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Dime cómo opera y te diré cómo redistribuye.

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Dime cómo opera y te diré cómo redistribuye.
Documentos
FCE - CID
Documento Escuela de Economía
N˚ 54
ISSN 2011- 6322 · Febrero 2015
IMPUESTO SOBRE LA RENTA:
dime cómo opera y te diré cómo redistribuye
INCOME TAX:
tell me how it works and I will tell you how it redistributes
Jorge Armando Rodríguez
Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 Jorge Armando Rodríguez1
IMPUESTO SOBRE LA RENTA:
dime cómo opera y te diré cómo redistribuye
Resumen
Este artículo examina las características del impuesto sobre la renta colombiano y la manera en que
ellas moldean su potencial distributivo. El escrito llama la atención sobre la importancia de
distinguir entre la distribución de la carga tributaria y el efecto de la misma sobre la distribución del
ingreso. Muestra que la versión del impuesto mínimo alternativo instaurada en el país discrimina
entre categorías de ingresos laborales y de capital. También explora los rasgos distributivos de
diferentes sistemas de integración entre el impuesto personal y el de sociedades, en condiciones de
elevada concentración del ingreso. Las repercusiones probables del llamado impuesto plano, cuya
adopción promovió el gobierno nacional en la primera década del siglo XXI, son objeto de
discusión. Las tarifas nominales son vistas ante todo como parte del engranaje impositivo
estatutario, pero no se desconoce su dimensión de señales institucionales. El artículo ofrece algunas
estimaciones de las tarifas efectivas, contrastándolas con las obtenidas por otros estudios.
Palabras clave: Impuesto sobre la renta, Distribución de la carga tributaria, Distribución del
ingreso, Política tributaria colombiana.
Código de Clasificación JEL: H24, H25, K34, D31, E25.
INCOME TAX:
tell me how it works and I will tell you how it redistributes
Abstract
This paper examines the characteristics of the Colombian income tax and the way they shape its
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2
distributive potential. It draws attention to the importance of distinguishing between the distribution
of the tax burden and the effect thereof on the distribution of income. It shows that the version of
1
Profesor Asociado, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia; afiliado al
Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la misma universidad. Este artículo se benefició de los
comentarios de Javier Ávila, a quien agradezco. 2
Igualmente, puede hablarse del régimen procedimental y sancionatorio como parte del diseño del
tributo. Sin embargo, este tema no se abordará aquí.
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez the alternative minimum tax introduced in the country discriminates between categories of labor
and capital incomes. It also explores the distributional features of different integration systems
between the personal and corporate income tax, in a situation where income is highly concentrated.
The likely repercussions of the so-called flat tax, whose adoption was promoted by the national
government in the first decade of the 21st century, are discussed. The nominal rates are seen
primarily as part of the statutory tax machinery, but their role as institutional signals is not
overlooked. The paper provides some estimates of effective tax rates, contrasting them with those
obtained by other studies.
Keywords: Income tax, Distribution of the tax burden, Income distribution, Colombian tax policy.
JEL Classification: H24, H25, K34, D31, E25.
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos
FCE - CID
La serie Documentos FCE considera para publicación manuscritos originales
de estudiantes de maestría o doctorado, de docentes y de investigadores de
la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia;
resultado del trabajo colectivo o individual y que hayan sido propuestos,
programados, producidos y evaluados en una asignatura, en un grupo de
investigación o en otra instancia académica
Documentos FCE-CID Escuela de Economía
ISSN 2011-6322
La serie Documentos FCE-CID puede ser consultada en el portal virtual:
http://www.fce.unal.edu.co/publicaciones/
Director Centro Editorial-FCE
Álvaro Zerda Sarmiento
Equipo Centro Editorial-FCE
Nadeyda Suárez Morales
Pilar Ducuara López
Jesús David Suárez Sosa
Contacto: Centro Editorial FCE-CID
Correo electrónico: [email protected]
Este documento puede ser reproducido citando la fuente. El contenido y la forma del presente
material es responsabilidad exclusiva de sus autores y no compromete de ninguna manera a la
Escuela de Economía, ni a la Facultad de Ciencias Económicas,
ni a la Universidad Nacional de Colombia.
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CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO - CID
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Vicerrector General
Jorge Iván Bula Escobar
Facultad de Ciencias Económicas
Decano
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Vicedecano
Rafael Suárez
Escuela de Economía
Director
Álvaro Martín Moreno Rivas
Coordinador Programa Curricular de
Economía
Raúl Chamorro Narváez
Centro de Investigaciones para
el Desarrollo CID
Director
Manuel José Antonio Muñoz Conde
Subdirectora
Vilma Narváez
Jorge Armando Rodríguez IMPUESTO SOBRE LA RENTA:
dime cómo opera y te diré cómo redistribuye
Por Jorge Armando Rodríguez
El impuesto sobre la renta ha solido considerarse una pieza fundamental de la caja de herramientas
de la tributación progresiva. Casi un siglo después del frustrado intento de implementar el impuesto
“sobre las rentas y ganancias de los ciudadanos” aprobado por el Congreso Constituyente de 1821,
su versión moderna nació en nuestro medio con propósitos distributivos en la mira, además de
buscar satisfacer las necesidades de recaudo de un estado fiscal débil, cuya financiación dependía
altamente de los gravámenes sobre el comercio exterior. Esteban Jaramillo, artífice de su
introducción en la Colombia de 1918, llegó a declarar que “el impuesto sobre la renta [es] el que
mejor consulta los dictados de la justicia distributiva”. Aducía, a favor de esa aseveración, que la
carga tributaria correspondiente recaía principalmente sobre quienes tienen mayor capacidad de
pago, al tiempo que el impuesto permitía “disminuir en lo posible el peso que gravita sobre los
menos pudientes”, aunque advertía en contra de la tentación de verlo como “una especie de piedra
filosofal o panacea inagotable” (Alviar & Rojas, 1985, pp. 82-87).
Al menos hasta mediados de la década de 1970, los objetivos distributivos y de recaudo continuaron
figurando de manera destacada en la economía política del impuesto sobre la renta, pese a que el
gravamen llegó a ser demonizado en algunos círculos, más que todo de corte plutocrático, en donde
se le tildaba de confiscatorio, de ser fruto de la envidia y hasta de comunista. Según Perry y
Cárdenas (1986, p. 16), “las reformas [tributarias] de 1931, 1935 y 1953 condujeron a que
Colombia dispusiera del impuesto sobre la renta más progresivo y productivo (medido como
proporción del PIB) en toda América Latina, lo que no ocurrió sin una considerable oposición
política de las clases pudientes y los gremios más representativos”. En parte bajo la inspiración de
lo que hoy luce, con la ventaja que da la retrospección, como voluntarismo desarrollista y
distributivo, se llegaron a adoptar, sin embargo, tarifas marginales excesivamente altas para algunas
categorías y tramos de ingresos, a la vez que se concedían tratamientos preferenciales desmedidos y
se descuidaba la administración tributaria. Por ejemplo, en la reforma de 1953 “Se promulgó una
tabla de tarifas de 43 tramos para las sociedades anónimas”, según reporta Olivera (1996, p. 8).
Como consecuencia, aun si el impuesto colombiano superaba a su pares de la región, la
progresividad escrita en la legislación se tradujo en progresividad de hecho en forma irregular y
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 menguada, con el agravante de que las tarifas nominales excesivas, a contrapelo de los generosos
incentivos impositivos, enviaban un mensaje equívoco sobre las condiciones fiscales e
institucionales ofrecidas a los negocios.
Para el conservatismo fiscal en boga (o, quizás mejor, en el poder) desde la década de 1980, la
política tributaria debería, en cambio, utilizarse como instrumento redistributivo si acaso de manera
accesoria, configurando un giro ideológico marcado. Refiriéndose a las tendencias exhibidas por la
ola internacional de reformas tributarias de los años ochenta, Boskin (1990, p. 3) señala que las
preocupaciones del momento eran “los efectos adversos sobre los incentivos de las tarifas
impositivas marginales altas y las distorsiones causadas por el tratamiento tributario diferencial de
actividades económicamente similares, mientras se le restaba importancia a la equidad vertical
como un objetivo central de la política tributaria”. En Colombia, la reforma tributaria de 1986, que
redujo la tarifa marginal máxima del impuesto sobre la renta personal al 30% (igual porcentaje para
el impuesto corporativo), frente al 56% fijado en 1974, se convirtió en un hito del nuevo rumbo de
la política impositiva. Aunada a las preocupaciones por la simplicidad y la administración, la
eficiencia económica, tratada a menudo como si fuera una cuestión de todo o nada (“la tributación
progresiva es ineficiente”), no como una cuestión de grado, pasó a ser el nuevo mantra. Aunque la
orientación general de la política tributaria ha tendido a mantenerse desde entonces, en la actualidad
se vuelven a debatir los pros y contras del impuesto sobre la renta frente a otros gravámenes (por
ejemplo, frente al impuesto a la riqueza y al gravamen a los movimientos financieros) para lograr
objetivos distributivos, ante la comprobación de que el régimen tributario no hace bien la tarea de
contribuir a reducir las brechas económicas existentes entre la población colombiana.
Al margen de si la política tributaria se lo propone o no, el impuesto sobre la renta por lo regular
tiene efectos distributivos. En lugar de ignorar su existencia, es mejor considerarlos de manera
expresa. En un país de elevada desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza, la tributación
debería contribuir a reducirla o, como mínimo, no debería empeorar semejante estado de cosas.
Salvo quizás por influencia del azar, para que el impuesto sobre la renta sea progresivo de hecho, es
necesario, aunque no suficiente, que esté diseñado para el efecto en la legislación. Es preciso tener
en cuenta que los elementos constitutivos del impuesto, incluyendo la definición o escogencia de las
unidades contribuyentes, de la base gravable y del esquema de tarifas, están entretejidos, de suerte
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que la manera como el impuesto funciona y distribuye no puede ser descrita cabalmente si no se
considera la interrelación entre tales elementos y su efecto conjunto (abordar elemento a elemento
facilita la exposición, pero hay que distinguir entre las necesidades de la exposición y la forma de
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez operación del impuesto). Además de los elementos señalados, el impuesto está constituido por el
régimen de impuesto mínimo alternativo y el sistema de integración entre el gravamen de las
personas naturales y el de las personas jurídicas, así como también por su punto de impacto en el
circuito o flujo de ingresos de la economía2. Por eso, no basta con que la estructura de tarifas
nominales o estatutarias del impuesto sean progresivas para que la carga tributaria resultante se
distribuya en forma progresiva. Para entender cómo este impuesto distribuye, el escrutinio debe ir
más allá de las tarifas estatutarias. Este escrito se propone avanzar en esa dirección, teniendo en
mente que, por mandato constitucional, el sistema tributario debe fundarse en los principios de
equidad, eficiencia y progresividad (CP, art. 363) y que, como integrante de ese sistema, el
impuesto sobre la renta se presta o es un fuerte candidato para coadyuvar a que estos principios se
materialicen.
1. Impuesto mínimo alternativo
Por tipo de contribuyente, se distinguen dos componentes del impuesto sobre la renta colombiano,
el de personas naturales (impuesto personal) y el de personas jurídicas (impuesto corporativo o de
las sociedades). Tras la expedición de la Ley 1607 de 2012, el impuesto sobre la renta personal
quedó conformado por un régimen regular u ordinario y por un régimen mínimo alternativo, los
cuales operan en forma paralela. Los contribuyentes deben pagar el monto que resulte mayor entre
la obligación tributaria calculada bajo el régimen regular y la calculada bajo las reglas del régimen
mínimo alternativo.
a. Una breve historia de otra parte
El que hoy se conoce como impuesto mínimo alternativo (IMA) nació en los Estados Unidos en
1969 como un instrumento para evitar que los más pudientes contribuyeran poco o nada al fisco. En
ese país fue en su origen un “impuesto de clase” (o clasista), para utilizar la expresión de Burman,
Gale y Rohaly (2005), en el sentido de ser peculiar de (o estar dirigido a) las capas de ingresos
altos. Estos autores relatan así su surgimiento:
En enero de 1969, el Secretario del Tesoro Joseph W. Barr informó al Congreso que 155
contribuyentes con ingresos superiores a US$200.000 no habían pagado nada a título de
impuesto sobre la renta federal en 1966. La noticia creó una tormenta política. En 1969, los
congresistas recibieron más cartas de sus electores sobre los 155 contribuyentes que sobre
2
Igualmente, puede hablarse del régimen procedimental y sancionatorio como parte del diseño del
tributo. Sin embargo, este tema no se abordará aquí.
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 la guerra de Vietnam. Más tarde ese año, el Congreso creó un impuesto mínimo para evitar
que los individuos ricos se aprovecharan de las leyes tributarias para eliminar su impuesto
sobre la renta federal.
Aunque ha sido objeto de varias reformas, entre ellas el paso de gravamen suplementario a
gravamen alternativo en sentido lato3, el impuesto mínimo estadounidense desde un comienzo
cobijó tanto a las personas naturales como a las personas jurídicas. Por cubrir a individuos y
sociedades, este tipo de arreglo puede ser descrito como arreglo simétrico. Esta es una característica
esencial del instrumento utilizado allí.
El impuesto mínimo alternativo aplicado a las personas naturales ha logrado su cometido de recaer
sobre los más pudientes, reportan Burman, Gale y Rohaly (2005): “Tanto el impuesto mínimo
original como su sucesor, el impuesto mínimo alternativo individual, han recaído en el pasado sobre
una pequeña minoría de hogares de ingresos altos”. Pero lo que empezó como un instrumento
tributario dirigido a los ingresos altos estadounidenses ha visto expandir su cobertura,
especialmente desde fines del siglo XX, hacia los ingresos medios e, incluso, hacia los ingresos
bajos, al punto que, de continuar las tendencias observadas a comienzos del siglo XXI, puede llegar
a adquirir las características de un “impuesto masivo” (ibídem). Esta evolución favorece la
prevalencia del principio de generalidad de la tributación, quizás a expensas del alcance distributivo
buscado por el instrumento original.
En la práctica, solo las sociedades más grandes terminan siendo gravadas a través del IMA. Según
un reporte de la General Accounting Office (1995, p. 3), “La mayoría de los recaudos del IMA
provienen de relativamente pocas [grandes] sociedades, pero muchas más sociedades soportan
alguna carga en cumplimiento de las disposiciones sobre ese gravamen”. Información más reciente
confirma esta observación4. El instrumento restringe el recurso a los beneficios tributarios previstos
en el régimen regular del impuesto, recurso que reduce las obligaciones con el tesoro público.
Como señala el citado reporte: “No sorprende que el IMA haya afectado sobre todo a las sociedades
e industrias que usan las exclusiones, deducciones y créditos que el IMA por diseño buscaba
contrarrestar” (ibídem).
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3
Inicialmente el impuesto mínimo tenía un carácter más suplementario que alternativo del impuesto
sobre la renta convencional: “El Acta de Reforma Tributaria de 1969 incluyó un impuesto mínimo
suplementario tanto para los contribuyentes personas jurídicas como para los contribuyentes personas no
jurídicas sobre ciertos tratamientos preferenciales (…) Liquidado en adición a la obligación tributaria regular
del contribuyente, este era más un suplemento que un impuesto alternativo” (General Accounting Office,
1995, pág. 20). 4
Véase, por ejemplo, Internal Revenue Service (2011).
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez El IMA estadounidense no está libre ni de defectos ni de críticas. Se le cuestiona, por ejemplo, por
elevar los costos de cumplimiento para las empresas, debido a que en adición a la contabilidad
regular hay que llevar registros para computar la obligación tributaria bajo las normas del régimen
alternativo. En cuanto a las inequidades derivadas del régimen impositivo regular, surge la
pregunta, propia de la economía política de la tributación, de por qué ellas no se corrigen
directamente en el régimen impositivo regular en vez de hacerlo indirectamente a través del IMA5.
b. Variante autóctona
El primer gobierno del presidente Santos hizo, en la exposición de motivos del proyecto de reforma
tributaria que desembocó en la Ley 1607 de 2012, una afirmación más bien desacostumbrada en ese
tipo de documentos oficiales: “en Colombia tanto el impuesto de renta como el impuesto al valor
agregado (IVA) son regresivos” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2012, p. 5). Tras
registrar que el país experimenta hondos desequilibrios en la distribución del ingreso, el impuesto
mínimo alternativo nacional (IMAN) se presenta allí como un instrumento para garantizar “un nivel
de progresividad en el impuesto de renta de las personas naturales” (p. 20) y para evitar la
ocurrencia de “tasas de tributación inaceptablemente bajas en los segmentos de ingresos más altos”
(MHCP, 2012).
A diferencia del caso de los EE.UU., en Colombia las sociedades no están sujetas al IMAN; solo las
personas naturales están cobijadas por ese mecanismo. Esta característica le introduce un sesgo
favorable a los ingresos derivados del capital corporativo (que es el tipo de ingresos que el impuesto
sobre la renta de las personas jurídicas principalmente grava), o, desde otra perspectiva, un sesgo
desfavorable a los ingresos laborales y a los ingresos de capital no corporativo. En ausencia del
IMAN para las personas jurídicas, las sociedades pueden hacer uso de los beneficios tributarios
(exenciones, descuentos, etc.) para reducir el monto de sus obligaciones tributarias. Ello redunda en
provecho de los propietarios de capital corporativo, poniéndolos en lo concerniente al mínimo,
aunque no necesariamente en cuanto a los demás aspectos del impuesto, en una situación de ventaja
comparativa. El IMAN impide, en cambio, que las personas naturales, en cuanto a los ingresos
distintos a los dividendos, puedan acudir a este expediente. Cabe recordar, asimismo, que un buen
número de asalariados está sujeto a la retención en la fuente, un instrumento de recaudo automático
5
Como escriben Lyon y Andrew (1997, p. 3), “La necesidad de un sistema de impuesto mínimo
alternativo (IMA) no deja de ser enigmática. Si el sistema tributario regular permite deducciones, créditos y
exclusiones del ingreso excesivas, ¿por qué no corregir en primera instancia el sistema tributario
estableciendo las deducciones, los créditos y las exclusiones apropiadas?”. Si se procediera así, el IMA se
tornaría redundante. Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 más o menos a prueba de burlas. Por lo demás, la renta presuntiva (E.T., art. 189) sí es simétrica, ya
que es aplicable tanto a las personas naturales como a las jurídicas, pero ese mecanismo funciona
más como un estabilizador del recaudo que como un mínimo alternativo, en razón a que el exceso
de renta presuntiva con respecto a la renta líquida ordinaria puede ser deducido o compensado en
los períodos fiscales siguientes.
Confeccionado a la manera de la reforma de 2012, el IMAN se aleja del enfoque global del ingreso,
según el cual el impuesto debería aplicarse sobre el agregado de las diferentes fuentes de ingreso,
sin importar su tipo, acercándose a un enfoque cedular, en donde el tratamiento tributario varía por
fuentes de ingreso. Además, trata con más dureza a la llamada renta ‘ganada’ (ingresos laborales)
que a los ingresos de capital corporativo, invirtiendo de paso las preferencias en las que
tradicionalmente se había sustentado el enfoque cedular. El IMAN asimétrico colombiano restringe
así el alcance del principio de generalidad de la tributación, al tiempo que, dada la estructura
concentrada de la tenencia de acciones y la forma como se gravan los dividendos, cercena de
entrada sus posibilidades de impedir que los accionistas más pudientes, por intermedio de sus
empresas, tributen a ‘tasas inaceptablemente bajas’, contrariando el declarado propósito oficial.
El quid de la cuestión planteada aquí es si, una vez se decide adoptarlo, el IMAN debería cobijar a
las diferentes fuentes de ingreso, evitando, en la medida de lo posible, discriminar consistentemente
a algunas de ellas, algo que va más allá de dilucidar si el IMAN debe establecerse para las
sociedades debido a sus presuntas bondades recaudatorias intrínsecas.
Con todo, debe señalarse que el IMAN está en principio diseñado para reintroducirle progresividad
efectiva, no meramente nominal, al impuesto sobre la renta de las personas naturales, el cual, por
varias razones, había perdido equidad horizontal y vertical (Ávila & Cruz, 2011). Pero eso no le
quita el tinte corporativo, eventualmente clasista, que la variante colombiana del impuesto mínimo
le imprime a la elusión y la evasión tributaria.
2. Integración tributaria entre personas naturales y jurídicas
En cuanto a la manera de solventar la relación tributaria entre las personas naturales y jurídicas,
•
Sistema clásico o de separación completa, bajo el cual “el impuesto sobre la renta recae de
manera separada sobre el ingreso de la compañía y sobre los dividendos recibidos por los
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pueden distinguirse tres tipos de sistemas:
accionistas” (King, 1995, p. 149). En el marco de este sistema, el impuesto personal y el
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez corporativo son considerados como dos fuentes de recaudo tributario distintas, asociadas a
contribuyentes con entidades o personalidades legales distintas (la empresa, de una parte, y sus
dueños, de otra), cada una con sus derechos y obligaciones particulares. Debido a que grava las
utilidades distribuidas tanto a nivel de la firma como del accionista, da lugar al fenómeno
comúnmente descrito como doble tributación. Un sistema tipo clásico se instauró en Colombia
con la reforma tributaria de 1953 y llegó a su fin con la expedición de la reforma de 1986. Con
sus especificidades, ha operado en los EE.UU., Suiza y Japón, entre otros países.
•
Sistema de integración plena, bajo el cual “una empresa es tratada como una asociación por la
cual los ingresos de la compañía, tanto los distribuidos como los retenidos, se atribuyen a sus
accionistas de acuerdo con sus respectivas tenencias: la atribución es luego gravada a la tarifa
marginal del accionista [en tanto personal natural]” (Chua & King, 1995, p. 152). Este sistema,
que busca eliminar la llamada doble tributación, considera a la empresa como un mero canal de
conducción de las utilidades hacia sus dueños. Aunque la integración plena puede cristalizarse
en la eliminación formal del impuesto corporativo, no es inconsistente con ella continuar
recaudando el impuesto mediante la retención en la fuente (a nivel de la sociedad), siempre que
el valor retenido se impute luego a los individuos propietarios, compensando el pago efectuado
por la sociedad. Un reto administrativo es imputar las utilidades no distribuidas a cada
accionista y, en el caso de propiedades empresariales entrecruzadas, a cada sociedad. Es
probable que los individuos propietarios se vean expuestos a problemas de liquidez para
sufragar las obligaciones tributarias puesto que serían gravados incluso por las utilidades
empresariales no distribuidas, una de las razones que se suelen citar para explicar por qué este
sistema en su forma pura no ha sido hasta el momento particularmente exitoso en pasar de los
libros de texto a la práctica, no obstante ser de muy buen recibo entre economistas. Variantes
que se sitúan en algún lugar entre la integración plena y la integración parcial han ido ganando
terreno, especialmente en países desarrollados, como Alemania, Australia, Francia y el Reino
Unido.
•
Sistemas de integración parcial, una familia de métodos que cobija varias formas de aliviar o
eliminar la llamada doble tributación sobre los dividendos que tiene lugar cuando se emplea el
sistema clásico o de separación completa. Bajo esta familia de métodos, que difieren entre sí de
manera no despreciable en cuantos a sus virtudes y defectos, “el alivio por la doble tributación
de dividendos puede ser conferido o bien a nivel de la sociedad o bien a nivel del accionista”
(Chua & King, 1995, p. 153). A partir de la reforma tributaria de 1986, Colombia emplea un
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 sistema de integración parcial, conocido como sistema de exención de dividendos, el cual, al
tratar los dividendos como ingresos no constitutivos de renta gravable para sus receptores (ET,
art. 48), remueve en todo o en gran parte la doble tributación. Las utilidades empresariales son
gravadas en cabeza de las sociedades, no de sus socios o propietarios, al menos hasta un tope
que depende de la relación entre las utilidades fiscales y las utilidades comerciales (E.T., art.
49). La integración parcial se ha usado de forma amplia en la práctica tributaria internacional.
Para ahondar en los rasgos distributivos del impuesto sobre la renta, es importante distinguir entre
los cambios que, a raíz del impuesto, se producen en la distribución de la carga tributaria entre los
contribuyentes, de una parte, y los que se producen en la distribución del ingreso nacional entre los
individuos, de otra. Aparte de que no todos los individuos son contribuyentes ni todos los
contribuyentes son individuos, los cambios en la distribución del ingreso no solo dependen de la
manera como se reparte la carga tributaria entre los contribuyentes (progresiva, proporcional o
regresiva) sino también del tamaño de esa carga con respecto al ingreso total y de la forma como
esté distribuido el ingreso antes de impuestos. La carga tributaria puede estar mal repartida entre los
más ricos (verbigracia, dentro del cuantil de ingresos más altos), pero, aun así, los más ricos,
tomados en conjunto, pueden soportar una carga tributaria menos o más pesada, con respecto a su
capacidad de pago agregada, que los más pobres. Un caso de especial relevancia a este respecto se
presenta cuando la propiedad accionaria y los ingresos de allí derivados están más concentrados que
el ingreso total. Más en general, la propiedad corporativa y los ingresos asociados a la misma no
necesariamente están distribuidos entre la población de la misma manera que el ingreso total. Como
consecuencia, el patrón de distribución de la carga tributaria dentro de los cuantiles de ingreso
puede diferir del patrón de distribución de la carga tributaria entre cuantiles de ingreso. Ahora, si la
carga tributaria es grande, los cambios en la distribución del ingreso también serían grandes,
moderando o acentuando la desigualdad previamente existente, dependiendo de si la carga se
reparte de manera progresiva o regresiva. Otra cosa ocurriría si la carga es pequeña. Al fin y al
cabo, tanto un puñado de monedas como una gran fortuna pueden distribuirse muy equitativa o muy
inequitativamente. Nada de esto significa, sin embargo, que el efecto distributivo de las finanzas
públicas se produzca o deba producirse solo por el lado impositivo.
¿Qué efectos distributivos pueden esperarse del impuesto corporativo operando bajo un sistema de
12
efectos potenciales para el caso en el cual la propiedad de las empresas y los ingresos por
Página
exención de dividendos recibidos como el colombiano? La Tabla 1 busca compendiar el abanico de
dividendos están concentrados en manos de personas pertenecientes al cuantil (p.e., decil o
percentil) más alto de ingresos. Se trata de un escenario realista: Steiner y Cañas (2013) calculan
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez que en Colombia los independientes del decil de ingresos más altos percibieron en el año 2010 el
96,5% del total de ingresos por concepto de intereses y dividendos correspondientes al conjunto de
los independientes; entre los asalariados este indicador fue de 86,5%. En el ejercicio se supone,
además, que el impuesto corporativo recae realmente sobre los accionistas, un supuesto
convencional —pero aun así un supuesto— en la literatura especializada, y, por el momento, que
los beneficios tributarios son neutrales entre contribuyentes.
Tabla 1
Impuesto sobre la renta corporativo: efectos esperados sobre la distribución del ingreso *
Caso: Concentración de la propiedad corporativa en el cuantil de más altos ingresos
Progresiva Distribución de la carga tributaria entre accionistas o Proporcional
propietarios corporativos
Regresiva
Tamaño de la carga tributaria (impuesto de sociedades)
Grande
Mediano
Pequeño
Reducción elevada de la desigualdad Reducción mediana de la Reducción pequeña de la entre cuantiles y dentro del cuantil desigualdad entre cuantiles y dentro desigualdad entre cuantiles y dentro más alto de ingresos
del cuantil más alto de ingresos
del cuantil más alto de ingresos
Reducción elevada de la desigualdad Reducción mediana de la entre cuantiles, pero desigualdad desigualdad entre cuantiles, pero inalterada dentro del cuantil más alto desigualdad inalterada dentro del de ingresos
cuantil más alto de ingresos
Reducción pequeña de la desigualdad entre cuantiles, pero desigualdad inalterada dentro del cuantil más alto de ingresos
Reducción elevada de la desigualdad entre cuantiles, pero aumento de la desigualdad dentro del cuantil más alto de ingresos
Reducción pequeña de la desigualdad entre cuantiles, pero aumento de la desigualdad dentro del cuantil más alto de ingresos
Reducción mediana de la desigualdad entre cuantiles, pero aumento de la desigualdad dentro del cuantil más alto de ingresos
*/ Sistema de integración parcial de exención de dividendos recibidos. Impuesto de las sociedades con tarifa plana y
beneficios tributarios neutrales entre contribuyentes; se supone que este impuesto recae realmente sobre propietarios de
sociedades.
Fuente: elaboración del autor.
Por intermedio del impuesto corporativo, un sistema de integración parcial como el colombiano es
proclive a generar efectos distributivos toscos (los escenarios más probables se resaltan en la Tabla
1). Téngase en cuenta que en este sistema la tarifa nominal aplicable a las sociedades suele ser plana
(esto es, un porcentaje fijo de la base gravable), equiparable a la tarifa marginal máxima aplicable a
la personas naturales, como de ordinario ha ocurrido en nuestro país en períodos recientes. En estas
condiciones, como escribe Bird (1996, p. 2), “en la medida en que los impuestos a las sociedades
reducen el ingreso de los accionistas, y los accionistas son en promedio más ricos que los demás,
tales impuestos pueden en verdad ser progresivos en su incidencia. Pero tal progresividad es ‘ciega’
en el sentido de que no tiene en cuenta la posición total del accionista e impone el mismo impuesto
al anciano pensionado empobrecido que al multimillonario rentista”. En el mejor de los casos el
sistema que grava las utilidades empresariales solo a nivel de las sociedades tendría un efecto
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 progresivo entre cuantiles de ingreso, debido a la concentración de la propiedad y del ingreso
corporativo,
a la par que la distribución de la carga tributaria entre los accionistas sería
proporcional. Con respecto a lo que sucedería si se aplicara el sistema de separación completa o de
doble tributación, en cuyo caso las tarifas marginales de las personas naturales también se aplicarían
a los dividendos recibidos, puede ocurrir que dicho sistema de integración parcial produzca un
efecto regresivo dentro del cuantil de ingresos más altos, ya que el alivio tributario resultante
aumentaría con el tamaño de los dividendos, pero más que proporcionalmente. En este evento, de
acuerdo con McLure (1975, p. 552), “la exclusión de los dividendos permitiría a los accionistas de
altos ingresos, quienes ya pueden estar subgravados por los ingresos arrojados por sus compañías,
obtener una reducción adicional bastante considerable de sus obligaciones tributarias, mientras que
los accionistas en los tramos de ingresos gravables más bajos no obtendrían casi ningún alivio”. La
subgravación por ingresos a la que alude McLure puede ocurrir, por ejemplo, porque los beneficios
tributarios previstos en la legislación no son neutrales entre las compañías.
Tabla 2
Comparación de sistemas de integración del impuesto sobre la renta según efectos
distributivos y recaudatorios esperados *
Sistemas de integración
Integración parcial
Característica o efecto
Esquemas típicos de tarifas nominales
Separación completa (sistema clásico o de doble tributación)
Punto de mitigación de doble tributación
Integración plena
A nivel de propietarios individuales
Exención o deducción de dividendos recibidos
Descuento o crédito sobre dividendos recibidos
Desgravación plena o parcial de utilidades distribuidas
Desgravación parcial de utilidades distribuidas
A nivel de las sociedades
Impuesto de personas naturales
Progresivo s obre utilidades distribuidas
Progresivo s obre utilidades distribuidas y no distribuidas
Impuesto de personas jurídicas
Proporcional s obre utilidades distribuidas y no distribuidas
Eventualmente, retención en la fuente a nivel de la s ociedad
Tosca
Fina
En general, tosca, aunque variable entre métodos de integración
Alto
Bajo
En general, medio, anque variable entre métodos de integración
Tipo de progresividad esperada del impuesto (naturales más jurídicas) en presencia de elevada concentración de la propiedad accionaria en el cuantil de más altos ingresos Recaudo potencial relativo para esquemas de tarifas equivalentes o similares donde resulten aplicables
Proporcional s obre utilidades distribuidas y no distribuidas
Tarifas diferenciales sobre utilidades distribuidas y retenidas
Deducción sobre dividendos pagados
?
Proporcional s obre utilidades no distribuidas
*/ Impuesto de las sociedades con beneficios tributarios neutrales entre contribuyentes.
Fuente: elaboración del autor.
La Tabla 2 compara los sistemas de integración del impuesto sobre la renta desde el punto de vista
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14
de sus efectos distributivos y recaudatorios esperados, en una situación de elevada concentración de
la propiedad corporativa. Tanto el sistema de separación completa como el sistema de integración
parcial tienden a producir una progresividad tosca entre cuantiles de ingreso —pero progresividad
al fin y al cabo—, en ausencia de tratamientos tributarios preferenciales. El sistema de integración
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez plena, que grava las utilidades distribuidas y no distribuidas de manera progresiva y solo a nivel de
las personas naturales, es en el papel el mejor desde el punto de vista de la equidad tributaria, pues
genera progresividad fina entre y dentro de los cuantiles de ingreso. Un rasgo de la integración
plena es su relativamente bajo rendimiento en términos de recaudo, en especial porque las utilidades
no distribuidas son típicamente gravadas bajo otros sistemas con la tarifa estatutaria plana aplicable
a las sociedades, que es por lo general más alta que muchas de las tarifas marginales aplicadas a las
personas naturales. A ello habría que añadir cierta desventaja administrativa que surge del hecho de
que el número de accionistas es mayor que el número de empresas, de modo que es más exigente
fiscalizar a los primeros que a las segundas, más en condiciones de elevada informalidad de la
actividad económica. Si bien no son insuperables, estas dos desventajas cobran especial relevancia
en países en desarrollo.
Es interesante observar que el sistema de exención de dividendos recibidos —valga decir, el sistema
colombiano— sale menos bien librado desde el punto de vista de su potencial recaudatorio que el
sistema de separación completa, como el sistema estadounidense, para esquemas de tarifas
equivalentes, allí donde apliquen, y suponiendo constantes factores no relevantes para el ejercicio.
Para iguales tarifas en personas naturales, el sistema colombiano requiere de tarifas más altas a
nivel de las personas jurídicas para producir un mismo nivel de recaudo del impuesto de renta
(naturales más jurídicas), expresado como porcentaje del PIB, asumiendo que los beneficios
tributarios son neutrales entre contribuyentes. A la inversa, el sistema de separación completa
requiere de tarifas marginales más bajas a nivel de las personas naturales para arrojar un mismo
nivel de recaudo, dadas iguales tarifas en personas jurídicas. Por eso resulta erróneo comparar las
tarifas nominales encaradas por las empresas o por las personas naturales en Colombia y en EE.UU.
sin tener cuenta las diferencias en el tamaño de la carga tributaria asociada.
3. Importancia de no estar en el lugar equivocado
Desde una perspectiva distributiva, ¿es mejor gravar con el impuesto sobre la renta a las personas
naturales que a las empresas? Dos cuestiones adquieren relevancia aquí: quién paga el impuesto y
dónde se recauda. Son las personas naturales, no las empresas, las que en últimas pagan el
gravamen. Sobre esto existe lo más cercano a un consenso entre los especialistas. Cuando la
cuestión a dilucidar es sobre quién recae el impuesto realmente, las sociedades no pasan de ser
meros intermediarios entre las personas naturales y el fisco, al margen de si desde el punto de vista
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 de su naturaleza jurídica las sociedades son vistas como el agregado de sus respectivos propietarios
o como entidades separadas de sus dueños. No hay, sin embargo, una respuesta empírica definitiva
sobre si el impuesto es pagado en su totalidad por las personas naturales propietarias de las
empresas (el supuesto usual) o si, mediante la administración de precios de las empresas, por
ejemplo, parte del tributo es trasladado a terceros, como los consumidores o los proveedores. Si de
ser estricto se trata, en términos de la incidencia económica del impuesto, carece, pues, de sentido
afirmar que las “empresas son las que pagan más impuestos”, como se describieron los resultados
de una encuesta de la ANDI, dados a conocer mientras se discutía una reforma tributaria de 20146.
Otra cosa
bien distinta es quiénes son los contribuyentes del impuesto, definidos como los
responsables directos del pago del tributo7, cuestión que conlleva seleccionar el punto de impacto o
de incidencia legal del impuesto, como se dice en la jerga técnica. A discreción del legislador, los
contribuyentes pueden ser personas jurídicas y naturales. Hay que tener en cuenta, además, que
cuando se utiliza el mecanismo de retención en la fuente, como ocurre con frecuencia con los
ingresos salariales, el agente retenedor es responsable directo del pago del tributo, aunque eso no lo
convierte en contribuyente o sujeto pasivo, al cual se le atribuye la realización del hecho generador
de la obligación tributaria.
La Tabla 3 sintetiza el diseño del impuesto sobre la renta colombiano, a mediados de 2014, en
términos de su punto de impacto o incidencia legal por tipo de contribuyente (personas naturales y
jurídicas) y por tipo de ingresos (ingresos laborales y de capital). Como se puede apreciar, para
todos los tipos de ingreso, bien sean ingresos laborales o de capital, salvo los dividendos y
participaciones en sociedades (dividendos, por brevedad), el punto de incidencia legal del impuesto
sobre la renta se ubica a nivel del receptor del ingreso, con independencia de la personalidad
jurídica del contribuyente. Mientras tanto, los dividendos están gravados a nivel de la sociedad que
los eroga; para sus receptores, que a su vez pueden ser personas naturales o
jurídicas, los
dividendos son ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional (E.T., art. 48) 8.
6
Véase, portal Mercadodedinero.com.co, 19 de noviembre de 2014. DIAN, Glosario de términos en materia tributaria, http://www.dian.gov.co, visto el 14 de enero de
2015. 8
Nótese que las sociedades pueden tener participación en la propiedad de otras sociedades y recibir por ello
dividendos. En este caso, los dividendos están gravados solo a nivel de la sociedad que los paga (E.T., art.
40), a semejanza de lo que ocurre con los dividendos pagados a individuos.
Página
16
7
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez Tabla 3
Puntos de impacto del impuesto sobre la renta colombiano según tipos de personalidad legal y
de ingresos, 2014
Tipos de ingresos I ngresos de capital
Ingresos laborales
Tipos de contribuyentes
Fuentes (recepción)
Personas naturales
Personas jurídicas *
Dividendos
Usos (erogación)
√
—
—
—
Fuentes (recepción)
Ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional.
Otros ingresos de capital
Usos (erogación)
Fuentes (recepción)
Usos (erogación)
—
√
—
√
√
—
*/ Sociedades y otras entidades sujetas al impuesto.
Fuente: elaboración del autor.
Asignarles a las sociedades el papel de contribuyentes, un papel con implicaciones legales distintas
al de meros retenedores, es ventajoso desde la perspectiva del recaudo porque a través de ellas suele
realizarse una gran proporción de las transacciones de la economía y suele generarse una gran parte
de ingreso nacional. Además, históricamente ha tenido sus ventajas para la administración tributaria
que el gravamen se fije a nivel de las empresas, menos numerosas que las personas naturales y
probablemente más susceptibles de rastrear en un ambiente de elevada informalidad en la actividad
económica, una de cuyas manifestaciones es el bajo uso de sistemas contables, con las consecuentes
limitaciones en la información. Para una discusión de estas y otras razones para gravar a las
sociedades, véase Bird (1996).
Pero la conveniencia recaudatoria tiene sus costos en términos de las posibilidades de logro de
objetivos distributivos. En teoría, puede diseñarse un impuesto sobre la renta equivalente, esto es,
con igual volumen de recaudo e igual incidencia o distribución entre los contribuyentes, pero con
diferente punto de impacto en el flujo circular del ingreso: por ejemplo, un impuesto del 25% sobre
las utilidades distribuidas por las empresas, recaudado mediante el impuesto sobre la renta de las
personas jurídicas, es equivalente a un impuesto del 25% sobre los dividendos percibidos por los
accionistas, esta vez recaudado mediante el impuesto sobre la renta de las personas naturales.
Parafraseando a Musgrave (1992), en un mercado competitivo no importa de qué lado de la línea
legal se aplica el impuesto, si del lado de la empresa o del lado de sus dueños. Cuando “existen
pares de impuestos que pueden parecer diferentes pero que son equivalentes de hecho” se está en
presencia, nos dice Musgrave (ibídem, p. 258), de una situación de equivalencia entre impuestos.
En la práctica, sin embargo, las cosas son más complicadas. Mientras desde el punto de vista del
recaudo y de la administración resulta conveniente fijar el punto de incidencia legal a nivel de las
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 sociedades, el hecho de que se apliquen allí tarifas proporcionarles, no progresivas, restringe la
progresividad del tributo. Mientras que tiene sus inconvenientes administrativos y recaudatorios
establecer el punto de impacto a nivel de las personas naturales, el hecho de que se apliquen allí
tarifas progresivas, no proporcionales, ensancha la progresividad del gravamen.
Resulta erróneo concluir que es mejor gravar a los individuos que a las empresas sin considerar
otros aspectos del gravamen distintos a su punto de impacto. En sentido similar, también es erróneo
concluir que la doble tributación necesariamente implica una carga tributaria mayor que la asociada
a su contraparte sencilla solo porque dos puntos de impacto son más que uno. La doble tributación
sobre los dividendos es un esquema de recaudo del impuesto sobre la renta, aunque no es solo eso.
En el caso de los EE.UU. el doble punto de impacto legal (en la erogación y en la recepción de los
dividendos) se traduce en efecto en una mayor carga tributaria que en el caso colombiano de punto
de impacto único (en la erogación), pero no hay que olvidar que puede utilizarse el esquema de
incidencia legal única y, sin embargo, obtener un nivel de tributación asociado al impuesto sobre la
renta mayor que el arrojado por el de incidencia doble. En la misma dirección, el efecto
redistributivo potencial de gravar los dividendos en Colombia es alto dado su elevado grado de
concentración, pero no debe perderse de vista que el efecto redistributivo no depende solo del
número de puntos de impacto legal (tributación sencilla, doble o, si se quiere, tripe).
En la legislación colombiana, y desde un punto de vista distributivo, lo que realmente hace diferente
el gravar las utilidades a nivel de las empresas, en lugar de hacerlo a nivel de sus propietarios
individuales, son cosas como los esquemas de tarifas aplicables en cada caso, los beneficios
tributarios que cobijan a unos y otros, la sujeción o no a un régimen de impuesto mínimo
alternativo, así como también el poder de mercado de grado variable entre los agentes económicos
para eventualmente trasladar el impuesto a terceros. Habría que añadir el recurso dispar a abogados
y cabilderos.
Steiner y Cañas (2013, p. 15) encuentran que en Colombia, en períodos recientes, “el recaudo de
renta se [concentra] en las empresas (o personas jurídicas) –80% frente a 20% asumido por las
personas– lo que contrasta con la distribución de la carga en la OECD, donde el 24% lo pagan las
empresas y el 76% de las personas”. ¿Pero cómo se explica la relativamente baja contribución al
recaudo de las personas naturales? Entre las causas de este fenómeno están la excesiva amplitud, al
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18
menos hasta ese momento, del tramo exento del impuesto para las personas naturales y la alta
informalidad, como señalan estos y otros autores, incluido Perry (2010). Pero el asunto no termina
ahí. Mientras se mantenga el sistema de exención de dividendos recibidos, un mayor recaudo de las
personas naturales podría provenir en lo fundamental de los ingresos laborales y de las utilidades
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez de negocios no constituidos en sociedades. Como se puede apreciar en la Figura 1, la remuneración
a los asalariados ha tendido a perder terreno con respecto al PIB colombiano en décadas recientes:
tras algunas fluctuaciones, pasó de representar el 39% del PIB en 1970 al 32,2% en 2012. Nótese
que el agregado de los ingresos laborales es, en términos relativos, menor en Colombia que en los
EE.UU., un país al que se cita con frecuencia en los debates tributarios nacionales. Tal
comportamiento de los ingresos laborales colombianos, aunado a las disparidades de ingresos entre
los trabajadores, también limita, aunque no determina del todo, las posibilidades de expansión del
impuesto recaudado de las personas naturales.
Figura 1
Remuneración a los asalariados en Colombia y EE.UU., 1970-2013
Participación porcentual en el PIB
70,0
60,0
Porcentaje del PIB respectivo
50,0
40,0
Estados Unidos
Colombia
30,0
20,0
10,0
0,0
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Años
Fuentes: Para los EE.UU., US. Bureau of Economic Analysis, serie Compensation of employees, según reporte del
Federal Reserve Bank of St. Louis, Economic Data, http://research.stlouisfed.org, visto el 14 de enero de 2015. Para
Colombia, DANE, Cuentas Nacionales Anuales, Bases 1975, 1994 y 2005, www.dane.gov.co, visto el 14 de enero de
2014. En ambos casos se incluyen los suplementos a los sueldos y salarios.
Aunque el recaudo a nivel de las personas naturales puede y debe elevarse con la reducción de la
informalidad, por ejemplo, en una situación de elevada concentración en la distribución del ingreso,
como la prevaleciente en Colombia, no es anómalo que una parte sustancial del recaudo provenga
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 de las capas de ingresos altos (sin que ello implique por sí mismo que el sistema tributario es
progresivo), como tampoco lo es que la incorporación creciente de más personas naturales al
universo de contribuyentes, que es deseable porque en principio fortalece la democracia tributaria,
esté sujeta a rendimientos decrecientes en términos de volumen de recaudo. Después de todo, entre
mayor sea la concentración en la distribución del ingreso, menos imperioso resulta gravar a todo el
mundo para obtener un determinado volumen de recaudo y más expedito administrativamente
resulta gravar a los más pudientes (Tanzi,1966).
Base gravable estropeada
El impuesto sobre la renta es un impuesto que busca gravar al contribuyente de acuerdo con su
capacidad de pago, medida de ordinario por el ingreso, en su acepción de valor agregado o ingreso
neto. Ese es, si se quiere, el deber ser del gravamen, según la sabiduría convencional. Si bien su
definición no está libre de complejidades, el concepto de ingreso que se suele utilizar como
referente de la base gravable está asociado al nombre de Herny Simons, entre otros teóricos de la
tributación. Para Simons (1938), el ingreso es igual al consumo de un individuo durante el período
de que se trate más el cambio en su riqueza en el mismo período. Aunque los caminos tomados por
la legislación tributaria son con frecuencia intrincados, ese concepto de ingreso ha servido en
muchas partes de norte para la definición de la base gravable. En este campo, sin embargo, los
detalles son cruciales. Por ejemplo, en Colombia el ingreso que se pretende gravar es el generado
dentro de la jurisdicción del país, mientras que en EE.UU. los contribuyentes son gravados por el
ingreso generado dentro y fuera de sus fronteras, esto es, por su ingreso global y no solo doméstico
o territorial,
lo cual redunda en una base gravable más amplia vis-a-vis la base gravable
9
colombiana . Esta es otra diferencia que pone en entredicho las comparaciones que se circunscriben
a las tarifas estatutarias.
Ha habido intentos de reemplazar el ingreso por el consumo como base gravable, sustitución que
elimina o por lo menos diezma la progresividad del gravamen, medida con respecto al ingreso. En
esa dirección se movieron las reformas tributarias de 2003 (Ley 863) y 2006 (Ley 1111) de la
administración Uribe. Estas dos leyes autorizaron a los contribuyentes a deducir de la base gravable
del impuesto de renta un porcentaje del valor de las inversiones en activos fijos (30% entre 2004 y
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20
2007 y 40% de partir de 2008). Incluso el proyecto de Ley presentado por el gobierno al Congreso
en 2006 aspiraba a que la deducción fuera del 100%. Como señalan Hall y Rabushka (1995),
destacados promotores de la idea, “un impuesto de renta con una exención plena de la inversión es
9
El gobierno Obama ha propuesto abandonar la base gravable global en favor de una territorial. Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez en efecto un impuesto sobre el consumo”. La deducción por la adquisición de activos fijos estaba
dirigida, según la presentación oficial, a promover la inversión y el empleo, pero la deducción del
100% implicaba en la práctica la desaparición del impuesto de renta tal y como lo conocemos. El
nuevo impuesto sobre el consumo se seguiría denominando, sin embargo, impuesto sobre la renta;
si de suspicacia se tratara habría que decir que no llamar las cosas por su nombre es en este caso una
manera de disimular el perjuicio. Es cierto que el Congreso de la época evitó que la deducción
fuera completa y que tal dispensa fue luego suprimida bajo la administración Santos, pero el
intento fallido de convertir el impuesto sobre la renta de jure en un impuesto sobre el consumo de
facto es una muestra de las amenazas que, a menudo bajo ropajes bienintencionados (v.g., la
promoción de la inversión y el empleo), se ciernen sobre el papel distributivo del gravamen.
Pasar del ingreso al consumo como base gravable implica, en lo esencial, desgravar los beneficios o
utilidades de los negocios en todo o en parte, lo cual favorece desproporcionadamente a los
propietarios de capital con respecto a los asalariados. La razón para ello es que, como se desprende
de Kalecki (1956), la inversión se aproxima en magnitud a los beneficios, tanto más cuanto más
pequeño sea el ahorro de los trabajadores. Desde otro ángulo, si la propensión a consumir tiende a
disminuir a medida que aumenta el ingreso, un impuesto sobre el consumo es regresivo (con
respecto a ingreso), lo cual implica que grava relativamente más a los pobres que a los ricos.
Particularmente problemático desde el punto de vista de la equidad se ha tornado el uso dado en
Colombia a los incentivos tributarios dirigidos a los negocios —generalmente a la inversión— y a
otras actividades. Aunque su forma legal puede variar, estos incentivos redundan en una
disminución de la tarifa impositiva efectiva que recae sobre el proyecto beneficiario con respecto a
la tarifa efectiva que resultaría en ausencia del incentivo. Como anotan Zee, Stotsky y Ley (2002,
p. 1501), los incentivos tributarios erosionan la base gravable y son especialmente dañinos en
aquellos casos en los cuales las inversiones “habrían tenido lugar aun a falta de los incentivos”.
Este parece haber sido el caso de la deducción por la adquisición de activos fijos concedida durante
la administración Uribe. Según el ejercicio empírico realizado por Galindo y Meléndez (2010, p. 3),
tal incentivo tributario resultó ineficaz para promover la inversión: “Encontramos —escriben los
citados autores— que si bien es cierto que la inversión se incrementó significativamente después de
que el estímulo tributario fue adoptado, el estímulo no explica el alza de la inversión una vez se
tienen en cuenta las condiciones económicas generales. En otras palabras, el comportamiento de la
inversión parece ser explicado mucho más por las circunstancias macroeconómicas, probablemente
la bonanza en los flujos de capital, que por la política tributaria doméstica”. Los incentivos también
crean oportunidades para la corrupción, que ocurre cuando “son otorgados a inversiones no
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 elegibles para recibirlos mediante el abuso de las provisiones y regulaciones legales” (Zee, Stotsky
y Ley, 2002, p. 1498). En situaciones como estas los incentivos devienen en privilegios tributarios,
que dejan en ventaja a los agentes económicos receptores frente a sus competidores no
beneficiarios.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo, un documento del Ministerio de Hacienda (2014) sobre la
política fiscal colombiana, ofrece una radiografía de los incentivos tributarios, que, en adición a la
deducción por la adquisición de activos fijos, toman la forma sobre todo de exenciones y, en contra
de lo que arguye el citado documento, también eventualmente de ingresos no constitutivos de renta.
En
la
evidencia
presentada
allí
hay
indicios
de
que
los
incentivos
benefician
desproporcionadamente a los contribuyentes de altos ingresos. En el año 2013, entre las personas
jurídicas del sector privado los principales beneficiarios de las exenciones registran una o varias de
las siguientes características: desarrollan actividades financieras, venden bienes o servicios al sector
defensa o al resto del sector público, o son sociedades clasificadas como grandes contribuyentes.
Entre las personas naturales, son accionistas, asalariados de ingresos altos o comerciantes.
4. Tarifas nominales: piezas y señales
Es admitido comúnmente que el impuesto sobre la renta colombiano incorpora en su diseño el
principio constitucional de progresividad a través del impuesto personal, no a través del de
sociedades. Dado que el diseño institucional supone intencionalidad, es verosímil que ese sea en
efecto el caso, como lo evidenciaría el hecho de que a nivel de las sociedades se aplica una tarifa
nominal plana, mientras a nivel de las personas naturales opera un esquema de tarifas nominales
progresivo. Al margen de la intencionalidad del legislador, debe tenerse en cuenta, sin embargo, que
la tarifa del impuesto de las sociedades es o ha sido —al menos en períodos recientes— igual o
similar a la tarifa marginal máxima del impuesto personal. Así, por ejemplo, en la reforma de 2012
la tarifa corporativa convencional se fijó en 25%, pero adicionando la del CREE (8% a partir de
2016, liquidado sobre las utilidades contables), asciende a 33%, igual a la tarifa marginal más alta
de las personas naturales10. En presencia de alta concentración de la propiedad accionaria y en
combinación con la exención de dividendos recibidos, este arreglo sienta las bases para el
surgimiento, como se ha explicado, de una progresividad tosca entre centiles de ingreso, aun si la
Página
22
progresividad está ausente al interior de los centiles en dónde se ubican los accionistas.
10
En virtud de la disminución o eliminación de algunas contribuciones parafiscales, la carga tributaria
global sobre los ingresos de capital corporativo se redujo en la reforma de 2012. Esos parafiscales, que
estaban en el lugar equivocado (la nómina), venían entorpeciendo la contratación laboral. Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez Se ha ventilado la propuesta de introducir tarifas nominales progresivas directamente a nivel de las
sociedades. Por sí solo, tal esquema redundaría, es probable, en una progresividad efectiva que no
dejaría de ser tosca, en la medida en que la capacidad de pago de los propietarios o accionistas no
depende solo del nivel de ingreso de las sociedades sino también del porcentaje de participación de
cada uno de ellos en el total de la propiedad. Los pequeños accionistas de empresas grandes podrían
terminar sobregravados, por ejemplo.
Para los partidarios del llamado impuesto plano, por lo general políticos y economistas
conservadores, el ideal es un “impuesto sobre la renta” con una tarifa única y el consumo como base
gravable. Hall y Rabushka (1995), por ejemplo, plantean que “la progresividad no requiere tarifas
tributarias graduadas” y que bastaría con establecer un tramo exento y aplicar una tarifa plana a la
base gravable. Este esquema daría lugar a cierta progresividad con respecto al consumo (por encima
del tramo exento), pero a un impuesto regresivo con respecto al ingreso. Pero aun con el ingreso
como base gravable, no luce conveniente abusar del número de tramos y tarifas marginales: las
dificultades administrativas para implementar la legislación bien pueden erosionar en la práctica la
progresividad del impuesto. Avila y Cruz (2011, p. 8) explican “un sistema en el que 4 tarifas
marginales dan lugar a infinitas tarifas efectivas, tal como ocurre actualmente con el impuesto sobre
la renta de personas naturales en Colombia”. Un sistema en ese vecindario en cuanto al número de
tarifas es mejor que el impuesto plano en términos de progresividad, además de que es factible
administrarlo de manera más o menos expedita.
El grado de progresividad del esquema de tarifas del impuesto sobre la renta personal depende del
tamaño del tramo exento del impuesto, del número y amplitud de los tramos de ingreso gravable
establecidos por la legislación, del nivel inicial de la tarifa y del incremento entre tramos de las
tarifas marginales. Pero los beneficios tributarios y, en general, las reglas para la determinación de
la base gravable fijadas en la legislación tributaria delimitan el alcance las tarifas nominales
progresivas.
A la vez que desempeñan su rol principal como piezas del engranaje impositivo estatutario, las
tarifas nominales tienen también una faceta de señales institucionales. Una lección de los años
cincuenta y sesenta que vale la pena tener en cuenta es que el impuesto sobre la renta puede
redistribuir, pero que es un desatino hacer depender su alcance distributivo de manera desmedida de
las tarifas nominales, subvalorando los demás aspectos constitutivos del tributo y la factibilidad
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 administrativa11. El nivel de tarifas debe, sin embargo, fijarse en alguna parte. En este sentido,
aunque la acentuada movilidad internacional de capitales hace desaconsejable ignorar las señales
tributarias enviadas por otros países, también conviene desoír los llamados a establecer tarifas
nominales similares a las utilizados en los denominados paraísos fiscales, so pena de entrar en una
competencia tarifaria ruinosa, que erosionaría la capacidad del fisco para cubrir los gastos asociados
a las funciones estatales y por lo mismo probablemente no lograría atraer inversiones, pues la
decisiones de localización de los negocios dependen también de la provisión de bienes y servicios
públicos y del tamaño del mercado, entre otros factores.
5.
Tributación efectiva: recóndita pero esencial
Las tarifas nominales suelen ser tomadas como una señal enviada por el Estado a inversionistas,
financistas y especuladores sobre las reglas tributarias para la realización de los negocios. Pero el
hecho de que se tomen como señal institucional no implica que las tarifas nominales correspondan a
la carga tributaria efectiva, que, aunque recóndita, es esencial. Según la ANDI (2014), “lo que
tenemos son unas tasas escandalosamente altas para los que sí pagan impuestos”. Esta queja se basa
en una encuesta entre empresas de los sectores industrial, minero, eléctrico y del transporte, entre
otros. Para el agregado de sectores cubiertos por la encuesta, “La tarifa efectiva de tributación en
Colombia es —reporta el gremio— de 68.1% y si excluimos los pagos de parafiscales y seguridad
social es de 64.9%. Estas tasas indiscutiblemente son altas frente nuestros principales competidores,
frente a la región, convirtiendo así a la tributación en otro gran limitante para nuestra
competitividad”. Estas cifras se refieren al conjunto de los impuestos, pero ¿apoya la evidencia
relativa al impuesto sobre la renta esa percepción de una elevada carga tributaria efectiva sobre las
empresas o, mejor, en ausencia de traslación del tributo, sobre sus propietarios?
La Tabla 4 presenta los resultados de cuatro maneras de estimar la tarifa efectiva del impuesto sobre
la renta para el agregado de sociedades no financieras colombianas en el período que va de 2004 a
2012/2013, que se adicionan a estimaciones de otros estudios. Las tres primeras estimaciones tienen
un elemento en común: utilizan como numerador de la tarifa efectiva el impuesto a pagar
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24
determinado en las declaraciones tributarias presentadas ante la DIAN. Se diferencian por el
11
Piketty (2014, pp. 505-507) atribuye a los estadounidenses la invención de la tributación
confiscatoria sobre los ingresos, con tarifas que, para los tramos de ingresos más altos, superaban el 70% en el
período 1919-1922 y en promedio alcanzaron el 81% en el período 1932-1980. Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez indicador de la base gravable utilizado como denominador. En la primera estimación el ingreso
gravable antes de beneficios tributarios es tomado como medida de la base gravable potencial. Esta
tarifa fluctuó en el período alrededor de 12,1%. La segunda estimación emplea como denominador
la renta líquida gravable declarada (ajustada por ganancias ocasionales), resultando en una tarifa
efectiva DIAN después de beneficios tributarios que en promedió alcanzó el 21,4%. Puesto que hay
incentivos para subreportar ante la DIAN el valor de la base gravable, estos indicadores podrían
sobreestimar la tributación efectiva. La tercera estimación combina información del DANE y del
Ministerio de Hacienda (MHCP) para obtener el excedente neto de explotación (neto de
depreciación), el cual hace las veces de indicador de la base gravable potencial. Por construcción,
esta tarifa, que podemos llamar DANE-DIAN-MHCP, es también una tarifa efectiva antes de
beneficios tributarios; ella rondó el 11,1%. Si bien puede ser una mera casualidad, llama la atención
la considerable similitud entre las tarifas efectivas DIAN y DANE-DIAN-MHCP (11,1% vs.
12,1%) calculadas antes de beneficios tributarios, no obstante que las fuentes de información son
distintas.
Tabla 4
Impuesto sobre la renta: estimación de tarifas efectivas de las sociedades no financieras
colombianas
Período 2004-2013, miles de millones de pesos corrientes y porcentajes
Fuente y concepto
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Promedio
Desviación
estándar
DIAN (declaraciones de las personas jurídicas)
A. Ingresos gravables antes de beneficios tributarios *
B. Base gravable declarada **
C. Impuesto sobre la renta y complementarios ***
D. Tarifa efectiva implícita antes de beneficios tributarios (C/A)
E. Tarifa efectiva implícita después de beneficios tributarios (C/B)
47.696
29.495
6.469
13,6
21,9
55.683
30.528
7.868
14,1
25,8
63.804
35.107
8.575
13,4
24,4
77.692
42.071
8.363
10,8
19,9
94.925
52.623
11.595
12,2
22,0
84.293
43.733
6.635
7,9
15,2
92.838
50.251
9.659
10,4
19,2
131.829
81.510
19.154
14,5
23,5
138.811
80.739
16.937
12,2
21,0
55.756
6.469
11,6
63.122
7.868
12,5
71.441
8.575
12,0
79.475
8.363
10,5
95.202
11.595
12,2
97.502
6.635
6,8
108.509
9.659
8,9
136.999
19.154
14,0
10.263
4.510
43,9
13.680
5.670
41,4
18.123
7.252
40,0
10.112
3.481
34,4
21.606
7.455
34,5
19.906
6.233
31,3
21.891
7.243
33,1
32.070
11.394
35,5
n.d.
n.d.
n.d.
12,1
21,4
2,0
3,0
143.874
16.937
11,8
n.d.
n.d.
n.d.
11,1
2,0
28.307
11.023
38,9
30.034
12.410
41,3
37,5
4,0
DANE, DIAN y MHCP
F. Excedente neto de explotación (DANE y MHCP) ****
C. Impuesto sobre la renta y complementarios (DIAN) ***
G. Tarifa efectiva implícita (C/F)
Superintendencia de Sociedades
H. Utilidad antes de impuestos
I. Impuesto sobre la renta y complementarios, reportado a Supersociedades
J. Tarifa efectiva implícita (I/H)
*/
Total ingresos brutos (IV) - Total costos (CT) - Total deducciones (DT) + Deducción inversiones en activos fijos
**/
Renta líquida gravable (RE) + Ganancia ocasional gravable (GC)
***/ Saldo por impuesto
****/ Neto de depreciación del acervo de capital
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Sociedades,
Sistema
de
Información
y
Riesgo
Empresarial
(SIREM),
http://sirem.supersociedades.gov.co:9080/Sirem2/index.jsp. Vistos el 19 de enero de 2015. Para estimar la depreciación,
se utiliza tasa de depreciación del acervo de capital (a diez años), empleada por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 Público (MHCP) en cálculo del PIB potencial.
La información de la Superintendencia de Sociedades sirve de base a la cuarta de nuestras
estimaciones de la tarifa efectiva, que alcanza, en este caso, el 37,5% en promedio en el período
2004-2012, y es sistemáticamente superior a la tarifa nominal general aplicable a las personas
jurídicas en los años considerados, un resultado anómalo ya que implicaría que tales sociedades
pagaron más de lo que les ordena la ley. Por lo demás, lo ideal para calcular la tarifa efectiva es
utilizar el impuesto realmente pagado por la firmas, y en este aspecto la información de las
declaraciones presentadas ante la administración tributaria es, cabe presumir, mejor que la
información del estado de resultados de las empresas reportada a la Superintendencia.
Estas observaciones e indicios sugieren que la tarifa efectiva correspondiente al impuesto sobre la
renta de las sociedades no financieras puede ubicarse en realidad entre la tarifa estimada antes de
beneficios tributarios, que para el período que nos ocupa es muy similar entre fuentes de
información, y la tarifa estimada después de beneficios tributarios, basada en información de la
DIAN. Por ejemplo, para 2012 la tarifa efectiva se situaría entre 12% y 21%. Los beneficios
tributarios tienen, se colige de aquí, una incidencia ostensible sobre las tarifas efectivas, haciendo
que éstas se alejen por mucho de las tarifas nominales.
Las estimaciones de tarifas efectivas son muy sensibles a las fuentes de información y a las
metodologías empleadas, como lo ilustran los resultados que se acaban de presentar. Aunque ello
dificulta el análisis comparativo, el panorama internacional y nacional de la tributación efectiva ha
recibido su cuota de atención en la literatura especializada. La Tabla 5 recoge varias estimaciones
de las tarifas efectivas sobre los ingresos de las sociedades (en general por concepto del impuesto
sobre la renta o sus similares), obtenidas por estudios cuyo período objeto de análisis cobija por lo
regular la primera década del siglo XXI12. Con un par de excepciones, los estudios revisados
utilizan datos de los libros o reportes contables de las empresas sobre los gastos por impuestos, no
datos de recaudo de la administración de impuestos, lo cual puede ser una limitante importante.
Como se puede apreciar allí, en tres de los cuatro estudios que la incluyen de manera expresa,
Página
26
Colombia registra una tarifa en el intervalo de 27% a 30%, similar, en América Latina, a Brasil y
México, y, en otras regiones, a Alemania y EE.UU, país este que, recuérdese, grava el ingreso
12
Para un análisis de la distribución sectorial y geográfica de la carga tributaria asociada al impuesto de
renta en Colombia, véase Lozano y Bueno (2007). Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez global y no solo doméstico de sus empresas. Allí donde están incluidos los países a la vez, la tarifa
efectiva colombiana resulta inferior a la de Japón y, en un par de casos, a la de Argentina, pero
superior a la registrada en Chile y el Reino Unido, por ejemplo. Steiner y Cañas (2013) estiman una
tarifa mayor para Colombia, del orden del 36% en promedio para el período 2005-2010. América
Latina registra tarifas efectivas de entre 24% y 28% y Europa entre 22% y 27%, dependiendo del
estudio y el período, puede decirse que algo por debajo de los valores estimados para Colombia,
aunque con intersecciones entre puntos extremos de las estimaciones. Curiosamente, en el grupo de
los llamados paraísos fiscales, en cuya lista suelen figurar países como Suiza, Luxemburgo, Irlanda
e incluso Holanda, la tarifa efectiva es estimada en 18% o 17%, también dependiendo del estudio y
del período. Allí donde están incluidos, el Medio Oriente, Chile y Panamá figuran con tarifas
efectivas relativamente bajas, en algunos casos inferiores a las del grupo de paraísos fiscales.
Tabla 5
Tributación sobre el ingreso de las sociedades: comparación internacional de tarifas efectivas
promedio
Estudio
Regiones, grupos o países
2013
Regiones o grupos Africa
Asia
Europa
América Latina
Medio Oriente
OECD sin EE.UU.
Paraísos fiscales
Total muestra
Steiner y Cañas Markle y Pricewaterhouse Shackelford (2012) *
(2011) **
(2013)
Pecho y Peragón (2013)
2000-­‐2010
Período analizado (promedios reportados o calculados)
2005-­‐2009
2006-­‐2009
2006-­‐2007
2005-­‐2010
28,3
9,0
28,3
9,0
23,0
26,0
25,0
15,0
Markle y Shackelford (2009) *
Costa y Gravelle (2012)
Dyreng, Hanlon y Maydew (2008)
2003-­‐2007
2007
1995-­‐2004
25,0
22,0
27,0
24,0
10,0
21,9
22,6
18,0
Países seleccionados
Alemania
EE.UU.
Japón
Reino Unido
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
México
Panamá
Lee y Swenson (2009)
29,0
30,0
41,0
24,0
33,3
31,8
20,0
30,9
34,5
26,0
8,6
11,2
12,3
14,8
35,7
6,4
17,0
19,5
25,6
27,9
27,7
38,8
23,6
27,3
29,5
41,9
21,1
24,1
15,9
27,1
27,2
5,1
33,5
27,5
19,0
27,2
28,1
6,6
4,7
13,7
Islas Caimán
27,0
26,0
39,0
26,0
30,2
29,6
Cálculo tarifa efectiva
*
Numerador
Todos l os Impuesto sobre l a impuestos de Impuesto sobre l a Impuesto sobre l os renta reportado a sociedades, renta recaudado
ingresos, e n l ibros
Superintendencia(s)
menos l os l ocales
Denominador
Valor presente neto de l os ingresos esperados de l a inversión
Utilidad neta antes Excedente bruto de i mpuestos de e xplotación
reportada a Superintendencia(s)
Impuesto sobre l os ingresos, e n l ibros
Impuesto sobre l os ingresos, e n l ibros
Impuesto sobre l os ingresos, e n l ibros
Impuesto sobre Impuesto sobre los i ngresos, e n ingresos, pagado
libros
Ingreso e n l ibros, neto y antes de i mpuestos
Firmas domésticas. Tarifa efectiva total de las sociedades estimada con base en análisis de regresión. Tabla 2 en
Markle y Shackelford (2012) y (2009).
**
En el total de la muestra no incluye EE.UU.
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 Fuente: elaboración del autor con base en Pecho y Peragón (2013), Steiner y Cañas (2013), Markle y Shackelford (2012),
PricewaterhouseCoopers (2011), Lee y Swenson (2009), Markle y Shackelford (2009), Costa y Gravelle (2011), y
Dyreng, Hanlon y Maydew (2008).
Nuestra estimación del umbral de la tarifa efectiva colombiana (del orden de 11%, en promedio) y
la de Pecho y Peragón para el 2013 (14,8%) tienen en común que se basan en datos de pago de
impuestos de las declaraciones y del excedente de explotación para la base gravable, aunque neto de
depreciación en nuestro caso. Nuestra estimación de la tarifa efectiva DIAN después de beneficios
tributarios (del orden de 21%), que puede interpretarse como la cota superior de un intervalo de
confianza, arroja, no obstante, un valor inferior al de la mayoría de las demás estimaciones para
Colombia y América Latina. Con un pequeño detalle: no es excepcional que los estudios de la
muestra asuman tácitamente, en la realización de los cálculos, que la evasión tributaria o no existe o
es insignificante13.
Es por lo general sabio guardar una distancia saludable frente a comparaciones de resultados
basados en tan diversas fuentes y metodologías (uno de los estudios estima los ingresos esperados
de los proyectos de inversión, una tarea quizás tan difícil como incierta), pero no debe dejar de
anotarse que las tarifas efectivas reportadas por la ANDI lucen exageradas, aun comparadas con
estimaciones que incluyen gravámenes adicionales al impuesto sobre la renta, como sucede con
Pecho y Peragón (2013). Con todo, el gremio toca un punto crítico cuando observa que las cargas
tributarias están mal repartidas entre los contribuyentes.
El impuesto sobre la renta personal, en particular el sujeto al régimen regular (por contraposición al
alternativo), deja mucho que desear desde el punto de vista de la equidad tributaria efectiva, no
obstante que en principio apunta a lograr objetivos distributivos. Las inequidades tributarias entre
asalariados son más o menos un lugar común, a raíz sobre todo de los beneficios tributarios que
reducen la base gravable y que toman la forma de ingresos no gravables, deducciones (p.e., por
concepto del gravamen movimientos financieros) y rentas exentas, como muestran Ávila y Cruz
(2011). Este tipo de beneficios tributarios son en efecto regresivos, ya que favorecen
desproporcionadamente a los trabajadores de ingresos más altos14. Como consecuencia, los efectos
Página
28
13
¿Acaso debería sorprender que ello sea así en aquellos casos en los cuales los cálculos de tributación
efectiva se basan con exclusividad en información de los libros contables de las empresas, sin cotejar con la
información de la administración tributaria propiamente dicha (pagos realizados y valores reportados en los
distintos renglones de las declaraciones)? 14
Como escriben Ávila y Cruz (2011, p. 32), refiriéndose a la legislación tributaria colombiana vigente
en ese entonces, “un asalariado de altos ingresos que destine mensualmente $1 millón al pago de su vivienda
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez positivos de las tarifas marginales progresivas es contrarrestado por los efectos negativos de los
beneficios tributarios: “La concentración de los ingresos salariales antes del impuesto de renta es
del 46,9 medida con el índice de Gini. El tramo exento y las tarifas marginales logran reducir este
índice en 3 puntos, pero ese efecto se diluye con el uso pleno de los beneficios hasta que finalmente
el indicador vuelve a situarse por encima de 46”, de acuerdo con Ávila y Cruz (ibídem, p. 46). Una
forma de restaurar la progresividad del impuesto es, como proponen dichos autores, convertir los
beneficios que reducen la base gravable en descuentos del impuesto a cargo, estableciendo criterios
exigentes en cuanto a los rubros que ameritarían un tratamiento preferencial. El impuesto mínimo
alternativo es una forma indirecta de lidiar con esta situación.
Figura 2
Impuesto sobre la renta personal: tarifa efectiva promedio para grupos de altos ingresos
Período 2006-2010
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1% superior
0,5% superior
0,1% superior
0,05% superior
0,01% superior
0,001% superior
Fuente: Elaboración con base en estimaciones originales de Londoño (2012).
La Figura 2 presenta las tarifas efectivas promedio asociadas al impuesto sobre la renta personal
para los grupos de altos ingresos en Colombia, empezando por el 1% superior, derivadas de las
puede recibir sobre dicho valor un alivio tributario del 33% o, en otras palabras, el Estado colombiano
subsidia el 33% de sus gastos en vivienda. Si el mismo aporte de $1 millón, con la misma destinación, es
realizado por un asalariado con menor capacidad económica y por tanto sometido a una tarifa de renta más
baja, el 15% por ejemplo, el Estado tan sólo subsidia el 15% de sus gastos de vivienda”. Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 estimaciones de Londoño (2012). Para ninguno de los grupos de altos ingresos la tarifa efectiva
sobrepasó el 5,5% en el período 2006-2010. La tarifa efectiva tiende a disminuir a medida que
aumenta la capacidad de pago de los grupos, configurando un patrón regresivo. Estos resultados,
junto con los presentados para el caso de las sociedades, sugieren, sin embargo, que, en términos
agregados y al menos hasta antes de la introducción del IMAN, los ingresos de capital societario
venían siendo gravados a tarifas efectivas mayores, a través del impuesto de las personas jurídicas,
que los ingresos más altos laborales y de capital no societario, a través del impuesto sobre la renta
de la personas naturales, no obstante las inequidades al interior de estos grupos.
Para el impuesto sobre la renta personal considerado en conjunto, el Ministerio de Hacienda (2012,
p. 21) calcula, refiriéndose a la situación existente antes de la instauración del IMAN, que las
“personas con ingresos bajos pueden estar pagando tarifas entre 7% y 5% mientras que sectores de
ingresos muy superiores pueden estar por debajo de 5%”.
Puede afirmarse entonces que en
períodos recientes el ideal de la tributación progresiva ha estado lejos de materializarse en el
impuesto personal, uno de los gravámenes que en el papel más se presta para ese propósito.
6. Reflexiones finales
A menudo se arguye que la movilidad de capitales asociada a la globalización no deja otra
alternativa que centrarse en la eficiencia tributaria, una expresión que ha devenido en código para
describir la tributación basada en el consumo y en un número tan reducido de tarifas planas como
sea posible. Aquí y allá se describe la tributación progresiva como ineficiente y distorsionante,
citando como testigo a la llamada teoría de la tributación óptima, la cual, como pone de presente
Slemrod (1990), en el modelo básico referido a mercancías trata a los contribuyentes como si fueran
homogéneos, es decir, con base en una teoría que parte del supuesto de que no hay desigualdades
económicas y que, por tanto, la distribución de la carga tributaria no es un asunto relevante en ese
contexto. Este proceder sitúa a la eficiencia, por defecto, en su preocupación central. En manos de
Frank Ramsey, figura principal en el desarrollo de la teoría de la tributación óptima, el supuesto de
la homogeneidad de los agentes económicos era apenas un supuesto simplificador15. Pero, por
motivos que desafían el entendimiento y a veces lucen poco desinteresados, no pocos seguidores de
Página
30
esa teoría, a la hora de encarar el mundo de las políticas tributarias, siguen utilizando ese supuesto
15
Como escribió Ramsey (1927, p. 47), para abordar el problema teórico de cómo deberían calibrarse
las tarifas nominales de impuestos proporcionales dado un volumen de recaudo, “propongo omitir del todo
cuestiones de distribución (…); y me ocuparé solo de un sistema puramente competitivo sin comercio
exterior”. Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Jorge Armando Rodríguez como si el mismo describiera adecuadamente la realidad. Esto sucede no obstante que la teoría
desde hace tiempo incorpora un intercambio (trade-off) entre eficiencia y equidad.
Todos los impuestos de la vida real engendran ineficiencias en alguna medida. Es inevitable, de
acuerdo con Lindhal (1958), que la tributación tenga en la práctica algunos efectos perjudiciales
sobre los incentivos. Pero los costos de eficiencia pueden variar entre impuestos e incluso dentro de
cada impuesto, según varíe su diseño. En otras palabras, los efectos del régimen tributario sobre la
eficiencia económica en verdad importan, pero no son siempre o necesariamente los que más
importan. Por lo demás, la teoría de la tributación óptima implica diferenciación de tarifas, no tarifa
única; un número reducido de tarifas planas busca facilitar la administración tributaria y no es en
sentido estricto una condición de eficiencia.
El voluntarismo distributivo, que suele sacrificar las posibilidades reales de reducir la desigualdad
económica por medios fiscales en el altar de los buenos deseos, debería dar paso en el caso del
impuesto que nos ocupa a la eficacia distributiva, en donde, en una especie de negociación compleja
pero factible, los objetivos distributivos, junto a los de recaudo, jueguen un papel protagónico,
descartando opciones en extremo difíciles o imposibles de administrar —en especial en un contexto
de alta informalidad o ilegalidad— o simplemente confiscatorias o inconsistentes con un ambiente
institucional propicio para la inversión. Y ahí el modo como el legislador confeccione el impuesto
sobre la renta resulta decisivo.
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -­‐ Facultad de Ciencias Económicas Documentos FCE-­‐CID Escuela de Economía N° 54 Febrero de 2015 REFERENCIAS
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