
Gráfico 1.1.
Crecimiento de las exportaciones mundiales e importancia de los acuerdos
comerciales bilaterales, 1995-2012
11
Exportaciones en el marco de acuerdos comerciales bilaterales
como porcentaje del PIB, por región, 1995-2011
11
Gráfico 1.3. Aumento del número de disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
bilaterales y regionales, 1990-2013
22
Gráfico 1.4. Países miembros de la OIT que han suscrito acuerdos comerciales
con disposiciones laborales, por región
23
Gráfico 2.1.
Procedimiento público de presentación de quejas en el marco del TLCAN
49
Gráfico 2.2.
Casos tramitados en el marco del ACLAN entre 1994 y 2010
49
Gráfico 2.3.
Resultados procedimentales de las quejas presentadas ante la OAN
de los Estados Unidos y la OAN de México
50
Número de actividades de cooperación llevadas a cabo en el marco del ACLAN
(1994-2005)
86
Gráfico 1.2. Gráfico 3.1.
Gráfico 4.1.
Incidencia de los acuerdos comerciales con disposiciones laborales
que hacen referencia a instrumentos de la OIT
117
LISTA DE CUADROS
página
Cuadro 1.1.
Volumen de las exportaciones entre economías con acuerdos bilaterales
de libre comercio, 2012
13
Cuadro 1.2.
Conclusiones empíricas de los efectos de la liberalización del comercio
en los resultados del mercado de trabajo
15
Cuadro 1.3.
Miembros, año de adhesión y cobertura de las uniones aduaneras vigentes
26
Cuadro 2.1.
Ejemplos del enfoque condicional-promocional de las disposiciones laborales
35
Cuadro 2.2.
Efectos en las cuestiones laborales previos a la ratificación de los acuerdos
comerciales suscritos por los Estados Unidos
39
Cuadro 2.3.
Mejoras en las normas del trabajo de Omán relacionadas con el acuerdo comercial
suscrito con los Estados Unidos
41
Cuadro 2.4.
Mejoras en las normas del trabajo de Panamá relacionadas con el acuerdo
comercial suscrito con los Estados Unidos
44
IX
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Cuadro 2.5.
Quejas interpuestas en el marco de acuerdos comerciales suscritos
por los Estados Unidos
46
Cuadro 2.6.
Número de peticiones presentadas en el marco del ACLAN entre 1994 y 2011
47
Cuadro 2.7.
Ejemplos de casos tramitados en el marco del mecanismo de presentación
de quejas del ACLAN
51
Quejas presentadas en virtud de las disposiciones laborales de los acuerdos
comerciales suscritos por los Estados Unidos distintos del TLCAN/ACLAN
55
Cuadro 2.9.
Compromisos clave contraídos en el marco del Plan de Ejecución Estados
Unidos-Guatemala
63
Cuadro 3.1.
Ejemplos de disposiciones laborales promocionales en acuerdos comerciales
bilaterales Sur-Sur
75
Ejemplos de disposiciones laborales promocionales en acuerdos comerciales
bilaterales suscritos por la UE
76
Cuadro 3.3.
Ejemplos de disposiciones laborales en acuerdos de integración regionales
77
Cuadro 3.4.
Actividades de cooperación en materia laboral en los acuerdos comerciales
suscritos por los Estados Unidos
88
Cuadro 3.5.
Actividades de cooperación en el marco del Acuerdo de Cotonú
91
Cuadro 3.6.
Visión general de las actividades de cooperación laboral emprendidas
por Nueva Zelandia en el marco de sus acuerdos comerciales, 2005-2011
93
Cuadro 2.8.
Cuadro 3.2.
LISTA DE RECUADROS
24
Recuadro 3.1. Tratado de Libre Comercio Canadá-Chile, un foro para solucionar
disputas laborales
83
Recuadro 3.2. Efectos de las actividades de cooperación en el marco del CAFTA-DR
87
Recuadro 3.3. Rondas de diálogo UE-Chile sobre seguridad y salud en el trabajo
92
Recuadro 4.1. Acuerdos internacionales con un enfoque basado en incentivos
X
página
Recuadro 1.1. Diferencias entre los elementos condicionales y los elementos promocionales
de las disposiciones laborales
110
LISTA DE ABREVIATURAS
ACL
Acuerdo de Cooperación Laboral
ACLAN
Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte
ACP
Grupo de los Estados de África, el Caribe y el Pacífico
AELC
Asociación Europea de Libre Comercio
AIR
Acuerdo de integración regional
ALC
Acuerdo de libre comercio
APEC
Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico
ASEAN
Asociación de Naciones del Asia Sudoriental
CAFTA-DR
Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos de
América
CAN
Comunidad Andina
CARICOM
Comunidad del Caribe y Mercado Común del Caribe
CEDEAO
Comunidad Económica de los Estados de África Occidental
COMESA
Mercado Común para el África Oriental y Meridional
EAC
Comunidad de África Oriental
ESENER
Encuesta europea en las empresas sobre riesgos nuevos y emergentes
IIEL
Instituto Internacional de Estudios Laborales
MENA
Oriente Medio y África del Norte
OAN
Oficina administrativa nacional
OIT
Organización Internacional del Trabajo
OMC
Organización Mundial del Comercio
ONG
Organización no gubernamental
OTLA
Oficina de los Estados Unidos para Asuntos Laborales y Comerciales
PDFT
Principios y derechos fundamentales en el trabajo
PDP
Plan de desarrollo laboral
PIB
Producto interior bruto
SADC
Comunidad del África Meridional para el Desarrollo
SET
Sector del Empleo y el Trabajo (de la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo)
SPG
Sistema de Preferencias Generalizadas
SST
Seguridad y salud en el trabajo
XI
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
XII
SUNAT
Superintendencia Nacional de Aduanas de Administración Tributaria (Perú)
SUTSP
Sindicato Único de Trabajadores de la Secretaría de Pesca
TLCAN
Tratado de Libre Comercio de América del Norte
UNCTAD
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
USC
Código de los Estados Unidos (referencia legal)
USTR
Delegado comercial de los Estados Unidos
RESUMEN EJECUTIVO
El número de acuerdos comerciales que incluyen disposiciones laborales
ha aumentado considerablemente durante los dos últimos decenios…
Los acuerdos comerciales con disposiciones laborales han experimentado un
aumento considerable en los dos últimos decenios, tanto en términos absolutos como relativos. En junio de 2013, cincuenta y ocho acuerdos comerciales
incluían disposiciones laborales, frente a los veintiuno de 2005 y los cuatro
de 1995. Aunque las disposiciones laborales tienden a concentrarse en los
acuerdos comerciales Norte-Sur, se observa una tendencia moderada, pero en
aumento, a integrar disposiciones laborales en los acuerdos comerciales entre
países en desarrollo y países emergentes (acuerdos comerciales Sur-Sur).
Alrededor de un 40 por ciento de los acuerdos comerciales que incluyen disposiciones laborales tienen una dimensión condicional. Lo anterior, implica que el cumplimiento o incumplimiento de las normas del trabajo trae
consigo consecuencias económicas que se traducen en ventajas económicas,
en caso de cumplimiento, y en sanciones en caso de incumplimiento. Las
disposiciones laborales condicionales son características de muchos de los
acuerdos comerciales suscritos por los Estados Unidos y el Canadá.
El 60 por ciento restante de los acuerdos comerciales que incluyen disposiciones laborales son de naturaleza exclusivamente promocional. Se trata de
disposiciones que no vinculan el cumplimiento con consecuencias económicas, sino que proporcionan un marco para el diálogo, la cooperación y/o
el monitoreo y se encuentran principalmente en los acuerdos comerciales
suscritos por la UE, Nueva Zelandia y en los acuerdos comerciales Sur-Sur
que incluyen cuestiones laborales. En muchos acuerdos comerciales, en
particular los acuerdos más recientes suscritos por la UE, las disposiciones
laborales promocionales también son vinculantes desde el punto de vista
legal, y en algunos casos las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de
1
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
dichas disposiciones pueden abordarse a través de un marco institucional
integral.
… y esta tendencia ha influido en las normas del trabajo, en primer lugar,
a través del proceso de ratificación…
En algunos acuerdos, la mejora de las normas del trabajo se ha convertido
en una condición para su ratificación. Particularmente, este ha sido el caso
de los acuerdos con los Estados Unidos, en donde el proceso político desempeña un papel fundamental al momento de establecer las condiciones
para la ratificación. Asimismo, existen casos en los que el establecimiento de
condiciones para la ratificación ha servido para la introducción de importantes reformas laborales en la legislación y en la práctica del país donde se
efectúan. En Omán, reformas de este tipo resultaron en la concesión a los
trabajadores del derecho de constituir sindicatos y afiliarse a los mismos
cumpliendo con determinadas condiciones. En Bahrein y Marruecos se
intensificó la protección contra la discriminación antisindical.
En otros casos, las disposiciones laborales de los acuerdos comerciales han
contribuido a facilitar reformas en la legislación laboral y a fortalecer el marco
para su cumplimiento. En el caso del Perú se incluyó una ampliación de la
autoridad de los inspectores del trabajo para sancionar el uso fraudulento de
los contratos temporales y la subcontratación, así como una reducción de las
restricciones relacionadas con la celebración de huelgas. En Panamá se adoptaron una serie de enmiendas legislativas en relación con el acuerdo comercial
suscrito con los Estados Unidos para mejorar la libertad sindical y fortalecer
la protección jurídica de los contratos de corta duración.
… en segundo lugar, a través de las actividades de cooperación técnica
llevadas a cabo entre las partes firmantes…
La suscripción de acuerdos comerciales con disposiciones laborales ha llevado
a un aumento de las actividades de cooperación entre las partes firmantes.
2
Resumen ejecutivo
Algunos acuerdos de integración regionales han dado lugar a actividades
de cooperación de gran alcance. Así, por ejemplo, el Plan Regional de
Inspección del Trabajo del MERCOSUR ha redundado en actividades multinacionales de inspección conjuntas, que a menudo han facilitado mejoras
en la práctica nacional. En el marco de la Comunidad Andina se han desarrollado una serie de actividades sobre políticas y diálogo relacionadas con
la seguridad y la salud en el trabajo. También se han establecido programas
de cooperación técnica en el marco de determinados acuerdos de integración regionales africanos, como la Comunidad Económica de los Estados de
África Occidental (CEDEAO) y la Comunidad del África Meridional para
el Desarrollo (SADC).
Los acuerdos comerciales suscritos por Nueva Zelandia también han dado
lugar a varias actividades de cooperación. En el marco del acuerdo suscrito con Chile, Singapur y Brunei se ha entablado un diálogo relacionado
con políticas en materia laboral. En el acuerdo suscrito con Tailandia, se ha
iniciado un proyecto sobre inspección del trabajo entre otros proyectos de
cooperación operativa.
Muchos de los acuerdos comerciales suscritos por los Estados Unidos y el
Canadá han contribuido a aumentar la cooperación en cuestiones relacionadas con las normas de trabajo. Recientemente, se han concentrado diversas
actividades en la creación de capacidad institucional. Un ejemplo importante
es el Tratado de Libre Comercio suscrito entre la República Dominicana,
Centroamérica y los Estados Unidos de América (CAFTA-DR), en cuyo
contexto se han emprendido diversos proyectos de cooperación técnica destinados a fortalecer la capacidad de las instituciones de trabajo nacionales,
así como a sensibilizar a la población sobre los derechos de los trabajadores.
También se han llevado a cabo actividades promocionales con arreglo a varios
acuerdos comerciales suscritos por la UE. Entre las actividades realizadas se
incluyen los proyectos de cooperación técnica, como los emprendidos en el
marco del Acuerdo entre la UE y el Grupo de Estados de África, el Caribe y
el Pacífico (ACP). Algunos acuerdos suscritos por la UE también han dado
3
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
lugar a intercambios exhaustivos de información y experiencias sobre las
normas del trabajo. De igual modo, para acuerdos comerciales concluidos
recientemente por la UE, los órganos consultivos incluían, entre otros, a
sindicatos y organizaciones de empleadores, para monitorear la aplicación
de las disposiciones laborales.
… y en tercer lugar, aunque en menor medida, a través
de los mecanismos de presentación de quejas.
Los mecanismos de presentación de quejas, cuando se contemplan en los
acuerdos, se han utilizado en escasas ocasiones. El estudio concluye que los
mecanismos de presentación de quejas se han utilizado en cuatro casos, en
los cuales han estado implicados los Estados Unidos. Hasta la fecha, ninguna
queja ha dado lugar a una decisión de un órgano de solución de controversias
o a sanciones. No obstante, en mayor o menor medida, algunas quejas han
tenido repercusiones en las normas del trabajo de los países afectados.
El efecto de la condicionalidad de las disposiciones laborales previa y posterior a la ratificación ha dependido fundamentalmente de la voluntad política
de los países partes en los acuerdos. El papel de las medidas complementarias
de promoción adoptadas por la sociedad civil, en particular las organizaciones de trabajadores, se ha revelado decisivo para activar las distintas dimensiones de la condicionalidad de las disposiciones laborales en los acuerdos
comerciales.
La formulación de las disposiciones laborales
plantea problemas de coherencia global
El estudio revela que un mayor nÚmero de economías participan en acuerdos
comerciales bilaterales que incluyen disposiciones laborales distintas. Así
pues, es importante establecer complementariedades adecuadas en la promoción de las normas del trabajo. La cuestión del monitero de las disposiciones
laborales también reviste especial importancia. Los interlocutores sociales no
4
Resumen ejecutivo
siempre participan en el monitero, lo que en algunos casos puede afectar la
implementaciÓn.
Por último, existen problemas de coherencia global. Las disposiciones laborales de los acuerdos comerciales se refieren cada vez más a instrumentos
de la OIT, en particular la Declaración de la OIT relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo de 1998, y en el caso de los acuerdos
recientes suscritos por la UE, también a los convenios de la OIT. Este hecho
plantea el desafío de aplicar dichas disposiciones en conformidad con lo dispuesto en los instrumentos de la OIT correspondientes. Hay diversos modos
de implicar a la OIT en la aplicación de las disposiciones laborales para
orientar en su aplicación y evitar falta de coherencia con los instrumentos de
la OIT que rijan en la materia. De igual modo, los conocimientos técnicos
de la OIT pueden utilizarse más efectivamente para ayudar a los países a
mejorar la aplicación de las disposiciones laborales, incluso en el diseño de
las actividades de cooperación.
5
CAPÍTULO 1
EL RÁPIDO AUMENTO DE LAS DISPOSICIONES LABORALES
EN LOS ACUERDOS COMERCIALES
PRINCIPALES CONCLUSIONES
• En 2012, hasta el 5,5 por ciento del comercio mundial se desarrolló en
el marco de este tipo de acuerdos, frente al 0,6 por ciento en 1995. Las
economías emergentes de Asia han sido un impulsor importante de los
nuevos acuerdos bilaterales. En 2012, ocho de los diez socios comerciales
con mayor volumen de exportaciones incluían, como mínimo, una economía asiática, y seis de los diez acuerdos se suscribieron entre dos partes
exclusivamente asiáticas.
• A partir de un examen de los estudios disponibles, el presente capítulo
concluye que las repercusiones sociales y laborales de los acuerdos bilaterales dependen en gran medida de las políticas aplicadas. Con políticas
económicas, sociales y de empleo adecuadas, los acuerdos pueden arrojar
efectos positivos. Sin embargo, esto no sucede en todas las situaciones,
pues depende del tipo de políticas aplicadas.
• Esto proporciona un fundamento económico y social para la inclusión
de disposiciones laborales en los acuerdos comerciales. Es una realidad
que dichas disposiciones han aumentado notablemente en los dos últimos
decenios, los acuerdos comerciales que contenían disposiciones laborales
en 1995 eran cuatro, en 2005 pasaron a 21, y en 2013 ya eran 58 (incluidos los 16 acuerdos comerciales Sur-Sur).
• De los aproximadamente 190 países que han suscrito acuerdos comerciales, alrededor de 120 son partes en acuerdos que incluyen disposiciones
laborales. La mayoría de las mismas se centran en la cooperación y el
monitoreo (elementos promocionales), mientras que sólo dos quintas
partes contienen elementos condicionales, vinculando el cumplimiento
de las normas del trabajo a consecuencias económicas. El predominio
7
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
de disposiciones exclusivamente promocionales es particularmente frecuente en los acuerdos comerciales Sur-Sur, de los cuales sólo dos prevén
la posibilidad de solución de controversias y, si procede, de sanciones
económicas.
8
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
INTRODUCCIÓN
Una parte importante del debate sobre cómo lograr que el proceso de globalización sea socialmente más sostenible, se refiere a la forma en la que se
puede asegurar que la liberalización comercial garantice o mejore las normas
del trabajo, en lugar de ponerlas en peligro. En los últimos años, las normas
del trabajo y otras cuestiones sociales se han ido integrando cada vez más en
los acuerdos comerciales bilaterales y regionales.1 Los sindicatos y los miembros de la sociedad civil invierten considerables recursos en defender la inclusión de disposiciones laborales en los acuerdos comerciales, una cuestión que
está en la agenda de un número cada vez mayor de negociadores comerciales.
Independientemente de lo anterior, existe diversidad de opiniones en cuanto
a su efectividad. Si bien algunos las consideran una panacea para mejorar las
normas del trabajo y las condiciones laborales, otros las critican por considerarlas un mero ejercicio de imagen, o incluso de proteccionismo encubierto.
El debate se complica aún más debido a la variedad existente de disposiciones
laborales con distintas implicaciones legales e institucionales, lo que dificulta
la generalización de sus efectos.
En el presente estudio las disposiciones comerciales se definen como: «i) toda
norma del trabajo que establezca condiciones mínimas de trabajo, condiciones de empleo o derechos de los trabajadores, ii) toda norma sobre la
protección proporcionada a los trabajadores en virtud de la legislación laboral nacional y su cumplimiento, y iii) todo marco para la cooperación y/o
supervisión de estas cuestiones».2 Ese capítulo proporciona una visión general de los fundamentos sociales y económicos de las disposiciones laborales
de los acuerdos comerciales, así como de los distintos enfoques que se han
adoptado en los diferentes contextos nacionales.3
1
Este estudio se centra en los acuerdos comerciales bilaterales y regionales. La inclusión de disposiciones
laborales en los acuerdos comerciales unilaterales ya se ha abordado en un estudio del IIEL (OIT, 2009;
Ebert y Posthuma, 2011) por lo que no se examina en este volumen. Por otro lado, los acuerdos comerciales
multilaterales y las referencias a las normas internacionales del trabajo quedan fuera del ámbito del presente
estudio. Los reducidos avances logrados en la Ronda de Doha por los Estados miembros de la Organización
Mundial del Comercio (OMC) desviaron la atención hacia los acuerdos comerciales bilaterales y regionales.
2
OIT (2009).
3
Este capítulo se basa parcialmente en un análisis anterior de la OIT (2009).
9
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Existen diversos argumentos para incluir disposiciones laborales en los acuerdos comerciales. Desde el punto de vista social, las disposiciones laborales
son instrumentos para la salvaguarda de la protección social, mientras que
desde el punto de vista económico son instrumentos para hacer frente a la
competencia desleal, la idea principal es que las violaciones de las normas
del trabajo pueden distorsionar la competencia («dumping social») y deben
abordarse de manera similar a la empleada contra otras prácticas comerciales desleales.4 De igual modo, resulta preocupante que una liberalización
comercial sin las salvaguardas necesarias conduzca a una espiral descendente en relación con las normas del trabajo.5 También existen argumentos
relacionados con los derechos humanos, según los cuales las disposiciones
laborales pueden utilizarse como medio para garantizar el respeto de los derechos humanos relacionados con el trabajo, reflejando los valores aceptados
universalmente por la comunidad internacional.6 A través de actividades
de cooperación y de diálogo, estas disposiciones también pueden utilizarse
para impulsar la mejora de las normas del trabajo mediante el aumento de
la capacidad de aplicación de tales normas relacionadas con el trabajo en los
países interesados.
Véase Wet (1995); Granger y Siroën (2009).
Véase, por ejemplo, Elliot (2011). Otros han cuestionado estos argumentos, alegando, entre otras cosas, la
falta de pruebas de una espiral descendente, y los han criticado por fomentar el proteccionismo. Para una visión
general de los argumentos, véase Salazar-Xinirachs y Martínez-Piva (2002) y Stern (2003).
6
Véase Trebilcock (2002).
4
5
10
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
Gráfico 1.1.
Crecimiento de las exportaciones mundiales e importancia de los acuerdos
comerciales bilaterales, 1995-2012
Volumen total de mercancías a la exportación
(millones de dólares de los Estados Unidos)
20
6.00%
18
5.00%
16
14
4.00%
12
10
3.00%
8
2.00%
6
4
1.00%
2
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
0%
1995
0
Exportaciones mundiales
Porcentaje del comercio entre países que han suscrito acuerdos bilaterales
Fuente: Base de datos UNCTADStat, Base de Datos sobre los Arreglos Comerciales Preferenciales del Banco Mundial.
Gráfico 1.2.
Exportaciones en el marco de acuerdos comerciales bilaterales
como porcentaje del PIB, por región, 1995-2011
3.5
3.0
Asia Oriental
y el Pacífico
2.5
2.0
1.5
América Latina
y el Caribe
Oriente Medio/
África del Norte
Asia
Meridional
1.0
América
del Norte
0.5
2011
2010
2009
2008
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
2007
Europa
y Asia Central
0
Fuente: Base de datos UNCTADStat, Base de Datos sobre los Arreglos Comerciales Preferenciales del Banco Mundial.
11
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
A
PROLIFERACIÓN DE LOS ACUERDOS COMERCIALES
BILATERALES
Los acuerdos bilaterales de libre comercio empezaron a suscribirse en el decenio de 1970, y su mayor crecimiento se produjo entre el decenio de 1990 y
de 2000. Gran parte del aumento del número de tratados puede atribuirse a
la suscripción de acuerdos bilaterales de libre comercio entre grandes alianzas
económicas, como la Unión Europea, y países o grupos más pequeños. Al día
de hoy se han notificado unos 250 acuerdos comerciales a la Organización
Mundial del Comercio, en el marco de los cuales se desarrolla un volumen
cada vez mayor del comercio mundial.
En 1995 las exportaciones entre países partes en acuerdos bilaterales de libre
comercio no sumaban más del 0,6 por ciento de la totalidad de las exportaciones mundiales (gráfico 1.1).7 En 2012, aumentaron al 5,5 por ciento.
Además, el porcentaje de exportaciones en el marco de acuerdos bilaterales ha aumentado aproximadamente al mismo ritmo que las exportaciones
mundiales, registrando un aumento igualmente pronunciado a mediados
del decenio de 2000.
Una parte considerable de los flujos comerciales en el marco de acuerdos
comerciales bilaterales se produce en el ámbito de acuerdos suscritos por países asiáticos. En 1995 las exportaciones en el marco de acuerdos bilaterales
sumaban menos del uno por ciento del PIB en Asia Oriental y el Pacífico,
pero se situaron por encima del 3,25 por ciento del PIB en 2011. Como
aparece en el gráfico 1.2, en todas las regiones, excepto en el Oriente Medio
y África del Norte, todas las exportaciones realizadas en el marco de acuerdos
comerciales bilaterales sumaban menos del uno por ciento del PIB. En 2011
Asia Oriental dominaba el comercio bilateral, seguida de manera distante
por América Latina y Asia Meridional.
7
Incluye exportaciones anuales entre países que, según la clasificación de la Base de Datos sobre los Arreglos
Comerciales Preferenciales del Banco Mundial, han suscrito acuerdos comerciales bilaterales. No incluye
los acuerdos de libre comercio regionales/plurilaterales, los acuerdos de asociación y libre comercio o los
principales acuerdos comerciales de unión aduanera. Para una lista de clasificaciones véase http://wits.
worldbank.org/gptad/library.aspx.
12
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
Además, el mayor volumen de exportaciones entre economías que habían
suscrito acuerdos bilaterales de libre comercio en 2012 se registró en las economías asiáticas. Ocho de los diez socios comerciales bilaterales con mayor
volumen de exportaciones en 2012 incluían, como mínimo, una economía
asiática, y seis de esos diez acuerdos se suscribieron entre dos partes exclusivamente asiáticas (cuadro 1.1.). Una parte considerable de las exportaciones
en las economías asiáticas emergentes se han llevado a cabo en el marco de
acuerdos comerciales bilaterales, representando entre el 5 y el 15 por ciento
de todas las exportaciones procedentes de una economía o unión económica
de Asia (véase, ASEAN).
Cuadro 1.1.
Volumen de las exportaciones entre economías con acuerdos bilaterales
de libre comercio, 2012
(3)
Exportaciones de la Parte 2
a la Parte 1 como % del total
de las exportaciones
de la Parte 2 en 2012
(1)
Volumen de las exportaciones
en 2012 entre las dos partes
del acuerdo comercial
(miles millones de dólares
de los Estados Unidos)
(2)
Exportaciones de la Parte 1
a la Parte 2 como % del total
de las exportaciones
de la Parte 1 en 2012
ASEAN – China (2003)
297,1
10,3
8,3
ASEAN – Japón (2003)
187,3
7,0
12,4
China – Singapur (2009)
84,3
2,0
10,8
Japón – Tailandia (2007)
67,2
5,5
10,3
Estados Unidos – Singapur (2004)
53,1
2,0
5,5
Indonesia – Japón (2008)
50,4
15,9
2,5
Japón – Singapur (2002)
41,4
2,9
4,4
Australia – Estados Unidos (2005)
40,7
3,7
2,0
Estados Unidos – Israel (1985)
32,7
0,9
29,1
Chile – China (1997)
31,6
24,0
0,6
Acuerdo comercial
(año de entrada en vigor)
Fuente: Base de datos UNCTADStat, Base de Datos sobre los Arreglos Comerciales Preferenciales
del Banco Mundial.
13
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
B.
LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO Y RESULTADOS
EN EL MERCADO DE TRABAJO
Considerando la envergadura cada vez mayor que están adquiriendo los
acuerdos bilaterales, es importante realizar una evaluación de sus repercusiones en materias social y de empleo. Existen numerosos estudios que se
centran en los efectos de la liberalización del comercio en los resultados del
mercado de trabajo, como el desempleo y los salarios, y cabe destacar que la
disponibilidad de datos sobre las condiciones de trabajo es cada vez mayor.
Un estudio reciente llevado a cabo por la OIT y la CE examina los datos
disponibles, en particular en relación con los efectos distributivos y laborales
del comercio.8
No obstante, los resultados de estos estudios no son concluyentes, y aunque
se confía en que la apertura del comercio se traduzca en mejoras para el
bienestar y en el mercado de trabajo, no hay garantías de que así sea. Una
de las razones es que estos acuerdos bilaterales o regionales pueden generar
desviaciones del comercio. La pérdida de eficiencia puede dar lugar a niveles
inferiores de productividad, una mayor probabilidad de aumento de los niveles de desempleo, disminución de los salarios o niveles superiores de informalidad. En el cuadro 1.2. se resumen los resultados de estudios empíricos
que analizan el impacto de la liberalización del comercio en el desempleo,
los salarios, la informalidad y la fuerza de los sindicatos.
• Empleo: Desde una perspectiva empírica, el impacto de la liberalización
del comercio en el desempleo es tal vez una de las cuestiones que más
atención ha recibido en publicaciones sobre economía internacional. 9
Según las publicaciones, los resultados son desiguales, si bien se observan
efectos positivos. Así, por ejemplo, Edwards y Cox (1996) indagan en
la reforma comercial chilena del decenio de 1970 y detectan vínculos
8
Jansen y otros autores (2011). Esta publicación es el resultado de un proyecto conjunto de la Comisión
Europea y la Oficina Internacional del Trabajo, «Evaluar y abordar los efectos del comercio sobre el empleo».
9
Como el modelo H-O-S mencionado asume el pleno empleo, no nos ayuda a entender la relación entre
comercio internacional y empleo, en un contexto de países en desarrollo que se caracterizan por su elevado
desempleo. Los aumentos de eficiencia previstos a través de la reasignación de los factores de producción, y por
consiguiente del crecimiento, siguen siendo el argumento que prevalece para apoyar que la liberalización del
comercio genera empleo. Existe una amplia bibliografía que determina con precisión y cuestiona esta relación
directa (para una visión general, véase McMillan y Verduzco, 2011)
14
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
Cuadro 1.2.
CONCLUSIONES EMPÍRICAS DE LOS EFECTOS DE LA LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO
EN LOS RESULTADOS DEL MERCADO DE TRABAJO
Resultado
del mercado de trabajo
Desempleo
Estudio empírico
Efecto de la liberalización del comercio
Edwards y Cox (1996) sobre la reforma comercial chilena del decenio de 1970.
Vínculos débiles con el desempleo global.
Rama (1994) sobre los 39 sectores en el Uruguay entre
1979–1986.
Aumentos en los sectores manufactureros.
Revenga (1994) sobre la liberalización del comercio en Aumento moderado.
México (1985–1987).
Salarios
Informalité
Dasgupta y otros autores (2002) sobre 59 países,
incluidas economías del Oriente Medio y África
del Norte (MENA).
Reducciones en países distintos del MENA,
sin efecto para los países del MENA.
Goldberg y Pavcnik (2007) sobre el sector urbano
en Colombia en los decenios de 1980 y de 1990.
No se observa asociación alguna.
Krishna y otros autores (2012) sobre la liberalización
del comercio en el Brasil (1990–1998).
Mayor aumento de la dispersión salarial para los
trabajadores con un nivel de educación alto respecto
de los trabajadores con un nivel de educación bajo.
Amiti y Davis (2011) sobre la liberalización
del comercio en Indonesia entre 1991–2000.
Disminución de las empresas orientadas
al mercado nacional, aumento de las empresas
orientadas a las exportaciones y las importaciones.
Peluffo (2011) sobre el sector manufacturero
del Uruguay tras la creación del MERCOSUR.
Aumento salarial, y disminución de la brecha salarial
entre trabajadores manuales y no manuales.
Hanson (2003), Hanson y Harrison (1999),
y Cragg y Epelbaum (1996) sobre episodios
de la liberalización del comercio en México
en los decenios de 1980 y 1990.
Aumento de la dispersión salarial entre trabajadores
muy calificados y trabajadores poco calificados.
Attanasio y otros autores (2003) sobre las
reducciones arancelarias en Colombia en los decenios
de 1980 y 1990.
Aumento de la dispersión salarial.
InformalidadGoldberg y Pavcnik (2003) sobre
la liberalización del comercio en el sector urbano en el
Brasil y Colombia en los decenios de 1980
y de 1990.
Pocos datos que apunten a un aumento
de la informalidad.
Alemán-Castilla (2006) sobre la experiencia
de México con el TLCAN.
Disminuciones en las industrias de bienes comercializables, sobre todo en las orientadas a la exportación.
Viollaz (2010) sobre Buenos Aires, Argentina, durante Aumentos.
1980–2001.
Fortalecimiento
de los sindicatos
Dunusinghe (2011) sobre la liberalización
del comercio en Sri Lanka entre 1996 y 2007.
Informalidad mayor en las industrias
más liberalizadas.
Paz (2012) sobre el Brasil.
Aumentos con liberalización unilateral,
pero disminuciones con liberalización bilateral.
Fugazza y Fiess (2010) a partir de datos
internacionales transversales y de panel.
Disminuciones con la mayor apertura del comercio.
Dumont y otros autores (2010) sobre
las empresas belgas.
El poder de negociación de los empleados disminuye
con las importaciones y con la deslocalización
de los trabajadores poco cualificados.
Abraham y otros autores (2009) sobre las empresas
manufactureras belgas.
La competitividad de las importaciones debilita
el poder de negociación de los sindicatos.
Piazza (2005) sobre 15 países avanzados después
del decenio de 1980.
La sindicación disminuye con la globalización.
Arbache (2004) sobre el episodio de liberalización del
comercio del Brasil en el decenio de 1990.
Los sindicatos aumentan su influencia
en la estructura y la dispersión salariales.
15
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
débiles entre el desempleo global y la liberalización del comercio. Rama
(1994) evalúa los efectos de la liberalización del comercio en el empleo
entre 1979 y 1986 en 39 sectores en el Uruguay y llega a la conclusión de
que la liberalización aumenta el desempleo en la industria manufacturera.
Revenga (1994) analiza el impacto de la liberalización del comercio en
México entre 1985 y 1987 en el empleo del sector industrial. A partir
de datos a nivel de planta y datos comerciales a nivel de sector, concluye
que la liberalización del comercio va asociada a reducciones moderadas
del empleo a nivel de empresa. Por el contrario, Dasgupta y otros autores
(2002) examinan la relación a medio plazo entre el comercio internacional y el empleo en la industria en 59 países en desarrollo, en particular en
economías del Oriente Medio y África del Norte (MENA) y encuentran
una asociación positiva entre empleo y apertura al comercio (aunque sin
efectos significativos para dichos países). Más recientemente, Goldberg
y Pavcnik (2007) estudian la relación entre globalización y pobreza en el
sector urbano de Colombia durante los decenios de 1980 y 1990, y no
encuentran relación alguna entre liberalización del comercio y desempleo.
•
Salarios: Existen numerosos estudios empíricos sobre los efectos de la
liberalización del comercio en los salarios, con resultados variables, si bien
la mayoría apuntan a un aumento de los salarios en las empresas orientadas a la exportación y a una mayor dispersión salarial (en función de las
calificaciones).10 Krishna y otros autores (2012), por ejemplo, utilizan una
serie de datos paralelos empleador-empleado de un estudio sobre el Brasil
para 1990-1998 con objeto de estudiar los efectos de la liberalización
del comercio en la variación de los salarios. En dicho estudio, observan
efectos diferenciales en los grupos de trabajadores, a mayor educación de
los trabajadores, mayor aumento de la dispersión salarial en relación a
trabajadores con menor nivel de educación.
10
El modelo H-O-S establece que en un sistema de libre comercio, los países se especializan en la producción
de los bienes que hacen un uso intensivo del factor de producción que es relativamente abundante en el país.
Por consiguiente, se deduce que un aumento del precio relativo de un bien genera un aumento del rendimiento
del factor utilizado intensivamente (por ejemplo, los salarios de la mano de obra poco calificada en los países
en desarrollo) y una disminución del rendimiento del otro factor. Véase Stone y Cavazos Cepeda (2012) para
más información sobre la relación entre comercio internacional y salarios.
16
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
Amiti y Davis (2011) analizan la liberalización del comercio en Indonesia
entre 1991–2000 a nivel de empresa y observan que las reducciones de los
aranceles de los productos provocaron una disminución de los salarios en las
empresas orientadas exclusivamente a la economía nacional y un aumento
de los salarios en las empresas orientadas a la exportación. De igual modo,
la reducción en los aranceles de los insumos provocó un aumento considerable de los salarios en las empresas importadoras. Peluffo (2011) analiza los efectos de la mayor competencia existente a raíz de la creación del
MERCOSUR tanto en la productividad como en el empleo y los salarios
en el sector manufacturero uruguayo a nivel de empresa y observa que la
mayor liberalización del comercio lleva a un aumento de los salarios y a una
reducción de la brecha salarial entre trabajadores manuales y no manuales.
No obstante, también observa que las políticas laborales y sociales del país
inciden en el efecto de la liberalización del comercio en las brechas salariales.
Hanson (2003), Hanson y Harrison (1999), y Cragg y Epelbaum (1996)
examinan los efectos de la liberalización del comercio en la estructura salarial
de México en distintos periodos durante los decenios de 1980 y de 1990.
Todos concluyen que las reformas de las políticas provocaron un aumento
de la dispersión salarial entre trabajadores muy calificados y trabajadores
poco calificados. Por último, Attanasio y otros autores obtienen resultados
similares (2003) en el caso de las reducciones arancelarias en Colombia en
los decenios de 1980 y 1990.
• Informalidad: Las pruebas empíricas disponibles sobre el efecto de la
liberalización del comercio y la informalidad han aumentado considerablemente en los últimos años11, y la mayoría señalan el aumento de la
informalidad como resultado de la liberalización del comercio. Uno de los
primeros estudios es el de Goldberg y Pavcnik (2003), que analiza los casos
del Brasil y Colombia durante los decenios de 1980 y 1990. Los autores
relacionan los datos sobre aranceles a nivel de industria con los datos
11
Para un análisis exhaustivo de la relación entre globalización e informalidad en los países en desarrollo, véase
Bacchetta y otros autores (2009). El modelo H-O-S explica, teóricamente, la relación comercio-informalidad.
Como ya se ha mencionado, según este modelo, un país con muchos trabajadores poco calificados tendrá
ventaja comparativa en la producción de bienes intensiva en mano de obra poco calificada. Por consiguiente,
se considera que un aumento del precio relativo de un bien provoca un aumento del rendimiento del factor
que se utiliza con más intensidad en la producción del mismo. Como la informalidad tiende a relacionarse
directamente con la mano de obra poco calificada, podría deducirse que la liberalización del comercio tiene
efectos beneficiosos. Pero como muestran los datos, la relación entre ambos es mucho menos evidente.
17
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
sobre la fuerza de trabajo pertenecientes a los trabajadores individuales, y
encuentran pocos indicios de que el sector informal se haya visto afectado
por la política comercial. Alemán-Castilla (2006) estudia el impacto del
TLCAN en la informalidad en México y llega a la conclusión de que los
aranceles a la importación están relacionados con la disminución de la
posibilidad de informalidad en el sector transable de la economía, y que
este efecto es mayor en las industrias que relativamente están más orientadas a la exportación.
Viollaz (2010) estudia la relación entre reformas del comercio e informalidad en las industrias manufactureras en Buenos Aires, Argentina, entre
1980 y 2001 y llega a la conclusión de que el 4 por ciento del aumento
de la informalidad en esas industrias se debe a la liberalización del comercio. Dunusinghe (2011) analiza la relación entre liberalización arancelaria e
informalidad en Sri Lanka entre 1996 y 2007 y llega a la conclusión de que
las industrias muy protegidas registran niveles menores de empleo informal
que las más liberalizadas.
Paz (2012) examina los efectos de los episodios liberalización del comercio
en el Brasil entre 1989 y 2001 en la proporción de trabajadores informales
a nivel de sector y en los salarios medios formales e informales. Observa que
una disminución de los aranceles a la importaciones provoca un aumento
en la proporción de informalidad, mientras que una disminución de los
aranceles extranjeros a las importaciones provoca una disminución de la
informalidad, siendo el mayor el efecto en el segundo caso. Por último,
Fugazza y Fiess (2010) evalúan la relación entre liberalización del comercio
y la informalidad basándose en datos comparables a nivel internacional.
Utilizando tres series de datos diferentes en ejercicios econométricos transversales y con datos de panel observan que el empleo informal disminuye
con la apertura del comercio.
18
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
• Sindicación: Muchos expertos han analizado la relación entre liberalización del comercio (o globalización) y sindicatos, y en la mayoría de los
casos han observado efectos negativos en la sindicación y en el poder de
negociación de los empleados.12 Por ejemplo, Dumont y otros autores
(2010) evalúan los efectos de la globalización en el poder de negociación
de los empleados. Utilizando datos a nivel de empresa en Bélgica para
detectar los factores determinantes del poder de negociación de los trabajadores, concluyen que disminuye con las importaciones y la deslocalización en el caso de los trabajadores poco calificados. Abraham y otros
autores (2009) analizan el modo en que la mayor integración económica
ha repercutido en los mercados de trabajo y de productos en las empresas
manufactureras belgas, y llegan a la conclusión de que la competencia en
las importaciones ejerce presión sobre el poder de negociación colectiva,
en particular cuando existe una mayor competencia de los países con
salarios bajos.
Piazza (2005) examina el papel que desempeña la globalización en la disminución del índice de huelgas en los países industrializados tras el decenio de 1980. A partir de datos sobre 15 economías avanzadas en América
del Norte, Europa Occidental y Asia Oriental concluye que la globalización repercute negativamente en la militancia sindical (índice de huelgas).
Además, en aquellos lugares donde la densidad sindical es elevada en promedio, pero que ha disminuido durante la globalización, esta última constituye
un factor que ha contribuido significativamente a la militancia sindical.
Por último, Arbache (2004) analiza la influencia de los sindicatos en la
dispersión y la estructura salariales en el Brasil antes y después del episodio
de liberalización del comercio del decenio de 1990.13 Basándose en micro
datos, concluye que los sindicatos aumentaron su influencia en la estructura
y la dispersión salariales.
12
Los argumentos teóricos que apoyan la existencia de una relación entre comercio internacional y sindicación
los encontramos principalmente en los cambios en el poder de negociación relativo entre mano de obra y
capital en el contexto del comercio internacional (es decir, mayor facilidad para reasignar el capital) (McMillan
y Verduzco, 2011).
13
Por entonces, el Brasil se encontraba en un proceso de democratización que también ha repercutido en la
influencia de los sindicatos.
19
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
C.
IMPORTANCIA CUANTITATIVA DE LOS ACUERDOS COMERCIALES
CON DISPOSICIONES LABORALES
Los primeros intentos por parte de países industrializados de incluir disposiciones laborales en el marco comercial multilateral no tuvieron éxito. A
pesar de la ausencia de ese tipo de disposiciones en el plano internacional,
las normas del trabajo están cada vez más presentes en las negociaciones
comerciales bilaterales y regionales.
Evolución de las normas del trabajo en el contexto comercial
Hace ya tiempo que existen los enfoques que vinculan las normas del trabajo a
los acuerdos comerciales, y encontramos su origen en las leyes comerciales nacionales (acuerdos comerciales unilaterales). En un principio se centraban en el
trabajo de prisioneros y el trabajo forzoso, que durante cerca de un siglo habían
sido un problema de anticompetitividad interna. A medida que el comercio
global adquiría dimensiones especialmente destacadas hacia finales del siglo XIX,
los países que exportaban bienes producidos por prisioneros hacían peligrar la
rentabilidad de los productores nacionales de los países que los importaban. Con
objeto de evitar el riesgo de que los países practicasen el dumping o bajasen los
precios de modo excesivo, una serie de países de habla inglesa adoptaron leyes
que prohibían la importación de productos elaborados por prisioneros, siendo
los Estados Unidos los primeros en 1890.14 Siguieron el Reino Unido (1897),
Australia (1901), Canadá (1907), Nueva Zelandia (1908) y Sudáfrica (1913).
Tras la adopción del Convenio de la OIT sobre el trabajo forzoso en 1930, los
Estados Unidos ampliaron la prohibición al trabajo forzoso en general, incluyendo en su legislación (artículo 1307 del título 19 del Código de los Estados
Unidos) la prohibición de los bienes producidos con trabajo forzoso:
«Todos los bienes, efectos, artículos y mercancía extraídos,
producidos o fabricados totalmente o en parte en cualquier
país extranjero por mano de obra convicta o/y a la fuerza
o/y por trabajadores con contrato de cumplimiento forzoso
sujeto a sanciones penales no pueden entrar en ningún puerto de los Estados Unidos y la importación de los mismos
está prohibida. El Secretario del Tesoro está autorizado a
prescribir esta ley en la medida en que sea necesario para el
cumplimiento de la disposición.»
14
20
Para un ejemplo histórico breve de la mano de obra de prisiones en América, véase Greenberg (1980)
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
Mientras, otros países como la Argentina y España incluyeron disposiciones
relacionadas con el trabajo forzoso en su legislación nacional antidumping.15
En 1984 los acuerdos comerciales unilaterales suscritos por los Estados
Unidos con regiones en desarrollo específicas adoptaron un enfoque más
integral.16 En virtud de dichos acuerdos, el incumplimiento de las normas
del trabajo17 podía dar lugar a la retirada de preferencias comerciales (Amato,
1990; Pérez-López, 1990). De igual modo, en 1995 la Unión Europea adoptó un mecanismo de retirada y un mecanismo de incentivo para las preferencias adicionales, vinculando las preferencias comerciales a las normas del
trabajo (Tsogas, 2000; Orbie y de Ville, 2010).
Los primeros intentos de incluir disposiciones de este tipo en el marco
comercial multilateral, como La Carta de la Habana de 1947 que reconocía
los derechos de los trabajadores y normas del trabajo equitativas, no tuvieron éxito, y dieron lugar a un agitado debate sobre la posibilidad de incluir
disposiciones laborales más amplias en el marco de la OMC (habitualmente
conocidas como la «cláusula social»).18 Los Estados Unidos, algunos países
europeos y una serie de sindicatos, entre otros, argumentaron que la dimensión laboral de los acuerdos comerciales ayudaría a evitar una globalización
a expensas de los derechos de los trabajadores y a aplicar las normas internacionales del trabajo. Otros países, en particular una amplia alianza de países
en desarrollo, tacharon dichas disposiciones de proteccionismo encubierto
que podría obstaculizar el desarrollo económico, alegando que las cuestiones comerciales y las cuestiones laborales deberían mantenerse separadas
(para más información, véase Bhagwati, 1995; Staiger, 2003; McCrudden
y Davies, 2000). Sin embargo, el compromiso alcanzado en la Conferencia
Ministerial de Singapur de 1996 designó a la OIT, y no a la OMC, órgano
competente para resolver los conflictos laborales internacionales.19
15
Para más información, véase Charnovitz (1987).
Los Estados Unidos adoptaron acuerdos comerciales regionales de preferencias específicos; véase la Ley para
Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe (1990), la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (1991)
y la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África (2000) (Greven, 2005).
17
Los derechos aplicables son: «A) el derecho de asociación; B) el derecho de sindicación y de negociación
colectiva; C) la prohibición del uso de cualquier forma de trabajo forzoso u obligatorio; D) una edad mínima
para el empleo de niños y la prohibición de las peores formas de trabajo infantil, y E) condiciones de trabajo
aceptables en relación con los salarios mínimos, la jornada de trabajo y la seguridad y salud en el trabajo.»
Véase el artículo 2476 del título 19 del Código de los Estados Unidos.
18
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947 y el acuerdo de la OMC
de 1994 se referían a cuestiones laborales únicamente como una excepción a las obligaciones del GATT
relacionadas con los artículos fabricados en las prisiones, véase el artículo XX, e) del GATT.
19
Véase Declaración Ministerial de Singapur adoptada el 13 de diciembre de 1996 WT/MIN(96)/DEC,
disponible en: http://www.wto.org/spanish/theWTO_s/whatis_s/tif_s/bey5_s.htm.
16
21
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Gráfico 1.3. Aumento del número de disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
bilaterales y regionales, 1990–2013*
70
60
50
24
40
17
30
20
2
10
0
1990
1
3
1995
9
2000
7
27
34
14
2005
2010
2013
Condicionales
Promocionales
* Los datos de 2013 corresponden al período del 1 de enero de 2009 al 30 de junio de 2013.
Fuente: Estimaciones del IIEL basadas en el Sistema de Información sobre los Acuerdos Comerciales Regionales
de la OMC y en datos de los gobiernos y de órganos creados en virtud de tratados.
Aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos bilaterales
Desde la adopción del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del
Norte (ACLAN), vinculado al Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLCAN), los acuerdos comerciales con disposiciones laborales han
aumentado significativamente, pasando de los 4 existentes en 1995, a los
21 en 2005 (Gráfico 1.3.).
En junio de 2013, de los 248 acuerdos comerciales en vigor y notificados
a la OMC,20 58 incluían disposiciones laborales. Se observa asimismo una
tendencia modesta pero en aumento a integrar disposiciones laborales en
acuerdos comerciales entre países en desarrollo y países emergentes (acuerdos
comerciales «Sur-Sur»). Para junio de 2013 dieciséis acuerdos comerciales
Sur-Sur ya habían sido concluidos, en comparación con los de 2005 que
eran prácticamente la mitad.
20
Véase el Sistema de Información sobre los Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC en http://www.wto.
org/english/theWTO_e/whatis_e/tif_e/bey5_e.htm. Para los efectos del presente análisis, no se han incluido:
el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, los tratados de adhesión a la UE y el acuerdo comercial
de la UE con los Estados miembros, territorios y departamentos de ultramar.
22
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
Gráfico 1.4. Países miembros de la OIT que han suscrito acuerdos comerciales
con disposiciones laborales, por región*
60
50
16
40
16
1
30
19
20
34
35
38
10
0
Américas
Europa
África
15
8
Asia / Pacífico
3
Estados árabes
Países sin disposiciones laborales en los ALC
Países con disposiciones laborales en los ALC
* Los datos son a 30 de junio de 2013.
Fuente: Estimaciones del IIEL basados en el Sistema de Información sobre los Acuerdos Comerciales Regionales
de la OMC y en datos de los gobiernos y de órganos creados en virtud de tratados.
Además, la importancia de incluir disposiciones laborales en los acuerdos
comerciales ha aumentado significativamente en términos relativos. Si bien
sólo el cuatro por ciento de los acuerdos comerciales que entraron en vigor
entre 1995 y 1999 incluían disposiciones laborales, esta cifra aumentó al
11 por ciento entre 2000 y 2004.21 Entre 2005 y 2013, un tercio de todos los
acuerdos comerciales que entraron en vigor incluían disposiciones laborales.22
De los 185 Estados Miembros de la OIT que han suscrito acuerdos comerciales que han sido notificados a la OMC, alrededor del 60 por ciento está
cubierto, como mínimo, por un acuerdo comercial con disposiciones laborales. Por ejemplo, en las Américas, prácticamente todos los países están
cubiertos, al menos, por un acuerdo comercial con disposiciones laborales,
mientras que en la región de Asia y el Pacífico, alrededor de la mitad de
los países han suscrito uno o más acuerdos comerciales con disposiciones
laborales (gráfico 1.4.).
21
Para más información, véase Ebert y Posthuma (2011).
Se refiere a acuerdos comerciales «integrados» (ver supra) y no incluye los acuerdos de adhesión y acuerdos
previos con Estados que mientras tanto se convirtieron en Estados miembros de la UE. En los casos en que las
disposiciones laborales se añadieron al acuerdo comercial con posterioridad a la entrada en vigor del mismo,
el gráfico hace referencia a la fecha de entrada en vigor del acuerdo comercial.
22
23
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Recuadro 1.1. Diferencias entre los elementos condicionales y los elementos promocionales
de las disposiciones laborales
Las disposiciones laborales de los acuerdos comerciales pueden contener elementos condicionales
y elementos promocionales. En lo relativo a los elementos condicionales, las exigencias de las
normas internacionales del trabajo están vinculadas a consecuencias económicas, en forma de
sanciones o, con menor frecuencia, de incentivos, relacionados con el comercio u otras ventajas,
como la cooperación técnica. Los elementos promocionales combinan compromisos (vinculantes
o no vinculantes) que relacionan las normas del trabajo con actividades de cooperación, diálogo
y monitoreo.
A los efectos del presente estudio, una disposición laboral se considera condicional si vincula las
obligaciones relacionadas a las normas del trabajo con sanciones o incentivos económicos. Una
disposición laboral se considera promocional si no incluye sanciones económicas o incentivos
como mecanismo de implementación, sino actividades de cooperación, diálogo y monitoreo. Las
disposiciones laborales promocionales pueden incluir obligaciones legalmente vinculantes y en
ocasiones prevén, como en el caso de acuerdos recientes suscritos por la UE, un amplio marco
institucional y de procedimiento para garantizar su aplicación.
24
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
D
IMPLICACIONES PRÁCTICAS
Considerando el número creciente de disposiciones laborales incluidas en
acuerdos comerciales y la variedad de enfoques existentes, cabe preguntarse
cuáles son las implicaciones prácticas de dichas disposiciones, en particular
si han creado espacio adicional para mejorar las normas del trabajo y han
contribuido a aumentar la capacidad para aplicar las normas del trabajo
existentes. Por otro lado, también es posible cuestionarse si existe evidencia o
no que justifique la inquietud de que dichas disposiciones puedan utilizarse
con fines proteccionistas.
Entrar a analizar estas cuestiones en detalle rebasa el ámbito de esta publicación. Sin embargo, se han llevado a cabo evaluaciones preliminares sobre
a) los efectos de las dimensiones condicionales de las disposiciones laborales
durante el periodo previo a la ratificación y la cuestión de los mecanismos
de presentación de quejas y solución de controversias (capítulo 2), y b) el
modo en que operan las dimensiones promocionales de las disposiciones
laborales (capítulo 3). A partir de este análisis preliminar, el capítulo 4 extrae
conclusiones de los datos disponibles y reflexiona sobre las opciones para
mejorar los acuerdos actuales.
25
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
ANEXO A
LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO Y RESULTADOS
DEL MERCADO DE TRABAJO: ALGUNOS ANÁLISIS COMPARATIVOS
DE PAÍSES
Cuadro 1.3.
Miembros, año de adhesión y cobertura de las uniones aduaneras vigentes
Unión aduanera
Miembros (año de adhesión)
Cobertura
Comunidad Andina
(CAN)
Bolivia (1988), Colombia (1988), Ecuador (1988)
y Perú (1988).
Bienes
Comunidad de África Oriental
(EAC)
Burundi (2007), Kenya (2005), Rwanda (2007), Tanzania (2005)
y Uganda (2005).
Bienes y servicios
Unión Aduanera de la Unión
Europea*
Andorra (1991), Mónaco (1958), San Marino (1991)
y Turquía (1995).
Bienes y servicios
Comunidad Económica de
Eurasia (EAEC)
Belarús (1997), Kazajstán (1997), Kirguistán (1997),
Federación de Rusia (1997) y Tayikistán (1997).
Bienes
Mercado Común del Sur
(MERCOSUR)
Argentina (1991), Brasil (1991), Paraguay (1991), Uruguay (1991)
y República Bolivariana de Venezuela (2012).
Bienes y servicios
Unión Aduanera del África
Meridional (SACU)
Botswana (1910), Lesotho (1910), Namibia (1990), Sudáfrica (1910)
y Swazilandia (1910).
Bienes
Unión aduanera Suiza Liechtenstein (SLCU)
Suiza y Liechtenstein (1924).
Bienes y servicios
Comunidad Económica
y Monetaria de África Central
(CEMAC)
Camerún (1999), República Centroafricana (1999), Chad (1999),
Congo (1999), Guinea Ecuatorial (1999) y Gabón (1999).
Bienes
Benin (1994), Burkina Faso (1994), Cote d’Ivoire (1994),
Unión Económica y Monetaria
del África Occidental (WAEMU) Mali (1994), Níger (1994), Senegal (1994), y Togo (1994).
Bienes
Mercado Común
Centroamericano (MCCA)
Costa Rica (1993), El Salvador (1993), Guatemala (1993), Honduras
(1993) y Nicaragua (1993).
Bienes
Comunidad del Caribe
(CARICOM)
Antigua y Barbuda (1974), Barbados (1973), Belice (1974),
Dominica (1974), Granada (1974), Guyana (1973), Haití (2002),
Jamaica (1973), Montserrat (1974), Saint Kitts y Nevis (1974),
Santa Lucía (1974), San Vicente y las Granadinas (1974),
Suriname (1995) y Trinidad y Tobago (1973).
Bienes y servicios
* La propia UE incluye una unión aduanera para sus 28 miembros, y va más allá promoviendo
la integración económica y política en una serie de ámbitos.
26
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
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30
Capítulo 1 El rápido aumento de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales
CAPÍTULO 2
LAS DISPOSICIONES LABORALES CONDICIONALES DE LOS ACUER
DOS COMERCIALES Y SUS POSIBLES EFECTOS
PRINCIPALES CONCLUSIONES
• En este capítulo se examinan dos tipos de disposiciones laborales condicionales, i) las que condicionan la suscripción de un acuerdo comercial al cumplimiento de determinadas normas del trabajo, la llamada
«condicionalidad previa a la ratificación», y ii) las que se incluyen en
acuerdos comerciales ya suscritos, la llamada «condicionalidad posterior
a la ratificación».
• La principal conclusión es que la condicionalidad previa a la ratificación
a menudo ha supuesto cambios significativos en la legislación del trabajo.
Los principales cambios en las normas del trabajo se han producido en el
contexto de la condicionalidad previa a la ratificación y han conducido
a mejoras en los derechos de los trabajadores o a la adopción de nuevas
protecciones legales, en particular en el ámbito de la libertad sindical. Un
ejemplo es la ley adoptada por Omán en 2006, por la que se concedió a
los trabajadores el derecho a establecer sindicatos y a unirse a los mismos.
• En cambio, una vez suscrito el acuerdo comercial, las disposiciones laborales condicionales tienden a desempeñar un papel en relación con el
cumplimiento de la legislación en vigor. Así pues, parecen existir ciertas
complementariedades entre la condicionalidad previa y la condicionalidad posterior a la ratificación.
• La efectividad de ambos tipos de disposiciones laborales depende fundamentalmente de la voluntad política de los países partes en el acuerdo. La
sociedad civil, y en particular las organizaciones de trabajadores, también
han sido decisivas para activar las distintas dimensiones de la condicionalidad laboral en los acuerdos comerciales.
31
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
INTRODUCCIÓN
La condicionalidad ha sido la característica más destacada y controvertida
de las disposiciones laborales en los acuerdos comerciales. Básicamente, la
condicionalidad puede ser de dos tipos: el primero, la condicionalidad previa
a la ratificación, aborda las deficiencias de las normas del trabajo del país
con anterioridad a la ratificación del acuerdo, y el segundo, la condicionalidad posterior a la ratificación, que adopta la forma de un mecanismo para
la presentación de quejas y la solución de controversias, puede conducir
a la retirada de ventajas comerciales o a sanciones monetarias en caso de
incumplimiento. Hasta la fecha, la condicionalidad previa a la ratificación ha
caracterizado principalmente los acuerdos suscritos por los Estados Unidos
que, al día de hoy, parece ser el único país que exige oficialmente la mejora
de las normas del trabajo antes de ratificar un acuerdo.23
La condicionalidad previa a la ratificación se ha referido principalmente a
cuestiones legislativas, mientras que las quejas posteriores a la ratificación se
refieren fundamentalmente a la aplicación de la legislación laboral en vigor.
Las quejas pueden deberse, en parte, a que las disposiciones laborales incluidas en los primeros acuerdos comerciales suscritos por los Estados Unidos se
centraban principalmente en la aplicación de la legislación laboral nacional,
lo que supuso un problema importante para muchos países en desarrollo.
Hasta la fecha, parece que la condicionalidad previa a la ratificación es la
que más incide sobre las normas del trabajo, pero en ambos casos los efectos
dependen considerablemente de las acciones de promoción asociadas que
lleven a cabo los interlocutores sociales y los actores de la sociedad civil.
23
No obstante, algunos datos apuntan a que las negociaciones comerciales con la Unión Europea han influido
sobre los países asociados para reformar sus normas del trabajo (por ejemplo, Bodemer, 2010). Además, en el
contexto del proceso de ratificación del acuerdo comercial suscrito entre la Unión Europea y Colombia y el
Perú, el Parlamento Europeo ha instado a preparar una hoja de ruta para abordar los problemas que puedan
plantear las normas del trabajo en los dos países asociados. A este respecto, véase el párrafo 15 de la Resolución
del Parlamento Europeo, de 13 de junio de 2012, sobre el Acuerdo Comercial entre la Unión Europea y
Colombia y el Perú (2012/2628(RSP).
32
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
A.
DISPOSICIONES LABORALES QUE COMBINAN ASPECTOS CONDICIONALES Y PROMOCIONALES
Los acuerdos comerciales con un enfoque condicional suelen vincular los
compromisos en materia de normas del trabajo con un mecanismo de cumplimiento basado en la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento,
previendo asimismo actividades de cooperación.24 Este enfoque, utilizado
sobre todo por los Estados Unidos y el Canadá, así como en un acuerdo
comercial suscrito por la UE, 25 tiene por objeto aumentar la capacidad de
los países, aplicando desincentivos económicos en caso de incumplimiento
de las normas del trabajo.26
Una característica común de este doble enfoque ha sido la obligación de
aplicar efectivamente la legislación laboral nacional en áreas específicas (cuadro 2.1.). Además, dichas disposiciones también incluyen normas que la
legislación laboral nacional debe cumplir. Mientras que el ACLAN sólo
incluye un compromiso para velar por la mejora de las normas nacionales
del trabajo, los acuerdos más recientes suscritos por los Estados Unidos y por
el Canadá exigen la adhesión a determinadas normas del trabajo mínimas,
en particular las que recoge la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo.27 Además, todos los acuerdos
comerciales suscritos por los Estados Unidos posteriores al TLCAN/ACLAN
incluyen la obligación de no debilitar las normas nacionales del trabajo para
promover el comercio o la inversión.28
24
Sólo unos pocos acuerdos comerciales incluyen disposiciones laborales sin ninguna dimensión promocional.
Véase, por ejemplo, el acuerdo comercial suscrito entre el Japón y Filipinas.
25
Este enfoque también se ha adoptado en el acuerdo comercial suscrito entre Taiwan, China y Nicaragua,
que entró en vigor en 2008.
26
Véanse, por ejemplo, los acuerdos comerciales suscritos por el Canadá con Chile, Costa Rica, Perú y
Colombia. Para información más detallada sobre el enfoque de los Estados Unidos y el Canadá, véase
Doumbia-Henry y Gravel (2006).
27
Véanse, en particular, el acuerdo comercial Estados Unidos - Perú, el acuerdo comercial Estados Unidos República de Corea, el acuerdo comercial Estados Unidos-Colombia, el acuerdo comercial Canadá-Perú y el
acuerdo comercial Canadá-Colombia.
28
Según muchos acuerdos anteriores suscritos por los Estados Unidos, el incumplimiento de este compromiso
no estaba sujeto a sanciones (véase el cuadro 2.1.).
33
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
La aplicación de estos compromisos se facilita a través del marco institucional de un órgano asociado y puntos de contacto nacionales, y se basa en
dos pilares:
• Actividades de cooperación: A este respecto, los acuerdos suelen definir
una serie de áreas y medios de cooperación, incluida la investigación, el
intercambio de políticas y la asistencia técnica en el ámbito de las normas del trabajo. Las actividades de cooperación pueden llevarlas a cabo
órganos específicos, por ejemplo, comités laborales y puntos de contacto
nacionales, o el comité a cargo de la administración general del acuerdo
(cuadro 2.1.).29 Se trata de mecanismos bastante flexibles en el sentido de
que la lista de actividades mencionadas es sólo indicativa y no excluye la
cooperación en otras áreas.
• Mecanismos de cumplimiento: El eje de este mecanismo es un proceso
de solución de controversias que consiste en la celebración de consultas
formales y el establecimiento de un panel arbitral, que puede adoptar
decisiones vinculantes a partir de los alegatos. Si se detecta un incumplimiento que no se resuelve en virtud de los términos acordados, pueden
imponerse al Estado responsable del incumplimiento sanciones que van
de la aplicación de multas (en forma de contribuciones a un fondo laboral) a sanciones comerciales ordinarias. Algunos acuerdos prevén multas,
cuyo importe se destina a un fondo de apoyo a actividades de promoción
de los derechos laborales en el país en cuestión.30 Si bien se trata de un
mecanismo que sólo se aplica a controversias entre Estados, la mayoría
de las disposiciones también prevé mecanismos de presentación de quejas
por terceras partes, como individuos, sindicatos y ONG, que pueden
presentar sus alegatos a los puntos nacionales de contacto en relación con
el incumplimiento de las disposiciones laborales por otros Estados parte.
Los puntos nacionales de contacto suelen llevar a cabo una investigación
y pueden convocar audiencias públicas sobre el tema de la queja (cuadro 2.1.).
29
Una excepción es la Comisión de Cooperación Laboral del ACLAN, que tiene una secretaría trinacional
para llevar a cabo actividades de promoción. Véanse los artículos 12 a 14 del ACLAN.
30
En algunos casos, la única sanción prevista es la modificación de la cooperación para el desarrollo. Es el caso
del acuerdo comercial suscrito entre el Canadá y Costa Rica y, en cierta medida, el caso del acuerdo comercial
suscrito entre la UE y el CARIFORUM.
34
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
Cuadro 2.1.
Ejemplos del enfoque condicional-promocional de las disposiciones laborales
Contenido de las disposiciones laborales
Nombre y fecha
de entrada
en vigor
del acuerdo
comercial
Normas
mínimas
TLCAN/ACLAN «Esforzarse por
(1994) *
mejorar» las
normas relativas
a los principios
y derechos fundamentales en el
trabajo (PDFT),31
las condiciones de
trabajo mínimas
y los derechos de
los trabajadores
migrantes.
Mecanismos de aplicación
Cumplimiento
de la legislación
laboral
nacional***
No fomento
del comercio
o la inversión
mediante
la debilitación
de la legislación
laboral
Mecanismo
de cooperación
Mecanismo
Mecanismo
para las peticiones de solución
de terceras partes de controversias.
Sí, pero no
en exclusividad
–
Comisión laboral Sí
trinacional y a través puntos de contacto nacionales
Mecanismo laboral
específico que
establece multas
de hasta el 0,07
por ciento del
volumen comercial
total (bienes)
(sólo en el caso de
incumplimiento
de la legislación
laboral nacional
sobre trabajo
infantil, seguridad y
salud en el trabajo y
salarios mínimos).
Acuerdo comercial
Estados
Unidos-Jordania
(2001)
Sí
«Esforzarse
para asegurar
la aplicación»
de los derechos
consagrados en
la Declaración de
1998 de la OIT (a
excepción de la no
discriminación) y
las condiciones de
trabajo mínimas.
Sí (en las áreas
mencionadas)
Comité mixto
No
responsable de la
administración
general del acuerdo
Mecanismo ordinario de solución de
controversias en el
marco del acuerdo,
que establece sanciones comerciales.
Acuerdos
comerciales
suscritos por los
Estados Unidos
con Chile
(2004),Singapur
(2004), Australia
(2005), Marruecos
(2006), Bahrein
(2006), América
Central – República
Dominicana
(CAFTA-DR)
(2006), y Omán
(2009)
«Esforzarse
Sí
para asegurar
la aplicación»
de los derechos
consagrados en
la Declaración de
1998 de la OIT (a
excepción de la no
discriminación) y
las condiciones de
trabajo mínimas.
Sí (en las áreas
mencionadas)
Órgano laboral
bilateral y puntos
de contacto
nacionales
Mecanismo
modificado
de solución de
controversias
aplicable, que
establece multas
de hasta 15
millones de dólares
de los Estados
Unidos en caso
de no aplicación
de la legislación
laboral nacional en
estos ámbitos (que
se abonan a un
fondo especial de
derechos laborales).
Sí
31
Se trata de derechos y principios que recoge la Declaración de 1998 relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo y que deben respetar todos los Miembros, independientemente de si han ratificado
o no los convenios correspondientes. Incluyen, más concretamente, la libertad sindical y el reconocimiento
efectivo del derecho de negociación colectiva; la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u
obligatorio; la abolición efectiva del trabajo infantil, y la eliminación de la discriminación en materia empleo
y ocupación.
35
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Cuadro 2.1.
Ejemplos del enfoque condicional-promocional de las disposiciones laborales
Contenido de las disposiciones laborales
36
Nombre y fecha
de entrada
en vigor
del acuerdo
comercial
Normas
mínimas
Acuerdos comerciales suscritos por
los Estados Unidos
con Perú (2009),
República de Corea
(2012), Colombia
(2012) y Panamá
(2012)
Cumplimiento
de la legislación
laboral
nacional***
Mecanismos de aplicación
No fomento
del comercio
o la inversión
mediante
la debilitación
de la legislación
laboral
Mecanismo
de cooperación
Mecanismo
Mecanismo
para las peticiones de solución
de terceras partes de controversias.
Asegurar el respeto Sí
de los derechos
consagrados en
la Declaración de
1998 de la OIT.
Sí (en las áreas
mencionadas)
Órgano laboral
Sí
bilateral y puntos
de contacto nacionales
Sanciones comerciales ordinarias o
evaluación monetaria con arreglo al
mecanismo ordinario de solución de
controversias del
acuerdo.
Acuerdo
de cooperación
Canadá-Chile
(1997) *
«Esforzarse por
mejorar» las normas en el ámbito
de los PDFT, las
condiciones de
trabajo mínimas**
y los derechos de
los trabajadores
migrantes.
Sí, pero no
en exclusividad
-
Órgano laboral
Sí
bilateral y puntos
de contacto nacionales
Mecanismo laboral
específico de solución de controversias
que establece multas
de hasta 10 millones
de dólares de los
Estados Unidos
(sólo en el caso de
incumplimiento de
la legislación laboral
nacional sobre trabajo infantil, seguridad
y salud en el trabajo
y salarios mínimos).
Acuerdo de cooperación laboral
Canadá-Costa Rica
(2002) *
«Esforzarse por
mejorar» las
normas en el
ámbito de los
PDFT, en virtud
de la Declaración
de 1998 de la
OIT, así como las
condiciones de
trabajo mínimas**
y los derechos de
los trabajadores
migrantes.
Sí, pero no
en exclusividad
-
Órgano laboral
Sí
bilateral y puntos
de contacto nacionales
Mecanismo
laboral específico
de solución de
controversias
que prevé la
modificación de
las actividades
de cooperación
laboral (en el caso
de no aplicación
de la legislación
laboral nacional
en los ámbitos
mencionados).
Acuerdo canadiense
de cooperación
laboral suscrito
con Perú (2009),
Colombia (2011),
Jordania y Panamá
(aún no ha entrado
en vigor)*
Respeto de las
normas en el
ámbito de los
PDFT, en virtud
de la Declaración
de 1998 de la
OIT, así como de
las condiciones de
trabajo mínimas**
y los derechos de
los trabajadores
migrantes.
Sí, pero no
en exclusividad
Sí (en las áreas
mencionadas)
Órgano laboral
Sí
bilateral y puntos
de contacto nacionales
Mecanismo
laboral específico
de solución de
controversias que
establece multas de
hasta 15 millones
de dólares de los
Estados Unidos (en
el caso de Jordania,
sin límite) en el
caso de violaciones
relacionadas con
cuestiones incluidas
en la Declaración de
1998 de la OIT, que
se destinarán a un
fondo especial de
derechos laborales.
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
Cuadro 2.1.
Ejemplos del enfoque condicional-promocional de las disposiciones laborales
Contenido de las disposiciones laborales
Mecanismos de aplicación
Nombre y fecha
de entrada
en vigor
del acuerdo
comercial
Normas
mínimas
Cumplimiento
de la legislación
laboral
nacional***
No fomento
del comercio
o la inversión
mediante
la debilitación
de la legislación
laboral
Mecanismo
de cooperación
Mecanismo
Mecanismo
para las peticiones de solución
de terceras partes de controversias.
Acuerdo comercial
UE-Cariforum
(2008)
Reafirma las
obligaciones
que consagran
la Declaración
de 1998 y
los convenios
fundamentales de
la OIT.
Sí, pero no
en exclusividad
Sí
Marco de
cooperación
bilateral y de
consultas con
la participación
de las partes
interesadas.
–
Mecanismo
ordinario de
solución de
controversias en el
marco del acuerdo
aplicable que prevé
medidas, como
la modificación
de las actividades
de cooperación
laboral.
Acuerdo comercial
Taiwán, China Nicaragua (2008)
Concenciones
Sí
fundamentales
«Procurar
garantizar» los
PDFT (excepto la
no discriminación)
y las condiciones de
trabajo mínimas.
Sí (en las áreas
mencionadas)
Órgano laboral
bilateral y puntos
nacionales de
contacto
-
Mecanismo
ordinario de
solución de
controversias
del acuerdo, que
establece sanciones
comerciales.
Acuerdo comercial
Chile-Turquía
(2011)
«Esforzarse por
garantizar» los
derechos consagrados en la
Declaración de
1998 de la OIT.
Sí
Comité mixto
del acuerdo
-
Mecanismo
ordinario de
solución de
controversias
en el marco del
acuerdo, que
establece sanciones
comerciales.
Sí, pero no en
exclusividad
Fuente: IIEL, a partir de información recopilada sobre diversos acuerdos comerciales.
Notas:
* Estas disposiciones laborales están recogidas en acuerdos complementarios al acuerdo comercial.
** El término «condiciones de trabajo mínimas» se utiliza para describir normas mínimas relativas
a la jornada de trabajo, los salarios mínimos y la seguridad y salud en el trabajo.
*** En el ámbito de las normas mínimas del trabajo en la medida en que «afecta al comercio»
o está «relacionada con el comercio».
37
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
B.
LOS EFECTOS DE LA CONDICIONALIDAD PREVIA
A LA RATIFICACIÓN
La condicionalidad previa a la ratificación se ha ido configurando en los
acuerdos suscritos por los Estados Unidos, que desde 2006 condicionan la
ratificación al cumplimiento de las normas del trabajo nacionales, salvo en
un caso.32 Una fuerza impulsora clave relacionada han sido las crecientes
demandas de los actores de la sociedad civil, incluido el Consejo Laboral
Consultivo de los Estados Unidos, compuesto por representantes de los trabajadores.33
En los últimos seis de siete acuerdos comerciales suscritos por los Estados
Unidos (con Bahrein, Colombia, Marruecos, Omán, Panamá y Perú), se
aplicaron algunas mejoras a las normas del trabajo con anterioridad a la
ratificación (cuadro 2.2.). Además, en el caso del Tratado de libre comercio
entre los Estados Unidos y la República Dominicana y América Central
(CAFTA-DR), se adoptó un plan que incluía compromisos para fortalecer
progresivamente la aplicación de las normas del trabajo, empezando con la
fase previa a la ratificación, pero sin limitarse a ella.34 Este enfoque se basaba
en el supuesto de que el problema clave era el cumplimiento, más que la propia ley del trabajo, y que su resolución precisaría de un enfoque a largo plazo.
Resulta difícil evaluar el grado en que un cambio concreto de las normas
del trabajo nacionales se ha llevado a cabo para garantizar la ratificación del
acuerdo comercial. Ello es debido a que habitualmente existen otros factores,
tanto a nivel nacional como internacional, que influyen en las decisiones
sobre las reformas de la legislación laboral.35
32
Desde 2006, un total de seis acuerdos (Luce y Turner, próxima aparición)
Véase la Carta del Comité consultivo del trabajo para las negociaciones comerciales y las políticas
comerciales (LAC) de los Estados Unidos, disponible en: http://www.ustr.gov/about-us/intergovernmentalaffairs/advisory-committees/labor-advisory-committee-lac.
34
Véase el Grupo de Trabajo de los Viceministros de Comercio y de Trabajo de los países de Centroamérica
y de la República Dominicana, y el Banco Interamericano de Desarrollo (2005).
35
Un ejemplo es Chile, donde reformas exhaustivas de la legislación del trabajo, en particular de la inspección
del trabajo y los conflictos laborales, se han llevado a cabo simultáneamente con negociaciones comerciales
con los Estados Unidos. Si bien se ha sugerido que podían haberse llevado a cabo a consecuencia de las
negociaciones comerciales con los Estados Unidos (por ejemplo, Hafner-Burton, 2009), la principal fuerza
impulsora puede haber sido la presión interna.
33
38
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
Cuadro 2.2.
Efectos en las cuestiones laborales previos a la ratificación de los acuerdos
comerciales suscritos por los Estados Unidos.
Acuerdo y entrada en vigor
Mejoras en las normas nacionales
del trabajo con anterioridad
a la ratificación, exigidas por la
sociedad civil.
Los Estados Unidos solicitaron
públicamente cambios en las
normas del trabajo nacionales
como condición a la ratificación
Las normas del trabajo
mejoraron en relación con el
acuerdo comercial.
Marruecos (2006);
Bahrein (2006);
Omán (2009);
Perú (2009);
Colombia (2012);
Panamá (2013)
Sí
Sí
Sí
CAFTA-DR (2004)
Sí
No, pero se asumieron compromi- –
sos conjuntos para que los países del
CAFTA-DR modificasen gradualmente la legislación y la práctica
Jordania (2001);
Chile (2004);
Australia (2005);
Corea (2012)
Sí
No
–
Israel (1985);
Canadá (1989);
TLCAN (1994);
Singapur (2004)
Aparentemente no
No
–
Fuente: IIEL, datos basados en información de Luce y Turner (próxima aparición).
En el análisis aparecen dos grupos de países: los que han llevado a cabo
reformas fundamentales de la legislación del trabajo y los que han emprendido reformas laborales más concretas. El primer grupo está formado por
países de la región árabe y el Magreb, como Bahrein, Marruecos y Omán.
Los tres países aplicaban restricciones considerables a los derechos sindicales,
incluida la falta de garantías básicas para la libertad sindical. Si bien existían
presiones nacionales cada vez mayores para llevar a cabo reformas laborales,
las negociaciones comerciales con los Estados Unidos pueden haber sido las
principales impulsoras.
39
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
• Marruecos: Las negociaciones comerciales con los Estados Unidos fueron
un factor impulsor clave en la iniciación de algunas reformas del Código
del Trabajo,36 que al mismo tiempo proporcionaron cobertura política
para los actores naciones interesados en mejorar las normas del trabajo.37
La reforma abordada, en particular la protección contra la discriminación
antisindical, incluía, por vez primera, una base legal para el reintregro al
trabajo y el pago retroactivo. Otros cambios incluían el aumento de la
edad mínima de admisión al trabajo de 12 a 15 años, la reducción de la
jornada máxima de trabajo de 48 a 44 horas, y un examen periódico del
nivel del salario mínimo.38
• Bahrein: Antes de la ratificación, el Congreso de los Estados Unidos
planteó su inquietud acerca de la libertad de los sindicatos, el derecho
de huelga y los derechos de los trabajadores migrantes.39 El Gobierno de
Bahrein se comprometió a introducir varias reformas legislativas sujetas
a revisiones periódicas en el marco del mecanismo de consultas laborales
previsto en el acuerdo comercial.40 Además, previamente a la ratificación,
también se promulgó una ley que, entre otras cosas, ilegalizaba el despido
de trabajadores por llevar a cabo acciones sindicales y preveía la reintegración e indemnización en caso de discriminación antisindical.41
• Omán: El Congreso de los Estados Unidos y los sindicatos plantearon
cuestiones relacionadas con las normas de trabajo de Omán, en particular la ausencia del derecho de los trabajadores a constituir sindicatos
según la legislación laboral.42 Seguidamente, el Gobierno omaní adoptó
reformas relacionadas con el derecho de sindicación, el derecho de negociación colectiva, el trabajo forzoso y el trabajo infantil (cuadro 2.3.).
Concretamente, se otorgó a los trabajadores el derecho a constituir sindicatos y a unirse a los mismos, siempre y cuando contasen con un mínimo
de 25 miembros y no incluyesen los servicios públicos. Si bien confluyeron factores nacionales e internacionales que impulsaron las reformas, al
36
Véase Haji (2009); Cammet y Pripstein Posusney (2010).
Véase Aaronson y Zimmerman (2008).
38
Véase Luce y Turner (próxima aparición); CIS (2006).
39
Inside US Trade (2006).
40
Véase la Ley de aplicación del acuerdo de libre comercio Estados Unidos-Bahrein. Informe presentado bajo
la autoridad de la Orden del Senado de fecha 18 de noviembre de 2005. 109.º Congreso, pág. 5
41
Véase Luce y Turner (próxima aparición).
42
Por entonces, los trabajadores sólo tenían derecho a ser miembros de «comités de representación».
37
40
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
Cuadro 2.3.
Mejoras en las normas del trabajo de Omán relacionadas con el acuerdo comercial suscrito con los Estados Unidos 43
Cuestiones planteadas por el Congreso
de los Estados Unidos
Abordadas
Abordadas
en parte
Derecho general a organizarse en sindicatos
•
Reformas para reducir la injerencia del gobierno en la actividad sindical
•
Protección contra la discriminación antisindical
•
•
Garantía del derecho a ser reintegrado en caso de despido improcedente por actividad sindical.
Posibilidad de que en un mismo lugar de trabajo haya varios sindicatos
•
Posibilidad de que hayan varias federaciones
•
Derecho a huelga
•
Establecimiento de un procedimiento claro para las huelgas
•
Derecho a la negociación colectiva de los trabajadores
•
Prohibición de trabajo forzoso
•
Aumento de las sanciones por trabajo forzoso
•
•
Prohibición de que los empleadores retiren los pasaportes
Aumento de las sanciones por las peores formas de trabajo infantil
No abordadas
•
Fuente: IIEL, datos basados en Luce y Turner (próxima aparición).
plantear sus inquietudes al respecto, el papel del Congreso de los Estados
Unidos fue clave. 44
El segundo grupo lo conforman países en donde fueron emprendidas reformas de la legislación laboral más concretas, por ejemplo, la determinación
más precisa de aspectos específicos de los derechos de los trabajadores y el
fortalecimiento del marco de aplicación. América Latina se encontraba en
este caso. En dos de los países, el Perú y Panamá, las inquietudes relativas
a las normas del trabajo se centraban en la legislación y llevaron, especialmente en el caso de Panamá, a una serie de enmiendas legislativas. De igual
modo, habida cuenta de problemas específicos relacionados con las normas
del trabajo en Colombia, se adoptó un plan de acción bilateral con objeto
43
Para la evaluación, los autores realizaron un examen detallado de las fuentes principales y secundarias con
miras a establecer una relación entre las cuestiones planteadas por el Congreso de los Estados Unidos y las
modificaciones observadas de la legislación y la práctica laborales.
44
Véase Hafner-Burton (2009); Cammett y Pripstein Posusney (2010); Luce y Turner (próxima aparición).
41
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
de fortalecer la capacidad del Gobierno para aplicar la legislación laboral y
abordar determinadas cuestiones legislativas.
• Perú: Durante la ratificación y la negociación del acuerdo comercial,
el Comité Laboral Consultivo de los Estados Unidos y el Congreso de
los Estados Unidos plantearon una serie de inquietudes en relación con
la legislación laboral nacional, en particular el recurso a los contratos
de trabajo temporales y las modalidades de subcontratación con objetivos antisindicales, cuestiones relacionadas con el derecho de huelga, y
la protección contra las actividades antisindicales.45 En algunos casos, la
legislación vigente se revelaba insuficiente para abordar estas inquietudes, pero en otros casos se emitieron decretos presidenciales. También se
promulgaron varias enmiendas que disminuían los requisitos legales para
poder celebrar una huelga.46
• Panamá: El Congreso de los Estados Unidos y posteriormente el
Representante comercial de los Estados Unidos plantearon cuestiones
laborales relacionadas con varios aspectos de la libertad sindical, el recurso
abusivo a los contratos temporales y la aplicación de la legislación relativa al trabajo infantil. La mayoría de estas cuestiones se abordaron en
varias etapas entre 2009 y 2011 a través de cinco decretos, una resolución
ministerial y dos leyes laborales nuevas. Además, se creó un departamento
especial con el cometido de luchar contra el trabajo infantil y proteger
a los trabajadores jóvenes (cuadro 2.4.) y se adoptaron leyes para retirar
las exenciones de los derechos de los trabajadores aplicadas en una nueva
zona económica especial.47
• Colombia: El acuerdo comercial suscrito entre los Estados Unidos y
Colombia planteó algunas preocupaciones relacionadas con la aplicación
de la legislación laboral, concretamente graves ejemplos de violación de los
derechos sindicales, como los actos de violencia contra los sindicatos.48 El
Congreso de los Estados Unidos se negó a ratificar el acuerdo a menos que
se resolviesen estas cuestiones, lo que bloqueó la ratificación durante varios
45
Véase Inside U.S. Trade (2007).
Levin (2007), Toyama (2011).
47
Sullivan (2011); Hornbeck (2012). Véase también Luce y Turner (próxima aparición).
48
Véase, por ejemplo, Campell (2011).
46
42
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
años.49 En abril de 2011 se adoptó un plan de acción laboral bilateral.50 El
plan incluía diez compromisos relacionados especialmente con la violencia
antisindical, la aplicación de la legislación laboral y la limitando la evasión
al cumplimiento de la legislación laboral. Aunque algunos aspectos de
los compromisos debían cumplirse antes de la ratificación del acuerdo,
el plazo para el cumplimiento de otros era posterior a la ratificación. El
Gobierno de Colombia ha tomado varias medidas para cumplir los requisitos del acuerdo, incluida la contratación de 100 inspectores del trabajo y
el aumento de los recursos destinados al programa de protección sindical.51
Aunque las inquietudes planteadas por los Estados Unidos antes de ratificar
los acuerdos, en los casos antes mencionados, contribuyeron a las mejoras
en las normas del trabajo, estas mejoras están sujetas a ciertas limitaciones.
Así, por ejemplo, algunos detractores, especialmente procedentes de los sindicatos, han señalado que los requisitos del plan de acción suscrito por los
Estados Unidos y Colombia no se han cumplido por completo en los plazos
acordados y que, por sí mismos, no bastan para abordar las deficiencias en
la observancia de los derechos laborales.52 En otros casos, como en el del
Perú, las mejoras en las normas del trabajo estuvieron acompañadas por la
liberalización de otros ámbitos de la legislación laboral. Concretamente se
amplió considerablemente la definición de «pequeñas y medianas empresas»,
y como resultado aumentó el porcentaje de trabajadores no incluidos en la
legislación laboral ordinaria.53
A pesar de estas limitaciones, los datos disponibles señalan que el abordar
las normas del trabajo en la etapa previa a la ratificación puede contribuir
a grandes mejoras, que van de desencadenar la acción legislativa a acelerar
las propuestas legislativas en curso en el país en cuestión. En el capítulo 4 se
incluye un debate adicional sobre el modo de conseguirlo con un enfoque
de desarrollo integral.
49
Villareal (2011).
Para el texto completo del Plan de Acción para los Derechos Laborales de Colombia, véase: http://www.
ustr.gov/webfm_send/2787.
51
USTR (2011a); Luce y Turner (próxima aparición).
52
AFL-CIO (2011); Vogt (2010).
53
Véase Luce y Turner (próxima aparición). Uno de los decretos presidenciales para facilitar la aplicación del
acuerdo comercial suscrito entre los Estados Unidos y el Perú cambió la definición de «pequeñas y medianas
empresas» que pasaron de ser las que tenían menos de diez empleados a las que tenían menos de 100.
50
43
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Cuadro 2.4.
Mejoras en las normas del trabajo de Panamá relacionadas con el acuerdo comercial suscrito con los Estados Unidos
Cuestiones planteadas por el Gobierno de los Estados Unidos
Respuesta de Panamá
Evasión del cumplimiento de la legislación laboral a través
de la contratación de corta duración de trabajadores
2009: Decreto Ejecutivo 17, que fortalece los derechos
de los trabajadores subcontratados; decretos ejecutivos 19 y 24,
que reglamentan el uso de los subcontratistas y la contratación
de empleados contractuales, y un nuevo sistema de inspección y
control de la aplicación para supervisar el recurso a trabajadores
temporeros en sustitución de trabajadores fijos.
Restricción del derecho a huelga en el sector público
2009: Decreto Ejecutivo 25, que limita las restricciones
a la huelga en el sector del transporte.
Injerencia del empleador en la actividad sindical
2009: Decreto Ejecutivo 27, que tiene por objeto mejorar el proceso de presentación de quejas relativas a la injerencia del empleador en cuestiones sindicales, así como el proceso de inspección
de las mismas.
Recurso de los empleadores a convenios colectivos con
trabajadores no sindicalizados
2009: Decreto ejecutivo 18, que establece que el Código
del Trabajo prohíbe la negociación de acuerdos con trabajadores
no sindicados si en el lugar de trabajo existe un sindicato
legalmente establecido.
Limitación de los derechos del trabajo de los trabajadores
del sector marítimo
2010 Resolución Ministerial DH-126-2010, que refuerza los
derechos de los trabajadores marítimos a sindicarse y a negociar
colectivamente
Legislación sobre la edad mínima de acceso al trabajo
no aplicada, problemas de trabajo infantil
2010: Creación de un servicio nacional en el departamento
del trabajo para luchar contra el trabajo infantil y proteger
los derechos de los trabajadores adolescentes.
Derechos de los trabajadores en las zonas de libre comercio
2011: Ley 32 de 2011, que prevé el derecho de sindicación
y de negociar colectivamente en las zonas francas industriales y
deroga un período de conciliación de 36 días antes de
poder convocar una huelga.
Limitación del derecho de los trabajadores de una empresa
nacional de menos de dos años a convocar huelgas
e imposibilidad de recurrir a la negociación colectiva
2011: Ley 32, que suprime las restricciones a la negociación
colectiva en las empresas de menos de dos años.
Mínimo de 40 trabajadores para poder constituir un sindicato
No se abordó en el momento de la ratificación.
Imposibilidad de afiliarse a más de un sindicato
Dificultad para que los sindicatos puedan registrarse
Prohibición de sindicarse para los trabajadores extranjeros
Los trabajadores del sector público no están cubiertos
por el Código del Trabajo, y su libertad sindical es limitada
Ley votada para abordar los problemas que plantean leyes
promulgadas recientemente
Ley 29 de 2010, por la cual se creó la zona económica especial
de Barú donde la negociación colectiva está prohibida durante
6 años y los empleadores pueden contratar a trabajadores con
contratos de corta duración durante los primeros tres años
2011: Ley 30 de 2011, que deroga las exenciones. En Barú, el
código del trabajo se aplica plenamente a los trabajadores.
Fuente: Luce y Turner (próxima aparición)
44
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
C.
LOS EFECTOS DE LOS MECANISMOS DE PRESENTACIÓN
DE QUEJAS Y SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS
La experiencia de la condicionalidad posterior a la ratificación, es decir, la
dimensión relativa a la presentación de la queja y la solución de la controversia, sigue siendo limitada. De las 15 disposiciones laborales condicionales
con mecanismos institucionales de presentación de quejas, hasta la fecha sólo
se han puesto en marcha cuatro, y ninguna ha llevado a sanciones. En parte,
esto se debe a que se trata de un fenómeno reciente: 15 de los 19 acuerdos
que incluyen mecanismos de presentación de quejas llevan en vigor menos
de diez años y siete menos de tres. Se han presentado casos en el marco del
Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN) vinculado
al TLCAN, el CAFTA-DR, el acuerdo comercial suscrito entre los Estados
Unidos y el Perú y el acuerdo comercial suscrito entre los Estados Unidos y
Bahrein, que suman un total de 47 quejas, la mayoría de las cuales (41 de
las 47) se interpusieron en el marco del ACLAN (cuadro 2.5). No obstante,
algunos de estos mecanismos de presentación de quejas han tenido efectos
en las normas del trabajo de los países en cuestión, principalmente en el
ámbito de la libertad sindical.
Quejas presentadas en el marco del ACLAN
Cerca del 90 por ciento de las quejas presentadas con arreglo al mecanismo
de resolución de controversias se interpusieron en el marco del ACLAN, por
lo que este apartado se centrará más específicamente en los casos tramitados
en el marco de este acuerdo. Aunque la mayoría de los casos se referían a la
situación en materia de legislación laboral en México, alrededor de un tercio
de los casos se interpusieron contra los Estados Unidos y dos casos contra
el Canadá.
El ACLAN exige que cada parte establezca una oficina administrativa nacional (OAN) para pronunciarse sobre aquellos casos que incluyan una violación de sus disposiciones laborales. Para los casos de seguridad y salud en el
45
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Cuadro 2.5.
Quejas interpuestas en el marco de acuerdos comerciales suscritos
con los Estados Unidos
Acuerdo
comercial
Número
de quejas tramitadas
Año
de ratificación
Principales
cuestiones abordadas
TLCAN
(ACLAN)
41
1994
Libertad sindical y de asociación, seguridad y salud en el trabajo,
derechos de los trabajadores migrantes
CAFTA-DR
4
2006
Libertad sindical y de asociación
1
2009
Libertad sindical y de asociación
1
2006
Libertad sindical y de asociación / No discriminación
Estados Unidos
– Perú
Estados Unidos
– Bahrein
Fuente: IIEL, datos basados en información obtenida de los documentos de la queja.
trabajo, trabajo infantil y salario técnico mínimo existe un exhaustivo procedimiento de seguimiento. En un principio, estos casos pueden presentarse a
través de consultas ministeriales con la intención de encontrar una solución.
Si la consulta no tiene éxito, puede convocarse un comité de evaluación de
expertos para examinar el caso y formular recomendaciones. Por último, si
el comité tampoco consigue resolver la cuestión, puede convocarse un panel
arbitral, cuya decisión es jurídicamente vinculante.54 Si la decisión del panel
no se adopta y no se aplica, podrá imponerse una multa; si ésta no se paga,
podrán aplicarse sanciones comerciales proporcionales (gráfico 2.1.).
Las principales bases de las quejas contra los distintos países varían considerablemente de un país a otro. Respecto a los casos interpuestos contra
México, la cuestión dominante ha sido la libertad sindical, seguida de la
seguridad y salud en el trabajo y las condiciones mínimas de trabajo. Sólo
se han interpuesto unos pocos casos relacionados con la discriminación y el
trabajo infantil.55 Los casos presentados contra los Estados Unidos se han
54
El comité de evaluación de expertos podrá tomar en consideración cualquier información que le
proporcionen las instituciones del ACLAN, los expertos y el público en general, pudiendo asimismo pedir
información por escrito a las partes en la queja y al público. El panel de arbitraje podrá solicitar la opinión
especializada de una persona u órgano que considere apropiado, siempre que las partes en el conflicto estén
de acuerdo, y celebrará como mínimo una vista sobre las cuestiones del caso. Véanse los artículos 12 y 33
del ACLAN.
55
Si bien se observa una clara prevalencia de la libertad sindical en los primeros casos contra México, en los
casos más recientes se incluyen cuestiones más generales, en particular la seguridad y salud en el trabajo. Nolan
García (2011b) atribuye este cambio al mayor conocimiento del procedimiento del ACLAN por parte de las
organizaciones que presentan las quejas, en cuanto al modo de abordar la sistémica y altamente politizada cuestión
de los derechos sindicales, orientándolas parcialmente hacia cuestiones que si bien son importantes, son menos
delicadas desde el punto de vista político, por lo que pueden resolverse más fácilmente.
46
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
Cuadro 2.6.
Número de peticiones presentadas en el marco del ACLAN
entre 1994 y 2011
Parte
Número de casos
presentados a la OAN
Número de casos
contra una parte
Canadá
6
2
Estados Unidos
25
13
México
10
26
Total
41
41
Fuente: IIEL, datos basados en información obtenida de los documentos de las quejas.
centrado en la situación de los trabajadores migrantes procedentes de México
y han versado sobre cuestiones muy variadas, en particular la libertad sindical, la discriminación y derechos específicos de los migrantes. Los dos casos
interpuestos contra el Canadá se referían a la libertad sindical y a la seguridad
y salud en el trabajo.
Alrededor del cincuenta por ciento de los casos se presentaron en los cinco
primeros años de la entrada en vigor del ACLAN. Con diez casos, fue 1998
el año en que más casos de presentaron. Tras 1998, el número de casos disminuyó considerablemente, manteniéndose bajo, salvo en 2005, cuando se
registraron cinco casos (gráfico 2.2.).
Varios observadores atribuyen la disminución del número de casos presentados a la reducción gradual de la atención otorgada por las oficinas administrativas nacionales y a la falta de resultados generales.56 Además, la duración
del proceso de presentación de los casos ha aumentado con el tiempo. Así
ocurre con los procedimientos de la Oficina Administrativa Nacional de los
Estados Unidos (OAN de los Estados Unidos), mientras el proceso entre la
fecha de la presentación y la firma del acuerdo ministerial llevó menos de
un año en 1994, la duración aumentó a más de dos años para el período
1998-1999 y más de cuatro años en 2003.
Esto se debe principalmente a la mayor duración de las consultas ministeriales. La duración del período de aceptación también se alargó, incrementándose cerca de seis veces entre 1994-1995 y 2006-2007. La fase de revisión,
56
Véase, por ejemplo, Delp y otros autores (2004); Ayres (2004).
47
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
que corresponde a la parte del procedimiento en que se examina el fondo de
las quejas, es la que menos aumentó.
Repercusiones del mecanismo de presentación de quejas
A junio de 2013, ningún caso llegó a la etapa 3, la creación de un comité
de evaluación de expertos (gráfico 2.1.). Una explicación puede ser que los
Estados partes del ACLAN prefieren resolver los conflictos amigablemente,
en lugar de hacerlo a través del mecanismo de solución de controversias.57
Existen indicios de los efectos positivos de las quejas en los primeros cinco
años tras la entrada en vigor del ACLAN, aunque parece que dichos efectos disminuyeron considerablemente en los últimos casos, en particular los
posteriores al año 2000. Si bien más de la mitad de los casos presentados
ante la OAN de los Estados Unidos entre 1994 y 1997 llegaron a la fase de
consulta ministerial y se cerraron con un acuerdo ministerial, menos de un
tercio de los interpuestos entre 1998 y 2001 y menos de un quinto de los
interpuestos entre 2002 y 2006 llegaron a dicha fase. Al mismo tiempo, en
los Estados Unidos y México ha aumentado el número de casos declarados
inadmisibles o que no se han cerrado con un informe público (gráfico 2.3.).
En algunos de los primeros casos específicos de violación de la legislación
laboral, el mecanismo de presentación de quejas del ACLAN resultó útil
para abordar el problema en cuestión. Los casos versaban, por ejemplo,
sobre la libertad sindical de algunos sindicatos independientes de México,
en particular cuestiones relacionadas con el registro. Además, en algunos
casos que trataban cuestiones más amplias relacionadas con las normas del
trabajo, como la discriminación por razón de género en sectores mexicanos y
los derechos de los trabajadores migrantes en el sector agrícola de los Estados
Unidos, se observan algunos efectos positivos (cuadro 2.7. y anexo A).
Cabe observar que incluso cuando las quejas han traído consigo efectos
positivos para las normas del trabajo, la cuestión principal no siempre se ha
resuelto. Así, por ejemplo, en el caso «Maxi-Switch», Finbow (2006) señala
57
48
Véase Pérez-López (1995); Englehart (1997).
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
Gráfico 2.1.
Procedimiento público de presentación de quejas en el marco del TLCAN
Etapa 1
Caso presentado
ante la OAN
Etapa 2/3
Consultas
entre las OAN
• Una parte puede
presentar
una comunicación
de otra parte a
una OAN en relación
con cualquier norma
del trabajo.
Comité
de evaluación
de expertos
Consultas
ministeriales
• Una OAN puede
solicitar consultas
con otra OAN y
proporcionar datos
para entender mejor
y responder a
cuestiones planteadas
sobre cualquier
norma del trabajo
(artículo 21).
Etapa 4/5
•Consultas a nivel
ministerial entre
las partes para
resolver cuestiones
relacionadas con
cualquier norma
del trabajo
(artículo 22).
Panel
de arbitraje
• El Comité
de evaluación de
expertos analizará y
elaborará un informe
sobre los patrones
de práctica de cada
una de las partes
en el cumplimiento de
la SST y las normas
del trabajo sobre
salarios mínimos
(artículo 23).
Sanción:
• Podrá solicitarse
la creación de un
grupo de expertos con
el propósito de examinar las cuestiones
relacionadas con la
SST, el trabajo infantil
o el salario mínimo,
vinculadas o recogidas en la legislación
del trabajo reconocida
mutuamente (artículo
29), que presentará
un informe inicial
(artículo 36).
• El grupo de expertos
presentará su informe
final, incluidas
opiniones independientes, a las partes
(artículo 37).
• Las partes
acordarán un plan de
acción que se ajuste a
las recomendaciones
del grupo de expertos
(artículo 38).
• Si la parte en contra
de la cual se interpuso
la queja no cumple con
lo acordado en el plan
de acción, el grupo de
expertos impondrá una
sanción económica
(artículo 39.5.2.).
Fuente: IIEL, datos basados en las disposiciones legales del ACLAN.
Gráfico 2.2.
Casos tramitados en el marco del ACLAN entre 1994 y 2010
12
10
8
6
4
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0
1994
2
Fuente: IIEL, datos basados en información obtenida de los documentos de la queja.
49
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Gráfico 2.3.
Resultados procedimentales de las quejas presentadas ante la OAN
de los Estados Unidos y la OAN de México
Panel A: Resultados procedimentales
de las quejas presentadas ante la OAN de México
6
5
4
Casos detenidos en el examen
de admisibilidad
3
Casos detenidos en la fase
de revisión
2
Casos detenidos en la fase
de consulta ministerial
1
0
Casos cerrados por acuerdo
ministerial
1995-2000
2001-2006
Panel B: Resultados procedimentales
de las quejas presentadas a la OAN de los Estados Unidos
9
8
7
6
5
4
Casos retirados
3
Casos no aceptados
2
Casos cerrados por informe público
de la OAN
1
Casos cerrados por acuerdo
ministerial
0
1994-1997
1998-2001
2002-2006
Fuente: IIEL, datos basados en información obtenida de los documentos de la queja.
50
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
Cuadro 2.7.
Ejemplos de casos tramitados en el marco del mecanismo de presentación
de quejas del ACLAN
Tema
Casos
Queja
Resultado
Libertad sindical
Maxi-Switch, 1996
La junta laboral local denegó el registro
a un sindicato mexicano independiente.
Se autorizó el registro justo antes
de las audiencias públicas, y se retiró
la queja.
Han Young, 1997
Rechazo de la solicitud de registro
de un sindicato del sector de la maquila
de México.
El registro se otorgó tras la intensa
presión internacional.
SUTSP/Pesca, 1996
Disolución de un sindicato mexicano
independiente del sector público, que
perdió el derecho a representar a
los empleados del sector pesquero cuando
el ministerio se fusionó con otro.
El sindicato pudo registrarse.
Discriminación
de género
Género, 1997
Se hacían pruebas de embarazo a mujeres
del sector de la maquila en México
con anterioridad y posterioridad a la
contratación.
Se adoptó una política revisada tras
la publicación del informe público
de la OAN sobre la queja aclarando que
las pruebas de embarazo previas a la
contratación no eran compatibles con los
compromisos internacionales contraídos
por México y que debían suprimirse
(entre otras cosas).
Derechos
de los trabajadores
migrantes
Washington Apples,
1998
El supuesto incumplimiento de la ley
laboral estaba relacionado con una amplia
serie de cuestiones, como la libertad
sindical, la seguridad y salud en el trabajo
y las condiciones mínimas de trabajo.
Las autoridades del estado de Washington
establecieron una línea de atención
telefónica en español para recibir quejas,
elaboraron material informativo en español
y contrataron a personal de habla hispana
para el sector de la agricultura
(entre otras cosas).
Fuente: Singh y Adams (2001); Bolle (2002); Compa (2001); Madueno y Binsse-Masse (2003).
Compa y Brooks (2009); Weiss (2003); Finbow (2006); Nolan García (2011b). Para información más detallada véase
el Anexo.
que las autoridades no aplicaban los derechos sindicales (a pesar de la certificación de los sindicatos) y no reintegraban a los trabajadores despedidos
por razones antisindicales. Esto, en combinación con la falta de apoyo de
la red sindical, llevó a la desmantelación del sindicato. De igual modo, en
el caso «Han Young» el sindicato no pudo representar a los trabajadores, a
pesar de estar registrado, debido a la resistencia continuada y a las prácticas
antisindicales de la empresa.58 Esto puede atribuirse en cierta medida a la
falta de un monitoreo más estricto del caso por la OAN correspondiente.59
Los efectos de las quejas dependen de una serie de factores, si bien el más
importante parece ser la atención política prestada a la queja por el Gobierno
58
59
Graubart (2008).
Williams (2003).
51
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
objeto de la misma.60 Además, en los casos en que las quejas estuvieron
acompañadas de campañas de sensibilización, se observaron efectos positivos para los trabajadores.61 La cooperación internacional también parece
incidir considerablemente en el resultado de los casos. Según Nolan García
(2011a), los casos presentados por organizaciones y coaliciones transnacionales tenían el triple de posibilidades de ser aceptadas para su examen por la
OAN correspondiente, lo que en parte puede deberse a que es más fácil para
los grupos transnacionales el compilar información pertinente en el terreno.
Por último, la calidad de los argumentos jurídicos presentados por la queja
también parece importante.
Repercusiones más generales de la presentación de quejas
El mecanismo de presentación de quejas del ACLAN también tiene algunos
efectos más amplios como la creación de alianzas transnacionales entre organizaciones laborales y las actividades de sensibilización.
En virtud del carácter transnacional de las quejas presentadas en el marco del
ACLAN, se han establecido relaciones más sólidas y a más largo plazo entre
los sindicatos de los distintos países,62 lo que se refleja en el aumento del
número de organizaciones participantes en las quejas, que ha pasado de los
pocos sindicatos presentes en las primeras quejas a los 55 que intervinieron
en la queja presentada ante la OAN de México.63 La queja más reciente ante
la OAN de los Estados Unidos fue presentada por más de 90 organizaciones.64 Esta tendencia también ha llevado a un aumento de la cooperación
más allá del ACLAN y ha aumentado el peso político de los sindicatos
mexicanos en el plano nacional.65
60
En México, la posibilidad de aplicar cambios positivos a la libertad sindical es más elevada en los casos
relacionados con el Gobierno federal que en los de los gobiernos locales. Esto puede ser debido a que la presión
ejercida por el ACLAN afecta principalmente al Gobierno federal y no tanto a las autoridades locales, que no
sólo gozan de un buen grado de autonomía respecto de las autoridades centrales, sino que, a menudo, también
tienen programas políticos divergentes (véase Nolan García, 2009).
61
Esto ocurría sobre todo el primer decenio tras la entrada en vigor del ACLAN (Graubart, 2008).
62
Sobre este tema, véase Kay (2005).
63
Para más información, véase Buchanan y Chaparro (2008).
64
Sindicato Mexicano de Electricistas (2011).
65
Entrevista con Kimbery Nolan García, 21 de julio de 2012; Dombois y otros autores (2003).
52
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
Los mecanismos de presentación de quejas también han aumentado la concienciación respecto de las normas del trabajo en los países pertenecientes al ACLAN como parte de una campaña de sensibilización más amplia.
Además, el ACLAN también ha ayudado a promover la transparencia en
relación con el cumplimiento de la legislación laboral en los tres Estados
parte.66 Las actividades institucionales de seguimiento relacionadas también
han llevado a intensificar el diálogo entre los gobiernos implicados, y en
ocasiones al establecimiento de actividades conjuntas de cooperación y a un
«conocimiento y entendimiento mucho mayor de los sistemas laborales de
las partes».67
66
67
Lee (1998).
Compa y Brooks (2009); para más información véase Delp y otros autores (2004).
53
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
D
QUEJAS PRESENTADAS EN EL MARCO
DE ACUERDOS COMERCIALES DISTINTOS DEL ACLAN
Resumen de las quejas
Los mecanismos de quejas en el marco de acuerdos comerciales distintos del
TLCAN/ACLAN no se pusieron en marcha hasta 2008. Desde entonces
y hasta junio de 2012 se han presentado seis casos.68 Un caso, sobre Costa
Rica, fue retirado, mientras que otro, sobre el Perú, se cerró tras abordar las
cuestiones planteadas en el mismo.69 Los cuatro casos restantes (Bahrein,
República Dominicana, Guatemala y Honduras) siguen pendientes de resolución. En agosto de 2011, el delegado comercial de los Estados Unidos
solicitó la creación de un panel de arbitraje dado que las cuestiones planteadas por la queja en el caso de Guatemala no habían sido atendidas adecuadamente por el Gobierno.70 Al día de hoy se ha suspendido el caso ante el
panel debido a la adopción de un plan de acción (véase infra). Además, en
diciembre de 2012, tras examinar la queja sobre Bahrein, la Oficina de los
Estados Unidos para Asuntos Laborales y Comerciales (OTLA) recomendó que se celebrasen consultas formales con miras a resolver las cuestiones
relacionadas con la libertad sindical y la discriminación.71 Mientras se elaboraba el presente informe (2013), los casos sobre Honduras y la República
Dominicana seguían siendo examinados.
Las seis quejas versan, como mínimo en parte, sobre los derechos sindicales (cuadro 2.8.). Tres de estas quejas, las presentadas contra la República
Dominicana, Guatemala y Honduras, alegan incumplimientos sistemáticos
de las normas del trabajo nacionales.72 Las tres quejas contra Costa Rica y el
Perú se centran en cuestiones de derechos laborales más específicas de casos
individuales, todos relacionados con los derechos sindicales, mientras que la
68
AFL-CIO (2008).
El caso se cerró en agosto de 2012 cuando la OTLA determinó que las cuestiones planteadas en la queja
ya habían sido atendidas adecuadamente y no era preciso celebrar más consultas sobre las mismas (véase,
OTLA, 2012a).
70
USTR (2011b). (Para el procedimiento de solución de controversias en el marco del CAFTA-DR, véase
Church Albertson (2010)).
71
OTLA (2012b).
72
Si bien la queja original sólo contenía alegatos relacionados con seis casos específicos, posteriormente
la OTLA de los Estados Unidos la amplió informalmente para tomar en consideración una serie de casos
adicionales de supuestas violaciones. Entrevista con Jeffrey Vogt, antes de la AFL-CIO, ahora de la CSI
(2013), 8 de junio de 2012.
69
54
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
Cuadro 2.8.
Quejas presentadas virtud de las disposiciones laborales de los acuerdos
comerciales suscritos con los Estados Unidos distintos del TLCAN/ACLAN
Nombre
del acuerdo comercial
Parte demandada
y año de la presentación
CAFTA-DR
Principal alegato
Situación de la queja
Guatemala (2008)
Capacidad limitada del Estado para
abordar las acciones antisindicales y las
violaciones del derecho de negociación
colectiva por parte de los empleadores,
así como la violencia contra los sindicatos.
Establecimiento de un panel de
arbitraje en virtud del capítulo sobre
solución de controversias, en la actualidad
en suspenso.
Costa Rica (2010)
Injerencia del Estado en los asuntos internos del sindicato, que llevóa la disolución
de la junta sindical local.
Retirada.
República
Dominicana (2011)
Incidencia del trabajo forzoso y el trabajo
infantil, los bajos niveles de seguridad y
salud en el trabajo, las condiciones salariales y las acciones antisindicales en el sector
de la caña de azúcar.
Aceptada, en curso de examen
por la OTLA.
Honduras (2012)
Capacidad limitada del Estado de hacer
cumplir la legislación nacional del trabajo
sobre libertad sindical, derecho de
negociación colectiva, trabajo infantil y
condiciones de trabajo mínimas.
Aceptada, en curso de examen
por la OTLA.
Estados Unidos –
Perú
Perú (2010);
Incapacidad del Estado de hacer cumplir la Aceptada, informe emitido, cerrada por
legislación nacional del trabajo sobre nego- la OTLA.
ciación colectiva ante la Superintendencia
Nacional de Aduanas y de Administración
Tributaria (SUNAT).
Estados Unidos –
Bahrein
Bahrein (2011);
Acciones antisindicales, incluidos despidos Aceptada, informe emitido, petición de
de dirigentes sindicales, tras protestas anti- consultas recomendadas por la OTLA.
gubernamentales.
Fuente: IIEL, datos basados en información obtenida de los documentos de la queja.
queja de Bahrein plantea cuestiones relacionadas con los derechos sindicales,
así como con la no discriminación.73
Repercusiones de las quejas
A pesar de que la mayoría de las quejas presentadas en virtud de estos acuerdos siguen pendientes, pueden percibirse algunos efectos, si bien preliminares. Concretamente, en algunos casos el mecanismo de presentación de
quejas ha contribuido a motivar a las autoridades nacionales a abordar algunas cuestiones relacionadas con las leyes del trabajo.
73
Véase Unión Internacional de Puertos y Almacenes (2010); SINAUT-SUNAT (2010); AFL-CIO (2011).
55
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
En el caso contra Guatemala, que se refiere principalmente al incumplimiento de los derechos laborales, hasta la fecha (2013) puede observarse un
efecto con tres dimensiones:
• Inspecciones: Tras el informe de la OTLA sobre la queja, las autoridades guatemaltecas han realizado inspecciones en dos casos relacionados
con el despido de trabajadores por razones antisindicales y han solicitado
a las empresas que reintegren a los trabajadores y paguen los salarios
atrasados,74 aunque al menos en uno de los casos, la mejora de la situación
sólo ha sido temporal.75
• Compromiso de cumplimiento por parte de las empresas: La queja ha impulsado a varias empresas, principalmente las que exportan a los Estados
Unidos, a pedir que el Gobierno aborde las cuestiones planteadas en la
queja.76 Esto puede ser debido a preocupaciones relacionadas con los
posibles efectos adversos del conflicto sobre productos originarios de
Guatemala.
• Cumplimiento: En abril de 2013, los gobiernos de Guatemala y los
Estados Unidos firmaron un plan de ejecución que recoge 18 compromisos destinados a abordar las debilidades estructurales de la protección
de la legislación del trabajo en Guatemala. El plan tiene por objeto fortalecer la capacidad de cumplimiento de la inspección del trabajo, proteger a los trabajadores en caso de cierre repentino de la empresa en que
trabajan, garantizar el cumplimiento de la legislación laboral por parte
de las empresas exportadoras, y ejecutar las decisiones de la judicatura del
trabajo (véase el anexo B). Durante la negociación del plan, el Gobierno
74
Véase también US DOL (2012).
En uno de los casos se tomaron represalias contra los trabajadores reintegrados, que fueron despedidos de
nuevo; en el otro caso, la empresa cerró y volvió a abrir con otro nombre sin la oposición de las autoridades
del trabajo (Vogt, próxima aparición).
76
La organización que representa a las empresas agrícolas guatemaltecas escribió una carta al Gobierno de
Guatemala instándole a resolver el caso del asesinato de miembros del sindicato SINTRABI dado que el caso
formaba parte de la queja presentada en virtud del CAFTA-DR. Carta de fecha 16 de mayo de 2012 de Otto
Kuhsiek Mendoza (Presidente de la Cámara del Agro, Guatemala) a la oficina de la Unidad fiscal de delitos
contra sindicalistas y periodistas. De igual modo, en una carta dirigida al Presidente del país, un grupo de
empresas estadounidenses que operaban en Guatemala expresó su deseo de que la queja presentada en virtud
del CAFTA-DR se resolviese pronto. Carta del 30 de abril de 2012 al Presidente Otto Pérez Molina firmada
por Guy D. Bradford, Vicepresidente de Responsabilidad Corporativa y Director de Cumplimiento Aduanero,
American Eagle Outfitters, Inc.; Gregg Nebel, Director de Asuntos Sociales y Ambientales, Grupo Adidas;
Jorge Perez-Lopez, Director Ejecutivo, Asociación para el Trabajo Justo; Kindley Walsh Lawlor, Vicepresidenta
de Responsabilidad Social y Ambiental, Gap Inc.; Daryl Brown, Vicepresidente de Ética y Cumplimiento
Global, Liz Claiborne.
75
56
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
de Guatemala tomo ciertas medidas, incluida la contratación y la formación de 100 inspectores de trabajo adicionales, así como de otro personal
adicional.77
La queja presentada en virtud del acuerdo comercial suscrito entre los
Estados Unidos y el Perú parece haber motivado a las autoridades estatales a
abordar el tema de la no celebración de negociaciones colectivas de buena fe
por parte de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración
Tributaria (SUNAT) con el sindicato correspondiente. Si bien el Tribunal
Constitucional del Perú ya había ordenado el arbitraje obligatorio de los
sindicatos del sector público, no había especificado cuándo y cómo debía
celebrarse dicho arbitraje en caso de negociaciones de mala fe. No obstante,
durante el examen del caso se adoptó una resolución que aclaraba cuándo podía imponerse tal arbitraje y la función del Gobierno del Perú en el
proceso. Gracias a ello, en marzo de 2012 se emitió un fallo de arbitraje a
favor de los sindicatos. Algunos sindicalistas y juristas convienen en que la
atención prestada por el Gobierno de los Estados Unidos a la queja impulsó
la adopción de la resolución sobre arbitraje obligatorio.78 Sin embargo, el
fondo de la queja prevalece, dado que el fallo del arbitraje ha sido recurrido
en los tribunales peruanos.
La queja interpuesta en virtud del acuerdo comercial suscrito entre los
Estados Unidos y Bahrein parece haber ayudado a situar la cuestión de la
discriminación antisindical en la agenda del Gobierno de Bahrein. Como a
nivel internacional ya se habían emprendido varias acciones en paralelo sobre
esta cuestión, incluida la presentación de una representación con el Comité
de Libertad Sindical de la OIT y una queja que ha llevado a una Comisión
de investigación de la OIT79, los efectos concretos de la queja por sí misma
son difíciles de establecer. Dicho esto, la queja ya ha dado lugar a varias
77
Véase en particular el párrafo 3 del Plan de ejecución de la aplicación de la legislación acordado y suscrito
entre el Gobierno de los Estados Unidos y el Gobierno de Guatemala.
78
Entrevista con María Covarrubia (SINAUT SUNAT), 23 de noviembre de 2011, y con Paola Aliaga
(Secretaria General, SINAUT SUNAT), 25 de noviembre de 2011; entrevista por correo electrónico con Paúl
Paredes (Abogado de SINAUT SUNAT), 1 de junio de 2012.
79
Véase el Caso de Comité de Libertad Sindical núm. 2882 (Bahrein), presentado el 16 de junio de 2011
por la Confederación Sindical Internacional (CIS), y la queja relacionada con el incumplimiento por parte de
Bahrein del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), presentada por los
delegados a la 100.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (2011) en virtud del artículo 26 de
la Constitución de la OIT (GB.312/INS/16/1).
57
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
reacciones políticas en el Gobierno de Bahrein, y a juicio de los sindicatos
ha aumentado la voluntad del Gobierno para abordar dichas cuestiones.80
Las medidas adoptadas a nivel internacional llevaron a la adopción de un
acuerdo tripartito auspiciado por la OIT por el que las partes se comprometían a garantizar el reintegro oportuno de los trabajadores afectados.81
Si bien algunos trabajadores ya han sido reintegrados, algunas cuestiones
relacionadas siguen pendientes de resolución.82
En cambio, no se observa un efecto claro de la queja interpuesta contra
Costa Rica. Si bien se resolvió el tema principal de la queja, parece que fue
debido principalmente a factores nacionales. Más concretamente, un fallo
del Tribunal Constitucional de Costa Rica ordenó el reintegro de la junta
sindical que había sido destituida y disuelta por las autoridades locales. 83
Parece que el Tribunal Constitucional tomó su decisión con independencia
de los procedimientos del CAFTA-DR, aunque es posible que los jueces los
tuviesen en cuenta como parte del contexto del caso. Como el examen se
encuentra aún en su primera fase, es pronto para evaluar los efectos de las
otras quejas interpuestas en virtud del CAFTA-DR.
80
Entrevista con Jeffrey Vogt (antes de la AFL-CIO, ahora de la CSI), 8 de junio de 2012.
Acuerdo tripartito sobre las cuestiones planteadas en el marco de la queja relacionada con el incumplimiento
por parte de Bahrein del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), presentada
por los delegados a la 100.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (2011) en virtud del artículo
26 de la Constitución de la OIT.
82
CSI (2012) y Comité de Libertad Sindical de la OIT (2012).
83
Inside U.S. Trade (2010)
81
58
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
E
LOS EFECTOS DE LA DIMENSIÓN CONDICIONAL
La dimensión condicional de las disposiciones laborales de los acuerdos
comerciales ha tenido varios efectos en relación con la mejora de las normas
del trabajo. Concretamente, se han detectado una serie de diferencias entre
la condicionalidad previa a la ratificación, que exige mejoras en las normas
del trabajo para que el acuerdo pueda entrar en vigor, y el cumplimiento
posterior a la ratificación a través de mecanismos de presentación de quejas
y de solución de controversias.
Si bien hasta la fecha (2013) la condicionalidad previa a la ratificación ha
tenido efectos principalmente en la legislación laboral en sí, y no tanto en
su aplicación, las quejas recibidas tras la ratificación se centran sobre todo
en el cumplimiento de la legislación laboral nacional. Recientemente se han
observado algunos cambios, por ejemplo en el caso del acuerdo comercial
suscrito entre los Estados Unidos y Colombia, en el que durante el proceso
de ratificación se abordaron problemas relacionados con el cumplimiento, y
en las quejas contra Guatemala y Bahrein en virtud de los acuerdos comerciales suscritos con los Estados Unidos, que también planteaban problemas
relacionados con la legislación.
Parece ser que los cambios más importantes relacionados con las normas
del trabajo han estado impulsados por la condicionalidad previa a la ratificación, que ha llevado a mejoras o a la adopción de garantías legales de los
derechos de los trabajadores que hasta entonces no existían, en particular
en el ámbito de la libertad sindical. En cambio, hasta la fecha (2013), los
efectos de los mecanismos de presentación de quejas relacionadas con las
normas del trabajo, cuando los ha habido, han sido más limitados, aunque
en algunos casos las quejas han servido para abordar el tema en cuestión. Sin
embargo, el recurso continuado al mecanismo de presentación de quejas del
ACLAN también ha provocado efectos más amplios, en particular la creación de alianzas transnacionales y un mayor conocimiento de las cuestiones
59
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
r­ elacionadas con las normas del trabajo en los distintos países. Ambas dimensiones dependen decisivamente de la voluntad política del país, dado el elevado nivel de discrecionalidad, no sólo en la etapa previa a la ratificación,
sino también en relación con los mecanismos de presentación de quejas. Así
pues, el papel de las medidas complementarias de promoción adoptadas por
la sociedad civil, en particular las organizaciones de trabajadores, ha sido
decisivo para activar las distintas dimensiones de la condicionalidad laboral
en los acuerdos comerciales.
Si bien los efectos de las distintas dimensiones de la condicionalidad en los
acuerdos comerciales han variado, ninguno parece ser la aplicación proteccionista por parte de los gobiernos en cuestión. Esto lo refleja el hecho
de que en todos los casos, el Gobierno ante el que se ha presentado una
queja se ha esforzado por evitar llegar a la fase de solución del conflicto.
Esta conclusión coincide con estudios anteriores sobre los posibles efectos
proteccionistas de las disposiciones laborales relacionadas con el comercio.84
Por último, incluso cuando se aplican las sanciones previstas en las disposiciones laborales, sus efectos en los trabajadores varían y dependen de diversos
factores. Por consiguiente, en los acuerdos comerciales es importante no
sobrevalorar el potencial que tiene una dimensión sancionadora de las disposiciones laborales para mejorar las normas del trabajo, pues debe también
tomarse en consideración la importancia de las otras dimensiones de tales
disposiciones en los acuerdos comerciales.
84
60
Véase, por ejemplo, Elliott y Freeman (2003); DiCaprio (2004); Polaski y Vyborny (2006).
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
ANEXO A
CASOS TRATADOS CON ARREGLO AL MECANISMO
DE PRESENTACIÓN DE QUEJAS DEL ACLAN.
• Caso «Maxi-Switch» de 1996. Un sindicato mexicano independiente presentó una queja porque la junta local del trabajo le había denegado el
registro. No obstante, dos días antes de la audiencia pública, el sindicato
pudo registrarse (tras haberlo vuelto a solicitar) y retiró la queja.85 La
queja presentada en virtud del ACLAN influyó mucho en la decisión
de la junta laboral de reconsiderar su decisión anterior, ya que provocó
presiones políticas a nivel nacional para registrar al sindicato y evitar una
audiencia pública.86
• Caso «Han Young» de 1997. Caso de un sindicato del sector de la maquila
en México, al que se había denegado su solicitud de registro.87 En este
caso, la presión internacional ejercida, en particular a través de los procedimientos del ACLAN, se ha considerado un factor clave en la aprobación
del registro.88 Además, un día después de la vista pública, las autoridades
mexicanas impusieron una multa de 9000 dólares de los Estados Unidos a
la empresa por violación de la legislación nacional sobre seguridad y salud,
en parte como reacción a los alegatos recogidos en la queja del ACLAN.89
• Caso «SUTSP/Pesca» de 1996. El caso versaba sobre la disolución de un
sindicato mexicano independiente del sector público, que consiguientemente perdió el derecho a representar a los empleados del sector pesquero
cuando el ministerio se fusionó con otro.90 Tras la queja presentada ante
la OAN de los Estados Unidos y la consiguiente vista pública, y tras
varios fallos de tribunales mexicanos, el sindicato pudo registrarse.91 Hay
pruebas de que en este caso, la queja aumentó la atención pública hacia
85
Singh y Adams (2001); Bolle (2002).
Compa (1997); Graubart (2008).
87
Compa (2001); Madueno y Binsse-Masse (2003).
88
Singh y Adams (2001).
89
Graubart (2008); Compa (2001); McFayden (1998).
90
Compa (1997).
91
Compa y Brooks (2009); Finbow (2006); Compa (2001).
86
61
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
los problemas relacionados con las normas del trabajo alegados en el caso,
lo que alentó a los sindicatos y llevó a resultados positivos.92
• Caso «Género» de 1997. El caso abordaba la cuestión de las pruebas de
embarazo con anterioridad y posterioridad a la contratación en el sector
de la maquila en México. Se adoptó una política revisada tras la publicación del informe público de la OAN sobre la queja que establecía que las
pruebas de embarazo previas a la contratación no eran compatibles con
los compromisos internacionales contraídos por México y que debían
suprimirse.93 El Gobierno de México también ha prohibido las pruebas de embarazo a mujeres que postulan para un puesto de trabajo en
el Gobierno Federal.94 Además, varias empresas multinacionales de los
Estados Unidos han declarado que suprimirían dicha práctica.95
• Caso «Washington Apples» de 1998. El caso, presentado ante la OAN mexicana, contribuyó a diversas mejoras en las normas del trabajo relativas
a los trabajadores migrantes en la industria de la manzana en Estados
Unidos. El supuesto incumplimiento de la ley laboral estaba relacionado
con una amplia serie de cuestiones, como la libertad sindical, la seguridad
y salud en el trabajo y las condiciones mínimas de trabajo. Como resultado de los foros públicos, las autoridades del estado de Washington establecieron una lÍnea de atención telefónica en español para recibir quejas,
elaboraron material informativo en español y contrataron a personal de
habla hispana para el sector de la agricultura.96 Además, dos importantes
empresas del sector autorizaron la celebración de elecciones por votación
secreta, en lugar de elecciones sindicales públicas, que llevaron al reconocimiento del sindicato.97
92
HRW (2001).
Weiss (2003); Finbow (2006).
94
Compa y Brooks (2009); Polaski (2004).
95
Compa y Brooks (2009): Graubart (2008); Adams (1999).
96
Nolan García (2011b).
97
Véase Compa (2001).
93
62
Capítulo 2 Las disposiciones laborales condicionales de los acuerdos comerciales y sus posibles efectos
ANEXO B
PLAN DE EJECUCIÓN ESTADOS UNIDOS – GUATEMALA
Cuadro 2.9.
Compromisos clave contraídos en el marco del Plan de Ejecución
Estados Unidos – Guatemala
Áreas
Compromisos
Fortalecer la capacidad general
del Ministerio de Trabajo (MT) para hacer
cumplir la legislación.
Garantizar la asistencia de las fuerzas de seguridad para asegurar el acceso de los
inspectores del trabajo a los lugares de trabajo a través de un acuerdo interinstitucional.
Garantizar recursos para llevar a cabo inspecciones de trabajo pertinentes, incluidos
los costos relacionados con el transporte.
Aplicar plazos estandarizados para las inspecciones, la reparación de las violaciones,
y el monitoreo de las medidas correctivas.
Adoptar leyes para acelerar el proceso para la aplicación de sanciones a los empleadores que
infringen la legislación laboral, incluyendo plazos más cortos para presentar casos ante los
tribunales, efectuar su adjudicación y presentar el recurso de apelación, cuando proceda.
Asegurar el pago de salarios
en caso de cierre de las empresas.
Aplicar un sistema de intercambio inmediato de información entre el Ministerio de
Trabajo y otros organismos gubernamentales en el caso del posible cierre de una empresa.
Adoptar procedimientos y mecanismos de reacción inmediata que aseguren el pago
de los salarios pendientes, incluyendo la posibilidad de embargar bienes de la empresa.
Elaborar un mecanismo de contingencia en caso de cierre repentino de empresas
exportadoras, pudiendo recurrir a asistencia internacional.
Fortalecer el cumplimiento de la legislación
de las empresas exportadoras.
Fortalecer el cumplimiento de la disposición en virtud de la cual las empresas exportadoras
deben cumplir la legislación laboral de Guatemala para poder acceder a ventajas fiscales y
aduaneras.
Adoptar procedimientos que exigen que el Ministerio de Economía retire, en el plazo
de cinco días, las ventajas fiscales y aduaneras de una empresa exportadora si un tribunal
laboral notifica que no cumple el fallo del tribunal.
Adoptar medidas para asegurar que las empresas que solicitan ventajas fiscales y aduaneras
cumplen la legislación laboral aplicable y llevar a cabo una inspección del trabajo al año en
dichas empresas.
Reforzar la aplicación de las decisiones
del sistema judicial laboral.
Fortalecer y mantener el sistema electrónico de tramitación de los casos para comprobar
el cumplimiento de los fallos judiciales.
Establecer procedimientos y prever recursos para la recientemente creada Unidad de
Verificación, en el marco del sistema judicial, para controlar el cumplimiento de los fallos
judiciales.
Adoptar un programa para controlar de manera sistemática el cumplimiento de los fallos
judiciales y aplicar medidas disciplinarias a los jueces que no cumplan con tales fallos.
Mejorar la protección contra las prácticas antisindicales, incluyendo el procesamiento
penal de los empleadores que no cumplan la legislación, mediante la adopción de los procedimientos necesarios para tal efecto y la formación de los funcionarios correspondientes.
Fuente: Plan de Ejecución mutuamente acordado entre el Gobierno de los Estados Unidos y el Gobierno de Guatemala
(«Plan de Ejecución»), de fecha 26 de abril de 2013; USTR (2013)
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69
CAPÍTULO 3
LAS DIMENSIONES PROMOCIONALES
DE LAS DISPOSICIONES LABORALES Y SUS EFECTOS
PRINCIPALES CONCLUSIONES
• Las disposiciones promocionales son habituales en los acuerdos Norte-Sur
(todos los acuerdos, excepto dos, incluyen disposiciones promocionales). Además, todos los acuerdos comerciales Sur-Sur, especialmente los
acuerdos de integración regionales suscritos entre países en desarrollo,
incluyen disposiciones promocionales (16 en 2013). Entre los ejemplos
de disposiciones promocionales están las incluidas en el acuerdo comercial UE-República de Corea, el acuerdo comercial Chile-Colombia, y
el memorando de entendimiento de cooperación laboral vinculado al
acuerdo comercial Nueva Zelandia-Hong-Kong, China.
• En 34 de los 58 acuerdos comerciales existentes que incluyen disposiciones laborales, las disposiciones son exclusivamente promocionales, es
decir, no hay ninguna consecuencia económica directa en caso de incumplimiento de las mismas. En la mayoría de los casos, las disposiciones promocionales adoptan la forma de actividades de cooperación entre países
asociados.
• Las actividades de cooperación se han llevado a cabo en el marco de
acuerdos comerciales Norte-Sur y, cada vez más, de acuerdos comerciales
Sur-Sur. En el marco de los acuerdos comerciales Norte-Sur, las actividades de cooperación han tendido a priorizar las actividades de cooperación
técnica y la creación de capacidad institucional. En el marco de los acuerdos comerciales Sur-Sur, las actividades han consistido principalmente en
diálogo y formulación de políticas, en algunos casos con la participación
de los interlocutores sociales o con la asistencia técnica de la OIT. Pero
la continuidad de las actividades en el marco de estos mecanismos sigue
siendo un desafío.
71
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
• Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales se han activado más frecuentemente que las dimensiones condicionales. No obstante, los efectos de las actividades promocionales en los derechos de
los trabajadores en la práctica son difíciles de evaluar. Los escasos datos
de que se dispone sugieren que los efectos de las disposiciones laborales
dependen tanto del contexto político de los países asociados como de la
existencia de un marco integral para el desarrollo de las distintas actividades. Es necesario efectuar más estudios de campo sobre las distintas
actividades realizadas en el marco de los distintos acuerdos comerciales
con objeto de obtener una visión más completa de sus efectos.
72
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
INTRODUCCIÓN
Prácticamente todas las disposiciones laborales de los acuerdos comerciales
tienen alguna dimensión promocional y alrededor del 60 por ciento de
las disposiciones laborales existentes son exclusivamente promocionales. El
enfoque promocional ha sido particularmente relevante en los acuerdos
comerciales suscritos por la Unión Europea, Nueva Zelandia y algunos
acuerdos de integración regionales Sur-Sur, mientras que los suscritos por
los Estados Unidos y el Canadá tienden a combinar aspectos promocionales
y condicionales. En términos generales, los aspectos promocionales de las
disposiciones laborales se han activado más frecuentemente que los condicionales, pero han sido objeto de menos atención académica. El presente
capítulo arroja algo de luz sobre los efectos de las disposiciones laborales
promocionales, en particular el monitoreo promocional y las actividades
de cooperación.
73
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
A
DISPOSICIONES LABORALES EXCLUSIVAMENTE PROMOCIONALES
El enfoque promocional combina los compromisos vinculantes o no vinculantes en relación con las normas del trabajo, nacionales o internacionales,
y las disposiciones en materia de cooperación, diálogo y monitoreo. Permite
que los países se comprometan con las cuestiones laborales y facilita la creación de capacidad. Es el enfoque adoptado en la mayoría de los acuerdos
comerciales suscritos por la Unión Europea, por Nueva Zelandia y Chile, y
algunos acuerdos comerciales Sur-Sur. La AELC también ha incluido disposiciones laborales promocionales en sus acuerdos comerciales con Hong
Kong, China y Montenegro.
Los compromisos que establecen estas disposiciones laborales varían considerablemente de un acuerdo a otro. Mientras que algunos acuerdos sólo
reafirman las obligaciones internacionales existentes, 98 otros, incluidos
algunos acuerdos comerciales Sur-Sur (cuadro 3.1), incluyen importantes
compromisos relacionados con las normas del trabajo similares a los de las
disposiciones laborales condicionales.
Por lo que se refiere a la aplicación, los acuerdos comerciales que utilizan este
enfoque suelen incluir tanto intercambio de conocimientos como asistencia
técnica. Estos acuerdos a menudo incluyen también la posibilidad de celebrar consultas entre las partes, así como un diálogo regular en el marco de
comités especializados. Algunos acuerdos también prevén la participación
de actores de la sociedad civil en forma de consultas opcionales99 o diálogo
regular.100 El enfoque más completo a este respecto se ha incluido en acuerdos recientes suscritos por la UE en los llamados apartados sobre desarrollo
sostenible (cuadro 3.2.).101
98
Algunos ejemplos son el acuerdo de asociación UE-Chile y el acuerdo comercial UE-Sudáfrica.
Véase, por ejemplo, el artículo 4,3) del Memorando de Entendimiento sobre Cooperación Laboral entre
las partes del Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica.
100
Véase el artículo 13.13 del acuerdo comercial suscrito entre la UE y la República de Corea.
101
Estos capítulos también incluyen los requisitos para la protección del medio ambiente. Para más
información véase Bartels (2012).
99
74
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
Cuadro 3.1.
Ejemplos de disposiciones laborales promocionales
en acuerdos comerciales bilaterales Sur-Sur
Nombre y fecha
de entrada en vigor
del acuerdo comercial
Referencia a normas
internacionales
del trabajo mínimas
Compromiso de no
Cooperación sobre
promover el comercio cuestiones de trabajo
o la inversión mediante
la debilitación de la
legislación laboral
Marco institucional
Mecanismos
de consulta en caso
de diferencias
Tratado de libre
comercio entre
Chile y China*
(2006)
Programa de Trabajo No
Decente de la OIT
Sí
Reuniones
de coordinadores
nacionales
No
Tratado de libre
comercio entre
Chile y Panamá*
(2008); Acuerdo
de Libre Comercio
entre Perú y Chile
(2009)
Declaración de 1998 Sí
de la OIT
Sí
Punto de contacto
nacional;
Comité mixto de
cooperación laboral
Sí
Acuerdo de libre
comercio entre
Perú y Chile*
(2009)
Declaración de
la OIT de 1998,
Convención de las
Naciones Unidas
sobre Trabajadores
Migratorios
Sí
Comité mixto de
No
cooperación laboral y
migratoria
Sí
Notas:
* Las disposiciones laborales están incluidas en un acuerdo laboral complementario o en un memorando de entendimiento. Fuente: IIEL, datos basados en la información recopilada sobre diversos acuerdos comerciales.
Este enfoque combina los compromisos contraídos en el marco de los convenios fundamentales y otros convenios de la OIT102 con un marco institucional que incluye actividades de cooperación, así como varios mecanismos
de supervisión y de diálogo, en particular una considerable participación de
la sociedad civil. Asimismo, contempla la creación de grupos nacionales de
asesoramiento compuestos por interlocutores sociales y otros representantes
de la sociedad civil, así como reuniones de diálogo con las partes en los
acuerdos. Además, las partes pueden remitir conflictos relacionados con la
aplicación de los compromisos laborales correspondientes a un grupo de
expertos, que puede formular recomendaciones sobre el modo de resolver
la controversia. El subcomité pertinente del acuerdo y los mecanismos de
la sociedad civil deberán seguir las recomendaciones del grupo de expertos.
102
Véase el capítulo 4.
75
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Cuadro 3.2.
Ejemplos de disposiciones laborales promocionales
en acuerdos comerciales bilaterales suscritos por la UE
Nombre y fecha de entrada
en vigor del acuerdo comercial
Referencia a instrumentos
de la OIT
Compromisos en relación
con las normas del trabajo
Mecanismo
de aplicación
Acuerdos comerciales suscritos
por la UE con la Autoridad
Palestina (1997), Marruecos
(2000), Israel (2000), Argelia
(2005) y Camerún (2009)
No
–
Cooperación y/o diálogo
sobre temas seleccionados relacionados con las normas
del trabajo
Reafirma el compromiso
de las partes con las normas fundamentales del trabajo
de la OIT*
Cooperación en varias
cuestiones laborales y sociales
Acuerdo comercial UE-Sudáfrica Convenios fundamentales
(2000) y Acuerdo
de asociación UE-Chile (2003)
Acuerdo comercial
UE-República de Corea (2011)
Declaración de 1998,
convenios fundamentales,
convenios prioritarios
y actualizados
• Aplicación de los convenios
fundamentales de la OIT
• Aplicación de los convenios de
la OIT ratificados
• No debilitar ni dejar de cumplir
la legislación laboral nacional con
objeto de promover el comercio
o la inversión
• Ratificación de los convenios
fundamentales y de los convenios
actualizados de la OIT
Marco de cooperación
y diálogo con la participación
de las partes interesadas;
mecanismo de consulta;
consulta opcional con la OIT
Acuerdo comercial UE-PerÚ/
Colombia (2013); Acuerdo
comercial UE-América Central
(parcialmente en vigor desde
2013)
Convenios fundamentales
• Aplicación de los convenios
fundamentales de la OIT
• No debilitar ni dejar de cumplir
la legislación laboral nacional con
objeto de promover el comercio
o la inversión
• Intercambio de información
sobre los progresos relacionados
con la ratificación de convenios
actualizados de la OIT
Marco de cooperación y diálogo
con la participación de las partes
interesadas; mecanismo
de consulta; consulta opcional
con la OIT
* El acuerdo de asociación UE-Chile también contiene el compromiso político de dar prioridad al respeto de los derechos
sociales básicos, incluida la promoción de los convenios fundamentales de la OIT y el diálogo social.
Fuente: IIEL, datos basados en información sobre acuerdos comerciales suscritos por la UE.
Las disposiciones laborales promocionales también se han incorporado en
varios acuerdos regionales de integración, suscritos principalmente entre
países en desarrollo.103 Estos acuerdos difieren de los acuerdos comerciales
habituales pues suelen abarcar una agenda política más amplia que tiene
por objeto la integración socio-política y económica, sirviendo asimismo
como marcos legisladores.104 Si bien los mecanismos de aplicación de las
disposiciones laborales de los acuerdos regionales de integración consisten
103
La UE no está incluida en este análisis en consideración a su situación específica de integración y su
condición de comunidad política y económica.
104
Mattli (1999).
76
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
Cuadro 3.3.
Ejemplos de disposiciones laborales en acuerdos
de integración regionales
Nombre y fecha
de entrada en vigor
del acuerdo comercial
Instrumentos legales
específicos adoptados
Compromisos en relación
con determinadas normas
del trabajo mínimas
Capacidad para
Marco
adoptar instrumentos
de aplicación
jurídicos secundarios sobre
normas del trabajo
Acuerdo de Cartagena
sobre la Comunidad
Andina (1988)105
Acuerdo
–
Sí
Marco de consulta tripartito
compuesto por el Consejo
Asesor de Ministros de
Trabajo de la Comunidad
Andina y los Consejos
Consultivos Empresarial y
Laboral Andinos
Carta Social Andina
Sí (en varios ámbitos
de la legislación laboral,
incluidos los PDFT)
–
–
Instrumentos andinos
sobe seguridad y salud en
el trabajo (1999, 2004)
y trabajadores migrantes
(2003)
Sí (en el ámbito
de la seguridad y salud
en el trabajo)
–
Asistencia técnica
y seguimiento a través
de comités especiales
Acuerdo
–
Sí
Subgrupo de trabajo
especial de asuntos
laborales y empleo
–
Diálogo, cooperación
y examen del progreso
realizado por la Comisión
Sociolaboral.
–
Cooperación relacionada
con la armonización de
la legislación laboral y la
mejora de las condiciones
de trabajo en el sector
rural.
MERCOSUR (1991)106
Declaración Sociolaboral Sí (en varios ámbitos
(1998)
de la legislación laboral,
incluidos los PDFT)
Tratado de la Comunidad Acuerdo
de los Estados
de África Occidental
(CEDEAO)
(1993, revisado
en 2005)107
–
105
Los Estados miembros son Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
En la actualidad los miembros son Argentina, Brasil, Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela,
éste último se unió a MERCOSUR en 2012. Bolivia inició su proceso de adhesión al MERCOSUR en 2012.
En la actualidad, Paraguay está suspendido de su calidad de miembro por una violación de los requisitos
democráticos del marco legal del MERCOSUR.
107
Los miembros son Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Côte d'Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea
Bissau, Liberia, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo.
106
77
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Cuadro 3.3.
Ejemplos de disposiciones laborales en acuerdos
de integración regionales
Nombre y fecha
de entrada en vigor
del acuerdo comercial
Instrumentos legales
específicos adoptados
Compromisos en relación
con determinadas normas
del trabajo mínimas
Capacidad para
Marco
adoptar instrumentos
de aplicación
jurídicos secundarios sobre
normas del trabajo
Tratado constituyente
del Mercado Común
del África Meridional y
Oriental (MECAFMO)
(1994)108
Acuerdo
–
Sí (en la eliminación
Cooperación relacionada
de la legislación discrimi- con las condiciones
natoria con las mujeres)
de trabajo, la legislación
laboral y las cuestiones
de género
Acuerdo
Tratado revisado por
–
el que se establece la
Comunidad y el Mercado
Común del Caribe
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Carta de la Sociedad Civil Sí
de la Comunidad del
Caribe de 1995
–
Cooperación y diálogo
en el marco del Consejo
para el Desarrollo
Humano y Social
–
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sobre las relaciones
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MECAFMOprevé
prevéelelestablecimiento
establecimiento
Comité
laboral,
de recursos
humanos
son:
Angola,
Burundi,
Comoras,
República
humanos yy de
de cuestiones
cuestionessociales
socialesy yculturales.
culturales.Los
Losmiembros
miembros
son:
Angola,
Burundi,
Comoras,
República
Democrática
del
Congo,
Djibouti,
Egipto,
Eritrea,
Etiopía,
Kenya,
Madagascar,
Malawi,
Mauricio,
Democrática del Congo, Djibouti, Egipto, Eritrea, Etiopía, Kenya, Madagascar, Malawi, Mauricio, Namibia,
Namibia,
Rwanda,
Seychelles,
Sudán,
Swazilandia,
Uganda,
Zambia
y
Zimbabwe.
Rwanda, Seychelles, Sudán, Swazilandia, Uganda, Zambia y Zimbabwe.
109
109 Los miembros son Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití,
Los miembros son Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití,
Jamaica,
Jamaica, Montserrat,
Montserrat, Santa
Santa Lucía,
Lucía, Saint
Saint Kitts
Kitts yy Nevis,
Nevis, San
San Vincente
Vincente yy las
lasGranadinas,
Granadinas,Suriname,
Suriname,yyTrinidad
Trinidad
yy Tabago.
Tabago.
110
110 Los miembros son Burundi, Kenya, Rwanda, Tanzanía y Uganda.
Los miembros son Burundi, Kenya, Rwanda, Tanzanía y Uganda.
78
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
principalmente en actividades de cooperación y diálogo, en el contexto de
dichos acuerdos en América Latina se han adoptado planteamientos interesantes que incluyen, en particular, un elemento tripartito (cuadro 3.3).
Los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral Andinos, cuyos miembros
los eligen las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores
respectivamente, son consultados por las instituciones andinas sobre cuestiones laborales y realizan actividades promocionales a nivel regional.111 En
el marco del MERCOSUR, la Comisión Socio-Laboral tripartita se ocupa
del seguimiento y la promoción de la Declaración Sociolaboral.
111
Tello Vidal (2009)
79
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
B
ACTIVIDADES PROMOCIONALES DE MONITOREO
Los mecanismos promocionales de monitoreo pueden adoptar la forma de
acuerdos de verificación (no prevén sanciones), con un monitoreo centralizado o a través de comisiones bilaterales y consultas.
Mecanismos de monitoreo a nivel regional
Cuando el monitoreo se lleva a cabo siguiendo un proceso centralizado,
suele realizarlo un órgano que evalúa periódicamente el cumplimiento de
las normas de trabajo e informa sobre el mismo (según los requisitos que
establecen las disposiciones laborales) en el país de que se trate. El órgano
central puede establecerlo el propio acuerdo comercial o una institución
ajena, como en el caso del CAFTA-DR y el MERCOSUR.
En virtud del CAFTA-DR se ha establecido un proyecto verificación externa
para monitorear los progresos relacionados con las normas del trabajo en
los países correspondientes. El proyecto, puesto en marcha por la Oficina
Subregional de la OIT en San José, Costa Rica, fue elaborado a partir de un
Libro Blanco adoptado por los viceministros de comercio y trabajo de los
países del CAFTA-DR y el Banco Interamericano de Desarrollo. Este documento de políticas contiene una serie de compromisos relativos al fortalecimiento de los ministerios de trabajo y los tribunales laborales, y la mejora de
las políticas y leyes para abordar los problemas relacionados con los derechos
fundamentales en el trabajo.112 Los progresos obtenidos en estos ámbitos
son informados cada dos años al Congreso de los Estados Unidos (tal como
lo señala el capítulo laboral del CAFTA-DR).113 Las respectivas rondas de
verificación han revelado mejoras, así como desafíos, en la situación relativa
a las normas de trabajo de los distintos países.114
112
Grupo de trabajo formado por los viceministros responsables de comercio y trabajo en los países de
América Central y en la República Dominicana, y el Banco Interamericano de Desarrollo (2005); Argueta
(2008).
113
En forma de informe escrito, es un requisito que establece la legislación de los Estados Unidos relativa
a la aplicación del CAFTA-DR. Véase el artículo 403 (a) de la Ley de Implementación del Tratado de Libre
Comercio de la República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos.
114
USDOL (2012).
80
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
En el marco de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR se ha creado
un órgano de monitoreo especial formado por representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores.115 La Comisión Socio-Laboral
tiene el cometido de desarrollar, aplicar y monitorear los programas de la
Declaración.116 En términos generales, la presentación de informes ha sido
deficiente y más bien limitada. Si bien en sus primeros años la Comisión
adoptó un número importante de informes, inclusive sobre igualdad de
género, formación profesional y creación de empleo, desde 2005 la presentación de informes ha sido limitada. En parte esto es debido a la revisión
actual de la Declaración Sociolaboral, pero también a otros factores, como
las limitaciones financieras y la interrupción del diálogo social. Los informes
de la Comisión han dado lugar a un instrumento legal sobre formación profesional por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR, así como a
una importante conferencia regional sobre empleo,117 pero han redundado
en menos seguimiento en otros ámbitos.118
Monitoreo a través de mecanismos bilaterales
Existe una serie de disposiciones laborales promocionales que contienen
mecanismos para consultas bilaterales. Estas consultas pueden adoptar la
forma de reuniones periódicas de comités o consejos bilaterales responsables de administrar los acuerdos ante los cuales pueden plantearse temas
relacionados con las normas del trabajo. A menudo, estas cuestiones pueden
resolverse informalmente o a través de una declaración conjunta. En virtud
de acuerdos recientes de la UE, como los suscritos con la República de
Corea, Perú y Colombia, y los países de Centroamérica, un conflicto entre
gobiernos relacionado con las disposiciones laborales puede someterse a un
órgano experto, que examina el caso y formula conclusiones y recomendaciones. Posteriormente, tales conclusiones y recomendaciones se someten al
115
Véase también Tokman (2006).
Véase von Potobsky (1999); Corres (2001). El monitoreo está basado en informes anuales preparados por
los Estados miembros del MERCOSUR, e inicialmente lo examinan comisiones nacionales tripartitas. Sobre
la base de este análisis, la Comisión publica informes que contienen recomendaciones a los Estados miembros
para mejorar su aplicación de la Declaración de principios (Godio, 2004). También puede consultarse a la
Comisión en relación con la aclaración de disposiciones específicas de la Declaración.
117
Resolución 59/01 del GMC (Grupo Mercado Común) sobre Formación Profesional de 5 de diciembre
2012.
118
Véase también Ebert (próxima aparición).
116
81
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
s­ eguimiento previsto en marco institucional del acuerdo. Algunas disposiciones laborales promocionales también proporcionan un punto de contacto al
que los actores de la sociedad civil y los interlocutores sociales pueden plantear cuestiones relacionadas con la aplicación de las disposiciones laborales.
Los acuerdos comerciales suscritos entre la UE y los países del Cariforum y
la República de Corea contienen un mecanismo particularmente completo
para la participación de la sociedad civil. Estos acuerdos prevén órganos
consultivos formados por representantes de la sociedad civil de ambas partes del acuerdo, incluidos sindicatos y organizaciones de empleadores, cuya
tarea es monitorear la aplicación de las disposiciones laborales.119 Además, en
virtud del acuerdo comercial suscrito entre la UE y la República de Corea, la
Comisión Europea tiene que presentar un informe anual sobre la aplicación
del acuerdo, incluido un resumen del trabajo llevado a cabo por los órganos
de control establecidos en el capítulo sobre comercio y desarrollo sostenible. La aplicación de estos mecanismos sigue en una fase muy incipiente.
Mientras que la primera reunión del Foro de la Sociedad Civil UE-República
de Corea se celebró en 2012, seguida de una segunda reunión en 2013, está
previsto que los representantes del Caribe del Comité consultivo del Acuerdo
CE-Cariforum se reúnan en 2013.120 Se han previsto mecanismos similares
en el contexto de los acuerdos comerciales suscritos por la UE, por ejemplo
con Perú, Colombia y los países de América Central.
Hasta la fecha (2013), no se ha hecho pública ninguna consulta sobre cuestiones específicas en virtud de las disposiciones laborales promocionales. No
obstante, parece que en algunos casos, estos mecanismos se han utilizado
como plataforma para abordar de manera informal cuestiones relacionadas con el trabajo, como en el Acuerdo de cooperación laboral del Tratado
comercial suscrito entre el Canadá y Chile (Recuadro 3.1.).
119
Para una lista de miembros de los grupos consultivos nacionales en virtud del Acuerdo comercial
UE-República de Corea, véase: http://portal.eesc.europa.eu/eu-korea-dag/About-DAG/Pages/Members-ofDAG.aspx.
120
Véase Comité Económico y Social Europeo (2012a) y (2012b).
82
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
Recuadro 3.1. Tratado de Libre Comercio Canadá-Chile,
un foro para solucionar disputas laborales
En 2001, una empresa registrada que operaba en Chile se declaró en quiebra y despidió a un grupo
de trabajadores sin notificación previa o indemnización. Parte de la propiedad de la empresa
chilena la ostentaban empresas y organizaciones canadienses, incluido el Fondo de solidaridad
de Quebec, un fondo controlado por sindicatos canadienses. Debido a la escasez de recursos, la
empresa chilena no podía pagar a los trabajadores las indemnizaciones obligatorias, a pesar de
que algunos de entre ellos tenían derecho a importantes sumas en concepto de indemnización.
Por consiguiente, los trabajadores se dirigieron a los propietarios minoritarios canadienses, que
declinaron toda responsabilidad al respecto.
El Ministerio de Trabajo Chileno pidió la intervención del punto de contacto chileno en virtud
del acuerdo de cooperación laboral suscrito entre el Canadá y Chile. Tras discusiones entre los
puntos de contacto del Canadá y de Chile y los administradores del Fondo de Solidaridad, se
organizaron reuniones en Chile con la participación de sindicatos chilenos y de los empleados que
habían sido despedidos. Finalmente se llegó a un acuerdo fuera de los tribunales que fijaba indemnizaciones para los trabajadores afectados (Consejo Ministerial del Acuerdo de Cooperación
Laboral Canadá-Chile, 2002, pág. 12). Según los observadores, dicho acuerdo difícilmente se
hubiese podido obtener sin las bases para el diálogo establecidas en el acuerdo de cooperación
laboral (Lazo Grandi, próxima aparición).
83
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
C
ACTIVIDADES DE COOPERACIÓN
Las actividades de cooperación relacionadas con las disposiciones laborales
han adoptado múltiples formas, como la asistencia para la creación de capacidad, el diálogo y el intercambio de información. Si bien estas actividades
son muy distintas, se observa una tendencia común, el enfoque en la aplicación de la legislación laboral nacional, en particular a través del fortalecimiento de las instituciones laborales de los países. A este respecto, se han
llevado a cabo proyectos de cooperación técnica en virtud de disposiciones
laborales de los Estados Unidos y el Canadá, que a menudo han supuesto importantes recursos financieros. Además, las disposiciones laborales de
Nueva Zelandia y la UE han dado lugar a actividades de cooperación en
forma de diálogo institucional y, en menor medida, de cooperación técnica.
Por último, en el marco de los acuerdos comerciales Sur-Sur, en particular
los acuerdos regionales de integración, se han llevado a cabo actividades de
cooperación, frecuentemente combinadas con actividades de diálogo sobre
políticas en el ámbito de las normas de trabajo.
Actividades de cooperación en el marco de los acuerdos comerciales
suscritos entre los Estados Unidos y el Canadá
Los acuerdos comerciales suscritos entre los Estados Unidos y el Canadá han
dado lugar a varias actividades de cooperación relacionadas con el trabajo.
Las actividades desarrolladas en el marco del primero de estos acuerdos, el
Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte complementario al
TLCAN (ACLAN), han consistido principalmente en seminarios intergubernamentales, cursos de formación y conferencias públicas.121 Si bien la
mayoría de estos proyectos se centraron inicialmente en la seguridad y salud
en el trabajo, el alcance de las actividades se ha ido ampliando progresivamente a otras cuestiones, como otras normas del trabajo y temas relacionados con el empleo.122 En la mayoría de estas actividades no se adoptó un
121
Además, la secretaría de la Comisión de cooperación laboral ha llevado a cabo una serie de actividades de
investigación, incluidos estudios comparativos sobre legislación laboral y cuestiones de empleo en los Estados
miembros.
122
Desde 2000, un número cada vez mayor de proyectos han abordado cuestiones relacionadas con los
derechos de los trabajadores migrantes.
84
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
enfoque sistemático a la mejora de las normas del trabajo, lo que puede haber
sido la causa de que muchas actividades hayan tenido efectos limitados en
cuanto al fortalecimiento de capacidades.123
Estas actividades también han disminuido considerablemente durante los
últimos 20 años. El año en que el TLCAN/ACLAN entró en vigor (1994)
se llevaron a cabo más de 15 actividades, entre 2000 y 2004 se efectuaron
entre dos y ocho y en 2005 sólo se realizó una (gráfico 3.1). La Secretaría de
la Comisión de Cooperación Laboral se cerró en 2010.124 Actualmente, sigue
examinándose el camino a seguir en relación con las actividades de cooperación, planteándose la posibilidad de otro cambio hacia la cooperación a
través de oficinas administrativas nacionales.125
Los acuerdos comerciales suscritos posteriormente por los Estados Unidos
también han dado lugar a actividades de cooperación relacionadas con el
trabajo.126 Estos proyectos se han centrado especialmente en la mejora de la
aplicación de la legislación laboral nacional, sobre todo a través del fortalecimiento de la inspección del trabajo, las relaciones laborales y la judicatura
del trabajo (cuadro 3.4).
En algunos casos, en particular los relacionados con Bahrein, Marruecos y
Omán, las actividades de creación de capacidad se centraron en la aplicación
de cambios en la legislación acordados durante las negociaciones comerciales, en particular en relación con la libertad sindical. El alcance financiero de
los proyectos ha oscilado considerablemente, entre sumas inferiores al medio
millón de dólares de los Estados Unidos y sumas superiores a los 85 millones.
123
Véase, por ejemplo, Polaski (2004). Las actividades que se consideraron más logradas a menudo estaban
relacionadas con quejas específicas. En particular la creación de un grupo de trabajo permanente sobre
seguridad y salud en el trabajo tras varias propuestas del ACLAN con el cometido de examinar problemas
comunes de aplicación y cumplimiento en este ámbito (Compa y Brooks, 2009).
124
Los observadores han atribuido esta situación a un cambio en las prioridades políticas en la administración
estadounidense desde 2000 y al menor interés en esta institución por parte de los demás países, provocado,
entre otras cosas, por las irregularidades internas en la secretaría de la Comisión (Nolan García, 2011). En el
momento en que se elaboraba el presente informe (2013), todos los puestos de la secretaría de la Comisión
estaban vacantes. Véase: http://www.naalc.org/commission/secretariat/EmployeesStaff.htm.
125
Entrevista con Paula Albertson (directora adjunta de la Unidad de Administración y Cooperación Técnica
de Acuerdos Comerciales, Oficina de Asuntos Comerciales y Laborales), 1 de junio de 2011.
126
El Departamento de Trabajo de los Estados Unidos ha establecido un Comité Asesor de las Disposiciones
Laborales de los acuerdos de libre comercio suscritos por los Estados Unidos, con objeto de mejorar la
aplicación de dichas disposiciones. Véase: http://www.dol.gov/ilab/programs/otla/nac.htm
85
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Gráfico 3.1.
Número de actividades de cooperación llevadas a cabo en el marco del ACLAN
(1994–2005)
18
16
14
12
10
8
6
4
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1994
0
1995
2
Fuente: IIEL, datos basados en información recopilada por el Gobierno de los Estados Unidos y la secretaría del ACLAN.
Hasta la fecha (2013), las actividades de cooperación con mayor alcance se
han llevado a cabo en el contexto del CAFTA-DR (basándose en recomendaciones del Libro Blanco). Si bien los Estados Unidos ya han financiado una
serie de actividades para el fortalecimiento de capacidades con anterioridad
a la entrada en vigor de los acuerdos, el mecanismo de cooperación laboral
ha dado lugar a un aumento considerable del número y el alcance de dichas
actividades.127 Los proyectos, que llevan a cabo el Departamento de Trabajo
de los Estados Unidos, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional y el Departamento de Estado, se han centrado en aumentar
el conocimiento por parte de los trabajadores de sus derechos laborales, el
aumento del presupuesto y los equipamientos de los ministerios de trabajo
y las judicaturas laborales, la formación de los funcionarios pertinentes y el
establecimiento de centros asistencia legal a los trabajadores.128 Aunque se
han observado algunas mejoras, sobre todo en lo que respecta al fortalecimiento de las inspecciones del trabajo y de la judicatura, estas actividades
no parecen haber servido para cambiar sustancialmente las condiciones de
trabajo de los países (recuadro 3.2).129
127
Delpech (próxima aparición).
USDOL (2009).
129
WOLA (2009); Delpech (próxima aparición).
128
86
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
Recuadro 3.2
Efectos de las actividades de cooperación en el marco del CAFTA-DR
Puede obtenerse información sobre los efectos de las actividades de cooperación del CAFTA-DR
del informe de la evaluación independiente de las actividades de creación de capacidad laboral del
CAFTA-DR. El informe cita una serie de «pequeñas victorias y semillas para el éxito» en relación
con la promoción de las normas del trabajo (González Arroyo y O'Brien, 2011:30). Las anteriores, están relacionadas principalmente con el fortalecimiento de las instituciones nacionales
del trabajo, en particular los servicios de inspección del trabajo y la judicatura laboral, a través
de la introducción de un sistema electrónico de gestión de los datos y otras tecnologías que han
mejorado su eficiencia. El fortalecimiento de capacidades también parece haber aumentado la
sensibilización hacia los problemas relacionados con los derechos de los trabajadores y dirigido
el interés de las ONG y de las instituciones académicas hacia estas cuestiones (Ibíd, pág. 31).
No obstante, en lo que atañe a efectos globales, la evaluación concluye que «la incidencia en la
mejora de las condiciones de trabajo en general es escasa» (Ibíd, pág. 30). El informe de la evaluación menciona una serie de factores que pueden explicar los efectos limitados de las actividades,
en particular la poca cuantía de los presupuestos de los ministerios de trabajo y la falta de voluntad
política para hacer cumplir la ley en algunos países (Ibíd, pág. 30). Se observaron diferencias
en los efectos de un país a otro. Por ejemplo, un proyecto que incluía una formación conjunta
para trabajadores y empleadores a nivel de planta, se vio considerablemente obstaculizado por la
reticencia de las organizaciones de empleadores de Guatemala y El Salvador, por lo que la mejora
registrada fue muy inferior a la de otros países partes en el CAFTA-DR (DAI, 2008). Los evaluadores también observaron algunas carencias en el diseño de los propios proyectos. Por ejemplo, la
falta de un enfoque coherente debido a que los órganos encargados de la aplicación no realizaron
un uso efectivo del Libro Blanco para situar los proyectos en una estrategia integral. También se
detectaron deficiencias en el propio Libro Blanco como documento de orientación, en particular
debido a la vaguedad de muchas de sus recomendaciones (González Arroyo y O'Brien, 2011).
Los acuerdos de cooperación laboral (ACL) vinculados a los acuerdos comerciales suscritos por el Canadá han dado lugar a diversas actividades de cooperación que incluyen tanto diálogo social como asistencia técnica. En el
caso del ACL suscrito entre el Canadá y Chile, se ha celebrado una serie
de seminarios, conferencias y talleres. El enfoque de las actividades ha ido
cambiando con el tiempo, pasando de una serie de cuestiones relacionadas
con las normas del trabajo en los primeros años a un especial hincapié en la
seguridad y salud en el trabajo en 1999 y 2000, y a la solución y mediación
de controversias laborales entre 2004 y 2006 (véase anexo A). Desde 2007,
las actividades de cooperación son menos frecuentes e incluyen principalmente conferencias y reuniones tripartitas sobre temas diversos.
87
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Cuadro 3.4.
Actividades de cooperación relacionadas con el trabajo
en los acuerdos comerciales suscritos por los Estados Unidos
Nombre del acuerdo comercial
Actividades de cooperación
Volumen financiero
(en millones de dólares
de los Estados Unidos)
Estados Unidos-Jordania (2001)*
Estados Unidos-Singapur (2004)
Estados Unidos-Australia (2005)
Estados Unidos-República de
Corea (2011)
Poco claras
–
Estados Unidos-Chile (2004)
Fortalecimiento de la inspección del trabajo en Chile, mejora
de la aplicación de la legislación sobre seguridad y salud en el trabajo,
y apoyo a la reforma del sistema judicial laboral.
1,4
Estados Unidos-Marruecos
(2006)
Fortalecimiento de la capacidad para hacer cumplir la ley y de las
técnicas de negociación y de mediación; formación de los funcionarios
públicos y los interlocutores sociales en la nueva legislación laboral,
y promoción de la igualdad en el empleo.
3,1
Estados Unidos-Bahrein (2006);
Estados Unidos-Omán (2009)
Mejora de las relaciones laborales mediante el fortalecimiento de la
comunicación entre el Gobierno y los interlocutores sociales y mejora
de la capacidad para hacer cumplir la legislación laboral.
0,4 (cada uno)
Estados Unidos-Perú (2009)
Fortalecimiento de la capacidad del Ministerio de Trabajo,
en particular respecto a los derechos fundamentales del trabajo,
la inspección del trabajo y las estadísticas del trabajo, formación
de jueces, en particular en el nuevo derecho procesal del trabajo,
y formación de mediadores de conflictos laborales.
n.a.
CAFTA-DR (2006)
Mejora de la aplicación de la legislación laboral; aumento del presupuesto y del personal de los ministerios de trabajo; aumento de
la capacidad de los sistemas judiciales relacionados con el trabajo;
aumento de la protección contra la discriminación en el trabajo;
promoción de una cultura de respeto de las normas del trabajo, y la
verificación del cumplimiento de las normas del trabajo en los países
del CAFTA-DR a través de un proyecto llevado a cabo por la OIT.
85,1
Estados Unidos-Colombia
(2012)
Futuro proyecto integral sobre aplicación de las normas del trabajo,
en cooperación con la OIT.
n.a.
Notas:
*Si bien en el contexto de acuerdo comercial suscrito entre los Estados Unidos y Jordania aparentemente no se adoptaron
proyectos de cooperación técnica, este Acuerdo parece haber servido de plataforma para actividades de cooperación.
** El componente de trabajo infantil no se incluyó en el cálculo del importe, puesto que no parece tener una relación
directa con el acuerdo comercial (véase Delpech, próxima aparición).
Fuente: IIEL, datos basados en información facilitada por el Gobierno de los Estados Unidos.
88
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
Aunque las actividades llevadas a cabo en el contexto del ALC suscrito entre
el Canadá y Chile sólo incluyeron asistencia técnica de manera gradual,
las actividades de cooperación realizadas en virtud de acuerdos posteriores,
como los suscritos entre el Canadá y Costa Rica, sí se han centrado en
asistencia técnica. Se ha aplicado un programa de asistencia técnica de unos
2,5 millones de dólares canadienses centrado en mejorar la administración
del trabajo en Costa Rica. El objetivo principal del programa consiste principalmente en modernizar la inspección del trabajo y promover mecanismos
alternativos para resolver las controversias de trabajo. Otros elementos son
la sensibilización sobre cuestiones relacionadas con la seguridad y la salud
en el trabajo y la promoción del diálogo social en relación con la reforma de
la legislación laboral. 130 En los casos de Chile y Costa Rica no se realizaron
actividades de cooperación antes de la entrada en vigor de los respectivos
acuerdos comerciales. También, se han llevado a cabo actividades de cooperación en virtud del ALC suscrito entre el Canadá y el Perú, que han incluido
el diseño de un completo curso de formación de seis meses para inspectores
del trabajo, así como un proyecto para la promoción del diálogo social.131
130
HRSD (2011)
Entrevista con Edgardo Balbín (Director General de la Dirección de Derechos Fundamentales y Seguridad
y Salud en el Trabajo), 21 de noviembre de 2011; Entrevista con Aurelio Soto Barba (Aurelio Soto Barba
(Director Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima, Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo, Perú), 23 de noviembre de 2011.
131
89
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Actividades de cooperación en el marco de los acuerdos comerciales
suscritos entre la UE y Nueva Zelandia
Tanto el ámbito como el alcance de las actividades de cooperación realizadas en el marco de acuerdos comerciales suscritos con la UE han variado
considerablemente, en parte como resultado de los importantes cambios
introducidos en el diseño de las disposiciones laborales correspondientes. En
virtud del Acuerdo de Cotonú suscrito entre la UE y el Grupo de Estados de
África, el Caribe y el Pacífico (ACP), se ha celebrado un diálogo regular sobre
política y cooperación entre la Comisión Europea y la Oficina de Bruselas
del Grupo ACP para acordar la aplicación de proyectos de desarrollo. Estos
proyectos han incluido la eliminación del trabajo infantil y el fortalecimiento
de industrias creativas. En ambos casos, se le confió a la OIT la ejecución de
los proyectos (cuadro 3.5.).
Las actividades de cooperación para el desarrollo con el grupo de Estados
ACP y otros países han tendido a llevarse a cabo independientemente de
los acuerdos comerciales, lo que hace difícil establecer si las disposiciones
laborales han tenido o no algún efecto directo en dichas actividades.132 No
obstante, cabe destacar que en algunos casos, dichos acuerdos se han utilizado como foro para diálogos bilaterales.
Por ejemplo, en virtud del Acuerdo de Asociación suscrito entre la UE y
Chile133 se entabló en 2005 un diálogo sobre políticas de trabajo y empleo,
que desde entonces se ha celebrado en 2007, 2008 y 2012. Las primeras tres
rondas se centraron en cuestiones relacionadas con la política de empleo y
la seguridad social, como las estrategias de promoción del empleo (2005), la
reforma del sistema de pensiones y los servicios públicos de empleo (2007)
y la formación profesional y la intermediación laboral (2008), una cuestión
relacionada más directamente con las normas del trabajo fue el tema escogido
para el diálogo de 2010, que se centró en la seguridad y salud en el trabajo
(recuadro 3.3.). En este contexto tuvo lugar una quinta reunión en 2012,
que versó sobre el desarrollo de competencias. En las primeras dos rondas de
diálogo participaron representantes de los gobiernos, y en las siguientes tam-
132
Para más información, véase Ebert (próxima aparición).
Más concretamente se refiere al acuerdo de asociación suscrito entre la UE y Chile y su capítulo sobre
cooperación.
133
90
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
Cuadro 3.5.
Actividades de cooperación en el marco del Acuerdo de Cotonú
Tema del proyecto
Duración
del proyecto
Países
que participan
Contribución
financiera
de la Comisión Europea
Eliminación del trabajo infantil a través
de programas de educación
Marzo de 2008 –
Febrero de 2012
Angola, Fiji, Guyana, Jamaica, Kenya,
Madagascar, Malí, Papúa Nueva Guinea,
Sierra Leona, Sudán y Zambia
15.000.000 €
Fortalecimiento de industrias creativas,
incluida la creación de empleo.
Mediados 2007 –
Mediados 2011
Cinco países seleccionados d
el Grupo APC.
2.468.755 €
Fuentes: IIEL, datos basados en información obtenida de New Frontier Services (2011), información del proyecto
de la Unión Europea.
bién intervinieron representantes de los empleadores y de los trabajadores.134
En el contexto del acuerdo comercial suscrito entre la UE y Sudáfrica se ha
sostenido un diálogo sobre empleo, cuyo resultado se incluirá en un memorando de entendimiento que actualmente se encuentra en negociación.135
Además, también se han celebrado las primeras rondas de diálogo en virtud
de algunos de los acuerdos comerciales más recientes suscritos por la UE.
La primera reunión del Foro de la sociedad civil, establecido en el marco
del acuerdo de libre comercio suscrito entre la UE y la República de Corea,
se celebró en junio de 2012 y se centró en la ratificación y aplicación de los
convenios fundamentales de la OIT.136 En 2013 se celebraron más reuniones,
incluido un taller sobre normas del trabajo. También se han llevado a cabo
actividades de cooperación relacionadas con las normas del trabajo en el
marco del acuerdo laboral complementario a los acuerdos comerciales suscritos por Nueva Zelandia (cuadro 3.6.). El acuerdo de cooperación laboral
suscrito entre Nueva Zelandia y Tailandia contempla principalmente actividades de cooperación técnica, incluyendo el fortalecimiento de capacidades
de la inspección del trabajo en materia de SST, y un proyecto a más largo
plazo sobre la mediación en las controversias laborales.137
134
Véase también Lazo Grandi (próxima aparición).
Según un funcionario de la Comisión Europea, DG de Empleo, 26 de julio de 2011.
136
Entre los organismos chilenos que participaron se encontraba la Dirección del Trabajo, la Superintendencia
de Pensiones y la Superintendencia de Seguridad Social.
137
Véase el programa del Cuarto diálogo sobre empleo UE-Chile: Seguridad y Salud en el Trabajo, 25-27 de
octubre de 2010, Luxemburgo -Bruselas - Bilbao.
135
91
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Recuadro 3.3. Rondas de diálogo –UE-Chile sobre seguridad y salud en el trabajo
Los temas que centraron este diálogo surgieron de las preocupaciones por parte del Gobierno
chileno, que había recibido críticas tras el grave derrumbe de una mina en 2010 que dejó atrapados a 33 mineros durante semanas y que fue objeto de gran atención por parte de los medios
de comunicación de todo el mundo. El objetivo del diálogo, con motivo del cual en octubre de
2010 visitaron Europa una delegación tripartita de funcionarios chilenos138 y representantes de
los interlocutores sociales, fue el intercambio de experiencias y prácticas óptimas de la UE en este
ámbito y la recopilación de información para la reforma prevista de la legislación chilena sobre
seguridad y salud en el trabajo (SST). El diálogo, que duró tres días, se dividió en: 1) reuniones
de trabajo de alto nivel con la DG de Empleo sobre seguridad, salud e higiene en el trabajo celebradas Luxemburgo y Bruselas, y 2) talleres en la Agencia Europea para la Seguridad y Salud en
el Trabajo celebrados en Bilbao.193
En este contexto, se hicieron presentaciones detalladas sobre gran variedad de temas, desde el
papel de los interlocutores sociales en la aplicación de la SST, las campañas en las empresas sobre
SST y la dimensión económica de la SST. Además, se presentaron varios instrumentos y programas europeos de SST, incluida la herramienta europea de gestión de riesgos de SST, la Encuesta
Europea de Empresas sobre Riesgos Nuevos y Emergentes (ESENER), que analiza los puntos
de vista de los representantes de los empleadores y los trabajadores sobre el modo de gestionar
los riesgos en materia de seguridad y salud en el lugar de trabajo, así como otras herramientas
europeas de la evaluación de los riesgos.140 Esto se completó con la presentación del Gobierno de
España sobre la gestión de riesgos de SST en España.141 Las actividades de diálogo dieron lugar a
un informe que documentó la labor de la Comisión Asesora Presidencial para la Seguridad en el
Trabajo, convocada con el mandato de proponer modificaciones al marco legal y reglamentario
del sistema de seguridad, higiene y condiciones en el trabajo del país. En marzo de 2011 se hizo
en Bilbao un seguimiento de las actividades, y se celebró otra ronda de seminarios sobre herramientas europeas de SST y su pertinencia para la situación chilena, incluido un seminario sobre
herramientas europeas de SST para la autoevaluación de las pequeñas y medianas empresas.142
138
Véase el programa de la reunión de la delegación tripartita chilena en la Agencia Europea de Seguridad y
Salud en el Trabajo, 27 de octubre de 2010.
139
Véase la presentación del Ministro de Trabajo. Visión General del Sistema de Prevención de Riesgos
Laborales en España, Bruselas, 26 de octubre.
140
Entrevista por correo electrónico a un funcionario de la Comisión Europea, DG de Empleo, 12 de julio de
2011. Véase también el Programa de la visita de trabajo del Subsecretario de Previsión Social Augusto Iglesias,
Bilbao – Bruselas. Véase 28 de febrero y 1 de marzo de 2011.
141
Para más información sobre esta reunión, véase: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-andactivities-1st-eu-korea-forum.
142
La naturaleza de estos proyectos se ha visto influenciada en gran parte por asuntos específicos y
prioridades de las partes. Hasta la fecha (2013), se han centrado en cuestiones prácticas de capacidad laboral
y administración del trabajo. Departamento de Trabajo de Nueva Zelandia (2012).
92
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
Cuadro 3.6.
Visión general de las actividades de cooperación laboral emprendidas
por Nueva Zelandia en el marco de sus acuerdos comerciales, 2005–2011
Resumen de las actividades
de diálogo institucionales
Nombre del acuerdo
Año
Acuerdo laboral
entre Nueva Zelandia
y Tailandia
2005
Creación de una comisión
de trabajo
2006
Primera reunión de la Comisión de Proyecto para la fortalecer las capatrabajo, en la que básicamente se
cidades de servicio de inspección del
establecieron las condiciones.
trabajo relacionado con la seguridad
y salud a través de una misión de
funcionarios tailandeses a Nueva
Zelandia.
Seminario celebrado en Tailandia
con objeto de proporcionar información sobre los mercados de trabajo de Tailandia y Nueva Zelandia
como base para seguir cooperando.
2007
Reunión para evaluar actividades
previas, detectar desafíos actuales
del mercado de trabajo y acordar
nuevas actividades.
Taller de 5 días en Tailandia para
examinar cuestiones relacionadas
con el mercado de trabajo, mejorar
el conocimiento mutuo de los sistemas de trabajo nacionales, también
como base para la cooperación
futura.
Memorando
de Entendimiento sobre
Cooperación Laboral
vinculado
al Acuerdo Estratégico
Transpacífico
de Asociación
Económica.
Memorando de
Entendimiento Nueva
Zelandia-China sobre
Cooperación Laboral.
Resumen de los proyectos y talleres de creación de capacidad
Intercambio de información sobre
inspección del trabajo a través de
una misión de 14 funcionarios
tailandeses a Nueva Zelandia, que
incluyó presentaciones de sistemas
de información y reuniones con
inspectores del trabajo.
2008
Proyecto para fortalecer la capacidad de Tailandia en la mediación de
buena fe en los conflictos laborales.
2009
Taller sobre SST celebrado en Nueva Zelandia para intercambiar y debatir
buenas prácticas.
2011
Reunión para debatir futuras actividades de cooperación laboral
2006
Reunión de altos funcionarios de
ministerios de trabajo en la que
se identificaron áreas comunes de
interés.
2007
Reunión de altos funcionarios de
Taller de dos días celebrado en Nueva Zelandia para determinar y comministerios de trabajo en la que se partir prácticas óptimas en las relaciones tripartitas y para crear una base
analizaron propuestas sobre actuali- de conocimientos sobre la relación tripartita.
zación de competencias y formación
de grupos vulnerables.
2008
Reunión tripartita para debatir
medidas relacionadas con el empleo
y la formación de los jóvenes,
celebrada durante la Conferencia
Internacional del Trabajo.
Tras las prioridades establecidas en 2007, la OIT dirigió un proyecto
sobre actualización de competencias y formación en nombre de los países
P4, que se presentó en la reunión de altos funcionarios de los ministerios
de trabajo.
2009
Reunión tripartita para debatir
respuestas a la crisis económica
mundial.
Nueva Zelandia presentó un proyecto de buenas prácticas y políticas para
el trabajo de los jóvenes en las economías de la Cooperación Económica
de Asia y el Pacífico (APEC), en el que se describía la situación de los
trabajadores jóvenes en las economías de África, el Caribe y el Pacífico
(ACP) y el efecto de la crisis económica mundial en los jóvenes, y se definían respuestas de política.
2010
Discusión sobre el Proyecto de la
APEC sobre los jóvenes y el trabajo,
2009.
2011
Discusión sobre cuestiones relacionadas con los empleos verdes, con la
participación de la OIT.
2009
Primera reunión formal en Nueva
Zelandia, con la presentación
de acuerdos institucionales y la
definición de cuestiones actuales
del mercado de trabajo y áreas de
interés común.
2010
Nueva Zelandia organizó un taller para personas encargadas de formular
políticas sobre los desafíos y los obstáculos a que se enfrentan los jóvenes
en el trabajo, así como sobre sus experiencias laborales.
2011
En China se celebró un taller sobre información del mercado de trabajo y
creación de capacidad. El taller incluyó experiencias sobre recopilación y
análisis de información sobre el mercado de trabajo, los principales métodos
y técnicas, y soluciones viables para mejorar la calidad de la recopilación y el
análisis de datos sobre el mercado de trabajo.
Fuente: Departamento de Trabajo de Nueva Zelandia (2012)
93
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
En cambio, en la aplicación de las actividades emprendidas en el marco
del Memorando de Entendimiento sobre Cooperación Laboral vinculado
al Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica se ha dado
prioridad al diálogo en materia de políticas y a los talleres relacionados,
incluyendo una reunión tripartita periódica de representantes de los países
sobre cuestiones laborales relacionadas durante la reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo en Ginebra.143 Además, el Memorando de
Entendimiento sobre Cooperación Laboral vinculado al acuerdo comercial
suscrito entre Nueva Zelandia y China ha dado lugar a actividades laborales,
principalmente en forma de talleres. Asimismo, se siguen celebrando discusiones con países asociados en el marco de otros acuerdos comerciales sobre
futura cooperación laboral.144
Actividades de cooperación en el marco de los acuerdos comerciales
bilaterales «Sur-Sur»
Muchos acuerdos comerciales Sur-Sur son relativamente recientes, por lo que
aún no se han desarrollado actividades de aplicación en el marco de sus disposiciones laborales. Sin embargo, algunas actividades de cooperación han
surgido en el marco de acuerdos comerciales bilaterales suscritos por Chile.
En el marco del memorando de entendimiento sobre cuestiones laborales
complementario al acuerdo comercial suscrito entre Chile y China, se celebró en 2006 un intercambio de información para recabar información sobre
el funcionamiento del sistema de seguridad social en Chile. El interés por
parte de China parece debido a los problemas que tiene en la actualidad en
relación con la seguridad social.145
En el contexto del acuerdo comercial suscrito entre Chile y el Perú se ha
entablado un diálogo sobre cuestiones laborales. Dada la proximidad geográfica de ambos países y la considerable migración que existe entre los dos,
143
Véase Lazo Grandi (2009).
Departamento de Trabajo de Nueva Zelandia (2012)
145
Con anterioridad a la conclusión del memorando de entendimiento, especialistas en temas laborales de
China visitaron Chile para informarse sobre determinados aspectos de sistema nacional de relaciones laborales
que podían serles de utilidad para los cambios de política que deseaban aplicar en su país (Lazo Grandi,
próxima aparición).
144
94
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
en particular del Perú a Chile, se prestó especial atención a las cuestiones
relacionadas con los trabajadores migrantes.146
Actividades de cooperación en el marco de los acuerdos de integración
regionales
Algunos acuerdos de integración regionales Sur-Sur han dado lugar a actividades de cooperación más integrales. Así, por ejemplo, se ha llevado a cabo
una serie de actividades de cooperación en el marco del MERCOSUR. Han
incluido una campaña contra el trabajo infantil en las regiones fronterizas
del MERCOSUR en 2004,147 que dio lugar a la adopción de la Declaración
sobre la Prevención y Eliminación del Trabajo Infantil.148 Otras actividades
incluyen la preparación de una segunda campaña contra el trabajo infantil
en regiones fronterizas comunes y la formulación de indicadores comunes
sobre trabajo infantil. Además, se ha adoptado un plan regional sobre inspecciones del trabajo en cuyo contexto se han llevado a cabo inspecciones del
trabajo conjuntas de los miembros del MERCOSUR en regiones fronterizas.
Según algunos participantes, esto ha propiciado una mejora del conocimiento mutuo sobre las prácticas en materia de inspección del trabajo de
las partes, así como un intercambio de prácticas óptimas sobre el tema.149
En el marco de la Comunidad Andina y a efectos de las actividades de cooperación se han establecido algunos órganos. Así, por ejemplo, en 2004 se
adoptó el Plan Integrado de Desarrollo Social 150 que, entre otras cosas, prevé
el desarrollo de proyectos de cooperación en el ámbito del trabajo infantil.151
Además, en 2005 se constituyó el Observatorio Laboral Andino, una institución tripartita de investigación con el cometido de recopilar y sistematizar
información estadística, normativa y documental, principalmente, sobre los
cinco ejes temáticos sociolaborales del Mercado Común Andino, incluidos
los derechos fundamentales en el trabajo, en especial el trabajo infantil,
146
Ibíd.
La campaña se llevó a cabo con la cooperación financiera de la OIT, en particular la Oficina de Actividades
para los Trabajadores, y está siendo aplicada por una «unidad de ejecución» tripartita.
148
MERCOSUR/GMC EXT./RES. N° 36/06. Plan Regional para la Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil en el Mercosur.
149
Entrevista con Verónica López, Ministra de Trabajo del Paraguay, 28 de noviembre de 2011.
150
Véase la Decisión núm. 601 sobre el Plan Integrado de Desarrollo Social.
151
Véase Secretaría de la Comunidad Andina (2004).
147
95
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
la seguridad y salud en el trabajo y la migración laboral.152 Además, se ha
creado el Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo
(CAASST) para proporcionar apoyo en la implementación del instrumento
andino sobre SST.
La aplicación de las disposiciones laborales del CEDEAO ha girado en torno
al desarrollo de políticas y las iniciativas de cooperación sobre cuestiones
laborales. El marco principal es el foro anual de ministros de trabajo creado
en 2005 con el objetivo de discutir temas relacionados con el trabajo y el
empleo a nivel regional.153 Un resultado fue la Política de Empleo y Trabajo
del CEDEAO de 2009,154 que incluía, entre otros elementos, normas del
trabajo y cuestiones relacionadas con la protección social.155 El CEDEAO ya
ha cooperado con la OIT, en particular en la formulación de algunos documentos de política, incluida la Política de Empleo y Trabajo mencionada.
Además, el programa de trabajo infantil OIT/IPEC CEDEAO-II incluye
intercambios de conocimientos y la formación de la secretaría del CEDEAO
en cuestiones relacionadas con el trabajo infantil, con objeto de fortalecer la
capacidad regional en este aspecto (OIT/IPEC, 2010).
El marco de la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo (SADC)
también ha dado lugar a una combinación de actividades relacionadas con
las políticas y el desarrollo de capacidades. En el marco de la SADC, las
cuestiones laborales se examinan en la Reunión del Sector del Empleo y el
Trabajo (ELS) de los ministros de trabajo de los Estados miembros. En este
152
Para más información, véase la página web del Observatorio Laboral Andino en: http://www.
comunidadandina.org/camtandinos/OLA/Ejes.asp?MnuSup=3&NCA=1.
153
Robert (2004).
154
Basándose en 17 principios orientativos, la Política se centra en cinco áreas de intervención, inspiradas en
parte por el marco del trabajo decente de la OIT, a saber, 1) Normas del trabajo, 2) Empleo, 3) Protección
social, 4) Diálogo social, e 5) Integración regional. Un elemento fundamental de las normas del trabajo es el
apoyo a los Estados miembros del CEDEAO en relación con la ratificación de los convenios fundamentales,
los convenios prioritarios y los convenios sobre administración laboral y empleo de la OIT. Además, este área se
centra en la erradicación del trabajo infantil, la lucha con la trata de trabajadores migrantes, y la promoción de
la igualdad de oportunidades en el trabajo (CEDEAO, 2009). En al área de Protección Social se hace hincapié,
entre otras cosas, en promover condiciones de trabajo y de vida equitativas, ofrecer lugares de trabajo saludables
y seguros y fomentar una política de VIH/SIDA relacionada con el lugar de trabajo (CEDEAO, 2009). Otras
cuestiones se abordan en el marco del área de intervención del Diálogo Social.
155
La aplicación de la política se centra en tres ámbitos principales: 1) La armonización a nivel regional de
las políticas de trabajo a través lineamientos para ser implementados a nivel nacional, basados en indicadores
y determinados criterios de comparación, así como un seguimiento periódico y una evaluación que realizan
entre ellos organizados como un proceso de aprendizaje mutuo (CEDEAO, 2009); 2) la coordinación y
control de las políticas de trabajo, en particular a través de un diálogo social tripartito a nivel regional y
nacional, y 3) el establecimiento de un Fondo CEDEAO de trabajo y empleo que, al igual que el Fondo
Social Europeo, financiará los proyectos para fortalecer las condiciones de trabajo, la igualdad de género
y otras metas relacionadas con la cohesión social, en consulta con las organizaciones de empleadores y de
trabajadores (CEDEAO, 2009).
96
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
contexto, se han tomado decisiones sobre una serie de actividades, incluida
la creación de herramientas para evaluar la incidencia del trabajo infantil a
nivel nacional y la recopilación de datos sobre accidentes de trabajo. Se ha
tomado la decisión de convocar una reunión tripartita para facilitar la ratificación de los convenios de la OIT sobre SST.156 Además, desde 2009, la
secretaría de la SADC ha contado con personal especializado para gestionar
las cuestiones laborales.157 El Comité del Sector del Empleo y del Trabajo
observó que la aplicación del marco adoptado sufría deficiencias desde algunos puntos de vista, como «la escasa asistencia de los miembros [de los
subcomités]», y las limitaciones del servicio de atención sector del empleo
y el trabajo de la secretaría de la SADC.158 En el marco de la Comunidad
de África Oriental, las cuestiones relacionadas con el trabajo gradualmente
están generando atención.159 En 2011, el Marco de Desarrollo Social fue
reformado para prever el establecimiento de un departamento de sectores
sociales, con inclusión de nuevas unidades y un aumento de personal, de dos
a cerca de diez personas.160
Por último, en el marco de la Comunidad del Caribe (CARICOM), se ha
establecido un Consejo para el Desarrollo Humano y Social, formado por
ministros delegados de los Estados miembros, que celebra reuniones sobre
trabajo y otras cuestiones sociales.161 En el pasado, el CARICOM también
156
La Reunión del ELS también estableció dos subcomités técnicos tripartitos, uno se ocupa de la protección
social y el otro del empleo y el trabajo. El primer subcomité aborda cuestiones como el diálogo social, las
actividades laborales y la armonización de la legislación laboral y el segundo se ocupa de cuestiones relacionadas
con la seguridad y salud en el trabajo y la migración laboral (SADC, 2010).
157
Masemene (2009). En 2009, la secretaría contaba con un alto funcionario que se ocupaba de las cuestiones
laborales.
158
SADC (2010). En este contexto, la SADC también ha emprendido actividades de cooperación técnica
con la OIT basadas en el memorando de entendimiento firmado en 2007, en sustitución del memorando
de entendimiento anterior, de 1998 (Oficina de país de la OIT en Harare, 2011). Entre otras cosas, la OIT
participa como observador en las reuniones del sector del empleo y el trabajo. Además, la SADC, con la ayuda
de la OIT, ha definido prioridades para el Programa Subregional de Trabajo Decente, cuya aplicación ha estado
apoyada por el Subcomité tripartito técnico de la SADC sobre protección social. Desde 2010, la OIT también
ha hecho aportaciones a reuniones del sector del trabajo y el empleo, en las que también han participado los
interlocutores sociales (Oficina de país de la OIT en Harare, 2011).
159
La primera unidad establecida de interés para este ámbito es la Unidad de Trabajo y Empleo. Si bien
se ocupa principalmente de cuestiones relacionadas con la migración laboral, también participa en otras
cuestiones, como las relacionadas con los jóvenes y la salud.
160
Entrevista con Perpetué Miganda, Funcionaria de Género de la Comunidad de África Oriental (EAC). A
petición del Consejo de Ministros de la EAC, se realizaron estudios sobre la armonización de las políticas de
empleo y de la legislación del trabajo en África Oriental, que luego se examinaron con las partes interesadas.
Estos estudios tienen por objeto proporcionar la base para el desarrollo del «Modelo de legislación laboral de
la EAC», así como una «Política laboral de la EAC» (Comisión de la Unión Africana, 2009). Además, el Marco
de desarrollo social de la EAC adoptado en julio de 2011 hace hincapié en abordar el problema del trabajo
infantil, en particular el trabajo infantil en condiciones peligrosas.
161
Para más información, véase: http://www.caricom.org/jsp/community_organs/cohsod.jsp?menu=cob.
97
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
ha servido de marco para la armonización de la legislación laboral de los
Estados miembros, y ha dado lugar, entre otras cosas, a la adopción de varias
leyes modelo aunque sus efectos en los años recientes son menos claros.162
162
98
Blackett (2007).
Capítulo 3 Las dimensiones promocionales de las disposiciones laborales y sus efectos
ANEXO A
ACTIVIDADES DE COOPERACIÓN CANADÁ – CHILE (1998–2009)
Año
Fecha / Lugar
1998
7-8 de enero, Santiago, Introducción al derecho laboral
Chile
de las partes
Taller intergubernamental seguido de un seminario público
y reuniones, que permitían el establecimiento de relaciones entre
los actores participantes.
28-30 de abril,
Ottawa, Canadá
Relaciones laborales
Seminario intergubernamental, seguido de una conferencia pública.
22-23 de octubre,
Santiago, Chile
Relaciones de trabajo
Seminario intergubernamental, seguido por una conferencia
pública sobre la naturaleza cambiante del trabajo y el empleo.
18-19 de mayo,
Ottawa y Montreal,
Canadá
1) Programas de seguridad
Intercambio de experiencias a través de un seminario y una
de los ingresos;
conferencia pública sobre 1) y a través la visita de una delegación
2) Seguridad y salud en el trabajo chilena al centro de Montreal para la indemnización de accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales en 2).
1-3 de septiembre,
Santiago, Chile
Igualdad de género
Seminario, taller y conferencia pública sobre prácticas óptimas
para la integración de la mujer en el lugar de trabajo.
16-18 de mayo,
Hamilton y Toronto,
Canadá
Seguridad y salud en el trabajo
Intercambio de prácticas óptimas a través de un seminario
intergubernamental, una visita a un centro especializado y una reunión especial con representantes del mundo de la empresa
y los trabajadores.
4-6 de diciembre,
Santiago, Chile
Seguridad y salud en el trabajo
Intercambio de prácticas óptimas en un seminario intergubernamental, con referencia específica a la situación en el sector minero.
2001
15-17 de noviembre,
Santiago, Chile
El trabajo infantil y sus
dimensiones de género
Seminario público para analizar y debatir el marco legal
internacional y las mejores prácticas.
2002
23-25 de abril,
Ottawa, Canadá
Utilización de nuevas tecnologías por parte del ministerio
del trabajo
Intercambio de experiencias y prácticas óptimas en seminarios
intergubernamental.
27-29 de noviembre,
Santiago, Chile
Pequeñas y medianas empresas
Foros tripartitos para intercambiar información sobre cuestiones
seleccionadas, salud y seguridad, diálogo social y formación.
2003
10-13 de noviembre,
Montreal, Canadá
Controversias laborales
y mediación
Foro tripartito para comparar problemas y prácticas óptimas
y determinar las necesidades relacionadas con la mediación
y la solución de controversias en Chile.
2004–
2006
Actividades en ambos
países
Controversias laborales
y mediación
Una serie de seminarios y talleres de formación para aumentar
la capacidad de los funcionarios del trabajo y los interlocutores
sociales en Chile.
2007
Noviembre, Santiago,
Chile
Disposiciones laborales
en los acuerdos comerciales
Seminarios tripartitos para discutir distintos enfoques al respecto,
con participantes de los Estados Unidos, la UE y Nueva Zelandia.
2008
Marzo, Santiago,
Chile
Servicios públicos relacionados
con la formación profesional
Seminario tripartito para debatir las mejores prácticas de ambos
países.
Abril, Santiago, Chile
Políticas del mercado de trabajo
Seminario intergubernamental para debatir las mejores prácticas
relacionadas con la integración de los grupos desfavorecidos
en el mercado de trabajo.
Ottawa, Canadá
Formación profesional
Pasantía de dos funcionarios del Servicio de Formación Profesional
y Empleo de Chile en el Ministerio de Trabajo del Canadá.
27-29 de abril,
Montreal, Canadá
Disposiciones laborales
en los acuerdos comerciales
Conferencia pública, seguida de reuniones intergubernamental para
discutir nuevas medidas posibles en relación con la cooperación
laboral.
1999
2000
2009
Tema
Resumen de la actividad
Fuente: Lazo Grandi (próxima aparición).
99
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
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103
CAPÍTULO 4
MEJORA DE LA EFECTIVIDAD DE LAS DISPOSICIONES LABORALES
INCLUIDAS EN LOS ACUERDOS COMERCIALES: UN ANÁLISIS
DE LAS OPCIONES DISPONIBLES
PRINCIPALES CONCLUSIONES
• En este capítulo se examinan las posibles opciones de política para mejorar la efectividad de las disposiciones laborales existentes. En primer lugar,
algunos autores han sostenido que existe margen para asegurar que las
disposiciones laborales no sólo aborden los casos de incumplimiento de
los derechos laborales de los trabajadores, sino que aspiren a introducir
gradualmente mejoras en las normas de trabajo. Así, por ejemplo, pueden
añadirse a los acuerdos comerciales objetivos de desarrollo relacionados
con el trabajo. Si procede, estos «planes de desarrollo laboral» estarían
vinculados a incentivos económicos, más que a sanciones, situando así el
enfoque normativo de las disposiciones laborales en una condicionalidad
positiva, no negativa. Además, podrían crearse sinergias entre las disposiciones laborales de los distintos acuerdos comerciales.
• Una segunda opción incluye un mayor recurso a las consultas con los
interlocutores sociales y la sociedad civil en las disposiciones laborales
relacionadas con la negociación y la aplicación. Pueden aprovecharse los
conocimientos técnicos de los interlocutores sociales y la sociedad civil
para diseñar actividades de cooperación destinadas a mejorar el cumplimiento de las normas de trabajo. Además, podría recurrirse más a
menudo a las sugerencias de los interlocutores sociales en lo relativo la
supervisión del cumplimiento de las disposiciones laborales.
105
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
• Por último, la mayoría de las disposiciones laborales hacen referencia a
instrumentos de la OIT, en particular la Declaración de 1998 relativa
a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. No obstante,
el modo en que están integrados varía según los acuerdos y, en algunos
casos, plantea cuestiones de coherencia. Existen varias maneras de implicar a la OIT en la aplicación de las disposiciones laborales, por ejemplo
proporcionando información sobre la aplicación de las normas de la OIT
y orientación sobre la aplicación de los instrumentos de la OIT a los que
se hace referencia en la disposición laboral en cuestión.
106
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
INTRODUCCIÓN
En los capítulos 2 y 3 se presentan ejemplos prácticos de las disposiciones
laborales de los acuerdos comerciales. En estos capítulos también se analizan
los posibles efectos de los distintos tipos de disposiciones. En particular, los
mecanismos de presentación de quejas de disposiciones condicionales y el
papel de las disposiciones promocionales.
Este capítulo también estudia varias políticas planteadas por diversos autores
para promover los enfoques normativos actuales de las disposiciones laborales, entre las que se incluyen la formulación de un plan de desarrollo laboral
con metas y objetivos específicos, una mayor participación de los interlocutores sociales y la sociedad civil, más colaboración con el sector privado y
una coordinación más estrecha entre las disposiciones laborales en los países.
107
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
A
PLANES DE DESARROLLO LABORAL
Un modo de mejorar la efectividad de las disposiciones laborales es reorientar gradualmente los objetivos hacia la promoción de los derechos de los
trabajadores, alejándolos del incumplimiento. Según algunos estudios, esto
podría hacerse a través de un plan de desarrollo laboral con metas y plazos
determinados relacionados con las normas del trabajo.163 Si bien los planes
de desarrollo laboral pueden adoptarse como instrumentos autónomos, las
negociaciones comerciales pueden aportar un impulso político y potenciar
compromisos amplios, así como un marco institucional. En este sentido, los
posibles enfoques abarcan los siguientes temas:
Compromisos con plazos determinados: En lugar de exigir el pleno cumplimiento de las normas del trabajo desde un principio, un plan de desarrollo laboral puede proponer su mejora gradual incluyendo metas específicas
que deben cumplirse antes o después de la entrada en vigor del acuerdo
comercial. Un enfoque de estas características puede conceder a los países
un margen de tiempo para abordar determinadas cuestiones a medio plazo.
Compromisos negociados aplicables a contextos nacionales específicos:
Un plan de desarrollo laboral puede incluir metas mensurables adaptadas a un contexto nacional específico. Estas metas abordarían cuestiones
legislativas, como la armonización de la legislación laboral nacional con
las normas internacionales y la aplicación práctica de dichas normas. Los
interlocutores sociales y otros actores de la sociedad civil, así como organizaciones internacionales pertinentes como la OIT, podrían participar en
el proceso. Los datos revelan que los países pueden verse más inclinados a
comprometerse con las mejoras laborales antes de la ratificación que después. El Libro Blanco adoptado por los viceministros de comercio y trabajo
del CAFTA-DR, en el que se señalaban los problemas relacionados con
las normas del trabajo y se proponían posibles soluciones para abordarlos,
163
108
Véase, por ejemplo Banks (2011) y Kolben (2007).
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
puede considerarse como un precursor de los planes de desarrollo laboral
de estas características. De igual modo, en el Plan de Acción Laboral adoptado en el marco del acuerdo comercial suscrito entre los Estados Unidos
y Colombia, los compromisos contraídos son específicos de los países y
tienen plazos determinados. Un marco de este tipo también puede servir
para configurar las actividades para el fortalecimiento de capacidades que
deben llevar a cabo las partes.
Vínculos con la estructura institucional y jurídica del acuerdo: El plan de
desarrollo laboral puede ligarse al acuerdo comercial convirtiéndolo en una
parte vinculante de las disposiciones laborales y, consecuentemente sujeta al
marco institucional del acuerdo. Un vínculo de estas características puede
ayudar a asegurar un seguimiento más completo de los compromisos y proporcionar un marco para abordar los conflictos que pueden surgir acerca de
la interpretación o aplicación de los compromisos que recoja el plan.
Incentivos: La provisión de incentivos adicionales para alcanzar ciertas metas
puede resultar un opción atractiva para los países en desarrollo y ayudar a
aliviar la inquietud en relación con el proteccionismo encubierto. Un ejemplo es proporcionar asistencia adicional para el desarrollo, condicionada a
la mejora gradual de determinadas normas del trabajo. De hecho, los datos
existentes revelan que este tipo de mecanismos pueden inducir tanto cambios legislativos como prácticos, al tiempo que sirven de apoyo al proceso de
desarrollo. Así, por ejemplo, las disposiciones laborales basadas en incentivos
en el marco del Sistema de Preferencias Generalizadas de la UE parecen
haber sido un factor significativo en la ratificación por El Salvador de los
convenios núms. 87 y 98 de la OIT.164 De igual modo, algunos estudiosos
consideran que el carácter «incentivador» de las disposiciones laborales del
acuerdo textil suscrito entre los Estados Unidos y Camboya ha contribuido
a mejorar las condiciones de trabajo en el sector textil de este último. 165
No obstante, cabe plantearse si el enfoque incentivador del acuerdo textil
164
Orbie y Tortel (2009).
Véase, por ejemplo, Wells (2006); Polaski (2009); Adler y Woolcock (2010). En el marco del acuerdo
suscrito entre los Estados Unidos y Camboya, la buenas prácticas en el sector de la confección se vieron
recompensadas con cuotas más altas a las importaciones textiles al mercado de los Estados Unidos
(véase también el capítulo 2). Para más información, véase Kolben (2004), y para una perspectiva crítica,
véase Miller (2009).
165
109
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
podría aplicarse a otros ámbitos.166 Algunos autores también han estudiado
el papel de la cooperación adicional para el desarrollo, así como las mayores
oportunidades para la migración laboral en los países asociados.167 Pueden
extraerse enseñanzas de las experiencias positivas con incentivos en forma
de cooperación para el desarrollo en el marco de algunos acuerdos internacionales sobre medio ambiente (recuadro 4.1).
Reparto de los costos del cumplimiento: Los costos son un componente
esencial del cumplimiento de las disposiciones laborales, en particular en
el caso de los acuerdos Norte-Sur.168 Puede abordarse este punto en forma
de asistencia financiera o fortalecimiento de capacidades, en particular en
los casos en que el incumplimiento de los compromisos se debe a la falta de
recursos financieros.169
Recuadro 4.1. Acuerdos internacionales con un enfoque basado en incentivos
Aplicación de las disposiciones laborales para nivelar los intereses públicos y privados: caso del
acuerdo textil suscrito entre los Estados Unidos y Camboya
En el marco del acuerdo textil entre los Estados Unidos y Camboya firmado en 1999 se adoptó
un enfoque singular de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales. Las
disposiciones laborales de este acuerdo no están basadas en sanciones. En su lugar, pretenden
promover el respeto de las normas del trabajo a través de incentivos. Con este fin se utilizó la
estructura de cuotas especiales de acceso al mercado de la confección de los Estados Unidos. 170
Además del aumento anual periódico de las mismas, se aplicó un aumento adicional condicionado
al cumplimento de determinadas normas del trabajo (Kolben, 2004).
166
Entre otras cosas, por motivos relacionados con la normativa de la OMC. El acuerdo textil suscrito entre
los Estados Unidos y Camboya es el resultado del Acuerdo Multifibras, que establecía cuotas sobre prendas
de vestir y textiles de los países en desarrollo a los países desarrollados. Con la retirada de este acuerdo en
2004, estas cuotas ya no son válidas. Además, según el artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio del GATT, deben eliminarse las restricciones autorizadas con respecto a lo esencial
de los intercambios comerciales que, por lo general, representa el 90 por ciento de todos los intercambios
comerciales entre las partes (Bartels, 2012). Esto puede reducir el margen para integrar incentivos comerciales
en los acuerdos de comercio bilaterales.
167
Banks (2011).
168
Véase también Aleo (2006); Barry y Reddy (2008).
169
Elliott y Freeman (2003) sugieren que la falta de capacidad puede ser la causa subyacente de algunos
problemas de incumplimiento.
170
Por entonces, el acceso de Camboya al mercado de la confección estadounidense estaba condicionado a
significativas restricciones cuantitativas.
110
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
La OIT participó activamente en la aplicación de este acuerdo a través del Programa «Better
Factories Cambodia» (Mejores Fábricas para Camboya). Más concretamente, en el marco del
Programa se elaboraron indicadores para la evaluación del cumplimiento de las normas del trabajo en las fábricas, y se controló la aplicación efectiva de dichas normas a nivel de planta. 171
Como el Gobierno de Camboya había condicionado la obtención de la licencia de exportación a
la participación en este programa de monitoreo, participaron todas las fábricas exportadoras de
artículos de confección (Adler y Wookcock, 2010). Además del incentivo comercial también se
introdujo un incentivo empresarial.
Los compradores a los que preocupa la reputación de los proveedores de Camboya pueden consultar informes en línea sobre el cumplimiento de las disposiciones laborales de las empresas y
escoger asociados comerciales en función de su grado de cumplimiento de las normas del trabajo
(Oka, 2010). Si se detecta que una empresa tiene problemas laborales, ésta tendrá varios meses
para remediar la situación. Se publicará asimismo un informe de seguimiento en el que se indicarán las empresas que han incumplido las recomendaciones y se especificarán los ámbitos en
que se han producido dichos incumplimientos (Polaski, 2009). Según varios estudios, las normas
del trabajo han mejorado en las empresas textiles camboyanas durante el período de vigencia del
acuerdo (Sibbel y Bormann, 2007); Robertson y otros autores, 2011), aunque los problemas de
incumplimiento prevalecen en algunos ámbitos (Miller, 2009; Wells, 2006).172
Combinación de asistencia en el cumplimiento, reparto de las cargas y condicionalidad: Caso
del Protocolo de Montreal
El Protocolo de Montreal regula la utilización de sustancias perjudiciales para el ozono estratosférico y suele considerarse uno de los regímenes reguladores más innovadores de la legislación
ambiental internacional. Aunque el Protocolo no aborda las normas del trabajo, es una fuente de
inspiración en el diseño de las disposiciones laborales. El Protocolo reconoce la responsabilidad
de los países desarrollados para ayudar a los países en desarrollo en el cumplimiento de sus
obligaciones (Mintz, 1991). Este tipo de asistencia incluye la creación de un Fondo Multilateral
financiado por países desarrollados que son signatarios con el objetivo de compartir los costos
que conlleva la adaptación de las prácticas de los países en desarrollo a los requisitos del Protocolo
(Baratt-Brown, 1991; Boisson de Chazournes, 2006). Las actividades de cooperación técnica, que
incluyen transferencia de tecnología, formación e investigación, también son parte en el acuerdo
(Bryk, 1991).
171
Las experiencias adquiridas con este acuerdo dieron lugar a la prolongación del régimen de control incluso
tras el vencimiento del acuerdo textil entre los Estados Unidos y Camboya, y ha llevado a la creación de
programas similares, no vinculados necesariamente a un acuerdo comercial, con el nombre de «Better Work»,
en cooperación con la Corporación Financiera Internacional (CFI).
172
Las mejoras se han observado especialmente en el área de la seguridad y salud en el trabajo y en el de las
horas extraordinarias.
111
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
El acceso a estos fondos está condicionado al cumplimiento progresivo de los compromisos que
establece el Protocolo (Baratt-Brown, 1991). Los fondos adicionales proporcionados por el Fondo
para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) están condicionados a requisitos específicos, que sirven de incentivo adicional al cumplimiento (Boisson de Chazournes, 2006). Al parecer, en algunos
casos, esto ha ayudado a introducir cambios para adaptar la práctica nacional a los requisitos que
establece el Protocolo (Raustiala, 2000).
Creación de sinergias entre las distintas disposiciones laborales aplicables
al mismo país: La proliferación de acuerdos comerciales ha llevado a situaciones en las que el mismo país es parte en acuerdos distintos, por lo que
está sujeto a disposiciones laborales distintas. Así, por ejemplo, el Perú ha
suscrito acuerdos con el Canadá, la UE y los Estados Unidos. Esta situación
plantea cómo crear sinergias para aprovechar al máximo los efectos de las
distintas disposiciones laborales.
Una posibilidad es establecer un mecanismo de coordinación que permita el
intercambio de información sobre actividades pasadas y actividades en curso
desarrolladas en el marco de los respectivos acuerdos. Así, por ejemplo, los
socios comerciales de un país que ha suscrito múltiples acuerdos comerciales
que incluyen disposiciones laborales podrían constituir un foro institucional
para coordinar las actividades de cooperación laboral en función de las necesidades e intereses del país de que se trate. Aunque en la práctica las consultas
informales son habituales entre países asociados, la formalización de dichas
consultas puede ayudar a fortalecer las sinergias entre los distintos acuerdos.
El valor de los proyectos costosos también puede compartirse si se establece
una coalición de países asociados. Además, la coordinación puede plantearse
también para grupos de países de la misma región (por ejemplo, Colombia
y el Perú), con el establecimiento de proyectos de cooperación conjuntos a
cargo de las partes interesadas dentro de dichos acuerdos comerciales (por
ejemplo, el Canadá, los Estados Unidos y la UE).
112
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
Otra posibilidad es aprovechar la gran diversidad de disposiciones laborales,
incluida la proliferación de acuerdos Sur-Sur, para promover la cooperación
Sur-Sur. Por ejemplo, un país en desarrollo con conocimientos en un ámbito
de interés para otro país en desarrollo (con el cual ha suscrito un acuerdo
comercial que contiene disposiciones laborales) puede proporcionar ayuda
a dicho país en ese ámbito. Si el país que se beneficia de la cooperación también ha suscrito un acuerdo comercial con un país desarrollado, este último
puede, a su vez, apoyar financieramente la actividad de cooperación Sur-Sur.
Con ello se aprovechan los conocimientos especializados con que cuentan
los países en desarrollo y podría también provocar que los países tiendan en
mayor proporción a aceptar cooperación.
113
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
B
COLABORACIÓN CON ACTORES NO GUBERNAMENTALES
Existen varias opciones para mejorar la colaboración con los sindicatos y los
representantes de los empleadores en relación con las disposiciones laborales
que pueden mejorar el carácter legítimo e inclusivo de las mismas, aprovechando al mismo tiempo los conocimientos de estos actores para su aplicación.
Participación de los interlocutores sociales en el proceso de negociación:
Los sindicatos, representantes de los empleadores, ONG y otros actores de
la sociedad civil a menudo expresan sus opiniones sobre las negociaciones
comerciales en curso, pero lo hacen de manera circunstancial. 173 Se ha sugerido que un papel más formal y más institucional, podría ayudar a detectar
problemas relacionados con las normas del trabajo, así como a determinar
áreas importantes de cooperación.174
Apoyo al monitoreo y a la aplicación de las disposiciones laborales: Los
interlocutores sociales y otros actores de la sociedad civil también pueden
desempeñar un papel en el mecanismo de monitoreo del acuerdo comercial. Se trata de organizaciones que suelen contar con una red de actores
locales con acceso a información sobre el cumplimiento, la aplicación y
el seguimiento práctico de las disposiciones.175 Algunos acuerdos recientes
suscritos por la UE incluyen a los interlocutores sociales como miembros de
los grupos de asesoramiento nacionales que participan en el monitoreo de
la aplicación del acuerdo.176
173
Véase, por ejemplo, CSI y otros autores (2012).
En el contexto de la práctica de la UE en la realización de evaluaciones del impacto sobre la sostenibilidad
(EISOS) de los acuerdos comerciales en curso de negociación, se pide a los interlocutores sociales y otros
representantes de la sociedad civil que den su opinión sobre los posibles efectos económicos, sociales
y ambientales del futuro acuerdo comercial (véase, Comisión Europea, 2006). Otro ejemplo de dicha
participación lo encontramos en el Comité Consultivo del Trabajo para las negociaciones comerciales
y las políticas comerciales, convocado por los Estados Unidos para prestar asesoramiento sobre acuerdos
comerciales, está compuesto por representantes de los sindicatos y otras organizaciones de trabajadores. Sobre
la Carta del Comité Consultivo del Trabajo para las negociaciones comerciales y las políticas comerciales (LAC)
de los Estados Unidos, véase: http://www.ustr.gov/about-us/intergovernmental-affairs/advisory-committees/
labor-advisory-committee-lac.
175
Véase también Greven (2005).
176
Véase, en particular el artículo 13.13 del Acuerdo comercial UE-República de Corea. En el marco del
acuerdo comercial UE– Perú / Colombia, y el acuerdo comercial UE - América Central se prevén mecanismos
similares.
174
114
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
Participación en actividades de cooperación: Los conocimientos técnicos
de los interlocutores sociales y la sociedad civil también son importantes en
el diseño de las actividades de cooperación destinadas a mejorar el cumplimiento de las normas de trabajo. Estas organizaciones pueden controlar la
aplicación de los compromisos de las partes proporcionando asistencia en
para fortalecer las capacidades de las partes menos avanzadas. Los foros de
la sociedad civil similares a los establecidos en virtud de acuerdos comerciales
suscritos recientemente por la UE pueden proporcionar un marco institucional útil al respecto.
Utilización de los acuerdos comerciales para promover el cumplimiento
de las normas de trabajo entre las empresas
Las disposiciones laborales comprometen casi exclusivamente a gobiernos
que son partes en acuerdos comerciales. Por consiguiente, en los países con
una capacidad de cumplimiento limitada, es esencial comprometer a actores
privados en las medidas para hacer cumplir las disposiciones laborales.177 Este
compromiso puede adoptar la forma de acuerdos de control para supervisar la aplicación de las normas de trabajo en sectores determinados. A este
respecto, puede resultar útil la experiencia del acuerdo textil suscrito entre
los Estados Unidos y Camboya, en virtud del cual el monitoreo del cumplimiento de las normas de trabajo a nivel de empresa se utilizó para determinar
ventajas comerciales (recuadro 4.1.).
También pueden tomarse en consideración los incentivos del sector privado
basados en las preferencias del consumidor y la presión ejercida por el comprador. Estas iniciativas pueden resultar particularmente fructíferas en los
casos en que los Estados carecen de capacidad para asegurar que las empresas
privadas cumplen con la legislación nacional. A este respecto, las actividades
de control pueden servir de indicador para determinar si se han alcanzado
determinadas metas de desarrollo, y pueden combinarse con actividades para
fortalecer las capacidades de los servicios de inspección del trabajo.
177
Véase, por ejemplo Kolben (2010) y Posthuma (2010).
115
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
C
COHERENCIA ENTRE LAS DISPOSICIONES LABORALES
Y LOS INSTRUMENTOS DE LA OIT
Los instrumentos de la OIT están integrados en dos tercios de las disposiciones laborales de los acuerdos comerciales. La gran mayoría de las referencias
son a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (Declaración de 1998),178 mientras que sólo el 15 por
ciento de los acuerdos con disposiciones laborales hacen referencia a los convenios fundamentales de la OIT (gráfico 4.1.).179 No obstante, se observan
diferencias significativas en cuanto a la naturaleza de los instrumentos de la
OIT que se mencionan en los acuerdos.
Esto tiene implicaciones significativas. Cuando en las disposiciones laborales
se hace referencia a los convenios de la OIT, las partes pueden recurrir a los
informes de los órganos de control de la OIT, que proporcionan lineamientos para la interpretación de las normas de trabajo. En cambio, como tal, la
Declaración de 1998 no está sujeta a la supervisión de los órganos de control
de la OIT, aunque pueden obtenerse algunas orientaciones sobre la misma
de las observaciones formuladas por éstos sobre los convenios fundamentales
correspondientes.180 También cabe señalar que, según algunos autores, el
alcance exacto de los principios consagrados en la Declaración de 1998 no
está definido con exactitud.181
La falta de claridad en relación con el alcance de las disposiciones laborales
puede conducir a la incertidumbre desde el punto de vista jurídico. Además,
los grupos que examinan un conflicto pueden interpretar las disposiciones
laborales que hacen referencia a la Declaración de 1998 de manera aislada,
lo que puede provocar una interpretación fragmentada de la Declaración y
debilitar su autoridad normativa. El desafío es evitar una interpretación des178
Alrededor de la mitad de estos acuerdos hacen referencia al Convenio núm. 182 de la OIT sobre las peores
formas de trabajo infantil, aunque sólo en lo que respecta a la cooperación técnica.
179
Algunos acuerdos recientes suscritos entre la UE y la AELC, por ejemplo el acuerdo comercial
UE-República de Corea y el acuerdo laboral vinculado al acuerdo comercial suscrito entre la AELC y Hong
Kong, China, van más allá y no se limitan a una mera referencia a la Declaración de 1998 de la OIT, sino que
también incluyen el compromiso de las partes de ratificar los convenios fundamentales de la OIT pendientes
de ratificar, de considerar la ratificación de otros convenios actualizados de la OIT, o de aplicar efectivamente
los convenios ya ratificados.
180
En casos recientes, se recurrió en gran medida a informes de la OIT, véase Gravel y Delpech (2013).
181
Véase, por ejemplo, La Hovary (2009).
116
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
Gráfico 4.1.
Incidencia de los acuerdos comerciales con disposiciones laborales
que hacen referencia a instrumentos de la OIT
Convenios de la OIT
(con o sin la Declaración
de la OIT)
Sin referencias a la OIT
Sólo Declaración de 1998
de la OIT
9
18
31
Fuente: IIEL, datos basados en información recopilada sobre acuerdos comerciales bilaterales y regionales.
centralizada de los instrumentos de la OIT por parte de órganos del acuerdo
comercial que pueda debilitar la coherencia normativa de los instrumentos
de la OIT.182
La participación de la OIT en el proceso de presentación de quejas y de
solución de controversias relacionados con las disposiciones laborales puede
ayudar a resolver estos problemas. Existen varias maneras posibles de implicar a la OIT en el proceso de solución de controversias relacionadas con
la aplicación de las disposiciones laborales, por ejemplo proporcionando
información sobre la aplicación de los instrumentos de la OIT a los que se
hace referencia en la disposición laboral en cuestión. Incluso sin una referencia explícita en el acuerdo, las partes en un conflicto pueden solicitar la
orientación de la OIT sobre la aplicación de sus instrumentos.183 De hecho,
los procedimientos de solución de controversias a menudo permiten que el
grupo o las partes pidan información a órganos externos sobre cuestiones
pertinentes.184
182
Véase también Gravel y otros autores. (2011). De modo similar, Maupain (2012) plantea si las
disposiciones comerciales de algunos acuerdos comerciales pueden acarrear un riesgo de regresión en relación
con los mecanismos de control de la OIT.
183
Algunos acuerdos comerciales, como el acuerdo comercial UE-Cariforum, estipulan expresamente que las
partes pueden consultar a la OIT sobre cuestiones relacionadas con la aplicación de las disposiciones laborales
del ALC que hacen referencia a los convenios fundamentales de la OIT en la fase consultiva del conflicto (véase
el artículo 195 (4) del acuerdo comercial UE-Cariforum). La participación de la OIT también está prevista
para la solución amistosa de controversias en virtud del acuerdo comercial suscrito entre la UE y la República
de Corea (véase el artículo 13.15 del acuerdo)
184
Véase, por ejemplo, el artículo 20.12 del CAFTA-DR que establece que a petición de una de las partes en
el conflicto, o por iniciativa propia, el grupo de expertos podrá solicitar información y asesoramiento técnico
de toda persona u órgano que considere pertinente.
117
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
Asimismo, es claro que habría que especificar qué órgano de la OIT sería el
responsable de atender las solicitudes de consulta. Además, algunos interlocutores pueden considerar útil que la OIT participe en el diseño y la
aplicación de las actividades de cooperación.
La Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización
equitativa de 2008 permite a la OIT proporcionar dicha ayuda puesto que
insta a la Organización revisar y adaptar sus prácticas institucionales para
«proporcionar asistencia, cuando la soliciten, a los Miembros que deseen
promover conjuntamente los objetivos estratégicos en el marco de acuerdos
bilaterales o multilaterales, siempre y cuando sean compatibles con sus obligaciones respecto de la OIT».185 Esto, junto al mandato constitucional más
amplio de la OIT, proporciona una base sólida para que ésta pueda ayudar
a los Estados en la aplicación de las disposiciones laborales de los acuerdos
comerciales de modo que se preserve la coherencia con los instrumentos de
la OIT.186
185
Sección II.A (iv) de la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa,
adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo con motivo de su nonagésima séptima reunión,
Ginebra, 10 de junio de 2008.
186
El potencial promocional de los ALC también se puso de relieve por parte de varios gobiernos en el
contexto de la reciente Discusión Recurrente sobre los Principios y Derechos Fundamentales celebrada durante
la 101a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (véase OIT, 2012, Actas Provisionales, núm. 15)
118
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
CONCLUSIÓN
En este capítulo se han propuesto varias opciones de políticas para mejorar la
formulación de las disposiciones laborales existentes a fin de obtener mejores
resultados en relación con las normas del trabajo.
Cabe destacar que no se propone un enfoque único para todos los contextos.
Las propuestas pueden considerarse elementos para documentar los programas de negociación de las partes y ajustarse de conformidad con la situación
de las normas del trabajo en el país. Las características que distinguirán
al acuerdo normativo elegido en particular de otros acuerdos dependerán
principalmente de si el acuerdo que está negociándose es un acuerdo NorteSur, Norte-Norte o Sur-Sur y de si es regional y/o transregional. Además, si
bien algunas propuestas pueden adoptarse a corto plazo, otras pueden exigir
debates nacionales extensos, por lo que sólo son viables a más largo plazo.
Concretamente, es el caso de la aplicación de un enfoque más sinérgico, para
el cual son necesarios procesos políticos en el plano nacional e internacional.
Teniendo presentes estos elementos, las experiencias de disposiciones laborales innovadoras, como las adoptadas en el acuerdo suscrito entre los Estados
Unidos y Camboya, abren las puertas a negociaciones comerciales más
experimentales cuando se discuten los enfoques normativos de las disposiciones laborales. Los negociadores comerciales pueden basarse en enfoques
adoptados y en experiencias de otros regímenes internacionales relacionados con la promoción y el control del cumplimiento de los compromisos
internacionales.
119
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
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121
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
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122
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
GLOSARIO
ACP
Asociación del Grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico constituida en 1975. El Grupo está formado por 79 países y opera en un foro
centrado en el desarrollo económico y la estabilidad política.
Actividades
de cooperación
Actividades en las que participan las partes en un acuerdo comercial para
promover el fortalecimiento de capacidades, el desarrollo institucional y
el intercambio de conocimientos.
Actividades promocionales
de monitoreo
En el contexto de un acuerdo comercial, se realiza el monitoreo a un
Estado por parte de otro Estado, ambos partes en el acuerdo, para garantizar el cumplimiento de las disposiciones laborales.
Acuerdo comercial
Norte-Norte
Acuerdo comercial suscrito entre dos o más países desarrollados.
Acuerdo comercial
Norte-Sur
Acuerdo comercial suscrito entre como mínimo un país desarrollado y
un país en desarrollo.
Acuerdo comercial
Sur-Sur
Acuerdo comercial suscrito entre dos o más países en desarrollo.
Acuerdo comercial
UE-Cariforum
Acuerdo comercial suscrito en 2008 entre la Unión Europea y 15 países
del Caribe para facilitar la inversión y el comercio entre los dos grupos
de países.
Acuerdo de cooperación laboral
Acuerdo que establece actividades de cooperación entre asociados comerciales con objeto de mejorar las condiciones de trabajo.
Acuerdo de Cooperación
Laboral de América
del Norte (ACLAN)
Acuerdo complementario al Tratado de Libre Comercio de América del
Norte que prevé un mecanismo para asegurar la aplicación efectiva de
las normas del trabajo, así como la cooperación al respecto entre los tres
países que han suscrito el acuerdo de libre comercio.
Acuerdo de Cotonú
Acuerdo suscrito entre la Unión Europea y sus Estados miembros y 79
países en desarrollo del Caribe, el África Subsahariana y el Pacífico.
Acuerdo de integración regional
Acuerdo suscrito para flexibilizar o eliminar las barreras comerciales
entre naciones fronterizas o cercanas geográficamente. Un ejemplo es la
Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN).
Acuerdo de libre comercio
Acuerdo suscrito entre dos o más países para eliminar aranceles y otras
barreras comerciales a los efectos de la integración económica.
123
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
124
Acuerdo laboral
complementario entre el
Canadá y Costa Rica
Acuerdo complementario al acuerdo comercial suscrito entre el Canadá
y Costa Rica que compromete a ambos países a cumplir las normas del
trabajo y prevé cooperación al respecto.
Acuerdo Estratégico Transpacífico de
Asociación Económica
Acuerdo suscrito para liberalizar el comercio entre las economías de
Brunei, Darussalam, Chile, Nueva Zelandia y Singapur.
Asociación Europea
de Libre Comercio
Asociación de libre comercio entre Islandia, Liechtenstein, Noruega y
Suiza.
Comité consultivo del
trabajo para las negociaciones
comerciales y las políticas
comerciales de los Estados
Unidos
Consejo asesor formado por representantes de los trabajadores para el
Delegado Comercial de los Estados Unidos, que proporciona información y asesoramiento sobre las estrategias para acuerdos comerciales
vigentes y futuros.
Comunidad Andina
Área de libre comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
Comunidad
del África Meridional
para el Desarrollo
Organización de integración regional formada por Angola, Botswana,
Congo, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia,
Seychelles, Sudáfrica, Swazilandia, Tanzanía, Zambia y Zimbabwe.
Comunidad del Caribe y Mercado Común del Caribe
Organización regional de integración formada por 15 países del Caribe.
Comunidad Económica de los
Estados de África Occidental
Organización de integración regional cuyos miembros son Benin,
Burkina Faso, Cabo Verde, Cote d’Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea,
Guinea Bissau, Liberia, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y
Togo.
Condicionalidad previa
a la ratificación
Condiciones que deben cumplirse antes de la ratificación por ambas partes del acuerdo comercial.
Declaración relativa a
los principios y derechos
fundamentales en el trabajo
Declaración de la OIT adoptada en 1998 por la que todos los Miembros
de la Organización, aunque no hayan ratificado los convenios aludidos,
tienen un compromiso de respetar, promover y hacer realidad los principios relativos a los cuatro derechos fundamentales que son objeto de
esos convenios, es decir, la libertad de asociación y la libertad sindical y
el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva; la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio; la abolición
efectiva del trabajo infantil, y la eliminación de la discriminación en
materia de empleo y ocupación.
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
Disposiciones laborales
Toda norma del trabajo que establece unas condiciones de trabajo mínimas en cuanto a derechos en el trabajo o derechos del trabajador, toda
norma sobre la protección proporcionada a los trabajadores en virtud de
la legislación laboral nacional y su cumplimiento, así como todo marco
de cooperación en estas cuestiones y/o para controlar su cumplimiento.
Elementos condicionales
de las disposiciones laborales
Elementos de las disposiciones laborales que vinculan el respeto de las
normas del trabajo a consecuencias económicas.
Elementos promocionales
Elementos de las disposiciones laborales que prevén la cooperación o el
control en el ámbito de las normas del trabajo.
Encuesta europea en
las empresas sobre riesgos
nuevos y emergentes
Encuesta en los lugares de trabajo que analiza los diversos componentes de las técnicas de gestión en relación con la seguridad y salud en el
trabajo.
Mecanismo de solución
de controversias
Un proceso formal para resolver controversias relacionadas con las disposiciones de un acuerdo comercial, que a menudo implica la autoridad
de un panel de arbitraje.
Memorando
de entendimiento
Documento que formaliza la intención de emprender una línea de acción
común pero que, desde un punto de vista jurídico, no vincula necesariamente a las partes firmantes.
MERCOSUR
Organización de integración regional formada por Argentina, Bolivia,
Brasil, Paraguay, Uruguay y República Bolivariana de Venezuela.
Oficina administrativa nacional
Oficina nacional establecida en el marco del Acuerdo de Cooperación
Laboral de América del Norte con el propósito de tramitar, negociar y
hacer cumplir las disposiciones laborales.
Oficina de los Estados Unidos
para Asuntos Laborales y
Comerciales
Oficina gubernamental responsable de la aplicación de las disposiciones
laborales de los acuerdos comerciales suscritos por los Estados Unidos.
Preferencias arancelarias
Reducción de los aranceles aplicables a las importaciones de un país
exportador a discreción del país importador respecto de los aplicables en
virtud del sistema multilateral de comercio.
Proteccionismo
La actuación de una nación que protege unilateralmente los intereses de
su economía nacional a expensas del comercio internacional.
125
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
126
Ronda de Doha
La Ronda de Doha es la ronda de negociaciones comerciales entre los
Miembros de la OMC que empezó en 2001, pero se estancó en 2008
debido a la diferencia de intereses surgida entre los países desarrollados y
los países en desarrollo respecto de los aranceles y obstáculos al comercio
de la agricultura, la industria y los servicios, entre otros.
Sistema de Preferencias
Generalizadas
Programa establecido, generalmente por países desarrollados, para
ampliar los privilegios arancelarios especiales a las naciones en desarrollo.
Tratado de Libre Comercio
de América del Norte
(TACLAN)
En vigor desde 1994, el Acuerdo crea una zona de libre comercio entre
el Canadá, México y los Estados Unidos. Las disposiciones laborales del
TACLAN se incluyeron en un acuerdo complementario llamado Acuerdo
de Cooperación Laboral de América del Norte, o ACLAN.
Tratado de Libre Comercio
entre República Dominicana,
Centroamérica y Estados
Unidos de América
Acuerdo de libre comercio suscrito por los Estados Unidos con cinco países de América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras
y Nicaragua) y la República Dominicana.
Capítulo 4 Mejora de la efectividad de las disposiciones laborales incluidas en los acuerdos comerciales: un análisis de las opciones disponibles
DIMENSIONES SOCIALES DE LOS ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO
A menudo se argumenta que el costo de la equidad
social es un menor crecimiento económico, subrayando
la supuesta disyuntiva entre ambas metas. El objetivo
de los Estudios sobre el Crecimiento con Equidad es
mostrar cómo las políticas de promoción de la igualdad
también pueden servir de apoyo a metas económicas.
Una parte importante del debate sobre cómo lograr
que el proceso de globalización sea socialmente más
sostenible aborda cómo asegurar que la liberalización
comercial mejora las normas del trabajo, en lugar de
hacer peligrar las condiciones laborales. La presente
publicación, resultado de un proyecto conjunto del
Ministerio de Trabajo, Empleo, Formación Profesional
y Diálogo Social de Francia y el Instituto Internacional
de Estudios Laborales de la OIT, intenta aportar
información útil al debate. Proporciona un análisis
completo de todos los acuerdos comerciales existentes
que incluyen disposiciones sociales y examina sus
efec-tos para las empresas y para los trabajadores.
También ayuda a evaluar las dificultades que plantea
la coherencia global de un sistema multilateral fruto
de múltiples acuerdos comerciales con disposiciones
sociales distintas.
I S B N 978-92-2-329321-5
9 789223 293215
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