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La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
FOTO DE:: ENRIQUE CASTRO SÁNCHEZ / PROCESOFOTO
Un convoy de vehículos de la Policía
Federal pasa por Morelia, la capital
de Michoacán.
La Policía en México
Muchas Reformas, Pocos Avances
Por Maureen Meyer
Durante más de dos décadas, sucesivos gobiernos mexicanos han tomado medidas para crear fuerzas policiales más
profesionales, modernas y mejor equipadas. Aunque estas reformas han incluido algunos elementos positivos, no han
logrado establecer sólidos controles internos y externos sobre las acciones policiales, lo que permite que continúe un
patrón generalizado de abuso y corrupción. Reconociendo la necesidad de controles más fuertes sobre la policía en
México, este informe examina las reformas policiales de este país, prestando particular atención a los mecanismos de
rendición de cuentas, y ofrece recomendaciones para el fortalecimiento de los esfuerzos existentes de reforma policial
con el fin de establecer fuerzas respetuosas de los derechos y que cuenten con la confianza de la ciudadanía.
WOLA
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA
ASUNTOS LATINOAMERICANOS
MAYO 2014
2
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
Introducción
“Disculpa, no es contra ti, es que arriba nos piden
resultados”1 .
El 11 de agosto de 2010, Rogelio Amaya Martínez,
junto con otros cuatro jóvenes, se encontraba fuera
de la casa de un amigo en Ciudad Juárez cuando
pasaron dos camionetas transportando agentes de la
Policía Federal. Los oficiales miraron a los jóvenes,
retrocedieron y salieron del vehículo. Derribaron a
Rogelio y sus amigos, los esposaron y los obligaron a
subir a las camionetas. Los cinco jóvenes—Rogelio, Noé
Fuentes Chavira, Víctor Manuel Martínez Rentería,
Gustavo Martínez Rentería y Ricardo Fernández
Lomelí—fueron mantenidos incomunicados durante
dos días en la estación de la Policía Federal en Ciudad
Juárez, donde fueron torturados.
Oficiales de la Policía Federal los golpearon, los
asfixiaron con agua, los sometieron a ejecuciones
simuladas y los amenazaron con violarlos, a ellos o a
sus familiares. Los oficiales agredieron sexualmente
a dos de los hombres y los obligaron a escuchar
cómo torturaban a los otros. Luego, los oficiales
obligaron a algunos de ellos a firmar testimonios autoincriminatorios y los forzaron a posar en fotografías
con armas de alto calibre.
La Policía Federal transfirió a Rogelio, Noé, Víctor,
Gustavo y Ricardo a la Ciudad de México, donde
pasaron la noche en un hospital, recuperándose de sus
heridas. Sus familiares sólo supieron el paradero de los
jóvenes cuando éstos fueron presentados a los medios
de comunicación en un hangar de la Policía Federal en
el aeropuerto de la Ciudad de México. Las autoridades
dijeron que se trataba de integrantes de “La Línea”, los
sicarios del Cártel de Juárez, y que habían participado
en un atentado con un coche bomba2 .
Los jóvenes fueron acusados de tráfico de drogas,
posesión de armas de uso exclusivo del Ejército y
participación en actividades del crimen organizado.
Curiosamente, no fueron acusados de tomar parte
en el ataque con el coche bomba. La única evidencia
presentada en su contra fue la acusación por parte
de la policía y las confesiones obtenidas mediante
tortura.
Desde entonces, Rogelio, Noé, Víctor, Gustavo
y Ricardo han sido exonerados y liberados.
Organizaciones de derechos humanos, principalmente
el Centro de Derechos Humanos Paso del Norte
en Ciudad Juárez, asumieron el caso y trabajaron
incansablemente para anular las acusaciones y
obtener justicia para los jóvenes. En 2011, la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) emitió
una recomendación a la ya disuelta Secretaría de
Seguridad Pública (SSP). La recomendación de
la CNDH certificaba que los jóvenes habían sido
arbitrariamente detenidos y torturados. A inicios
del 2014, la Procuraduría General de la República
(PGR) empleó los lineamientos internacionales para
la documentación de tortura, conocidos como el
Protocolo de Estambul, para examinar a los cinco
jóvenes. Basándose en esta evaluación, la PGR
también concluyó que ellos habían sido torturados3 .
Como resultado de ello, el 7 de marzo de 2014, la PGR
finalmente retiró los cargos en contra de los jóvenes
y éstos fueron puestos en libertad4 . Las familias
de los cinco jóvenes presentaron ante la PGR una
denuncia contra los agentes que los torturaron pero
hasta la fecha se han hecho escasos avances en la
investigación. Algunos de los agentes implicados en la
tortura siguen en servicio activo.
El abuso y las injusticias que estos cinco hombres
han sufrido no son de ningún modo un caso singular.
Durante décadas, las fuerzas policiales mexicanas a
nivel federal, estatal y municipal han estado implicadas
en numerosos casos de detención arbitraria, tortura,
privación de vida y otras violaciones a los derechos
humanos. El incumplimiento con la implementación
de sólidos mecanismos de rendición de cuentas
(accountability) ha supuesto que los agentes rara
vez sean sancionados por los abusos que cometen,
permitiendo que las violaciones a los derechos
humanos continúen sin detenerse. Ello ha quedado
ilustrado en el caso de la Policía Federal. Durante el
gobierno del Presidente Felipe Calderón (2006–2012),
agentes de la Policía Federal de México, quienes
recibieron entrenamiento y asistencia de los Estados
Unidos, jugaron un papel central en su agresiva
estrategia para combatir las organizaciones dedicadas
al tráfico de drogas. El gobierno mexicano sostenía
que la Policía Federal era una fuerza policial moderna,
profesional y altamente entrenada, y ésta creció de
manera significativa entre los años 2006 y 2012. Pero
con las exigencias de producir “resultados” y en un
contexto permisivo del abuso, un incremento en el
número de efectivos llevó asimismo a acusaciones
persistentemente altas de violaciones a los derechos
humanos. En 2006, cuando las fuerzas policiales se
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
FIGURA 1: Quejas por violaciones a los derechos
humanos cometidas por la Policía Federal, 2007–2013
900
800
767
700
802
600
619
595
500
400
300
284
200
100
0
197
136
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH)
componían de aproximadamente 6.500 agentes, la
CNDH recibió 146 denuncias de violaciones a los
derechos humanos perpetradas por la Policía Federal;
en 2012, este número se había quintuplicado a 802
denuncias, mientras que el contingente policial había
crecido a casi 37.000 oficiales.
El abuso generalizado contra los ciudadanos no es
el único problema que afecta a las fuerzas policiales
mexicanas. Las fuerzas policiales a todos niveles
están plagadas por la corrupción y son generalmente
percibidas como ineficaces en la aplicación de la ley
o incluso como propiciadoras del delito. Los propios
funcionarios del gobierno reconocen públicamente
las debilidades endémicas de la policía mexicana; tras
dejar el cargo, Calderón declaró en una entrevista que
la corrupción constituía un “mal endémico” en México
y que había “pueblos y ciudades donde la policía
estaba totalmente carcomida por la corrupción”5 . La
Encuesta Nacional de Victimización y Percepción
sobre Seguridad Pública 2013, conducida por el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI),
estimaba que solamente un 12 por ciento de los delitos
eran denunciados por los ciudadanos mexicanos;
casi el 62 por ciento de las víctimas dijeron que no
denunciaban los delitos porque no confiaban en las
autoridades y/o porque pensaban que se trataba de una
pérdida de tiempo. Más de la mitad de los encuestados
consideraban que la Policía Federal de México era
corrupta; un número aún mayor consideraba que la
policía a nivel municipal y estatal era corrupta6. La
encuesta del INEGI realizada en marzo de 2014 sobre
seguridad pública urbana identificaba asimismo que el
70.2 por ciento de los encuestados consideraba que la
policía resultaba inefectiva o escasamente efectiva en
prevenir y combatir la delincuencia7.
Reconociendo los extensos problemas que
enfrentan las fuerzas policiales del país, cada
presidente mexicano desde el gobierno de José López
Portillo (1976–1982) ha prometido hacer de la reforma
policial una prioridad en sus esfuerzos por fortalecer
el Estado de Derecho y combatir la delincuencia en el
país8 . Sin embargo, estos mismos presidentes fueron
quienes expandieron significativamente el papel de las
Fuerzas Armadas mexicanas en materia de seguridad
pública. En ausencia de una exitosa reforma policial,
ellos sostuvieron que se requería de la presencia
militar hasta que una fuerza policial federal pudiera
asumir plenamente su función de seguridad pública.
Ello empezó una problemática tendencia de militarizar
la seguridad pública en México, tendencia que
continúa hasta el día de hoy9 .
El papel de los militares en la seguridad pública
se ha expandido dramáticamente desde diciembre de
2006 cuando, al asumir el máximo cargo de la nación,
el Presidente Felipe Calderón anunció de inmediato un
ataque frontal contra los cárteles de droga en México,
y desplegó a las Fuerzas Armadas mexicanas como
el principal actor en los operativos contra las drogas
en el país. Su estrategia fracasó en su propósito de
mejorar la situación de seguridad: seis años después,
3
4
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
FIGURA 2: Quejas por violaciones a los derechos humanos por parte
de las Fuerzas Armadas de México, 2007–2012
2500
SEMAR
2190
2000
1921
1833
SEDENA
1613
1500
1273
1000
500
398
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH)
la tasa de homicidios en México se había triplicado y
los casos de secuestro y extorsión habían aumentado
significativamente10. Igualmente, al menos 26.000
personas fueron desaparecidas durante este período.
El despliegue de las Fuerzas Armadas mexicanas
por parte de Calderón no sólo fracasó en convertir
a México en un país más seguro, sino que también
llevó a un incremento dramático de violaciones a los
derechos humanos: el número de denuncias por abusos
perpetrados por las Fuerzas Armadas mexicanas se
incrementó seis veces entre los años 2007 y 201211.
La experiencia de México en años recientes ha
demostrado que el despliegue de militares no puede
ser un sustituto al desarrollo de fuerzas policiales
capaces de combatir la delincuencia con la confianza
y la cooperación de la ciudadanía. Con frecuencia,
el entrenamiento y las tácticas militares entran
en conflicto con lo que se requiere para realizar
un patrullaje policial efectivo; los soldados están
entrenados para emplear el máximo nivel de fuerza
necesario para combatir enemigos, no para disuadir
o investigar delitos e interactuar con la población12 .
Cuando se aplican las habilidades de las Fuerzas
Armadas en actividades de seguridad pública, es
probable que ocurran abusos. Más aún, el uso de
militares para llevar a cabo las funciones de una débil
fuerza policial lleva a un círculo vicioso: entregar las
funciones de la policía a las Fuerzas Armadas desvía
atención de la necesidad de reformar de manera
fundamental las fuerzas policiales, lo cual a su vez
prácticamente garantiza el uso continuo de militares
para brindar seguridad pública.
En sintonía con sus predecesores, el actual
Presidente Enrique Peña Nieto ha declarado que
“La problemática en materia de seguridad pública
requiere de una nueva estrategia integral que
recupere la confianza de la ciudadanía en las
corporaciones policiales”13 . Tratar las debilidades
estructurales de las fuerzas policiales en México no
será una tarea fácil; ello ciertamente ha eludido a
los antecesores de Peña Nieto14 . Es probable que la
reforma y el fortalecimiento de las fuerzas policiales
en México tarden varios años para que éstas lleguen
a ser lo suficientemente honestas y eficaces para que
el gobierno no se vea tentado a emplear a los militares
para cumplir funciones de seguridad pública. Ello
requerirá tanto voluntad política como capacidad
técnica. También requerirá un enfoque diversificado
que incluya lineamientos claros para el reclutamiento,
evaluación, gestión y capacitación, así como
mecanismos efectivos para controlar la corrupción y
el abuso. Pero se trata de una tarea urgente. Resulta
evidente que, sin fuerzas policiales civiles efectivas,
México continuará dependiendo del mismo modelo
militarizado de seguridad pública que ha sido incapaz
de tratar efectivamente la crisis de seguridad en el
país y que ha resultado en masivas violaciones a los
derechos humanos.
Este informe brindará una visión general de los
esfuerzos por lograr la reforma policial a lo largo
de las últimas dos décadas y analizará por qué, a
pesar de múltiples intentos, las fuerzas policiales
mexicanas siguen siendo abusivas y corruptas. El
informe evaluará los cambios radicales realizados al
sistema de justicia penal durante los últimos años
y las iniciativas federales para apoyar la reforma
policial a nivel estatal y municipal, depurar a todas
las fuerzas policiales y reforzar los mecanismos de
monitoreo. Se dará especial atención al tema de la
rendición de cuentas al interior de la Policía Federal.
Esta fuerza federal es de especial interés porque
se trata de la entidad que ha experimentado el
incremento más dramático entre los cuerpos policiales
en cuanto a volumen en años recientes y porque se
requerirá una fuerza policial federal robusta si los
militares van a dejar de desempeñar funciones de
seguridad pública. El informe ofrece también una
evaluación preliminar sobre la implementación de
la reforma policial por parte del gobierno de Peña
Nieto y los ajustes realizados a los programas e
iniciativas existentes, además de una revisión de
las modificaciones realizadas a la Policía Federal
de México. A continuación, el informe analizará las
deficiencias de estos esfuerzos en el área de rendición
de cuentas y discutirá cómo la persistencia de débiles
controles ha dado como resultado continuas instancias
de corrupción y violaciones a los derechos humanos.
A ello le siguen recomendaciones para fortalecer
la reforma policial en México, principalmente en
relación a maneras de apoyar controles internos
y externos sobre la policía. Debido a la asistencia
policial significativa que el gobierno de los EE.UU.
le ha proporcionado a México, el informe también se
ocupará de aspectos de la asistencia estadounidense
en años recientes, así como de posibles áreas para
5
FOTO DE:: JESÚS VILLASECA PÉREZ
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
Agentes de la Policía Federal esperan en un aeropuerto en la Ciudad de México para recibir a
narcotraficantes capturados.
la cooperación futura de los EE.UU., orientada a la
rendición de cuentas de la policía en México.
Esfuerzos previos de reforma policial en
México
México tiene un sistema de gobierno federal, aunque
muchas políticas y lineamientos de seguridad pública
se desarrollan a nivel nacional. Las responsabilidades
del trabajo policial se dividen entre los gobiernos
federal, estatal y municipal; las fuerzas policiales se
organizan tanto por jurisdicción como por función. Se
estima que en México hay aproximadamente 544.000
agentes policiales. La policía federal, estatal y municipal
son principalmente responsables por la prevención
de la delincuencia y la respuesta ante el delito, tales
como el patrullaje en las calles, la respuesta a llamadas
urgentes de la ciudadanía y el mantenimiento del orden
público. Además, la policía ministerial, tanto federal
como estatal, trabaja para las procuradurías generales
correspondientes; estos policías son los principales
agentes responsables por investigar delitos y ejecutar
las órdenes judiciales. Los delitos federales, como el
tráfico de drogas y de armas, caen en la jurisdicción de
la Policía Federal Ministerial; los homicidios son delitos
a nivel de los estados y por ello son investigados por la
policía ministerial de éstos15.
Desde la década de 1980, sucesivos presidentes
mexicanos han tomado medidas para abordar las
múltiples deficiencias de la policía. Se han creado,
disuelto y rebautizado agencias; cientos de miles
6
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
de agentes han recibido entrenamiento y han sido
depurados; los equipos han sido actualizados y
expandidos. Sin embargo, las fuerzas policiales en
México aún están plagadas por la corrupción, el abuso
y la ineficiencia.
Tanto el Presidente Miguel de la Madrid (1982–1988)
como su sucesor Carlos Salinas de Gotari (1988–1994)
tomaron medidas para reformar la policía, incluyendo
la disolución de la notoriamente corrupta Dirección
Federal de Seguridad (DFS) ordenada por De la Madrid
en 1986. Pero no fue sino hasta el sexenio de Ernesto
Zedillo (1994–2000) que cambios significativos en
las instituciones policiales y de seguridad de México
empezaron a tomar forma. En 1995, el gobierno de
Zedillo estableció el Sistema Nacional de Seguridad
Pública (SNSP). El SNSP sigue en vigencia hoy en día y
juega un papel clave en la coordinación de esfuerzos de
seguridad, la determinación de políticas nacionales, la
alineación de políticas públicas y el establecimiento de
sistemas para la planificación estratégica, evaluación
y transparencia. Este organismo es supervisado por
el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP),
el cual es encabezado por el presidente e incluye a la
Secretaría de Gobernación (SEGOB), la Secretaría de la
Defensa Nacional (SEDENA), la Secretaría de Marina
(SEMAR), la Procuraduría General, los gobernadores
de los 31 estados de México, el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal y el Secretariado Ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pública (SESNSP)16.
A fin de apoyar esfuerzos sobre seguridad
pública en los estados, durante el gobierno de
Zedillo el Congreso mexicano también aprobó en
1998 un fondo federal de seguridad pública para
gobiernos estatales. El Fondo de Aportaciones para
la Seguridad Pública (FASP) todavía está operativo.
Las cantidades de fondos otorgadas a cada estado se
basan en diversos criterios, incluyendo el número
de habitantes y los avances logrados por los estados
en su lucha contra la delincuencia y en depurar
a sus fuerzas policiales. Se ha designado rubros
específicos de estos fondos para el reclutamiento,
capacitación, evaluación y depuración de las
agencias encargadas de la seguridad pública; la
adquisición de equipos para la policía preventiva
y ministerials; procuradurías públicas y el sistema
penitenciario; el establecimiento y operación de redes
de telecomunicaciones para la seguridad pública
y llamadas de emergencia; y el mejoramiento de
infraestructura17.
Confrontado por altos niveles de delincuencia,
el gobierno de Zedillo también estableció la Policía
Federal Preventiva (PFP). Esta nueva fuerza combinaba
elementos existentes de la Policía Federal de Caminos,
la Policía Fiscal Federal y la Policía Migratoria18. Casi
la mitad de los 10.000 integrantes de la nueva fuerza
eran policías militares. La participación de estos
contingentes militares en la PFP fue presentada como
un despliegue temporal que duraría únicamente
mientras se seleccionaba y entrenaba a suficientes
agentes civiles19. Ello nunca ocurrió; la policía militar
continuó componiendo cerca de la mitad de la PFP
durante toda existencia de esta unidad (hasta 2009).
El objetivo de la PFP era trabajar con agentes locales
y estatales para mantener el orden, prevenir la
delincuencia y brindar seguridad en áreas federales
como carreteras y puertos. La PFP era también más
activa que sus predecesores en aspectos de inteligencia
e investigaciones. Desde el principio, la PFP fue
incorporada como una agencia de la SEGOB de México.
El Presidente Vicente Fox (2000–2006) continuó
con los esfuerzos por fortalecer las instituciones de
seguridad pública de México. Fox mantuvo la PFP
pero la colocó bajo el control de un nuevo ministerio
federal, la Secretaría de Seguridad Pública (SSP). La
responsabilidad de la seguridad pública a nivel federal
fue transferida de la SEGOB a la SSP. El Presidente Fox
creó asimismo la Agencia Federal Investigativa (AFI),
la cual formaba parte de la PGR. La AFI reemplazó
a la Policía Judicial Federal, la cual era considerada
generalmente como corrupta e ineficiente.
Reformas promulgadas durante el
gobierno de Calderón
La piedra angular de la estrategia del Presidente
Calderón consistió en operativos liderados por
los militares para combatir a grupos del crimen
organizado, y éstos fueron ciertamente el elemento
más visible de sus esfuerzos. No obstante, el
gobierno de Calderón implementó también reformas
significativas de las instituciones de la justicia penal
y de la policía en México. Tales reformas surgieron
del reconocimiento de que, para abordar de manera
efectiva los problemas interrelacionados de la
delincuencia y la violencia, se requería de instituciones
robustas, y no sólo de la fuerza militar. Aunque las
Fuerzas Armadas permanecieron desplegadas en
regiones del país a lo largo del gobierno de Calderón,
ya en abril de 2010 el presidente declaraba que las
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
Fuerzas Armadas deberían atravesar una transición
gradual, abandonando su función de combatir la
delincuencia, y que las autoridades civiles deberían
asumir tal papel20.
REFORMAS AL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL
Los esfuerzos de reforma policial de la era de
Calderón, que son descritos en más detalle a
continuación, tuvieron lugar al lado de profundos
cambios al sistema de justicia penal en México. En
2008, el Congreso mexicano promulgó una serie de
reformas constitucionales y legislativas con apoyo
de amplios sectores de la sociedad civil mexicana21.
Las reformas se orientan a transformar el sistema
legal mexicano en un modelo judicial acusatorio en
el cual el ministerio público y la defensa presentan
evidencias y argumentos contrapuestos en un
tribunal abierto. Ello se contrapone al actual sistema
judicial cuasi-inquisitorial mexicano, en el cual la
mayoría de la evidencia es presentada ante el juez
en forma escrita y los procedimientos tienen lugar
mayormente fuera de la vista del público. Una vez que
el nuevo sistema se encuentre plenamente vigente,
éste debe operar de manera más eficiente, eficaz y
transparente que el anterior régimen.
Cuando el Congreso aprobó las reformas,
estableció un período de transición de ocho años para
que éstas entren en efecto, pero dicha transición ha
procedido de manera desigual y a un ritmo más lento
de lo anticipado. Hasta marzo de 2014, el gobierno
federal no había empezado a implementar las
reformas, y sólo tres de las 32 entidades federativas
de México se habían incorporado plenamente
al nuevo sistema de justicia y se encontraban
operando bajo nuevos códigos procesales penales.
Ello se debe parcialmente al hecho de que algunos
estados han dado mayor prioridad que otros a la
implementación de las reformas. La lenta y desigual
implementación de las reformas es también resultado
del incumplimiento del gobierno federal con priorizar
éstas; durante su sexenio, Calderón colocó mucho
más énfasis en enfrentar a grupos del crimen
organizado que en garantizar la transformación
del sistema de justicia en México. Él no presentó
una propuesta para reformar el Código Federal
de Procedimientos Penales de México sino hasta
septiembre de 2011, más de tres años después
de promulgar las reformas constitucionales, y el
Congreso jamás votó sobre esta propuesta.
Al asumir el cargo, el actual mandatario Enrique
Peña Nieto apoyó la creación de un código único
nacional de procedimientos penales como una manera
de acelerar la reforma del sistema de justicia en México
y de armonizar normas disímiles que existían entre
los estados y el nivel federal. Tras meses de debates,
el Congreso mexicano aprobó en febrero de 2014 el
Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual
sustituirá los códigos existentes a nivel estatal y
federal. El Código Nacional probablemente facilitará
la implementación del nuevo sistema de justicia,
particularmente para aquellos estados que aún no han
adoptado la legislación y para el gobierno federal, y
eliminará las inconsistencias entre los estados. Sin
embargo, debido a que los casos que se iniciaron
bajo un código de procedimientos penales anterior
continuarán siendo juzgados bajo tal código, durante
el período de transición habrá docenas de códigos
válidos operando a lo largo del país, lo cual puede
llevar a cierto grado de confusión22 .
Durante su examen realizado en octubre de 2013
ante el Consejo de Derechos Humanos de las NN.UU.,
y en una audiencia llevada a cabo en marzo de
2014 ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, el gobierno mexicano reportó que el Poder
Judicial está implementando un Plan Maestro para la
Implementación de la Reforma Penal, a fin de cumplir
con el cronograma definido para la promulgación
de las reformas. No obstante, se dispone de escasa
información sobre este plan y no resulta evidente si
los gobiernos federal y estatal podrán cumplir con el
plazo límite de 2016 para la plena implementación de
la reforma23 .
Las reformas al sistema de justicia penal
que empezaron en 2008 incluían importantes
modificaciones a las funciones de las fuerzas
policiales en México. Antes de las reformas, sólo la
Policía Ministerial, bajo el control del Ministerio
Público, contaba con facultades de investigación;
las reformas modificaron el Artículo 21 de la
Constitución, otorgando a todas las policías las
facultades de investigación, en tanto se preservaban
las facultades de investigación del Ministerio
Público. (Esta función fue especificada aún más
en la ley promulgada en 2009 que creó la Policía
Federal). El otorgamiento de esta nueva capacidad
investigativa rompió con la norma en México según
la cual la función de la policía bajo los secretarios de
seguridad pública a nivel federal, estatal y municipal
7
8
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
tradicionalmente era de prevenir y responder a
la delincuencia y preservar el orden público. Las
investigaciones se realizaban exclusivamente a cargo
de la Policía Ministerial de la Procuraduría General de
Justicia a nivel estatal, y mediante la AFI al interior
de la PGR a nivel federal. El empeño por otorgar
mayores facultades de investigación a la policía se
enfocó particularmente en la Policía Federal, dada
la prioridad que el gobierno de Calderón daba a
combatir el crimen organizado24 .
Con estas reformas, la PGR sigue manteniendo un
pequeño contingente de Policía Federal Ministerial y
supervisa todas las investigaciones federales, pero se
ha otorgado una significativa porción de capacidad
investigativa a la Policía Federal. Esta entidad cuenta
actualmente con facultades para conducir operaciones
de inteligencia y operaciones encubiertas, dirigir o
participar en investigaciones bajo las instrucciones del
Ministerio Público, preservar evidencia, entrevistar a
personas que pueden tener información útil para una
investigación e intervenir en comunicaciones privadas
(con una orden judicial), entre otras funciones25.
Estas facultades expandidas y la función de la Policía
Federal en las investigaciones penales pueden ser
importantes para preservar evidencias en la escena
de un crimen y brindar mayor apoyo a la Procuraduría
General. Sin embargo, la expansión de las capacidades
de investigación e inteligencia para la Policía Federal
también resaltan la necesidad de garantizar una sólida
supervisión de las acciones policiales de modo que
éstas sean realizadas con respeto al debido proceso y
los derechos de los acusados.
INICIATIVAS FEDERALES PARA APOYAR LA
REFORMA POLICIAL
Tal como se ha descrito anteriormente, los gobiernos
de Zedillo, Fox y Calderón tomaron medidas para
consolidar un sistema nacional de seguridad pública
y desarrollar un marco para la reforma policial.
Estas medidas incluían reformas constitucionales,
como los cambios realizados en 2008 en el sistema
judicial; reformas legislativas, como la Ley General
que Establece las Bases de Coordinación del Sistema
Nacional de Seguridad Pública (1995), la cual fue
reemplazada en 2009 por la Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), y la ley
que creó la Policía Federal (2009); así como iniciativas
a nivel nacional, como el Acuerdo Nacional por la
Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Éste último
consistía en un acuerdo de 75 puntos que cubrían
un amplio rango de reformas de seguridad pública,
suscrito en agosto de 2008 por los Poderes Ejecutivos
de los gobiernos federal y estatal, el Congreso de la
Unión, el Poder Judicial Federal, representantes de
asociaciones de presidentes municipales, medios de
comunicación, organizaciones de la sociedad civil,
representantes del sector empresarial, sindicatos
y entidades religiosas26. En marzo de 2009, la
Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad
Pública aprobó también el contenido y estrategia para
implementar el Sistema Integral de Desarrollo Policial
(SIDEPOL). Esta estrategia tiene cuatro componentes
principales: crear un programa modelo para la
profesionalización de la policía; establecer una carrera
de servicio público para la policía (con procedimientos
claramente definidos para reclutamiento, selección,
inscripción, capacitación, certificación, permanencia,
evaluación, promoción y reconocimiento de méritos y
procesos transparentes para la destitución de agentes);
definir un régimen disciplinario (como unidades de
asuntos internos y/o comisiones de honor y justicia); y
la creación de un sistema complementario de seguridad
social (atención de salud, pensiones, etcétera)27.
La sección siguiente describe diversos programas
federales implementados como resultado de estas
reformas, la mayoría de los cuales son coordinados
por el Secretariado Ejecutivo del SNSP, encargado de
implementar y monitorear los acuerdos del Consejo
Nacional de Seguridad Pública. Estos programas
incluyen subsidios para apoyar esfuerzos de reforma
policial a nivel estatal y municipal, así como reformas a
nivel nacional para incrementar la supervisión sobre la
policía en México.
APOYO PARA LOS ESTADOS
Aunque la Policía Federal ha recibido numerosas
acusaciones de corrupción y violaciones a los
derechos humanos, desde hace mucho tiempo las
fuerzas estatales y municipales han sido consideradas
particularmente corruptas y abusivas. A la luz de
este hecho y dada la dependencia de los estados
y municipios de fondos federales, el gobierno de
Calderón mantuvo los subsidios existentes de
seguridad pública a los gobiernos estatales a través
del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública
(FASP) (ver Recuadro 1). En 2011, el gobierno de
Calderón también empezó a promover el Modelo de
Policía Estatal Acreditable para fortalecer el liderazgo
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
RECUADRO 1: Visión general del Sistema Nacional de Seguridad Pública28
El Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP)
establece el marco para la coordinación y distribución
de responsabilidades entre el gobierno federal, los
estados y el Distrito Federal y los municipios. El sistema
es dirigido por el Consejo Nacional de Seguridad Pública
(CNSP), encabezado por el presidente.
Sus funciones son:
 Establecer y evaluar políticas y estrategias de
seguridad pública.
 Proponer y evaluar el Programa Nacional de
Procuración de Justicia, el Programa Nacional
de Seguridad Pública, y otros instrumentos
programáticos relacionados.
 Regular los procedimientos para la selección, ingreso,
formación, capacitación, permanencia, evaluación,
certificación y registro de funcionarios de seguridad
pública.
 Determinar criterios uniformes para la organización,
operación y modernización tecnológica de las
instituciones de seguridad pública.
 Determinar la participación de instituciones
comunitarias y académicas en la evaluación de
políticas relacionadas a la prevención del delito y
entidades de seguridad pública, entre otras.
de la policía y sentar las bases para una policía estatal
confiable y eficiente29. Ello se hace a través del Subsidio
a las Entidades Federativas para el Fortalecimiento de
sus Instituciones de Seguridad Pública en Materia de
Mando Policial (SPA). Al igual que los otros subsidios,
el SPA se propone apoyar a los estados con capacitación
y equipamiento policial, y con el fortalecimiento de
las instituciones de seguridad pública, pero tiene un
enfoque adicional en la creación, implementación y
fortalecimiento de unidades policiales acreditables.
Algunos analistas han planteado inquietudes sobre
la falta de metas medibles para el desarrollo policial
realizado con el apoyo de este subsidio30.
Con el SPA, la cantidad asignada a cada estado
depende de cinco factores: número de habitantes,
índices de criminalidad, tamaño, despliegue policial
y el avance logrado en la implementación del Modelo
de Policía Estatal Acreditable. Al igual que los otros
subsidios federales, los fondos son para programas
El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública (SESNSP) es una agencia que opera
al interior de la Secretaría de Gobernación (SEGOB),
encargada de implementar y monitorear los acuerdos
del CNSP. Es la entidad operativa del Sistema Nacional
de Seguridad Pública en cuanto a su función de
coordinar los esfuerzos respecto a seguridad pública
de los gobiernos a nivel federal, estatal y municipal.
El Centro Nacional de Certificación y Acreditación
(CNCA), que supervisa el Sistema de Control de
Confianza, opera como parte del SESNSP.
A continuación, se consignan los fondos y programas al
interior del SNSP relacionados al trabajo policial:
 POLICÍA ACREDITABLE, mediante el Subsidio a las
Entidades Federativas para el Fortalecimiento de sus
Instituciones de Seguridad Pública en Materia de
Mando Policial (SPA)
 FONDO DE APORTACIONES PARA LA SEGURIDAD PÚBLICA
(FASP)
 SUBSIDIO PARA LA SEGURIDAD EN LOS MUNICIPIOS
(SUBSEMUN)
que están alineados con prioridades nacionales
en temas de la seguridad pública. El gobierno de
Peña Nieto ha mantenido el SPA y ha priorizado el
subsidio para la profesionalización de instituciones de
seguridad pública, el fortalecimiento de la capacidad
de evaluación para el Sistema de Control de Confianza
descrito en detalle a continuación, la Red Nacional
de Telecomunicaciones y el Sistema Nacional de
Información de Seguridad Pública. Para el año 2014,
el presupuesto para este subsidio es superior a los
US$242 millones.
APOYO PARA LOS MUNICIPIOS
Las policías municipales componen el mayor
porcentaje de las fuerzas policiales en México, y
fue a este nivel que el gobierno de Calderón inició
el Subsidio para la Seguridad en los Municipios
(SUBSEMUN) en 2008. Los fondos de SUBSEMUN se
entregan a los municipios para la profesionalización
9
10
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
de las fuerzas de seguridad públicas, para mejorar
la infraestructura policial y desarrollar políticas de
prevención de la delincuencia. Los municipios son
seleccionados según su número de habitantes e
índices de criminalidad. Se da especial consideración
a los destinos turísticos, ciudades fronterizas,
municipios primordialmente urbanos y aquellos
afectados por altas tasas de delincuencia de
municipios adyacentes31. El SESNSP determina
el número de municipios elegibles cada año. En
promedio, los municipios receptoras de apoyo
representaban aproximadamente el 64 por ciento de
la población de México32 . En 2012, el último año de
gobierno de Calderón, los recursos del programa se
distribuyeron a 239 municipios en México (de un total
de 2.457 municipios en el país y 16 delegaciones en el
Distrito Federal). En 2013 recibieron el subsidio 251
municipios, mientras que en 2014 lo recibirán un total
de 268 demarcaciones33 . En 2013 y 2014, SUBSEMUN
entregó más de US$390 millones a los municipios.
Para recibir el subsidio, los municipios deben aportar
de sus propias arcas el 25 por ciento de los fondos
requeridos para los proyectos financiados.
Durante el año 2014, las prioridades nacionales
declaradas del subsidio fueron: programas de
prevención de la violencia, fortalecimiento de la
capacidad evaluativa del Sistema de Control de
Confianza, profesionalización de las entidades de
seguridad pública, mejoramiento de la integración
con la Red Nacional de Telecomunicaciones del
SNSP, ingreso de información al Sistema Nacional de
Información de Seguridad Pública y mejoramiento del
sistema de atención de llamadas de emergencia 066.
Desde el año 2012, el gobierno federal ha obligado a
los municipios destinar el 20 por ciento de los fondos
de SUBSEMUN a programas para la prevención de la
violencia34 . Aparte de fortalecer el Sistema de Control
de Confianza, el subsidio no incluye programas
adicionales que reforzarían los controles internos sobre
la policía.
Pese al incremento en el número de municipios
que actualmente reciben el subsidio, el programa
ha sido criticado por grupos de derechos humanos
y organizaciones dedicadas a la seguridad pública
debido a su exclusión de muchos municipios que
podrían requerir apoyo adiciónal pero que no cumplen
con los criterios establecidos o que no son capaces de
proporcionar los fondos complementarios solicitados.
Municipios que no reciben el SUBSEMUN son
asimismo excluidos de la Confederación Nacional
de Seguridad Pública Municipal, la cual es la
representación municipal en el Sistema Nacional
de Seguridad Pública35 . Tal inquietud fue también
planteada en una auditoría realizada en junio de 2013
por la Auditoría Superior de la Federación (ASF)
porque existe poca claridad sobre cómo el gobierno
federal apoyará el desarrollo policial en el resto de los
municipios en México y garantizará su participación
en el Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Como parte de su auditoría, la ASF también planteó
inquietudes respecto a la falta de transparencia en
el modo en que el SESNSP determina el número de
municipios que son elegibles para recibir el subsidio
cada año y la cantidad de fondos a asignar a los
diferentes municipios. Asimismo, la ASF expresó
inquietudes sobre la falta de transparencia respecto a
cómo los municipios utilizan los fondos. Además de
exigir mayor transparencia, la auditoría recomendó
que la participación ciudadana sea más consistente
en el desarrollo de estrategias para la prevención
de la delincuencia y en todos los otros programas
financiados por SUBSEMUN. También solicitó una
evaluación de la eficacia del subsidio, entre otras
recomendaciones36.
Aunque hay inquietudes respecto a que muchos
municipios queden excluidos del subsidio, para los
que reciben este apoyo SUBSEMUN puede ser una
herramienta importante para la reforma policial
a nivel local en la medida que brinda un impulso
significativo en términos de fondos para la policía
local en municipios azotados por la delincuencia. El
SUBSEMUN también faculta al SNSP a influenciar
las prioridades de gasto a nivel local y garantizar
que las fuerzas policiales se encuentren sometidas
a evaluación. De hecho, los municipios deben
garantizar que sus solicitudes de apoyo en las áreas
de infraestructura, profesionalización y prevención
de la delincuencia estén estructuradas de acuerdo
con el bien detallado “catálogo” de bienes y servicios
elegibles elaborado cada año por el SESNSP y la
SEGOB37.
Mecanismos nacionales para mejorar
la rendición de cuentas
El gobierno de Calderón estableció los Centros de
Evaluación y Control de Confianza como el principal
mecanismo para evaluar y depurar a las fuerzas
policiales federales, estatales y municipales en México.
El gobierno de Peña Nieto continúa empleando
este sistema de certificación como su principal
herramienta de depuración. Estas evaluaciones se
proponen garantizar que los agentes reclutados para
formar parte de las fuerzas policiales cuenten con
calificaciones adecuadas y buenos antecedentes.
También se proponen erradicar a oficiales corruptos y
detectar a los que abusan de sustancias o que tienen
problemas psicológicos que requieran atención.
Los centros fueron creados como parte del Acuerdo
Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad
de 2008. La Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública de 2009 requiere que los tres
niveles de gobierno apliquen los exámenes a todos
los nuevos reclutas, y que les realicen evaluaciones
periódicas a las fuerzas policiales. Los exámenes se
llevan a cabo cada tres años para las procuradurías
a nivel estatal y federal, así como para la policía
ministerial y cada dos años para las fuerzas policiales
federales, estatales y municipales38. El Centro Nacional
de Certificación y Acreditación (CNCA) desarrolla
criterios para los exámenes y garantiza que éstos sean
adecuadamente aplicados por los centros. Los centros
federales y estatales, que también evalúan a la policía
municipal, tienen que enviar los resultados de los
exámenes al CNCA.
La ley originalmente declaraba que todas las fuerzas
de seguridad pública serían evaluadas dentro de un
plazo de cuatro años, y que al cabo de dos años todos
los Centros de Evaluación y Control de Confianza
estarían operando. Al final del sexenio de Calderón, el
sistema aún no se encontraba plenamente operativo.
Debido al lento ritmo de las evaluaciones, el Congreso
mexicano ha extendido en dos ocasiones el plazo
límite para esta depuración, primero hasta octubre
de 2013 y luego una vez más hasta octubre de 2014. A
fines de 2013, el SESNSP reportó que todos los centros
de evaluación habían sido establecidos a nivel estatal
y que también había tres centros operando a nivel
federal39 . En febrero de 2014, el SESNSP reportó que
todos los estados y municipios habían evaluado por lo
menos al 70 por ciento de sus fuerzas. Algunos estados
estaban más avanzados que otros en este proceso: 19
estados habían evaluado entre el 91 y el 100 por ciento
de sus fuerzas40.
Es importante advertir que ha tomado más de
cinco años evaluar sólo una vez a todos estos agentes;
sin embargo, el objetivo es evaluar periódicamente
a los agentes. Nuevas modificaciones por parte
11
FOTO DE:: SPOTREPORTING
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
Presencia policial durante una celebración del bicentenario en la Ciudad de México.
del gobierno de Peña Nieto disponen que en el
caso de la Policía Federal, los agentes actualmente
en servicio deben ser evaluados cada tres años
(originalmente se había estipulado que ello ocurriría
cada dos años) y que los supervisores y comandantes
deben ser evaluados cada dos años 41. El ritmo de
las evaluaciones debe mejorar ahora que todos los
centros se encuentran cabalmente operativos. Pero es
demasiado pronto para saber si el gobierno federal,
así como los estados y municipios, podrán cumplir
con este calendario de evaluaciones periódicas 42 .
El examen de control de confianza consiste en una
evaluación de cuatro partes para determinar si los
oficiales están aptos para el servicio. La evaluación
incluye una prueba de polígrafo, un examen clínico
toxicológico, una evaluación psicológica y una
revisión de antecedentes43 . Los oficiales de policía han
expresado diversas inquietudes sobre los exámenes de
control de confianza. En una encuesta policial realizada
por la organización mexicana Causa en Común, con
950 policías en 19 estados, uno de cada 10 oficiales
afirmaba no haber recibido aviso de que serían
evaluados, casi la mitad reportaba que la información
proporcionada sobre el examen no había sido útil
y cuatro de cada cinco oficiales nunca supieron los
resultados de los exámenes44 . Después de entrevistar
a oficiales y jefes de la policía a lo largo del país, el
investigador Daniel Sabet señaló que “parcialmente
como resultado de la opacidad del proceso, varios
oficiales entrevistados consideraban las pruebas
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
FOTO DE:: JOSÉ LUIS DE LA CRUZ / PROCESOFOTO GRO.
12
Policías municipales protestan en el estado de Guerrero exigiendo que se hagan públicos
los resultados de los exámenes de control de confianza.
como una excusa para que el jefe de la policía y los
comandantes operativos despidan a personas que no
eran de su preferencia. Esta aseveración no resulta
tan difícil de creer dado que los propios jefes de la
policía admiten que están despidiendo a agentes para
complacer a los funcionarios federales”45 .
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pública declara que los agentes deben aprobar el
examen para permanecer en la institución, dejando una
zona gris respecto a lo que ocurre con los agentes que
reprueban los exámenes. Si en el examen se determina
que un agente es “no apto”, los evaluadores elevan
el resultado al departamento de asuntos internos
de la entidad policial, el cual decide si mantiene al
agente en la institución o le da de baja. La información
sobre agentes que reprueban los exámenes no
se hace pública. Con frecuencia, los oficiales que
reprueban el examen no reciben información sobre
por qué lo fallaron y existen escasos recursos para
apelar estos resultados. Hasta noviembre de 2013,
aproximadamente el 22 por ciento (88.062) de todos los
agentes que habían hecho el exámen (399.496) a nivel
federal, estatal y municipal lo había reprobado46. Las
razones para reprobar los exámenes incluían que los
agentes no cumplían con los requisitos de edad, estado
físico, condición médica o conducta; que poseían
bienes cuyo origen no podían justificar; que habían
presentado problemas con el alcohol o drogas; y en
algunos casos, que había indicios de que los agentes
tenían vínculos con el crimen organizado. Aunque
el SESNSP no reportaba cuántos de los agentes que
reprobaron el examen permanecían en la institución,
anteriormente había declarado que cerca del 80 por
ciento de los agentes a nivel estatal y municipal que
reprobaban sus exámenes seguían en el servicio
activo47. Afirmaciones formuladas por secretarías
municipales y estatales de seguridad pública sugieren
además que muchos agentes siguen en el servicio
activo, aunque pueden haber sido reasignados a
áreas diferentes o puestos de oficina. Los gobiernos
a nivel estatal han señalado razones adicionales para
mantener a los agentes en las fuerzas policiales. Una
de estas razones es la falta de fondos para cubrir el
pago de la indemnización por despido para estos
agentes. Otra razón quizá más preocupante es el temor
de que si los agentes son despedidos, éstos puedan
terminar trabajando para organizaciones criminales48 .
No existe una respuesta fácil respecto a cómo lidiar
con esta última inquietud, pero el hecho ilustra los
límites de la efectividad de este proceso de depuración.
Aunque estas evaluaciones pueden constituir una
herramienta importante para extirpar la corrupción,
los analistas han expresado preocupación sobre la
implementación del Sistema de Control de Confianza
y la dependencia excesiva en este instrumento como
un mecanismo para depurar a la policía en México.
En general, particularmente a nivel estatal, los centros
carecen de personal capacitado para llevar a cabo
los diferentes aspectos requeridos en la evaluación.
Los expertos mexicanos en temas de seguridad, Juan
Salgado y Alejandro Hope, han sostenido que la
verificación de antecedentes sobre la situación socioeconómica de los agentes, la cual analiza si el estilo de
vida de un agente corresponde a su nivel de ingresos,
no se realiza con la profundidad requerida, y que la
mayoría de los centros carece de personal suficiente
con experiencia en contabilidad para poder realizar
este tipo de análisis49 .
Las pruebas del polígrafo también han sido
problemáticas. La aplicación correcta de las pruebas
poligráficas requiere de años de experiencia y
capacitación, pero cientos de polígrafos fueron
entrenados de manera muy acelerada para cubrir las
plazas en los nuevos centros de control de confianza.
Como resultado de errores de operación por parte de
polígrafos sub-capacitados, algunos oficiales honestos
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
"Los analistas han expresado preocupación sobre la implementación del Sistema de Control
de Confianza y la dependencia excesiva en este instrumento como un mecanismo para
depurar a la policía en México".
pueden terminar reprobando sus exámenes y oficiales
corruptos los pueden aprobar. Ha habido varios casos
en los cuales agentes de policía que previamente
habían aprobado los exámenes de control de confianza
han estado implicados en delitos50. En mayo de 2013,
el gobernador del Estado de Guanajuato, Miguel
Márquez, anunció que estaba planeando dejar sin
efecto las pruebas de polígrafo para los procesos de
examen para oficiales de bajo rango. Márquez indicó
que él consideraba que las pruebas producían falsos
resultados positivos porque ponían “nerviosos” a los
agentes51. El uso del examen de polígrafo ha sido un
tema tan controversial que la Comisión Nacional de
Seguridad ya no considera que reprobar el examen
del polígrafo constituye una razón para despedir
automáticamente a un agente52 .
Los exámenes de control de confianza presentan
una serie de deficiencias que deben ser abordadas a fin
de garantizar el respeto por el debido proceso, evitar
el despido de oficiales honestos y garantizar que los
oficiales corruptos sean adecuadamente identificados
y despedidos. Además de estas deficiencias, existen
limitaciones inherentes al enfocarse exclusivamente
en extirpar a los “malos elementos” de las fuerzas
policiales. Se trata de una medida necesaria e
importante. Pero los procesos de depuración y los
exámenes periódicos, incluso cuando se realizan de
la manera más efectiva, justa y transparente posible,
no son un sustituto a la creación y fortalecimiento de
mecanismos de control interno, tales como unidades
de asuntos internos, que puedan investigar y sancionar
periódicamente las malas conductas policiales.
Tampoco son un sustituto de controles externos sobre
las fuerzas policiales53 . Aunque actualmente se dispone
de algunos controles internos y externos (los cuales
son descritos en las secciones siguientes de este
informe), éstos deben ser fortalecidos y expandidos.
La sección de recomendaciones en este informe
describe propuestas para lograr ello, incluyendo el
establecimiento de nuevos mecanismos para el control
externo, tales como un auditor independiente o un
proceso de certificación institucional que examinaría
las debilidades internas al interior de las fuerzas
policiales que han permitido el florecimiento de la
corrupción y el abuso.
Registro nacional de la policía de México
En 2001, el gobierno mexicano estableció un registro
nacional de la policía. Esta herramienta se proponía
asegurar que un agente implicado en actos criminales
o violaciones a los derechos humanos dentro de una
fuerza policial no pudiera solicitar un empleo en otra
institución sin que estos incidentes aparezcan en sus
antecedentes. Según la encuesta policial realizada por
Causa en Común (ya mencionada), uno de cada cinco
oficiales reportaban haber trabajado anteriormente
en otra entidad policial. Tal movilidad subraya la
necesidad de contar con un registro del historial de los
agentes en el proceso de contratación.
Durante el gobierno de Calderón, se hicieron
esfuerzos para incrementar el uso de la base de
datos llamada Registro Nacional de Personal de
Seguridad Pública (RNPSP) o “Kardex”, y para
expandir el ámbito de información allí incluida.
Actualmente contiene el historial laboral, así como
información biográfica y biométrica (como huellas
dactilares, fotografías y ADN). En 2009, la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
(LGSNSP) requería que todos los agentes policiales
se registraran en el RNPSP54 . Tanto los estados como
el gobierno federal deben asimismo ingresar los
resultados de los exámenes de control de confianza
para sus respectivos agentes al RNPSP.
El sexto y último informe de gobierno presentado
por el Presidente Calderón, emitido en septiembre
de 2012, declaraba que figuraban en el Registro casi
1.5 millones de personas, con más de 720.000 agentes
activos55 . En julio de 2012, el gobierno anunció que
el 90 por ciento de los agentes de seguridad pública
estatales y federales estaban incluidos en el registro.
Sin embargo, una evaluación realizada en 2013 por
Causa en Común concluyó que muchos municipios
no habían proporcionado información actualizada al
RNPSP, y que con frecuencia la información obtenida
13
14
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
“Los procesos de depuración y los exámenes periódicos, incluso cuando se realizan de
la manera más efectiva, justa y transparente posible, no son un sustituto a la creación y
fortalecimiento de mecanismos de control interno”.
del examen de control de confianza no es enviada al
Registro. En la práctica, ello significa que mientras
que el Centro Nacional de Certificación y Acreditación
puede recibir los resultados de evaluaciones de los
estados, éstos no siempre los envían al RNPSP lo
que compromete la efectividad del Registro como un
mecanismo de depuración para apoyar el proceso de
contratación de agentes policiales.
Aunque la LGSNSP requiere que todos los agentes
policiales estén incluidos en el Registro, no es evidente
si ello es una prioridad para el gobierno de Peña Nieto.
En el primer informe de gobierno de Peña Nieto no se
hace mención del Registro. Éste tampoco aparece en
reporte o plan alguno de la Secretaría de Gobernación
o de la Comisión Nacional de Seguridad, la cual
supervisa ahora a la Policía Federal.
Monitoreo ciudadano
El Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y
la Legalidad de 2008 estipulaba que se establecería
un Observatorio Ciudadano para monitorear y
supervisar el cumplimiento de los compromisos del
gobierno. Ello incluía la participación ciudadana en
la creación de indicadores para medir el desempeño
de la policía y las instituciones de justicia penal.
Asimismo, se establecerían mecanismos para el
monitoreo ciudadano a fin de fortalecer el sistema
de denuncia para combatir la corrupción y otros
abusos cometidos por agentes federales de seguridad
pública y funcionarios del sistema judicial. Los estados
también se comprometieron a crear mecanismos de
participación ciudadana como modo de informar al
público sobre los programas, acciones, resultados y
utilización de fondos públicos en materia de seguridad
pública y justicia penal.
En México ha habido diversas experiencias con
consejos ciudadanos de seguridad pública, cuyas
funciones son usualmente definidas de manera amplia
y cuyo enfoque consiste a menudo en incrementar
la denuncia de delitos. Sin embargo, el modelo de
“observatorio” detallado en el Acuerdo Nacional
era nuevo y más enfocado, orientado a identificar,
desarrollar y monitorear indicadores de desempeño
para la policía y el sistema de justicia penal. El
modelo de observatorio recibió amplio apoyo por
parte de la sociedad civil y expertos en materia
de seguridad, dadas las dificultades para obtener
información sistemática sobre la delincuencia,
particularmente a nivel local. No obstante, la falta
de claridad sobre los observatorios en el Acuerdo
llevó a diferentes interpretaciones respecto a su
función precisa. Por ejemplo, el Acuerdo proponía
mecanismos para el monitoreo ciudadano, aunque
sólo especificaba la creación de un observatorio,
actuando bajo la responsabilidad de la Secretaría de
Seguridad Pública. Igualmente, surgieron diversas
interpretaciones respecto a si los observatorios debían
servir meramente para rastrear información sobre la
delincuencia, en contraposición a monitorear avances
logrados en ciertas reformas, y en relación a su nivel de
autonomía respecto al gobierno56.
El Observatorio Nacional Ciudadano fue creado
tras la suscripción del Acuerdo como una entidad
independiente del gobierno y financiada con
donaciones privadas. Su misión consiste en “contribuir
a transformar, desde la sociedad civil, las condiciones
de seguridad, justicia y legalidad en México, a través
de una labor de articulación y observación ciudadana,
independiente y profesional”57. El Observatorio es
integrado por varios de los principales centros de
investigación y análisis que se ocupan del tema
de seguridad pública, así como organizaciones de
víctimas de la delincuencia en México, y también una
serie de universidades y asociaciones empresariales.
El Observatorio elabora estudios sobre denuncias por
delitos de alto impacto como secuestro y extorsión,
y brinda información sobre la delincuencia a nivel
estatal, así como análisis sobre cualquier limitación en
la información proporcionada.
Aparte de este Observatorio Nacional, existen varios
observatorios estatales y municipales que operan
con diferentes grados de éxito para crear robustos
mecanismos de cooperación entre la ciudadanía y el
gobierno58 . Estos observatorios también cuentan con
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
distintos niveles de autonomía ante el gobierno, y
algunos expertos han planteado inquietudes respecto a
si su cercanía con el gobierno afectará su capacidad de
ser eficaces en supervisar las funciones de seguridad
pública y recabar datos confiables59 . No obstante, los
consejos ciudadanos pueden representar un importante
mecanismo para incrementar el monitoreo ciudadano
sobre la policía y mejorar las relaciones entre estas
entidades y la comunidad.
Como otra posibilidad de monitoreo, el Instituto
para la Seguridad y la Democracia (INSYDE), una
organización mexicana de la sociedad civil, ha
desarrollado una propuesta para la certificación
ciudadana de la policía. En este proceso, los
ciudadanos serían quienes validen y regulen las
políticas y procedimientos operativos de la fuerza
policial que está siendo certificada. INSYDE está
avanzando actualmente con esta propuesta para la
certificación en un municipio en México y, si resulta
exitosa, esta experiencia podría servir como un valioso
ejemplo para otras áreas del país60.
En 2010 y 2011, varias organizaciones mexicanas,
así como expertos en este tema, participaron en
una serie de diálogos sobre seguridad pública y
derechos humanos con miembros de la Cámara de
Diputados. Una propuesta concreta que surgió de
estas discusiones fue la de incluir a cinco miembros
de la sociedad civil como integrantes del Consejo
Nacional de Seguridad Pública (CNSP) a fin de
asegurar la participación ciudadana en el desarrollo
e implementación de políticas de seguridad pública.
Aunque en ese momento la propuesta no avanzó,
en julio de 2012 el Secretariado Ejecutivo del SNSP
anunció que cinco representantes de la sociedad civil
serían invitados a participar en el CNSP. Se extendió
una invitación a cinco personas específicas con amplia
experiencia en temas de seguridad61. En octubre de
2013, el Congreso aprobó reformas a la Ley General
del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual
confirmó la participación de la sociedad civil en el
CNSP. La reforma estipulaba que los representantes de
la sociedad civil servirían en el consejo por períodos de
dos años, y que serían nominados por la dirección de
las universidades en México62 .
En relación al gobierno de Peña Nieto, el Programa
Sectorial de Gobernación para el período 2013–2018,
declara que se fortalecerán los consejos, comités
y observatorios de seguridad, de modo que éstos
puedan participar en esfuerzos para la prevención de
la violencia. Sin embargo, es demasiado pronto para
evaluar los resultados de este compromiso63 .
Rendición de cuentas al interior de la
Policía Federal
Tal como se refirió antes, la ley para crear la Policía
Federal fue aprobada por el gobierno mexicano en
junio de 2009 y esta fuerza reemplazó la Policía
Preventiva Federal. La creación de una nueva fuerza
policial federal fue un elemento clave de la propuesta
del gobierno de Calderón para desarrollar un nuevo
modelo de seguridad pública para México, “basado en
la investigación científica del delito y la generación
de inteligencia para la prevención y la lucha contra la
delincuencia”64 . La transformación de la Policía Federal
de México fue liderada por el entonces Secretario de
Seguridad Pública, Genaro García Luna. García Luna y
otros funcionarios del gobierno de Calderón sostenían
que México requería una fuerza policial federal que
hiciera más que responder a la delincuencia. Ellos
decían que esta fuerza debía hacerse profesional,
científica y preventiva en su acción, y que debería
llevar a cabo actividades de inteligencia para combatir
la delincuencia65 . Aunque la intención de crear fuerzas
más profesionales y mejor capacitadas y equipadas es
importante, desde el inicio del gobierno de Calderón se
plantearon inquietudes respecto a que la prioridad del
gobierno en cuanto a seguridad pública se enfocaba
casi exclusivamente en enfrentar a grupos del crimen
organizado, a expensas de tratar la delincuencia
común y la prevención del delito. Tal como se ha visto
a lo largo de este informe, las acciones de seguridad
pública se llevaron a cabo también con escasa o nula
preocupación por los derechos humanos. Más aún: el
ataque frontal contra el crimen organizado resultó en
la designación de significativos recursos a la Policía
Federal mientras que, con la excepción de SUBSEMUN,
los gobiernos municipales eran marginados de las
decisiones sobre seguridad pública a nivel nacional,
y había menos apoyo para la policía municipal y su
función principal en la prevención de la delincuencia66.
Para la Policía Federal, las reformas del gobierno
de Calderón resultaron en estándares más elevados
para el reclutamiento, una academia policial
renovada y una plataforma de comunicación integral
conocida como Plataforma México67. El mayor
tamaño de la fuerza policial también le permitió
mejorar su capacidad de respuesta y jugar un
mayor papel en operaciones de seguridad. Durante
15
16
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
“La nueva Unidad de Asuntos Internos debe destinar más tiempo a investigar y procesar
faltas graves antes que infracciones disciplinarias menores”.
los primeros años del gobierno de Calderón, las
autoridades dieron a entender que la Policía Federal
eventualmente podría relevar a las Fuerzas Armadas
de sus tareas de seguridad pública68 . Sin embargo,
hacia el final del sexenio de Calderón, las Fuerzas
Armadas seguían desplegadas en varios operativos
en regiones del país con altos niveles de violencia
relacionada al crimen organizado.
Cuando se creó la Policía Federal, se puso en
vigencia un nuevo régimen disciplinario a fin de
abordar los retos que la Policía Preventiva Federal había
enfrentado anteriormente, incluyendo dificultades
para disuadir a los agentes de incurrir en conductas
deshonestas y mecanismos para identificar y despedir
a agentes corruptos. Con estos cambios, la Comisión
de Honor y Justicia que había abordado los casos
disciplinarios fue reemplazada por un nuevo Consejo
Federal de Desarrollo Policial. Adicionalmente, se
estableció una Unidad de Asuntos Internos con mayor
autonomía que su predecesora y con la autoridad para
llevar a cabo investigaciones, incluyendo operaciones
encubiertas, contra oficiales de policía sospechosos
de infracciones69. Una enmienda constitucional
aprobada por el Congreso mexicano también facilitaba
el despido de agentes. La enmienda al Artículo 123
de la Constitución establece que un agente que ha
sido separado de la institución por cualquier motivo
no puede ser recontratado, incluso si los tribunales
descubren que el despido fue injustificado.
Como entidad reguladora principal de la Policía
Federal, el nuevo Consejo Federal de Desarrollo
Policial es responsable por “regular, conocer y resolver
todas las disputas relacionadas a procedimientos del
régimen disciplinario”70. El Consejo ha creado seis
comités técnicos para conocer los casos y llevar a cabo
todos los procedimientos administrativos antes que
éstos sean presentados al Consejo para su resolución
final. Estos comités se proponen mejorar la rapidez del
proceso de resolución de disputas.
La Unidad de Asuntos Internos está encargada
de abordar denuncias por infracciones disciplinarias
cometidas por los agentes. También es responsable
por investigar los casos y determinar si los
transfiere a las autoridades pertinentes para acción
disciplinaria. Si se comete una infracción, la Unidad
puede solicitar que el Consejo prosiga con los
procedimientos para el despido o la aplicación de
sanciones, basándose en el incumplimiento por parte
del agente de sus deberes establecidos.
Aunque los agentes pueden ser sancionados
administrativamente por violaciones a los derechos
humanos u otras malas conductas, el Órgano
Interno de Control también puede atender los casos.
Este órgano reporta directamente a la Secretaría
de Función Pública (SFP), la agencia encargada
de monitorear a los servidores públicos federales,
garantizar que éstos acaten la ley al ejercer sus
funciones y penalizar a quienes incumplen con
ello. Si un agente es hallado culpable de cometer
un abuso, el Órgano es capaz de imponer sanciones
como reprimendas, suspensiones e incluso el
despido, cuando ello se amerita. La PGR también
es capaz de iniciar investigaciones y procesos
penales por violaciones a los derechos humanos
cometidas por agentes de la Policía Federal71 . En
varias de sus recomendaciones sobre violaciones
a los derechos humanos cometidas por la Policía
Federal, la CNDH ha presentado una denuncia ante
el Órgano Interno de Control así como una denuncia
penal ante la PGR72 .
En una evaluación del régimen de disciplina
de la Policía Federal bajo el gobierno de Calderón,
los investigadores Daniel Sabet y Eric Olson
encontraron que el nuevo régimen representa una
mejora respecto al sistema anterior. Ellos sostienen
que la nueva Unidad de Asuntos Internos cuenta
con más instrumentos para investigar a los agentes
y una posición más elevada al interior de la Policía
Federal. El nuevo sistema acusatorio de resolución
de disputas también tiene mejores procedimientos
administrativos, y existen más herramientas para la
depuración de los agentes. No obstante, Sabet y Olson
también señalan áreas que requieren ser fortalecidas
para que el régimen sea efectivo. Por ejemplo, la
nueva Unidad de Asuntos Internos debe destinar más
tiempo a investigar y procesar faltas graves antes que
infracciones disciplinarias menores. Sabet y Olson
descubrieron en 2011 que la vasta mayoría de los
casos presentados (80 por ciento) se relacionaban a
ausencias, principalmente cuando los agentes habían
desertado de la institución. Aunque los agentes ya
no eran efectivamente parte de la fuerza policial,
todavía se requería que la Unidad de Asuntos Internos
preparara un archivo del caso y lo presentara al
Consejo. Mientras tanto, sólo el cinco por ciento
de los casos procesados por el Consejo en 2011
involucraban infracciones graves como la extorsión,
violencia física o insubordinación. Aunque se le había
otorgado facultades de investigación, pareciera que
la Unidad de Asuntos Internos todavía no ha ejercido
firmamente estas nuevas facultades y continúa
respondiendo a los casos que se le presentan, en vez
de investigar activamente posibles infracciones.
Sabet y Olson sostienen que, para ser más eficaz
en abordar graves abusos y corrupción, la Unidad
de Asuntos Internos requerirá ser más proactiva.
Además, la Unidad debe consolidar mecanismos
internos de denuncia de modo que reciba más y mejor
información de los oficiales de policía73 .
Medidas para abordar preocupaciones
sobre derechos humanos
Las iniciativas descritas anteriormente se orientaban
a fortalecer la depuración y el monitoreo a fin de
prevenir o sancionar la corrupción y otras infracciones
cometidas por agentes de la policía. Reformas
adicionales se han enfocado específicamente en
prevenir violaciones a los derechos humanos. En
respuesta a crecientes informes sobre violaciones
a los derechos humanos por parte de las Fuerzas
Armadas y la Policía Federal, el gobierno federal
anunció en 2012 el “Convenio de Colaboración en el
Marco del Respeto a los Derechos Humanos”, suscrito
por la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de la
Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la PGR y
la ya disuelta Secretaría de Seguridad Pública74 . El
acuerdo comprometía a todas las partes a adoptar
y acatar lineamientos para el trato a los detenidos,
especialmente en relación a la cadena de custodia,
detención y presentación de detenidos ante las
autoridades judiciales, así como el uso legítimo de la
fuerza. Cuando en 2013 el gobierno mexicano presentó
su informe ante el Consejo de Derechos Humanos de
las NN.UU., citó este acuerdo como un importante
logro en materia de derechos humanos75 .
La Secretaría de Seguridad Pública desarrolló
lineamientos para la Policía Federal abordando las
17
FOTO DE:: CENTRO DE DERECHOS HUMANOS DE
LA MOÑTANA “TLACHINOLLAN”
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
Agentes de la Policía Federal responden a la protesta estudiantil en Ayotzinapa, Guerrero
en 2011.
cuatro áreas. Estos lineamientos representaban un
paso necesario y, en principio, elogiable hacia la
prevención de abusos a los derechos humanos por
parte de las fuerzas federales. Dichos lineamientos,
sin embargo, contienen preocupantes omisiones y
deficiencias, especialmente en relación al uso de la
fuerza y la cadena de custodia para los detenidos.
Por ejemplo, el Instituto Mexicano de Derechos
Humanos y Democracia (IMDHD) ha señalado
que los lineamientos no conforman con todos los
Principios Básicos de las NN.UU. sobre el Empleo de
la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios
Encargados de Hacer Cumplir la Ley, como dar
clara advertencia de la intención de emplear armas
de fuego. Sorprendentemente, los lineamientos no
establecían reglas para la respuesta de la policía
contra protestas y reuniones ilícitas. Tales reglas
deben incluir una restricción al uso de la fuerza
durante protestas ilícitas, y una limitación al uso
de armas de fuego para disolver protestas violentas
cuando armas menos letales no resultan efectivas. La
respuesta de la policía federal y estatal a la protesta
estudiantil ocurrida en 2011 en Ayotzinapa, Guerrero
(ver Recuadro 2) subraya la urgente necesidad de
establecer lineamientos para el uso de fuerza letal
durante protestas.
Los lineamientos para que la Policía Federal
detenga a personas y las transfiera a las autoridades
judiciales también presentan imprecisiones que
18
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
podrían llevar a abusos. Por ejemplo, los lineamientos
establecen que una vez que el sospechoso es detenido,
la policía debe conducirlo a un centro de salud
para certificar que se encuentre libre de heridas y
evaluar su condición física, en lugar de transferirle
inmediatamente al Ministerio Público. Aunque ello
puede ser necesario cuando alguien ha sufrido heridas,
ello no se especifica en los lineamientos. Prolongar
el tiempo que un detenido permanece en manos de
la Policía Federal, particularmente cuando la persona
no requiere atención médica inmediata, puede dar
como resultado que ésta sea mantenida incomunicada
y podría facilitar otros abusos por parte de la policía
como maltratos o tortura76.
Aún están pendientes otras iniciativas para abordar
preocupaciones sobre los derechos humanos. Al
asumir el cargo de presidente, Peña Nieto prometió
garantizar la promulgación de una legislación
federal para reglamentar el uso de la fuerza por
parte de agentes públicos, incluyendo a policías y
soldados77. No obstante, más de un año después de
la inauguración de su mandato, Peña Nieto aún no
ha presentado al Congreso mexicano una propuesta
para esta legislación. Tal legislación es evidentemente
necesaria: desde el 1 de diciembre de 2012, fecha en
que Peña Nieto asumió el poder, se han producido
varios incidentes que involucran un uso excesivo de la
fuerza por parte de agencias policiales mexicanas78 .
RECUADRO 2: Represión policial de las protestas sociales: El caso de Ayotzinapa
La brutal represión de una protesta estudiantil en
el estado de Guerrero constituye un ejemplo de
la tendencia de las fuerzas policiales mexicanas a
emplear fuerza excesiva contra las protestas y otras
situaciones. También muestra la debilidad de los
controles tanto internos como externos para sancionar
efectivamente a los agentes encontrados responsables
por violaciones a los derechos humanos.
El 12 de diciembre de 2011, un grupo de más de
300 estudiantes de la Normal Rural “Raúl Isidro
Burgos” de Ayotzinapa, Guerrero, iniciaron un
bloqueo de la Carretera Federal que une al Distrito
Federal con Acapulco, y exigieron sostener una
reunión con el gobernador para discutir la mejora
de las condiciones de vida e instalaciones para los
estudiantes. El gobernador no se había presentado
a cuatro reuniones programadas anteriormente con
los estudiantes. La protesta fue reprimida rápida
y brutalmente. Fuerzas de policía federal y estatal
se presentaron haciendo despliegues de fuerza,
algunos llevando ropa de civiles, para dispersar
a los manifestantes. Se presentaron un total de
168 oficiales de policía, 61 de ellos agentes de la
Policía Federal, 73 agentes de la Policía Ministerial
de Guerrero y 34 oficiales de la Policía Estatal
Preventiva. Empezaron a hacer disparos al aire
y arrojar gases lacrimógenos a la multitud. Los
estudiantes respondieron arrojando piedras y cocteles
Molotov. Entonces, la Policía Federal, secundada por
la policía estatal de Guerrero, empezó a disparar a
los manifestantes, matando a dos estudiantes, Jorge
Alexis Herrera Pino y Gabriel Echeverría de Jesús79 .
Otros tres estudiantes también resultaron heridos por
los disparos 80.
En un informe especial sobre el incidente, la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos
(CNDH) descubrió que durante las protestas, 42
personas habían sido arbitrariamente detenidas por
las diferentes fuerzas policiales federales y estatales.
Un estudiante que había sido detenido por la Policía
Federal narró lo siguiente:
[N]os percatamos que los policías comenzaron a
dispersarse, y nosotros nos empezamos a dispersar
también por lo mismo de las granadas de humo que
tiraban... escuché un grito que decía: “vámonos a la
otra gasolinera” porque ya nos estaban acorralando…
los compañeros que quedamos intentábamos subir
una barda para poder saltar rumbo al cerro, queríamos
escaparnos… yo intenté subir pero policía llegó
apuntando… ya me tenía acorralado, ahí me agarraron,
y llegó después uno de sombrerito y me puso una
patada… varios compañeros fuimos agarrados ahí y nos
empezaron a torturar físicamente, psicológicamente, a
mi persona me agredieron… a varias personas también
los apresaron… hacían el comentario los policías de
que nos iba a cargar la chingada… los iban pateando y
les pegaban con sus armas… Nos tenían sometidos. No
podíamos hablar. No podíamos decir nada… Muchos
compañeros estaban inconscientes. A algunos no los
reconocía porque [estaban cubiertos de] sangre81.
CONTINÚA EN LA PÁGINA 19
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
RECUADRO 2: Represión policial de las protestas sociales: El caso de Ayotzinapa (CONTINUADO)
La Policía Federal detuvo arbitrariamente al menos a 18
personas, incluyendo a 17 estudiantes, y sin justificación
legal los llevaron al Cuartel Regional Federal de la Policía
Federal en Chilpancingo. Allí, varios agentes de la
policía los maltrataron y los golpearon; posteriormente,
los detenidos fueron liberados. Un estudiante describió
ante la CNDH su experiencia de la siguiente manera:
[D]espués meten el autobús a un cuartel, nos bajan
uno por uno, en fila, pero como llevábamos entumidas
las piernas nos caíamos en un piso como de piedra,
nos iban empujando, y el que se cayera lo levantaban
a golpes los policías federales... nos tiraron y otra vez
nos vuelven a golpear ahí en su cuartel a todos los que
estábamos ahí, nos empiezan a golpear, a insultar…
preguntaban por los dirigentes, después otra vez nos
vuelven a subir al autobús, y nos dicen que nos van a
dejar ir, porque hubo muertos82 .
Las fuerzas policiales estatales detuvieron
arbitrariamente a otras 24 personas y los llevaron
a las oficinas de la Procuraduría General de Justicia
del Estado de Guerrero (PGJE). Un estudiante,
Gerardo Torres Pérez, fue conducido de las oficinas
de la PGJE por agentes de la Policía Ministerial, y
obligado a tenderse boca abajo en la parte trasera
de una camioneta que lo transportó a una vivienda
en las afueras de Chilpancingo, donde nuevamente
fue golpeado y amenazado con un cuchillo.
Eventualmente, la policía lo obligó a disparar un rifle
AK-47, en un intento por implicarlo falsamente en la
muerte de sus compañeros estudiantes. La CNDH ha
confirmado que Gerardo fue torturado por miembros
de la PGJE. El día posterior a su detención, Gerardo fue
liberado junto con los otros manifestantes 83 .
El informe de la CNDH concluyó que el episodio
revelaba una falta fundamental de preparación
Apoyo de los EE.UU.
para la reforma policial
Es importante resaltar el papel de los EE.UU. en
apoyo a los esfuerzos de reforma policial en México,
dado el significativo incremento del financiamiento
estadounidense que se ha producido recientemente,
y el papel que los EE.UU. ha jugado en influenciar la
estrategia del gobierno mexicano para combatir el
crimen organizado y el tráfico de drogas. Durante las
por parte de las policías federales, estatales y
locales para responder adecuadamente a protestas
pacíficas, así como una falta de coordinación al
interior de la Policía Federal y con sus contrapartes
estatales y municipales. Más aún: el informe
señalaba una serie de abusos específicos,
violaciones a los derechos humanos y conductas
impropias por parte de las diversas fuerzas policiales
involucradas. En el caso de la Policía Federal,
la CNDH indicaba que ésta mostraba falta de
capacidad para abordar protestas sociales mediante
el diálogo, y que la decisión de un agente de disparar
gases lacrimógenos contra la multitud provocó la
violencia resultante. La Policía Federal también hizo
un uso innecesario y excesivo de armas de fuego,
detuvo arbitrariamente y maltrató a los estudiantes
y se rehusó a cooperar con la investigación de la
CNDH, proporcionando originalmente respuestas
falsas a los requerimientos de la CNDH sobre su
participación en el incidente.
En respuesta al conflicto de Ayotzinapa, las
autoridades estatales colocaron a 12 oficiales de la
policía municipal bajo arresto domiciliario mientras
investigaban quién había disparado contra la multitud
de estudiantes. Autoridades tanto federales como
estatales fueron acusadas por el uso excesivo de
la fuerza y homicidio. Dos oficiales de la Policía
Ministerial​de Guerrero fueron detenidos por la muerte
de los dos estudiantes. Sin embargo, luego fueron
liberados y exonerados. No se formularon acusaciones
adicionales en relación a la muerte de los dos
estudiantes, y ninguna autoridad ha sido investigada
y sancionada penalmente por las violaciones a los
derechos humanos ocurridas en este caso84.
últimas dos décadas, este apoyo ha incluido el respaldo
político y financiero para el empleo de las Fuerzas
Armadas mexicanas en operaciones antidrogas. Desde
2008, mediante un paquete de cooperación en materia
de seguridad llamado la Iniciativa Mérida, la asistencia
estadounidense en temas de seguridad hacia México
se ha mantenido en sus más altos niveles, y las fuerzas
policiales mexicanas, particularmente a nivel federal,
han recibido una gran cantidad de este apoyo.
19
20
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
FIGURA 3: Fondos de la Iniciativa Mérida 2008–2015
(expresados en millones de dólares)
AF 2008 AF 2009 AF 2009 AF 2010 AF 2010 AF 2011
Comple
Comple
Comple
-mentario
-mentario
-mentario
ESF*
AF 2012
AF 2013
Estimado Solicitado
AF 2014 AF 2015
20.0
15.0
0.0
15.0
0.0
18.0
33.3
32.1
46.1
35.0
INCLE**
263.5
246.0
160.0
190.0
175.0
117.0
248.5
195.1
148.1
80.0
FMF***
116.5
39.0
260.0
5.3
0.0
8.0
N/A
N/A
N/A
N/A
400.0
300.0
420.0
210.3
175.0
143.0
281.8
227.2
194.2
115.0
Total
Fuente: Departamento de Estado de los EE.UU.: Justificación Presupuestal ante el Congreso para Operaciones en el Exterior,
AF 2008-AF 201585 .
* Fondo de Asistencia Económica (Economic Support Fund)
** Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley (International Narcotics Control and Law Enforcement)
***Financiamiento para Militares en el Extranjero (Foreign Military Financing). Desde AF 2012, los fondos FMF no han estado
incluidos como parte de la Iniciativa Mérida. Para AF 2012, la asistencia FMF fue de US$7 millones; US$6.6 millones para AF
2013; USS$7 millones para AF 2014; y US$5 millones para AF 2015.
Antes del año 2008, los Estados Unidos destinaba
un promedio de US$30 millones por año a Mexico
a través de la cuenta de Control Internacional de
Narcóticos y Aplicación de la Ley (International
Narcotics Control and Law Enforcement, INCLE).
La mayoría de esta asistencia iba dirigida a las
fuerzas de seguridad federales de México para
actividades antidrogas, incluyendo la actualización
de infraestructura de las agencias de la aplicación
de la ley mexicanas86. En 2009 los fondos de INCLE
se elevaron a US$406 millones para dicho año fiscal,
un incremento que superaba en más de diez veces el
promedio de asistencia anterior al año 2008. Porciones
significativas de esta asistencia estuvieron dirigidas a
la Policía Federal. Esta asistencia ha incluido equipos
y maquinarias para facilitar la movilidad y para la
interdicción de drogas, armamento y otros artículos
ilícitos, incluyendo seis helicópteros Blackhawk, 50
camionetas blindadas y otros equipos87.
Legisladores, organizaciones no gubernamentales
(incluyendo a WOLA) y otros analistas tanto en los
Estados Unidos como en México criticaron el enfoque
inicial del paquete de asistencia respecto a equipos
e interdicción. WOLA y otros críticos plantearon
asimismo inquietudes respecto al marcado énfasis
del paquete de financiamiento en apoyar a las
Fuerzas Armadas mexicanas, pues entre 2008 y 2013
se destinaron para SEDENA y SEMAR un total de
US$442 millones de la cuenta de Financiamiento para
Militares en el Extranjero (Foreign Military Financing,
FMF)88 . Muchos sostenían que la Inciativa Mérida
debía priorizar el fortalecimiento de las instituciones
para la aplicación de la ley y la justicia penal en
México, la lucha contra la corrupción y el apoyo a
actividades en favor del Estado de Derecho. En efecto,
en años recientes la Iniciativa Mérida ha cambiado su
énfasis, de proporcionar helicópteros y otros equipos
costosos, a enfocarse en el fortalecimiento institucional
de las agencias para la aplicación de la ley en
México, y en brindar un creciente apoyo a la reforma
judicial y prevención de la violencia. Sin embargo, el
suministro a México de equipos para interdicción y,
crecientemente, de infraestructura fronteriza, continúa
formando parte de la Iniciativa.
La Iniciativa Mérida ha proporcionado asistencia
a muchos de los esfuerzos de reforma policial
descritos en este informe. Hasta diciembre de 2013,
el gobierno de los Estados Unidos reportó que había
brindado “apoyo en entrenamiento y equipos por
US$8 millones al programa nacional de depuración
a niveles estatal y federal”, y caracterizó este sistema
como “un importante esfuerzo por parte del GOM
[Gobierno de México] para acabar con la corrupción
y construir instituciones confiables”89. En un informe
para el Congreso de los EE.UU. elaborado en abril de
2010, el Departamento de Estado expresó su intención
de proporcionar fondos de INCLE para incrementar
las capacidades de pruebas poligráficas y acciones de
control interno en México, incluyendo la provisión de
300 unidades poligráficas a este país. Los fondos de la
Iniciativa Mérida han financiado asimismo el Registro
Nacional de Personal de Seguridad Pública en México.
Aproximadamente US$8.8 millones en fondos INCLE
han sido designados para “expandir y realzar el Registro
y ampliar su disponibilidad a nivel nacional”. El apoyo
ha consistido primordialmente en equipos para recoger
datos biométricos, equipos para albergar el Registro
y capacitación de funcionarios para la recolección,
almacenamiento y recuperación de información
biométrica90. Hasta 2013, los Estados Unidos ha
proporcionado capacitación a más de 4.500 oficiales
de la Policía Federal en técnicas de investigación,
recolección de evidencia, preservación de la escena
del crimen y aspectos éticos. Asimismo, las policías
estatales y municipales han recibido capacitación
mediante la Iniciativa Mérida, sólo entre febrero y junio
de 2013 fueron entrenados 1.498 agentes91.
Desde el lanzamiento de la Iniciativa Mérida,
el Congreso de los EE.UU. impuso requisitos de
derechos humanos sobre el 15 por ciento de ciertos
fondos de la Iniciativa Mérida, estipulando que
dichos fondos no pueden ser asignados hasta que
el Departamento de Estado reporte al Congreso el
cumplimiento de estos requisitos. Estas estipulaciones
incluyen: mejorar la transparencia y rendición de
cuentas en las fuerzas policiales en México, investigar
y procesar judicialmente en la jurisdicción civil
violaciones a los derechos humanos cometidas por la
Policía Federal y las Fuerzas Armadas e implementar
la prohibición respecto al uso de testimonios
obtenidos mediante la tortura. En sus tres informes
presentados ante el Congreso a la fecha (2009, 2010
y 2012), el Departamento de Estado ha sostenido que
ha habido avances en cumplir los requisitos pero los
informes carecen de evidencias convincentes respecto
a tales avances. A modo de ilustración, los informes
no incluyen un solo ejemplo en el cual un agente de la
Policía Federal haya sido efectivamente sancionado
por una violación a los derechos humanos. WOLA,
así como varias otras organizaciones internacionales
y mexicanas de derechos humanos, ha expresado
clara y repetidamente que, basándonos en nuestro
monitoreo y documentación de casos de violaciones a
los derechos humanos en México, consideramos que
estos requisitos aún no se han cumplido.
Continuidad y cambio
en el gobierno de Peña Nieto
Al asumir el cargo en diciembre de 2012, el Presidente
Peña Nieto afirmó que haría los ajustes necesarios
21
FOTO DE: JESÚS VILLASECA PÉREZ
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
Policía Federal mandada para reforzar seguridad en Ciudad Juárez.
a la estrategia de seguridad en el país, al mismo
tiempo que mantendría los mecanismos que estaban
dando resultados92 . Peña Nieto ha enfatizado que
sus prioridades de seguridad consisten en reducir
la delincuencia y la violencia en México en lugar de
combatir las organizaciones de tráfico de drogas, y
que se han realizado esfuerzos para incrementar la
coordinación entre las agencias de seguridad pública
a nivel federal, estatal y municipal. Sin embargo, su
gobierno ha mantenido en gran medida las iniciativas
y el modelo policial establecidos durante el gobierno
de Calderón. Asimismo, Peña Nieto ha continuado
apoyándose en gran medida en las Fuerzas Armadas
para combatir el crimen organizado y proporcionar
seguridad pública, desplegando las Fuerzas Armadas
en nuevos operativos de seguridad en los estados
de Michoacán, Guerrero y México, así como en otras
zonas, y no se han anunciado planes para regresar
los militares a sus cuarteles. De hecho, el Programa
Sectorial de Defensa Nacional para 2013–2018 declara
explícitamente que los militares estarán involucrados
en la provisión de seguridad pública a lo largo del
sexenio de Peña Nieto: “La problemática actual del
País demanda contar con mayor presencia de tropas
en el territorio nacional, para continuar realizando
diversas operaciones, prestar ayuda a la población
civil en caso de desastre y continuar coadyuvando
con las autoridades civiles en la función de seguridad
pública”93 .
El cambio más significativo realizado por Peña Nieto
en la estructura policial en México fue la eliminación
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
FOTO DE:: 8ZIL
22
Agentes de la Policía Federal se preparan para ser desplegados en diferentes comunidades.
de la Secretaría de Seguridad Pública. El Presidente
transfirió a la Secretaría de Gobernación (SEGOB) la
responsabilidad de la seguridad interior y prometió
que este cambio facilitaría la coordinación entre las
diversas agencias. La Policía Federal se encuentra ahora
bajo el control de la recientemente creada Comisión
Nacional de Seguridad (CNS), dentro de la SEGOB.
El ex-Jefe de la Secretaría de Seguridad Pública de
la Ciudad de México, el doctor Manuel Mondragón,
lideró la CNS hasta su renuncia ocurrida en marzo de
2014; Mondragón fue reemplazado por el ex-Secretario
Ejecutivo del SNSP, Monte Alejandro Rubido.
Dado que la Secretaría de Seguridad Pública
había sido establecida por el Presidente Fox en 2000,
colocar las responsabilidades de seguridad pública
nuevamente bajo la dirección de la SEGOB representó
un retorno a la estructura de comando centralizado
utilizado por gobiernos anteriores del PRI, los cuales
concentraban prácticamente todos los asuntos internos
dentro de la SEGOB94 . Este cambio en las estructuras
de comando involucró una significativa restructuración
del aparato de seguridad pública federal en México
y, particularmente durante los primeros meses del
sexenio de Peña Nieto, algunos analistas expresaron
inquietud sobre la cantidad de tiempo y energía que
exigía la reestructuración95 .
Cumpliendo con su promesa de campaña,
Peña Nieto anunció asimismo que su gobierno
establecería una Gendarmería Nacional. El Presidente
y otros funcionarios del gobierno introdujeron
la Gendarmería como parte de la solución a los
problemas de seguridad de México; se trataría de
un contingente policial de hasta 50.000 efectivos
entrenados por las Fuerzas Armadas, incluyendo
en un inicio aproximadamente 10.000 soldados de
SEDENA y SEMAR. La Gendarmería complementaría,
no reemplazaría, a la Policía Federal. De hecho,
el gobierno de Peña Nieto preveía una fuerza de
seguridad federal de más de 100.000 agentes entre
la Policía Federal (que se incrementaría a 60.000
efectivos) y la Gendarmería (que contaría con un
número de agentes entre 40.000 y 50.000)96.
Estos planes se desmoronaron rápidamente.
Durante la primera mitad del 2013, el gobierno de Peña
Nieto, y especialmente Mondragón, transmitieron
mensajes contradictorios sobre la composición y la
función de la Gendarmería. No resultaba claro si ésta
se enfocaría en prevenir la delincuencia o reaccionar
ante incidentes criminales; tampoco era evidente
cuántos soldados, si acaso alguno, habían sido
reclutados para integrar esta institución.
La propuesta recibió críticas por parte de la
sociedad civil y expertos en seguridad, quienes
expresaron inquietudes de que la Gendarmería
militarizaría aún más la seguridad pública.
Los críticos citaron el potencial de violaciones
adicionales a los derechos humanos por parte de
una fuerza entrenada y parcialmente compuesta
por soldados, y exigieron un debate público más
consistente antes del establecimiento de una fuerza
de seguridad de tal magnitud.
El 27 de agosto de 2013, tras meses de
incertidumbre, Mondragón anunció en una sesión
del Consejo Nacional de Seguridad Pública que la
Gendarmería sería una división de la Policía Federal,
compuesta por apenas 5.000 oficiales civiles, no
militares, quienes actuarían bajo el comando de civiles
y recibirían un entrenamiento combinado policial y
militar. Los agentes se dividirían entre unidades que
trabajarían en estrecho contacto con las comunidades
(policía de proximidad), y unidades que formarían
parte de una fuerza de respuesta. Mondragón describió
la Gendarmería como “una institución dedicada a
la seguridad pública, bajo un comando civil” con el
objetivo de “fortalecer la gobernabilidad territorial en
poblaciones rurales y semiurbanas”, principalmente
en áreas con instituciones particularmente débiles
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
“Es probable que el Mando Único mejore la coordinación entre las fuerzas municipales y
estatales, pero no es una panacea para el complejo conjunto de retos que enfrentan estas
fuerzas policiales”.
y una presencia significativa de grupos del crimen
organizado. Mondragón explicó además que la
Gendarmería también se encargaría de la seguridad
en áreas estratégicas, como puertos, aeropuertos y
fronteras. El reclutamiento empezó en septiembre
de 2013; en diciembre de ese año, 2.600 cadetes
empezaron a trabajar en ciudades como Acapulco,
Estado de Guerrero; Puebla, Estado de Puebla;
Monterrey, Estado de Nuevo León; y en el Aeropuerto
Internacional de la Ciudad de México97. Funcionarios
del gobierno de Peña Nieto han declarado que la
fuerza estará totalmente operativa en julio de 201498 .
El gobierno de Peña Nieto también ha alentado
a que los estados adopten un Mando Único Policial.
El Mando Único fusionaría las fuerzas policiales
estatales y municipales en una cadena de autoridad
única. Funcionarios del gobierno han presentado
el Mando Único como una manera de combatir la
corrupción policial, particularmente a nivel municipal,
y de mejorar la coordinación entre las diferentes
fuerzas policiales. Originalmente propuesta durante el
gobierno de Calderón, la iniciativa no llegó a generar
suficiente apoyo durante ese gobierno. Mientras que
Calderón intentó promover legislación que requiriese
a los estados adoptar el Mando Único, el gobierno
de Peña Nieto ha optado por un enfoque estado por
estado, facilitando acuerdos de coordinación entre
los gobernadores y alcaldes en cada estado. Esta
estrategia parece haber sido efectiva. Hasta febrero
de 2014, 26 estados habían establecido acuerdos de
este tipo. El Secretario de Gobernación Osorio Chong
ha indicado que cuando todos los 31 estados y el
Distrito Federal hayan establecido el Mando Único,
el gobierno de Peña Nieto presentará una propuesta
al Congreso mexicano para formalizar la estructura
mediante una legislación99 .
Es probable que el Mando Único mejore la
coordinación entre las fuerzas municipales y estatales,
pero no es una panacea para el complejo conjunto
de retos que enfrentan estas fuerzas policiales.
Cambiar la estructura del comando no incrementará
los recursos para las fuerzas estatales o municipales,
ni prevendrá abusos, ni fortalecerá la rendición de
cuentas. El analista en temas de seguridad, Alejandro
Hope, y otros expertos han sostenido también que
cualquier fuerza policial que actúe bajo un comando
a nivel estatal requerirá garantizar una continua
presencia policial en los municipios en México a
fin de prevenir y abordar la delincuencia a nivel
local100. Dado que el comando está centralizado a
nivel estatal, las decisiones sobre seguridad pública
también podrían politizarse, en lugar de basarse en
inquietudes de los ciudadanos sobre seguridad en un
área, especialmente si los municipios son gobernados
por un partido de la oposición101.
Rendición de cuentas de la policía en el
gobierno de Peña Nieto
En el área de rendición de cuentas de la policía, el
gobierno de Peña Nieto ha hecho algunos ajustes
menores, al mismo tiempo que mantiene las
principales estructuras establecidas en el gobierno de
Calderón que han sido descritas anteriormente.
Como una nueva iniciativa, en su informe
presentado en noviembre de 2013 sobre las actividades
de la Comisión Nacional de Seguridad (CNS),
Mondragón anunció que se había creado al interior de
la CNS una Inspectoría General para “detectar déficits,
irregularidades o carencias en la aplicación de los
procedimientos de unidades y oficinas administrativas
de la Comisión Nacional”. Como parte de sus tareas, la
Inspectoría General es responsable por verificar que
los agentes operen de acuerdo a normas y protocolos
establecidos, incluyendo el respeto por los derechos
humanos y la atención a las víctimas; también es
responsable por asistir en sus investigaciones a la
Unidad de Asuntos Internos de la Policía Federal102 .
Si se le otorgasen suficientes recursos y autonomía,
la Inspectoría General podría potencialmente servir
como un valioso mecanismo de control interno sobre la
policía. Sin embargo, es demasiado pronto para evaluar
la efectividad de esta instancia.
En relación al Sistema de Control de Confianza,
el Presidente Peña Nieto admitió durante un foro
23
24
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
organizado por Causa en Común en octubre de 2013
que deben mejorarse los modelos de certificación
de la policía103 . En el mismo foro, el Secretario de
Gobernación Osorio Chong declaró que el gobierno
creía que deberían existir controles internos y que ese
sistema debería ser considerado como una herramienta
entre muchas otras. Osorio también afirmó que “no
se puede practicar los mismos estudios, pruebas y
análisis a todos los agentes policiales”104 .
Basado en el creciente reconocimiento de la
necesidad de revisar el sistema, el Consejo Nacional
de Seguridad Pública aprobó el 20 de diciembre de
2013 un nuevo marco para el Sistema de Control
de Confianza. Los nuevos lineamientos afirman
que los exámenes de control de confianza deben
ser únicamente un elemento para determinar cómo
se contrata, despide o promueve a los policías, y
que estas decisiones deben asimismo incorporar
resultados de controles internos, recursos humanos
y otro tipo de información sobre el desempeño de la
policía. El nuevo marco tomará en cuenta también
el rango y las responsabilidades de los agentes. Ello
significa que pese a que se utilizarán los mismos
exámenes (aunque la prueba de consumo de drogas
se realizará ahora de manera aleatoria), éstos se
practicarán tomando en cuenta los factores de riesgo
en el entorno de los agentes, si trabajan en áreas
sensibles, y el rango del agente, al mismo tiempo
que se pone un énfasis específico en la revisión de
antecedentes105 . Estos cambios son importantes
en la medida en que responden a algunas de
las críticas previamente formuladas respecto al
sistema. Mecanismos adicionales para mejorar esta
depuración, así como propuestas para establecer más
controles externos sobre las fuerzas policiales en
México, se discuten más adelante, en la sección de
“Recomendaciones” de este informe.
Pese a las reformas, persisten la
corrupción y los abusos
Tal como se ha evidenciado anteriormente, en años
recientes se han producido ciertos cambios legales
importantes a los sistemas de seguridad pública
y de justicia penal en México. Se han otorgado
mayores facultades de investigación a la policía,
se ha establecido un marco operativo orientado a
mejorar la profesionalización y desempeño de la
policía, se ha dispuesto un sistema de depuración de
la policía a nivel nacional y se ha continuado el apoyo
federal para esfuerzos de seguridad pública a nivel
estatal y municipal. No obstante, disponer de más
entrenamiento y mejores equipos no necesariamente
significa que éstos se hayan puesto a buen uso.
Adicionalmente, el enfoque en agentes individuales
ha debilitado las evaluaciones de desempeño de
las propias instituciones, y no se han establecido
incentivos para el respeto de los derechos civiles,
por ejemplo, en la detención y el procesamiento de
sospechosos.
Tres episodios ocurridos en años recientes han
despertado serios cuestionamientos sobre la integridad
de la Policía Federal y, por extensión, sobre la
efectividad de recientes esfuerzos de reforma policial.
El 25 de junio de 2012, tres oficiales de la Unidad de
Investigación de la Policía Federal llevaron a cabo una
operación encubierta en el aeropuerto de la Ciudad de
México. Durante la operación, tales oficiales resultaron
muertos a manos de otros dos agentes de la Policía
Federal. Informes periodísticos indicaron que los
oficiales muertos estaban investigando a una banda
de tráfico de drogas; los oficiales que los asesinaron
trabajaban para los traficantes. Tras el ataque, la Policía
Federal reemplazó a 348 agentes que trabajaban en
el aeropuerto; un funcionario de la Policía Federal
sostuvo que los nuevos agentes habían recibido “doble
depuración y verificación de antecedentes”106.
Apenas tres meses más tarde, oficiales de la Policía
Federal abrieron fuego contra un vehículo diplomático
estadounidense en las afueras de la Ciudad de México.
A bordo del vehículo se encontraban dos agentes
de la CIA y un oficial de la Secretaría de Marina de
México; los dos agentes de la CIA sufrieron heridas
no mortales. Tras el hecho, fueron detenidos 14
oficiales de la Policía Federal involucrados, quienes
estaban vestidos de civiles y viajaban en vehículos
sin identificación oficial al momento de producirse el
ataque. Ellos argumentaron que estaban persiguiendo
a los perpetradores de un secuestro ocurrido el día
anterior107. En octubre de 2013, la Policía Federal
llevó a cabo una operación para desarticular una
banda criminal en el Estado de Guerrero. Entre las 18
personas detenidas se encontraban 13 oficiales de la
Policía Federal; el vocero de seguridad nacional del
gobierno mexicano dijo que este grupo era responsable
por al menos siete homicidios y cuatro secuestros108 .
Garantizar la rendición de cuentas de oficiales
de policía que participan en actos delincuenciales
o cometen violaciones a los derechos humanos
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
RECUADRO 3: Abusos de la Policía Federal contra migrantes en tránsito
Desde enero a octubre de 2013, el personal de la
Casa del Migrante de Saltillo, Frontera con Justicia,
A.C., en Coahuila, reunió testimonios de migrantes
centroamericanos quienes habían sufrido abusos
durante su travesía en México. Veinte de estos
testimonios involucraban a migrantes que fueron
víctimas de abusos perpetrados por agentes de
la Policía Federal; 18 de estos casos involucraban
extorsión. Los incidentes ocurrieron principalmente
durante revisiones de autobuses en retenes a lo largo
de las carreteras en diferentes partes del país; en
muchos casos parece que la Policía Federal dirigió
sus esfuerzos específicamente a los migrantes al
registrar los vehículos. En al menos ocho de estos
casos, la Policía Federal amenazó con entregar a los
migrantes a las autoridades del Instituto Nacional de
Migración (INM). En otros casos, los agentes de la
policía recurrieron a la fuerza o la amenaza de fuerza
para obligar a los migrantes a pagarles. Aunque en
muchos casos la policía pidió relativamente pequeñas
cantidades de dinero (menos de US$100), en otros
casos los migrantes fueron obligados a entregar todo el
dinero que llevaban (a menudo cientos de dólares).
Los casos de extorsión registrados por la Casa del
Migrante de Saltillo reflejan una tendencia que ha sido
observada por otros albergues y organizaciones de
derechos humanos en México. Un informe presentado
en noviembre de 2013 por la Red de Documentación
de las Organizaciones Defensoras de Migrantes, en
colaboración con el Servicio Jesuita a Migrantes,
analizó 931 testimonios de migrantes recogidos por
siete albergues durante los primeros seis meses de
2013. De estos testimonios, 167 migrantes reportaron
haber sufrido abusos a manos de las autoridades
mexicanas. La Policía Federal era responsable por el
mayor número de casos de abuso (59 casos, el 35 por
ciento del total registrado) con 31 de los incidentes
involucrando extorsión y 16 involucrando robo114 .
Los testimonios siguientes, registrados por la Casa
del Migrante de Saltillo, son ilustrativos de este patrón
de abuso contra los migrantes:
MIGRANTE SALVADOREÑO, 22 AÑOS:
A bordo de un autobús del grupo Senda como a las 9:00
de la mañana un viernes en la unidad 9803, de Transportes
del Norte. Llegando a Saltillo se subieron dos Federales y
nos extorsionaron. El hombre se dirigió directamente a mí y
me dijo: dame tu identificación, yo le dije que no traía y me
dijo: pues vente para el baño.
En el baño me revisó por completo, me quitó 300 pesos
[MXN$300] y 45 dólares [US$45], solo me dejó como
20 pesos [MXN$20]. El Federal era un hombre un tanto
moreno, alto, robusto, andaba con lentes. Él decía que
yo andaba cargando a las muchachas, parientes mías, y
quería que yo le diera por cada una 50 dólares [US$50].
No sé quién le dijo que las muchachas andaban conmigo,
es como si se informaran con los del transporte.
MIGRANTE HONDUREÑO, 31 AÑOS:
Viniendo del DF a San Luis Potosi, iba en bus, me bajaron
en un retén unos Policías Federales, me bajaron a patadas
y me dijeron que no podía seguir viajando, que era un
delito y que llamarían a Migración [INM]. Otro de los
Policías dijo: “Yo puedo hacer lo que quiera contigo cabrón.
Queremos que nos des 800 pesos [MXN$800] por ti y tu
compañero o aquí se van a quedar”. Tuvimos que darles lo
que ajustamos en ese momento, 1.100 pesos [MXN$1.100],
nomás dándoles el dinero nos dejaron subir al camión. Eran
dos policías, iban con el uniforme de PF [Policía Federal].
MIGRANTE HONDUREÑO, 28 AÑOS:
Hace dos meses entré a México por La Técnica [pueblo
de la frontera entre México y Guatemala]. Llegando a
Palenque, están cobrando cuota de US$100 [para subir al
tren] los de la Mara 13, lo que tuve que hacer fue tomar
un bus que me llevara hasta Coatzacoalcos [Veracruz]
para poder viajar en tren. Ahí me tuve que esperar una
semana para montarme al tren porque ahí también
estaban cobrando cuota los “Z” [Zetas], ya que logré
montarme llegué hasta Huehuetoca [Estado de México].
Ahí los Policías Federales supuestamente cuidando la línea
del tren nos bajaron del tren y me quitaron el dinero que
llevaba, me amenazaron a mí junto con otros que iban en
el mismo tren, [diciendo] que si no les dábamos todo lo que
teníamos, nos entregarían a Migración [INM].
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26
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
requerirá que el sistema de justicia penal mexicano
investigue y procese con éxito a oficiales de policía.
Bajo el gobierno de Peña Nieto, las autoridades
han investigado a un reducido número de oficiales,
como es el caso de aquellos involucrados en la
banda de secuestradores en Guerrero, sin embargo,
queda por verse cuántos de estos oficiales serán
juzgados. Igualmente, Mondragón reportó que en
2013 las entidades de control interno presentaron
156 denuncias ante la Procuraduría General de la
República por supuestos crímenes cometidos por
agentes de la Policía Federal u otros oficiales de la
CNS, pero no indicó el número de agentes que habían
sido procesados penalmente.
INQUIETUDES PERSISTENTES CON LA POLICÍA
FEDERAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
Si bien se han dado algunos limitados avances en
la investigación y sanción de agentes en casos de
corrupción, hay escasa indicación que sugiera que
los agentes están siendo juzgados por violaciones a
los derechos humanos. Las denuncias por abusos a
los derechos humanos siguen siendo frecuentes. En
2013, la CNDH recibió 619 quejas por violaciones
a los derechos humanos por parte de agentes de la
Policía Federal. Durante ese año, la CNDH emitió 14
recomendaciones a la CNS en relación a violaciones
a los derechos humanos cometidas por agentes de la
Policía Federal. Estas recomendaciones involucraban
casos documentados de privación de vida, detenciones
arbitrarias, trato cruel e inhumano y uso excesivo de
la fuerza, entre otros abusos. La recomendación más
reciente emitida contra la Policía Federal el 24 de
diciembre de 2013, se trata de un incidente ocurrido en
abril de ese año en el cual agentes de la Policía Federal
vestidos de civil dispararon contra dos estudiantes
universitarios que iban en un vehículo que circulaba
por las afueras de la Ciudad de México, lo cual resultó
en la muerte de uno de los estudiantes109 .
La CNDH y las víctimas han formulado múltiples
pedidos de investigación sobre abusos a los derechos
humanos. Sin embargo, rara vez se sanciona a los
policías. En 2009 y 2010, la CNDH emitió ocho
recomendaciones relacionadas a violaciones a los
derechos humanos cometidas por la Policía Federal
y solicitó que el Órgano Interno de Control de la
Policía Federal y/o la PGR investiguen a los oficiales
responsables por los abusos. Sin embargo, el informe
anual de la CNDH para el año 2013 dejó claro que en
relación al cumplimiento de estas recomendaciones,
aunque se habían iniciado investigaciones, ningún
agente había sido sancionado administrativa o
penalmente por los abusos. En algunos casos, incluso
las investigaciones habían sido cerradas110.
La CNDH no es la única entidad que documenta
violaciones a los derechos humanos cometidas por la
Policía Federal, o que resalta la preocupación respecto
a la ausencia de sanciones para los agentes que los
perpetran. En su informe de 2013 sobre desapariciones
en México, Human Rights Watch declaró poseer
sólida evidencia que indicaba que agentes de la
Policía Federal eran responsables por 13 de los 249
casos de desapariciones que la organización había
documentado desde el año 2006111. Basándose en su
análisis de 170 casos de tortura ocurridos en cinco
estados en México durante el año 2011, la organización
también aseveró que todas las fuerzas de seguridad
mexicanas, incluyendo la Policía Federal, continúan
recurriendo a la tortura112 . Human Rights Watch
mantenía asimismo que “los agentes del Ministerio
Público civil tampoco han adoptado medidas
básicas—como entrevistar a testigos claves o visitar
la escena del crimen—para investigar denuncias de
violaciones de derechos humanos cometidas por
policías y otros funcionarios civiles”113 . Tal como lo
ilustran secciones especiales de este informe, las
organizaciones mexicanas de derechos humanos y
albergues para migrantes también han documentado
en años recientes múltiples casos de abuso por parte
de agentes de la Policía Federal.
VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS
DURANTE LA DETENCIÓN
El caso descrito al inicio de este informe ilustra un
perturbador patrón de comportamiento por parte
de la Policía Federal al detener a sospechosos. En
2010, el Proyecto Atalaya en el Instituto Tecnológico
Autónomo de México (ITAM) analizó 35 denuncias
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
“Garantizar la rendición de cuentas de oficiales de policía que participan en actos
delincuenciales o cometen violaciones a los derechos humanos requerirá que el sistema
de justicia penal mexicano investigue y procese con éxito a oficiales de policía”.
presentadas a la CNDH sobre violaciones a los
derechos humanos por parte de agentes de la
Policía Federal. Los investigadores del Proyecto
Atalaya identificaron una alarmante tendencia de
irregularidades en las acciones de agentes de la
Policía Federal. En muchos de los casos estudiados,
los agentes de policía ingresaron violentamente y
sin orden judicial a las viviendas de las víctimas,
detuvieron a éstas sin presentar acusaciones y las
torturaron o abusaron de ellas. Diecisiete de las
denuncias (cerca de la mitad del total) involucraban
acusaciones de tortura, ser mantenido incomunicado,
retrasos injustificados en llevar al acusado ante la
autoridad judicial u otro tipo de maltrato. Dieciséis
(el 46 por ciento) de los casos involucraban detención
arbitraria, y quince de ellos (el 43 por ciento)
involucraban una incursión arbitraria o sin orden
judicial en la vivienda.
Parecería que los perpetradores estaban
plenamente conscientes de la ilegalidad de sus
acciones. En algunos de los casos las víctimas
reportaron que el número de identificación y la placa
del vehículo policial habían sido cubiertos, y que los
agentes usaban máscaras pasamontañas que evitaban
que la víctima identificase al perpetrador. La Policía
Federal frecuentemente justificaba las detenciones
declarando que estaban realizando un operativo,
que estaban tomando “acciones preventivas”, que
se basaban en información de inteligencia policial o
denuncias anónimas, e incluso que la persona parecía
sospechosa o nerviosa.
Como lo indica el informe:
Si los agentes toman por iniciativa propia la decisión
de qué persona es merecedora de ser detenida e
incriminada, tienen ante sí el reto de hacerlo de
tal manera que la detención no concluya con la
liberación del detenido, sino con su consignación y,
eventualmente, su condena, para lo cual, según se
advierte, aprovechan todos los recursos a su alcance,
legales e ilegales, en aras de justificar la detención,
consignación y procesamiento. El detenido será
entonces entregado a la autoridad ministerial junto
con las pruebas que lo incriminan, a partir de la
premisa de que el sistema penal conferirá valor a la
prueba confesional rendida ante autoridad distinta
de la judicial, confesión “robustecida” con objetos o
instrumentos ligados al delito, por ejemplo, armas
prohibidas o paquetes de droga, que según lo
revela la dinámica de las detenciones, son piezas
fácilmente introducidas o “sembradas” por los
agentes aprovechando el lapso “ciego” ya señalado
[el período de tiempo entre el momento en que un
sospechoso es detenido y cuando es presentado ante
las autoridades judiciales], durante el cual tienen
bajo su completo poder a los detenidos115 .
Los casos incluidos en el estudio de Atalaya
representan una pequeña muestra pero los elementos
en común en muchos de estos y de otros casos
indicarían que al menos algunos agentes se involucran
en tales prácticas con regularidad, prácticas que son
claramente incompatibles tanto con el respeto a los
derechos humanos como con el debido proceso, y
su existencia plantea serios cuestionamientos a los
métodos de la Policía Federal.
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La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
RECUADRO 4: Tortura por parte de la Policía Federal: El caso de un taxista en Monterrey
Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos
(CADHAC) documentó el caso de extorsión y abuso
de un taxista en Monterrey, estado de Nuevo León,
ocurrido en 2011. Este caso ilustra una serie de
elementos comunes en las violaciones a los derechos
humanos por parte de la Policía Federal, incluyendo la
extorsión, el uso de la tortura para obtener confesiones
y el incumplimiento con investigar y sancionar a los
agentes responsables.
En este caso, el taxista fue interceptado por
agentes de la Policía Federal, quienes lo acusaron
de robo. Los agentes no presentaron evidencia
de la acusación pero dijeron haber recibido
denuncias anónimas. Lo llevaron a la estación
de policía y exigieron un pago de MXN$20.000
(aproximadamente US$1.500) en caso contrario le
quitarían su vehículo y lo llevarían a la cárcel. Entre el
dinero que tenía en su taxi y lo que pudo recibir de su
hermano y hermana, el taxista reunió MXN$6.600
(US$500) y la policía lo dejó ir.
Menos de dos semanas después, el taxista fue
testigo de un accidente. Cuando llegó la Policía
Federal al lugar de los hechos, los oficiales lo
Conclusiones y Recomendaciones
Tal como se ha descrito en este informe, los gobiernos
anteriores han dado pasos para reformar a la policía
en México y para desarrollar un nuevo modelo policial
como una manera de establecer fuerzas policiales más
efectivas. Ha habido algunos avances positivos en las
áreas de depuración y capacitación. Sin embargo, la
reforma policial es todavía en gran medida un proyecto
inconcluso. El reto más significativo por delante
es asegurar que los agentes corruptos y abusivos
rindan cuentas por sus acciones. Tal como lo señala el
investigador Daniel Sabet:
Es mucho más fácil desarrollar programas de
capacitación y mejorar los criterios de selección que
revertir una larga tradición de extorsión y soborno…
Quizá abordar la corrupción antes de abordar las
reformas relativamente sencillas es poco probable
que tenga éxito, dada la oposición de agentes y del
crimen organizado. No obstante, estas reformas más
fáciles de lograr serán insuficientes en desarrollar
reconocieron y le exigieron MXN$600. El taxista les
dio el dinero y lo dejaron ir.
Un mes más tarde, se encontró de nuevo con los
mismos policías. Esta vez lo llevaron, junto con un
colega con quien estaba, a la estación de policía. No le
exigieron dinero sino que le dijeron que debía admitir
ser miembro de los Zetas y tener en su poder un arma.
Según la documentación de CADHAC:
[El agente dijo:] “¡Ahorita vas a hablar, pásame la
tabla!” Le dieron alrededor de 20 tablazos… [Había]
una puerta y un escalón, lo hicieron poner la cabeza
en el escalón, le siguieron pegando… Un Policía
Federal se para arriba de él para detenerle la cabeza
con las piernas [y dijo:] “¡déle usted, comandante!,
el comandante sí te va a hacer hablar”, y le siguieron
pegando y lo dejaron de golpear cuando vieron como
que el señor se desvanecía… Lo sacaron afuera de la
oficina y lo estaba cuidando un oficial mientras seguían
golpeando al compañero. Lo dejaron parado una media
hora, lo encaminaron a su carro y lo dejaron ir.
El taxista ha presentado una denuncia formal ante
la PGR y la Comisión Estatal de Derechos Humanos de
Nuevo León, pero ninguno de los oficiales involucrados
ha sido investigado o sancionado.
una fuerza honesta y profesional capaz de enfrentar
al crimen organizado116.
Estas reformas “más sencillas” también son
incapaces de revertir los pésimos antecedentes de la
policía mexicana en materia de derechos humanos.
La creación de leyes y lineamientos o la provisión
de capacitación sobre derechos humanos para las
fuerzas de seguridad son únicamente efectivas
si el oficial de policía sabe que los abusos serán
investigados y sancionados. Resulta evidente que se
requieren controles internos y externos operativos
y con suficientes recursos para combatir tanto la
corrupción como los abusos a los derechos humanos.
Ya existen varias instituciones de este tipo en México
pero necesitan ser fortalecidas y expandidas a fin de
responsabilizar a los abusadores por sus acciones y
asegurar que las fuerzas policiales sean eficaces al
aplicar la ley.
Ciertamente, la corrupción y el abuso afectan a
todas las fuerzas policiales en México. De hecho, estos
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
problemas son a menudo más agudos a nivel estatal
y municipal. Sin embargo, este informe ha resaltado
las violaciones a los derechos humanos cometidas por
la Policía Federal tanto debido a su rápida expansión
en años recientes, como al hecho que el gobierno
mexicano ha presentado a la Policía Federal como una
alternativa a la continuación del despliegue militar.
En efecto, hechos recientes ilustran la evolución del
rol de la Policía Federal en áreas afectadas por altos
niveles de violencia y actividad delictiva. En marzo
de 2014, la Policía Federal asumió el control de todas
las funciones policiales en Chilpancingo, capital de
Guerrero117, y sus efectivos han sido recientemente
desplegados junto con las Fuerzas Armadas en partes
del turbulento Michoacán y más recientemente en el
Estado de México118 .
El despliegue de la Policía Federal, ya sea para
sustituir a la policía local considerada corrupta por
gran parte de la población, para asumir la función que
actualmente cumplen los militares mexicanos o para
complementar los esfuerzos de éstos últimos, puede
resultar efectivo para abordar problemas de seguridad
en el corto plazo. Pero, tal como lo ha demostrado
este informe, los antecedentes de la Policía Federal
distan mucho de ser impecables y queda aún mucho
por hacer para contar con una institución efectiva y
respetuosa de los derechos de las personas.
El gobierno de Peña Nieto tiene la oportunidad
de cerrar el capítulo de violaciones a los derechos
humanos por parte de la policía mexicana y de
enfocarse en medidas para que las fuerzas de
seguridad en México rindan cuentas por sus acciones.
El no hacerlo perpetuará un círculo vicioso de abuso
policial y un clima de desconfianza entre la policía y
la población. Si el gobierno puede crear instituciones
sólidas, respetuosas de los derechos que sean capaces
de prevenir y combatir la delincuencia con la confianza
de la ciudadanía, el gobierno de Peña Nieto puede
también ayudar a invertir la perniciosa tendencia de
militarizar la seguridad pública.
Lo que sigue es una serie de recomendaciones
para fortalecer la reforma policial en México,
particularmente en el área de rendición de cuentas.
Las recomendaciones se refieren a la Policía Federal y
a programas establecidos a nivel nacional para apoyar
esfuerzos en materia de seguridad pública en los
estados y municipios.
1. CERTIFICAR A LAS FUERZAS POLICIALES, NO SÓLO A LOS
OFICIALES DE POLICÍA. Las prácticas de corrupción y
abuso son fomentadas al interior de la propia fuerza
policial, no basta con certificar a las personas. Por
ejemplo, los investigadores mexicanos Elena Azaola y Miguel Ángel Ruiz realizaron entrevistas con
oficiales policiales del Distrito Federal que estaban
en prisión por el delito de secuestro. Azaola y Ruiz
identificaron que muchos de los agentes empezaron
a tomar parte en estos delitos porque sus superiores
también estaban involucrados119 . Evaluar agencias
policiales mediante procesos de certificación, como
la Comisión de Acreditación para Agencias de Aplicación de la Ley (Commission on Accreditation for
Law Enforcement Agencies, CALEA) con sede en los
EE.UU., permitiría la evaluación formal de instituciones policiales para asegurar que éstas sigan procedimientos adecuados de patrullaje y operativos,
basados en estándares desarrollados por profesionales en el campo de la aplicación de la ley120. CALEA
ya ha certificado a fuerzas policiales municipales en
México, incluyendo las de la Ciudad de Chihuahua
y de Guadalajara. Estas fuerzas cumplieron claros
estándares correspondientes a agencias de la aplicación de la ley en las áreas de organización, gestión,
administración, operaciones policiales y apoyo operativo. Tales experiencias locales, entre otras, pueden servir como importantes ejemplos para otras
fuerzas policiales en México121.
2. CONTINUAR REFORMANDO EL ACTUAL SISTEMA DE
CONTROL DE CONFIANZA Y ASEGURARSE QUE ESTA EVALUACIÓN COMPLEMENTE OTROS CONTROLES INTERNOS.
ESTABLECER Y/O FORTALECER UNIDADES DE ASUNTOS
INTERNOS Y COMISIONES DE HONOR Y JUSTICIA A
NIVEL ESTATAL Y MUNICIPAL. El nuevo esquema de
evaluación establecido por el Centro Nacional de
Certificación y Acreditación, el cual se enfoca en
el contexto en el cual opera un agente y el análisis
de riesgo, constituye un paso para crear un sistema más efectivo de evaluación. Mientras continúa
analizando este modelo de depuración, el gobierno
debe también atender otras áreas, incluyendo una
mayor capacitación para los evaluadores; mayor
transparencia en el proceso tanto con oficiales, a
quienes a menudo no se entregan los resultados de
sus exámenes, como con la sociedad civil, la cual no
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30
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
“Los controles externos son un importante complemento a las Unidades de Asuntos Internos
y otros mecanismos para la disciplina interna de la policía”.
recibe datos confiables sobre el proceso de evaluación o sus resultados; establecer claros lineamientos
para dar de baja a agentes y monitorearlos luego
que dejan la institución; y definir claramente áreas
específicas al interior de las agencias policiales a
cargo de decidir si un agente puede permanecer o
no en su puesto122 . Del mismo modo, los esfuerzos
del gobierno para depurar a los agentes durante el
proceso de reclutamiento y en intervalos periódicos
deben ser complementados con la creación y fortalecimiento de unidades de asuntos internos y comisiones de honor y justicia. Asimismo, el gobierno
debe asegurarse que estas entidades cuenten con
los recursos humanos y presupuestos necesarios
para llevar a cabo su trabajo continuo de investigar
la mala conducta policial y sancionar a los agentes
abusivos y corruptos.
3. ACELERAR Y MEJORAR ESFUERZOS PARA HACER OPERATIVO EL REGISTRO POLICIAL. La evaluación del des-
empeño policial individual mediante exámenes de
control de confianza y el trabajo de las Unidades de
Asuntos Internos debe ayudar a evitar la recontratación de agentes no idóneos. Sin embargo, ello sólo
es posible si los resultados de estas evaluaciones e
investigaciones son registrados y puestos a disposición de todas las fuerzas policiales. El gobierno
federal debe dar pasos para asegurar que todas las
fuerzas policiales ingresen al registro los datos de
los policías, incluyendo los resultados de la evaluación de control de confianza. También deben
practicarse auditorías periódicas al registro para
evaluar si la información está siendo actualizada y
para garantizar que se incluya toda la información
necesaria para cada agente123 .
4. APROVECHAR EXPERIENCIAS EXITOSAS A NIVEL ESTATAL
Y LOCAL. Ha habido algunas iniciativas de reforma
policial importantes e innovadoras a nivel estatal
y municipal en México. Vale la pena analizar tales
esfuerzos y adaptarlos para otras fuerzas en México.
Por ejemplo, la Secretaría de Seguridad Ciudadana
en Querétaro ha tenido significativos avances en el
área de rendición de cuentas de la policía. Aparte
de establecer lineamientos claros para un manejo
policial democrático, el uso de fuerza y la disciplina
interna, el estado creó tres entidades complementarias de rendición de cuentas policial: la Comisión de
Estándares Policiales (para revisar protocolos policiales), el Consejo de Honor y Justicia y la Comisión de Carrera Policial. Los tres incluyen la participación de ciudadanos externos a la institución. Otro
ejemplo que vale la pena examinar es la Dirección
de Seguridad Pública Municipal de la Ciudad de
Chihuahua, la cual entre 1998 y 2009 desarrolló mecanismos efectivos para el control externo (particularmente mediante una Comisión de Participación
Ciudadana bien estructurada) y continúa recibiendo
certificación de CALEA124 .
5. CREAR SÓLIDOS MECANISMOS DE CONTROL EXTERNO.
Los controles externos son un importante complemento a las Unidades de Asuntos Internos y otros
mecanismos para la disciplina interna de la policía.
Actualmente, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) es la principal entidad
externa responsable por la supervisión de la Policía
Federal. Sin embargo, no cuenta con la autoridad
para obligar a las fuerzas policiales y otras agencias del gobierno a cumplir cabalmente con sus
recomendaciones. Más aún: rara vez hace uso pleno
de los instrumentos con los cuales actualmente dispone, como su facultad para investigar graves violaciones a los derechos humanos. La CNDH debe
ser fortalecida y debe incrementar sus capacidades
para hacer valer al máximo su autoridad. También
merecen consideración mecanismos adicionales
para el control externo de las fuerzas policiales.
Aprovechando ejemplos de otros países, incluyendo ciudades en los Estados Unidos, los analistas de
INSYDE desarrollaron una propuesta para un auditor policial independiente en México. Este auditor
actuaría como un tercero que analizaría y verificaría que las investigaciones llevadas a cabo por la
Unidad de Asuntos Internos sean efectivas y justas.
El auditor cumpliría dos funciones claves: auditar
el proceso de investigaciones llevadas a cabo en
áreas tales como el uso de fuerza, mala conducta
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
y muerte de detenidos mientras están en custodia,
y analizaría casos específicos de denuncias ciudadanas como cuando choca un vehículo durante
una persecución policial o represalias por parte de
agentes contra una persona. Para tener éxito, este
auditor tendría que ser independiente. También
debería contar con un papel claramente definido,
financiamiento suficiente, acceso a información,
cooperación de las fuerzas policiales y participación de la comunidad, entre otras características125 .
En 2012, senadores provenientes de todo el espectro político de México presentaron una propuesta para un auditor que se basaba en gran medida
en las propuestas formuladas por INSYDE, pero la
propuesta nunca se llevó a votación. En una reunión
con organizaciones de la sociedad civil realizada en
junio de 2013, el Secretario Osorio Chong declaró
que él respaldaba la idea de crear un auditor externo
de la policía. Sin embargo, como ya se ha mencionado, la Comisión Nacional de Seguridad optó por una
Inspectoría General interna en vez de un órgano de
control independiente. Aunque tales controles internos son de importancia crítica, ellos no sustituyen
una entidad externa independiente capaz de analizar las acciones de la policía126.
En 2013, la ciudad de Querétaro anunció que se
asociaría con INSYDE para crear un auditor policial.
La implementación de esta reforma a nivel municipal podría brindar un modelo útil para entender
cómo podría funcionar mejor el concepto de un auditor policial en México127.
6. FORTALECER EL PAPEL DE MONITOREO DE LOS CONSEJOS
Y OBSERVATORIOS CIUDADANOS. La participación ciu-
dadana puede ayudar a mejorar la transparencia y
rendición de cuentas de las fuerzas de seguridad.
Una efectiva participación ciudadana debe ir más
allá de presentar denuncias y colaborar con la policía en la prevención de la delincuencia, a incluir
también el involucramiento en la evaluación y monitoreo de las fuerzas policiales, como, por ejemplo, en el desarrollo de indicadores de desempeño
de la policía.
7. IMPLEMENTAR PLENAMENTE LAS REFORMAS JUDICIALES
DE 2008. Las fuerzas policiales no operan aislada-
mente; ellas forman parte de un conjunto mayor de
instituciones del sistema de justicia penal que también deben funcionar bien. Un sistema de justicia
penal plenamente reformado ayudaría a garantizar
investigaciones eficientes y una adecuada recolección de evidencias, así como a respetar las garantías al debido proceso, incrementar la confianza
ciudadana y llevar a una mayor disposición para
denunciar delitos y ofrecer evidencias.
8. ESTABLECER CABALMENTE UN REGISTRO NACIONAL DE
DETENIDOS. Muchos abusos a los derechos humanos
cometidos por oficiales de la policía tienen lugar
desde el primer momento en que las personas son
detenidas. Debido a un registro deficiente, es difícil
identificar a los oficiales responsables por el detenido al momento en que ocurrió el abuso. Esta falta de
transparencia es un factor que contribuye al abuso
durante las detenciones. Una base de datos a nivel
nacional para rastrear a los detenidos, con un protocolo para registrar inmediatamente información
crítica tal como la hora y ubicación de una detención y los nombres de los oficiales responsables por
el detenido, podría ayudar a prevenir que ocurran
abusos desde el momento de la detención. Una base
de datos plenamente operativa sería importante
para los familiares que buscan a personas que han
sido detenidas, y aclararía la cadena de custodia
sobre personas detenidas.
El Artículo 16 de las reformas constitucionales
realizadas en 2008 al sistema judicial en México
invocaba la creación de un registro de detenidos.
Más específicamente, los Artículos 112-116 de la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
que entró en vigencia en 2009 especificaban adicionalmente este concepto estableciendo el Registro
Administrativo de Detenciones y declarando que
los agentes policiales que llevan a cabo detenciones
deben reportarlas al Centro Nacional de Información128 . Este registro administrativo está vigente, y
en el año 2010 la PGR estableció su propio Sistema
de Registro de Detenidos (SIRED) que específicamente requiere que la Policía Ministerial Federal
registre inmediatamente en el sistema a cualquier
persona que detenga129 . En su sentencia emitida en
noviembre de 2010 contra el Gobierno de México,
en el caso de los activistas ecologistas Rodolfo
Montiel y Teodoro Cabrera, la Corte Interamericana de Derechos Humanos determinó también que
el gobierno mexicano debe adoptar medidas para
fortalecer el funcionamiento y uso del Registro Administrativo, incluyendo su constante actualización,
31
32
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
la interconectividad de esta base de datos con otras
similares (para facilitar conocer el paradero de los
detenidos sin importar la agencia que los detenga),
que garantice tanto el respeto del acceso público
a la información como la privacidad y que implemente un mecanismo de control para asegurar
que los agentes estatales cumplan con su deber de
actualizar el registro130. Más de tres años después,
el Registro Administrativo de Detenciones aún necesita ser reforzado y conectado a las bases de datos
existentes de acuerdo con los términos ordenados
por la Corte Interamericana.
9. BRINDAR MÁS TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN RESPECTO A SUBSIDIOS. El gobierno federal da significativos
subsidios a esfuerzos para la reforma policial a
nivel municipal y estatal. Sin embargo, a menudo
estos fondos no son asignados de manera oportuna.
Como consecuencia, estados y municipios no siempre pueden gastar todos los fondos entregados. Se
deben desarrollar indicadores para asegurar que los
fondos estén siendo empleados para el propósito
designado, que se les oriente a mejorar la rendición
de cuentas policial y que éstos estén llevando a mejoras en las áreas programáticas especificadas como
prioridades. El público debe asimismo tener acceso
a información sobre estos subsidios, cómo se gastan
los fondos y, en el caso de SUBSEMUN, cómo se
eligen los municipios para recibir los fondos.
10.RESPETAR LOS DERECHOS DE LOS OFICIALES DE POLICÍA.
Muchos agentes policiales, especialmente a nivel
estatal y municipal, no cuentan con estabilidad
laboral, tienen pocas prestaciones y reciben escaso
reconocimiento público por su trabajo. A menudo
se desempeñan en instituciones que carecen de
lineamientos claros para promociones basadas en
mérito. En su cuestionario aplicado a 950 agentes
policiales estatales en 19 estados de México, Causa
en Común descubrió que uno de cada tres agentes
reportaba ganar menos de US$500 dólares al mes.
En su monitoreo de las violaciones a los derechos
humanos por parte de fuerzas de seguridad en la
región de la Montaña de Guerrero entre 2007 y 2011,
el Monitor Civil de la Policía descubrió que el ocho
por ciento de las denuncias provenían de los propios policías, mayormente por violaciones a sus derechos laborales. Del mismo modo en que la policía
debe ser sancionada cuando comete faltas, también
debe recompensársele cuando hace un buen trabajo.
La moral de los agentes policiales y su cooperación
son elementos claves para procesos efectivos de
reforma; las fuerzas policiales deben garantizar que
los oficiales reciban un salario adecuado, buenas
prestaciones y claras posibilidades de promoción.
Recomendaciones para la asistencia de los
EE.UU. al trabajo policial en México
Desde el año fiscal 2008 hasta el 2013, los Estados
Unidos destinó a México más de US$2.100 millones
en asistencia relacionada a seguridad mediante
la Iniciativa Mérida. Hasta febrero de 2014, más
de US$1.200 millones de estos fondos habían sido
entregados a México bajo la forma de equipos,
entrenamiento y asistencia técnica, mayormente
para combatir el crimen organizado, así como
financiamiento a programas para apoyar la prevención
de la violencia, el Estado de Derecho y los derechos
humanos131. Hasta mayo de 2013, los Estados Unidos
ha brindado cursos de capacitación para más de
19.000 oficiales de las fuerzas policiales en México132 .
Parte de esta capacitación ha sido en el campo de los
derechos humanos, por ejemplo, un “programa de
maestría para la Policía Federal y un rango de vídeos
y manuales de capacitación enfocados en derechos
humanos, particularmente durante la investigación
penal”133 . Tal como se ha mencionado anteriormente,
los Estados Unidos ha proporcionado US$8 millones en
entrenamiento y equipos para apoyar la depuración a
través del programa de control de confianza.
Debido a la proporción significante de fondos
correspondientes a la Iniciativa Mérida que han sido
asignados para entrenar y equipar mejor a la Policía
Federal en México, los Estados Unidos tiene un interés
particular en trabajar con el gobierno mexicano para
asegurar que esta fuerza, así como otras fuerzas que
reciben apoyo de los EE.UU., no sea socavada por
la corrupción y por un historial de violaciones a los
derechos humanos. Equipos y maquinarias pueden
llevar a mayores victorias tácticas, pero hacen poco
por combatir las debilidades de las instituciones en
México que han permitido el florecimiento del crimen
organizado y que también se encuentran en la raíz de
las violaciones a los derechos humanos. Asimismo,
servirá de poco brindar más capacitación en materia de
derechos humanos a las fuerzas policiales en México
si los agentes no creen que serán investigados y
sancionados cuando cometan faltas.
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
Mientras los Estados Unidos trabaja con el
gobierno mexicano para determinar cómo asignar los
US$900 millones restantes que han sido destinados
para la Iniciativa Mérida, así como fondos adicionales
asignados para el año fiscal 2014 y solicitados para
el año fiscal 2015, debe tomarse en consideración lo
siguiente:
1. PRIORIZAR EL FORTALECIMIENTO DE MECANISMOS DE
RENDICIÓN DE CUENTAS PARA LA POLICÍA EN MÉXICO A
TODOS LOS NIVELES. Al desarrollar programas con
el gobierno mexicano, los Estados Unidos debe
priorizar el desarrollo de controles internos y externos sobre las fuerzas policiales mexicanas. Ello
podría incluir el apoyo adicional para unidades
de asuntos internos, reformas al sistema de depuración, apoyo adicional para el Registro Nacional
de Personal de Seguridad Pública y apoyo para
garantizar la plena implementación de un registro
nacional de detenidos.
2. EMPLEAR LA CAPACIDAD DE HACER PRESIÓN A TRAVÉS
DE LOS REQUISITOS SOBRE DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA INICIATIVA MÉRIDA. En su Informe de
Derechos Humanos en México correspondiente
al año 2013, el Departamento de Estado señalaba
“significativos problemas relacionados a los
derechos humanos”, los cuales incluían “participación de policías y militares en graves abusos,
incluyendo privación de vida, abuso físico, tortura y
desapariciones”. El informe continuaba detallando
que la “impunidad y la corrupción generalizada seguían siendo graves problemas, particularmente a
nivel estatal y local, en las fuerzas de seguridad y el
sector judicial”134 . El Departamento de Estado debe
reflejar las mismas inquietudes en su próximo informe al Congreso evaluando los requisitos de derechos humanos contenidos en la Iniciativa Mérida. El
Departamento de Estado debe asimismo retener los
fondos condicionados si determina que no se han
cumplido las estipulaciones. En declaraciones públicas y en reuniones con sus contrapartes mexicanas,
las autoridades estadounidenses deben enfatizar
que para el gobierno de los EE.UU. es prioritario
abordar los abusos contra los derechos humanos
cometidos por las fuerzas policiales mexicanas. En
particular, las autoridades estadounidenses deben
solicitar a las autoridades del gobierno mexicano
información detallada sobre los pasos que éste viene tomando para investigar y juzgar a los oficiales
de policía mexicanos que han sido implicados en
abusos a los derechos humanos.
33
34
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
Notas
1
Palabras escuchadas por uno de los jóvenes torturados por
agentes de la Policía Federal en Ciudad Juárez, documentadas
por el Centro de Derechos Humanos Paso del Norte, y
publicadas en el sitio web “Defendemos la Esperanza”,
mantenido por la Red Nacional de Organismos Civiles “Todos
los Derechos para Todos”; información consultada el 14 de abril
de 2014, http://defendamoslaesperanza.org.mx/organizacioncentro-de-derechos-humanos-paso-del-norte/.
13 Gobierno de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2013–2018,
p. 34, información consultada el 14 de abril de 2014, http://pnd.
gob.mx/.
2CNDH, Recomendación 75/11, del 8 de diciembre de 2011, 2011,
información consultada el 14 de abril de 2014, http://www.cndh.
org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/2011/
REC_2011_075.pdf.
14 Sabet, Daniel, Police Reform in Mexico: Advances and
Persistent Obstacles (Reforma Policial en México: Avances y
Obstáculos Persistentes), Centro Woodrow Wilson para
Académicos Internacionales, Instituto de México; y Universidad de San Diego, Instituto Transfronterizo, Serie de Documentos de Trabajo sobre Colaboración entre los EE.UU. y México,
mayo de 2010, información consultada el 14 de abril de 2014,
http://www9.georgetown.edu/faculty/dms76/policefiles/
Sabet_police_reform.pdf.
3
Orquiz, Martín, “Comprueban tortura en detenido por coche-bomba aquí; PGR en aprietos”, Diario de Juárez, 21 de enero
de 2014, información consultada el 14 de abril de 2014, http://
diario.mx/Local/2014-01-21_3797a8e2/comprueban-tortura-endetenido-por-coche_bomba-aqui-pgr-en-aprietos/.
15 Ibíd.
“Libres, implicados en bombazo aquí”, Diario de Juárez, 11 de
marzo de 2014, información consultada el 14 de abril de 2014,
http://diario.mx/Local/2014-03-11_b971ab2c/libres-implicadosen-bombazo-aqui/.
17 Ibíd.
“La corrupción es un mal endémico de México, dice Calderón”,
CNN México, 25 de noviembre de 2013, información consultada
el 14 de abril de 2014, http://mexico.cnn.com/nacional/2013/11/
25/la-corrupcion-es-un-mal-endemico-de-mexico-dice-calderon.
6INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre
Seguridad Pública 2013, información consultada el 14 de abril de
2014, http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/
Boletines/Boletin/Comunicados/Especiales/2013/septiembre/
comunica15.pdf.
19 Meyer, Maureen, con aportes de Coletta Youngers y Dave
Bewley-Taylor, At a Crossroads: Drug Trafficking, Violence, and
the Mexican State (En una Encrucijada: Tráfico de Drogas,
Violencia y el Estado Mexicano), Documento Informativo
publicado conjuntamente por la Oficina en Washington para
Asuntos Latinoamericanos y el Programa en Políticas sobre
Drogas de la Fundación Beckley, noviembre de 2007, información
consultada el 14 de abril de 2014, http://www.beckleyfoundation.
org/pdf/BriefingPaper13.pdf.
7INEGI, Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana
(ENSU): Cifras correspondientes a marzo de 2014, información
consultada el 14 de abril de 2014, http://www.inegi.org.mx/inegi/
contenidos/espanol/prensa/comunicados/percepcionsp.pdf.
20 “Calderón quiere la salida del Ejército de la lucha antidroga ‘a
largo plazo’”, EFE, 9 de abril de 2010, información consultada el
14 de abril de 2014, http://www.elmundo.es/america/2010/04/10/
mexico/1270852736.html.
8
López Portillo, Ernesto, “Los presidentes y la policía”, El
Universal, 18 de septiembre de 2013, información consultada
el 14 de abril de 2014, http://www.eluniversalmas.com.mx/
editoriales/2013/09/66571.php.
21 Para revisar puntos de vista de la sociedad civil sobre la
necesidad de una reforma judicial, consultar, por ejemplo, el sitio
web Juicios Orales, http://www.juiciosorales.org.mx/home.aspx.
9
Esta militarización de la seguridad pública se volvió particularmente evidente en 1995, cuando la Secretaría de la Defensa
Nacional (SEDENA) y la Secretaría de Marina (SEMAR) pasaron
a ocupar puestos en el Consejo Nacional de Seguridad Pública.
4
5
10 INEGI, “En 2012 se registraron 26 mil 037 homicidios” [nota de
prensa], 30 de julio de 2013, información consultada el 14 de abril
de 2014, http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/
prensa/Boletines/Boletin/Comunicados/Especiales/2013/julio/
comunica9.pdf.
11 Para mayor información, consultar CNDH, Informes de
Actividades [múltiples volúmenes], 2007-2013, información
consultada el 14 de abril de 2014, http://www.cndh.org.mx/
Informes_Actividades.
12 Withers, George, Lucila Santos y Adam Isacson, Preach What
You Practice: The Separation of Military and Police Roles in the
Americas (Predica lo que Practicas: La Separación de Roles
entre Militares y Policías en las Américas). Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos, noviembre de 2010,
información consultada el 14 de abril de 2014, http://www.wola.
org/publications/preach_what_you_practice_the_separation_
of_police_and_military_roles_in_the_americas.
16 Tomado del sitio web del SESNSP, información consultada el 14
de abril de 2014, http://secretariadoejecutivo.gob.mx/es/
SecretariadoEjecutivo/Que_es_el_Secretariado_Ejecutivo.
18 Ley de la Policía Federal Preventiva, 4 de enero de 1999,
información consultada el 14 de abril de 2014, http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/lpfp/LPFP_orig_04ene99.pdf.
22 Debe advertirse que también se han planteado inquietudes sobre
aspectos del Código Nacional. Por ejemplo, en marzo de 2014, la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentó a la Corte
Suprema de México una acción cuestionando la constitucionalidad de secciones del Código debido a las mayores facultades de
investigación otorgadas a la policía y a la capacidad de utilizar
sistemas de posicionamiento global para ubicar teléfonos
celulares y computadoras sin una orden judicial. CNDH,
Demanda de acción de inconstitucionalidad, promovida por la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, información
consultada el 18 de abril de 2014, http://www.cndh.org.mx/sites/all/
fuentes/documentos/CorteInteramericana/accion_20_2014.pdf.
23 “Desafíos en la implementación de reforma del sistema de
justicia penal en México” (documento preparado por tres
organizaciones no gubernamentales para la 150ma. Sesión
Ordinaria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
Asistencia Legal por los Derechos Humanos, Comisión Mexicana
de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, e Instituto
de Justicia Procesal Penal), 27 de marzo de 2014, información
consultada el 14 de abril de 2014, http://observatoriodejusticia.
com.mx/doctos/audiencia_sistema_justicia_mexico.pdf.
24 Éste no es necesariamente el caso a nivel de los estados, en tanto
unos pocos gobiernos estatales han tomado la decisión de
fusionar en una agencia sus departamentos de investigación y
prevención. Consultar Sabet, Daniel, Police Reform in Mexico,
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
Informal Politics and the Challenge of Institutional Change
(Reforma Policial en México, Política Informal y el Cuestionamiento del Cambio Institucional) (Stanford, CA: University Press,
2012), p. 15.
25 Arellano, David y Juan Salgado, editores, Policía Federal: Una
Nueva Institución para México, Centro de Investigación y
Estudios en Seguridad (CIES), septiembre de 2012, información
consultada el 14 de abril de 2014, http://www.cies.gob.mx/pdf/
02POLICIA_FEDERAL.pdf.
26 Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad,
publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF), 25 de
agosto de 2008, información consultada el 14 de abril de 2014,
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5057719&fecha=
25/08/2008.
27 Székely, Miguel, editor, Sistema Integral de Desarrollo Policial:
La Construcción de una Policía Profesional en México, CIES,
septiembre de 2012, información consultada el 14 de abril de
2014, http://www.cies.gob.mx/pdf/03SIDEPOL_LOW.pdf.
28 Sitio web del SESNSP, información consultada el 17 de abril de
2014, http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/
SecretariadoEjecutivo/Que_es_el_Sistema_Nacional.
29 Sitio web del SESNSP, información consultada el 15 de abril de
2014, http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/es/Secretariado
Ejecutivo/Que_es__.
30 Presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal
2014, publicado en el DOF, 3 de diciembre de 2013, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://www.dof.gob.mx/nota_
detalle.php?codigo=5324132&fecha=03/12/2013.
31 Sitio web del SESNSP, información consultada el 15 de abril de
2014, http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/
SecretariadoEjecutivo/Subsemun.
32 Auditoría Superior de la Federación (ASF), Cámara de
Diputados, Diagnóstico sobre la opacidad en el gasto federalizado, junio de 2013, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://www.asf.gob.mx/uploads/56_Informes_especiales_de_
auditoria/Diagnostico_sobre_la_Opacidad_en_el_Gasto_
Federalizado_version_final.pdf.
33 “Acuerdo por el que se da a conocer la lista de municipios y
demarcaciones territoriales del Distrito Federal elegibles para el
otorgamiento del subsidio a que se refiere el artículo 9 del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal
2014, y la fórmula utilizada para su selección”, publicado en el
DOF, 15 de enero de 2014, información consultada el 15 de abril
de 2014, http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5329665&
fecha=15/01/2014.
34 “Reglas para el otorgamiento de subsidios a los municipios y, en
su caso, a los estados cuando tengan a su cargo la función o la
ejerzan coordinadamente con los municipios, así como al
Gobierno del Distrito Federal para la seguridad pública en sus
demarcaciones territoriales”, 30 de enero de 2014, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1362/
1/images/ReglasSUBSEMUN2014.pdf.
35 Centro de Derechos Humanos de la Montaña “Tlachinollan”,
FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación e INSYDE,
Instituto para la Seguridad y la Democracia, Desde la mirada
ciudadana: Informe del Monitor Civil de la Policía y de las
Fuerzas de Seguridad en La Montaña de Guerrero, diciembre de
2011, información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
tlachinollan.org/Descargas/Desde_la_mirada_ciudadana_
Informe_mocipol.pdf.
36ASF, Diagnóstico sobre la opacidad en el gasto federalizado.
37 El Catálogo de bienes y servicios 2014 está disponible en el sitio
web del SESNSP, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/
SecretariadoEjecutivo/Resource/1403/1/images/CatalogoSPA
2014.pdf.
38 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP.pdf.
39 El gobierno de Peña Nieto ha continuado empleando el
Sistema de Control de Confianza como su principal herramienta de depuración. Existen tres centros a nivel federal para
evaluar a los oficiales de la PGR, el Instituto Nacional de
Migración y la Comisión Nacional de Seguridad. SESNSP,
Informe de estatus de Centros de Evaluación y Control de
Confianza, 31 de diciembre de 2013, información consultada el
15 de abril de 2014, http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/
work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1052/1/
images/ESTATUSCCC31122013.pdf.
40SESNSP, Avance en Evaluaciones de Control de Confianza:
Instituciones de seguridad pública e impartición de justicia a
entidades federativas, marzo de 2014, información consultada el
15 de abril de 2014, http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.
mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1052/1/
images/AVANCEFEB2014.pdf.
41 “Acuerdo por el que se modifica el artículo sexto del Acuerdo a
través del cual se pretende regular el procedimiento a seguir en
contra de los integrantes de la Policía Federal que no asistan o se
retiren de las evaluaciones de Control de Confianza, así como la
vigencia de dichas evaluaciones”, publicado en el DOF, 24 de
diciembre de 2013, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5327829&fecha=24/
12/2013.
42 Muedano, Marcos, “Modifican plazo de pruebas de control de
confianza”, El Universal, 24 de diciembre de 2014, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://www.eluniversal.com.mx/
nacion-mexico/2013/modifican-plazo-de-pruebas-de-control-de-confianza-975037.html.
43 Peláez Acero, Gabriela y María Vanesa Pedraza Madrid, editoras,
Control de Confianza: Hacia una Nueva Cultura Policial para
México, CIES, septiembre de 2012, información consultada el 15
de abril de 2014, http://www.cies.gob.mx/pdf/06CONTROL_DE_
CONFIANZA.pdf.
44 Causa en Común, “Sumemos Causas”, ¿Qué Piensa la Policía?
Resultados del Cuestionario a Policías 2013, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://www.causaencomun.org.
mx/download.php?f=./admin/abc/archivos/Encuesta%20
Qu%C3%A9%20piensa%20la%20Polic%C3%ADa_15102013.pdf.
45Sabet, Police Reform in Mexico, Informal Politics and the
Challenge of Institutional Change (Reforma Policial en México,
Política Informal y Cuestionamiento del Cambio Institucional), p.
274.
46 Mosso, Rubén, “Reprueban en tres años más de 88 mil policías”,
Milenio, 26 de diciembre de 2103, información consultada el 15 de
abril de 2014, http://www.milenio.com/policia/Reprueban-anos-mil-policias_0_215378471.html.
47 Jiménez, Benito, “Policías reprobados en control de confianza
siguen en activo”, Terra, 12 de mayo de 2013, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://noticias.terra.com.mx/
mexico/policias-reprobados-en-control-de-confianza-siguenen-activo,946944b39399e310VgnVCM5000009ccceb0aRCRD.
html.
35
36
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
48“Reprueban antidoping pero siguen en activo 400 policías en
Michoacán”, Proceso, 30 de marzo de 2013, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://www.proceso.com.
mx/?p=337602. Consultar también: Covarrubias, Adriana,
“Guerrero: 370 policías reprueban examen de confianza”, El
Universal, 6 de noviembre de 2012, información consultada el
15 de abril de 2014, http://www.eluniversal.com.mx/notas/
881324.html.
49 Székely, editor, Sistema Integral de Desarrollo Policial.
50 Por ejemplo, en septiembre de 2013, el diario Reforma reportó
que tres oficiales de policía que estaban siendo investigados por
su posible participación en el secuestro y asesinato de trece
jóvenes en un bar en la Ciudad de México habían aprobado sus
evaluaciones. “Policías vinculados a caso Heaven habían
aprobado control de confianza”, Animal Político, 24 de septiembre de 2013, información consultada el 15 de abril de 2014, http://
www.animalpolitico.com/2013/09/policias-vinculados-a-casoheaven-estaban-certificados/?utm_source=hoy+en+dh&utm_campaign=c0b70c1a5c-Monitoreo_del_30_de_agosto_de_20134_1_
2013&utm_medium=email&utm_term=0_58473853f8-c0b70c1a5c36085277#ixzz2fpIimC9D.
51 Fausset, Richard, “Police testing in Mexico inspires little
confidence” (Pruebas a policías inspiran escasa confianza), Los
Angeles Times, 8 de mayo de 2013, información consultada el 15
de abril de 2014, http://articles.latimes.com/2013/may/08/world/
la-fg-mexico-police-testing-20130509.
52 Ángel, Arturo, “Polígrafo, de prueba reina… al destierro”, 24
horas, 15 de mayo de 2013, información consultada el 15 de
abril de 2014, http://www.24-horas.mx/poligrafo-de-pruebareina-al-destierro/.
53Sabet, Police Reform in Mexico (Reforma Policial en México).
54 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
publicada en el DOF el 2 de enero de 2009, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/pdf/LGSNSP.pdf.
55 Presidente Felipe Calderón, Sexto Informe de Gobierno, 12 de
septiembre de 2012, información consultada el 15 de abril de
2014, http://calderon.presidencia.gob.mx/informe/sexto/.
62 Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018, publicado en el
DOF el 12 de diciembre de 2013, información consultada el 15 de
abril de 2014, http://www.gobernacion.gob.mx/work/models/
SEGOB/Resource/620/4/images/Programa_Sectorial_SEGOB_
DOF_121213_Separata.pdf.
63 Ibíd.
64 García Luna, Genaro, The New Public Security Model for Mexico
(El Nuevo Modelo de Seguridad Pública para México), (México:
impresión privada, noviembre de 2011), p. 18.
65 Rosas, María Cristina, editora, El Nuevo Modelo de Policía en
México, CIES, septiembre de 2012, información consultada el
15 de abril de 2014, http://www.cies.gob.mx/pdf/01El_Nuevo_
Modelo_PoliciaLOW.pdf.
66 Consultar, por ejemplo, Tlachinollan, Desde la mirada ciudadana.
67 Olson, Eric, Police Reform and Modernization in Mexico, 2009
(Reforma Policial y Modernización en México, 2009), (Washington, DC: Centro Woodrow Wilson para Académicos Internacionales, septiembre de 2009).
68 Consultar, por ejemplo, “Estrategia 2.4” del Programa Nacional
de Derechos Humanos 2008-2012, publicado en el DOF el 29 de
agosto de 2008, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5058383&fecha=29/
08/2008.
69 Székely, editor, Sistema Integral de Desarrollo Policial.
70 García Luna, The New Public Security Model for Mexico (El
Nuevo Modelo de Seguridad Pública para México), p. 83.
71 Reglamento de la Ley de la Policía Federal, publicado en el DOF
el 17 de mayo de 2010, información consultada el 15 de abril de
2014, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LPF.
pdf.
72 Consultar, por ejemplo, CNDH, Recomendación 78/2013, Sobre el
caso de uso excesivo de la fuerza, trato indigno y privación de la
vida de V1, en el Estado de Querétaro, 20 de dic. de 2013,
información consultada el 17 de abril de 2014, http://www.cndh.
org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/2013/
REC_2013_078.pdf.
56 Sabet, Daniel, Co-Production and Oversight: Citizens and Their
Police (Co-Producción y Monitoreo: Ciudadanos y sus Policías),
Centro Woodrow Wilson para Académicos Internacionales,
Instituto de México; y Universidad de San Diego, Instituto
Transfronterizo, Serie de Documentos de Trabajo sobre
Participación Cívica y Seguridad Pública en México, marzo de
2014, información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
wilsoncenter.org/sites/default/files/sabet_co-production_
oversight_0.pdf.
73 Székely, editor, Sistema Integral de Desarrollo Policial.
57 Consultar el sitio web del Observatorio Nacional Ciudadano,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://onc.org.mx/
quienes-somos/.
75 Gobierno de México, Informe nacional presentado con arreglo al
párrafo 5 del anexo de la resolución 160 del Consejo de Derechos
Humanos, información consultada el 15 de abril de 2014, http://
www.sre.gob.mx/images/stories/docsdh/temasrel/MEPU/
mepufinal2013.pdf.
58 Desde octubre de 2013, había 18 observatorios operando a nivel
de estado o ciudad en México, adicionalmente al Observatorio
Nacional Ciudadano.
59Sabet, Co-Production and Oversight (Co-Producción y Monitoreo).
60 López Portillo, Ernesto, “La Nueva Certificación”, El Universal, 18
de marzo de 2014, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2014/03/69290.
php.
61 Dávila, Patricia, “Gobierno abre espacios a Martí y Morera en
Consejo Nacional de Seguridad”, Proceso, 30 de julio de 2012,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
proceso.com.mx/?p=315592.
74 “Convenio de Colaboración en el marco del respeto a los
derechos humanos que celebran la Secretaría de Gobernación, la
Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la
Procuraduría General de la República y la Secretaría de
Seguridad Pública”, publicado en el DOF, 23 de abril de 2012,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.dof.gob.
mx/nota_detalle.php?codigo=5244753&fecha=23/04/2012.
76 Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia
(IMDHD), Evaluación desde los derechos humanos de los
Protocolos sobre uso de la Fuerza y Detención de Personas
presentados por el Presidente Felipe Calderón, 23 de mayo de
2012, información consultada el 15 de abril de 2014, http://imdhd.
org/doctos/d_Analisis_protocolos_DH.pdf.
77 “Documento íntegro: El ‘Pacto por México’ de Peña Nieto”,
ADNPolitico.com, 2 de diciembre de 2012, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://www.adnpolitico.com/
gobierno/2012/12/02/integro-el-pacto-por-mexico-tal-como-lofirmo-pena-nieto.
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
78IMDHD, Control del Espacio Público: Informe Sobre Retrocesos
en las Libertades de Expresión y Reunión en el Actual Gobierno,
abril de 2014, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://imdhd.org/doctos/Informe_protesta_final.pdf.
79CNDH, Recomendación No. 1 VG/2012 sobre la Investigación de
Violaciones Graves a los Derechos Humanos Relacionada con los
Hechos Ocurridos el 12 de diciembre de 2011, en Chilpancingo,
Guerrero, 27 de marzo de 2012, información consultada el 16 de
abril de 2014, http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/
documentos/Recomendaciones/ViolacionesGraves/001.pdf.
80 Durante las protestas, dos personas no identificadas también
prendieron fuego a un surtidor en una gasolinera cercana. Uno
de los empleados intentó extinguir las llamas con su cuerpo y
luego murió debido a gravedad de las quemaduras. En su
informe inicial del caso, la CNDH recomendó que se condujera
una investigación para determinar a los responsables pero a la
fecha nadie ha sido sindicado como responsable por esta muerte.
CNDH, Informe Preliminar sobre la investigación por violaciones
graves a los derechos humanos en relación a los hechos del 12 de
diciembre de 2011 en la ciudad de Chilpancingo, Guerrero, 2011,
información consultada el 16 de abril de 2014, http://www.cndh.
org.mx/Informes_Especiales.
81Tlachinollan, Participación de la policía federal en violaciones a
derechos humanos y omisiones en la rendición de cuentas: El caso
Ayotzinapa (memorándum inédito, 2013).
82 Ibíd.
83CNDH, Recomendación No. 1 VG/2012.
84 Ibíd.
85 Disponible en el sitio web del Departamento de Estado,
información consultada el 17 de abril de 2014, http://www.state.
gov/t/pm/ppa/sat/c14560.htm; http://www.state.gov/documents/
organization/222898.pdf.
86 Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados
Unidos (Government Accountability Office), U.S. Assistance Has
Helped Mexican Counternarcotics Efforts, but Tons of Illicit
Drugs Continue to Flow into the United States (Asistencia
estadounidense ha apoyado las acciones antidrogas de México,
pero toneladas de drogas ilícitas siguen fluyendo hacia los
Estados Unidos), agosto de 2007, información consultada el 15 de
abril de 2014, http://www.gao.gov/new.items/d071018.pdf.
87 Embajada de los Estados Unidos, México, Historical Fact Sheet:
The Merida Initiative—Major Deliveries to November 30, 2012
(Hoja Informativa Histórica: La Iniciativa Mérida – Entregas
Importantes hasta el 30 de Noviembre de 2012), información
consultada el 15 de abril de 2014, http://photos.state.gov/
libraries/mexico/310329/agosto2013/fs-majordelvs%20
-200813-eng.pdf.
88 Just the Facts, “U.S. Aid from Foreign Military Financing, Entire
Region, 2008-2014” (Asistencia Estadounidense proveniente del
Fondo para Ejércitos Extranjeros, Toda la Región, 2008-2014),
información consultada el 15 de abril de 2014, http://justf.org/
Program?program=Foreign%20Military%20Financing&year1=
2008&year2=2014.
89 Embajada de los Estados Unidos, México, The Merida Initiative:
An Overview (La Iniciativa Mérida: Una Visión General),
diciembre de 2013, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://photos.state.gov/libraries/mexico/310329/docs/
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90 Departamento de Estado de los Estados Unidos, Mexican Federal
Registry of Police Personnel (Registro Federal Mexicano del
Personal Policial), 2 de abril de 2010.
91 Embajada de los Estados Unidos, México, The Merida Initiative:
An Overview [La Iniciativa Mérida: Una Visión General), febrero
de 2014, información consultada el 15 de abril de 2014, http://
photos.state.gov/libraries/mexico/310329/feb2014/MeridaInitiative-Overview-2-14.pdf.
92IMDHD, Evaluación del Cumplimiento de las Promesas de
Campaña de Enrique Peña Nieto en Materia de Seguridad y
Justicia, agosto de 2013, información consultada el 15 de abril de
2014, http://www.imdhd.org/doctos/evaluacion-cumplimiento-compromisos-EPN.pdf.
93SEDENA, Programa Sectorial de Defensa Nacional, 2013–2018,
p. 18, información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
sedena.gob.mx/archivos/psdn_2013_2018.pdf.
94 Davis, Jack y Edward Fox, “Mexico Formally Dissolves Public
Security Ministry” (México Disuelve Formalmente la Secretaría
de Seguridad Pública), Insight Crime, 3 de enero de 2013,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
insightcrime.org/news-briefs/mexico-formally-dissolvespublic-security-ministry.
95 Hope, Alejandro, “Peña Nieto’s Tangled Security Reforms” [Las
Enmarañadas Reformas de Seguridad de Peña Nieto], Insight
Crime, 11 de marzo de 2013, información consultada el 15 de abril
de 2014, http://www.insightcrime.org/news-analysis/pena-nietos-tangled-security-reforms.
96 Muedano, Marcos, “Habrá más de 100 mil policías federales”, El
Universal, 22 de marzo de 2013, información consultada el 15 de
abril de 2014, http://www.eluniversal.com.mx/nacion/204985.
html.
97 Muedano, Marcos, “Aceleran reclutamiento para la Gendarmería”, El Universal, 21 de noviembre de 2013, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://www.eluniversal.com.mx/
nacion-mexico/2013/aceleran-reclutamiento-para-la-gendarmeria-967249.html; Reséndiz, Francisco, “La Gendarmería, hasta
julio de 2014, anuncian”, El Universal, 28 de agosto de 2013,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
eluniversal.com.mx/nacion-mexico/2013/la-gendarmeria-hasta-julio-de-2014-anuncian-945820.html; García, Dennis A., “La
Gendarmería Nacional iniciará funciones en julio de 2014”,
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abril de 2014, http://www.cronica.com.mx/notas/2013/778944.
html; Robles de la Rosa, Leticia, “Gendarmería ya comenzó
actividades; trabajo pleno, en julio de 2014”, Excelsior, 24 de
diciembre de 2013, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/12/24/935157.
98 “La gendarmería nacional tardará un año más e iniciará con
5,000 elementos”, CNN México, 27 de agosto de 2013, información consultada el 15 de abril de 2014, http://mexico.cnn.com/
nacional/2013/08/27/pena-ofrece-evaluacion-de-seguridad-acinco-dias-de-su-primer-informe.
99 García, Elvia, “Aprobado Mando Único policial en 26 estados:
Osorio”, Milenio, 7 de febrero de 2014,información consultada
el 29 de abril de 2014, http://www.milenio.com/region/
Faltan-Mando-Unico-Osorio-Chong_0_241176137.html.
100 Corcoran, Patrick, “Election Proposals for Mexico Police Reform
Could Drive Up Corruption” (Propuestas electorales sobre
reforma policial en México podrían impulsar la corrupción),
Insight Crime, 18 de mayo de 2012, información consultada el 15
de abril de 2014, http://www.insightcrime.org/news-analysis/
election-proposals-for-mexico-police-reform-could-drive-upcorruption.
101Tlachinollan, Desde la mirada ciudadana.
37
38
La Policía en México: Muchas Reformas, Pocos Avances
102 Tomado del sitio web de la CNS, información consultada el 15 de
abril de 2014, http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/wlp.c?__
c=101e.
103 Padilla Fajardo, Lizbeth, “Ciudadanos y autoridades cuestionan
control de confianza de policías”, CNN México, 15 de octubre
de 2013, información consultada el 15 de abril de 2014, http://
mexico.cnn.com/nacional/2013/10/15/ciudadanos-y-autoridades-cuestionan-certificacion-de-policias.
104 Causa en Común, Acompañamiento al Plan de Carrera Policial,
Monitoreo de Centros de Evaluación y Control de Confianza, 2013,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
causaencomun.org.mx/download.php?f=./admin/abc/archivos/
Reporte%20monitoreo%20Centros%20de%20Control%20de%20
Confianza%202013.pdf.
105 Sitio web del SESNSP, información consultada el 15 de abril de
2014, http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/
SecretariadoEjecutivo/neef.
106 “Mexico City replaces airport police after June shooting” (La
Ciudad de México reemplaza policía del aeropuerto tras balacera
en junio), BBC, 19 de agosto de 2012, información consultada el 15
de abril de 2014, http://www.bbc.com/news/world-latin-america19314482.
107 Dávila, Patricia, “Escándalo Tres Marías: ‘Sólo obedecimos’, la
versión de los agentes detenidos”, Proceso, 12 de septiembre de
2013, información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
proceso.com.mx/?p=352608.
108 Díaz, Lizbeth, “Mexico captures alleged kidnapping gang comprised of federal police” (México captura a banda de supuestos
secuestradores compuesta por policías federales), Reuters, 8 de
octubre de 2013, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://articles.chicagotribune.com/2013-10-08/news/sns-rt-usmexico-drugs-20131008_1_kidnapping-gang-federal-policemexico-captures.
109CNDH, Recomendación No. 82/2013 Sobre el caso de uso excesivo
de la fuerza, en agravio de V1 y V2, y privación de la vida de V1,
trato indigno a V2 e indebida procuración de justicia, 24 de
diciembre de 2013, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/
Recomendaciones/2013/REC_2013_083.pdf.
110 Consultar Recomendaciones 1/2010; 13/2010; 23/2010; 32/2010;
49/2010; 65/2010; 43/2009; 72/2009, CNDH, “Anexo 7: Seguimiento de Recomendaciones”, en: Informe de Actividades 2013,
enero de 2014, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/informes/
anuales/2013_II.pdf.
111 Human Rights Watch, Los Desaparecidos de México: El
persistente costo de una crisis ignorada, febrero de 2013,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.hrw.
org/es/reports/2013/02/20/los-desaparecidos-de-mexico.
112 Human Rights Watch, Ni Derechos, Ni Seguridad: Ejecuciones,
desapariciones y tortura en la “guerra contra el narcotráfico” de
México, noviembre de 2011, información consultada el 15 de abril
de 2014, http://www.hrw.org/es/reports/2011/11/09/ni-seguridadni-derechos.
113 Human Rights Watch, “México: Abusos generalizados en la
“guerra contra el narcotráfico”, 9 de noviembre de 2011,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.hrw.
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114 Servicio Jesuita a Migrantes—México y Red de Documentación
de las Organizaciones Defensoras de Migrantes, Narrativas de
la Transmigración Centroamericana en su paso por México,
2013, información consultada el 16 de abril de 2014, http://
dioscaminaconsupueblo.wordpress.com/2013/12/18/informenarrativas-de-la-migracion-centroamericana-en-su-pasopor-mexico/.
115 López Ugalde, Antonio, Desempeño de la CNDH en la atención
de quejas contra la Policía Federal, Instituto Tecnológico
Autónomo de México (ITAM) y FUNDAR, diciembre de 2012, p.
23, información consultada el 15 de abril de 2014, http://atalaya.
itam.mx/Documentos_Atalaya/01.%20(2)/02.%20(10)/01.
(11)/04.%20(17)/01.%20(141).pdf.
116Sabet, Police Reform in Mexico (Reforma Policial en México),
p. 139.
117 Flores Contreras, Ezequiel, “Asume Policía Federal control de la
seguridad en Chilpancingo”, Proceso, 2 de marzo de 2014,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
proceso.com.mx/?p=366272.
118 “La Policía Federal toma el control de 20 municipios de Tierra
Caliente”, CNN México, 16 de enero de 2014, información
consultada el 15 de abril de 2014,http://mexico.cnn.com/
nacional/2014/01/16/la-policia-federal-toma-el-control-de-20municipios-de-tierra-caliente; Figueroa Alcántara, Héctor,
“Anuncia SEGOB operativo de seguridad en el Estado de
México”, Excelsior, 31 de marzo de 2014, información consultada
el 15 de abril de 2014, http://www.excelsior.com.mx/nacional/
2014/03/31/951531.
119 Azaola Garrido, Elena y Miguel Ángel Ruiz Torres, “De Este
Delito Por El Que Vengo”: Historias de Vida de Policías
Sentenciados por Secuestro en la Penitenciaría de Santa Marta
Acatitla, Instituto de Estudios Latinoamericanos en la
Universidad de Columbia, 7 de noviembre de 2010, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://ilas.columbia.edu/
images/uploads/workingpapers/Azaola_Policias_secuestro.pdf.
120 López Portillo, Ernesto, “Una certificación no certificada”, El
Universal, 17 de octubre de 2013, información consultada el 15 de
abril de 2014, http://m.eluniversal.com.mx/notas/articulistas/
2013/10/66987.html.
121 Law Enforcement Program: The Standards (Programa de
Aplicación de la Ley: Los Parámetros), sitio web de CALEA, información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.calea.org/
content/law-enforcement-program-standards.
122 Causa en Común, Acompañamiento al Plan de Carrera Policial.
123 Ibíd.
124 Juan Salgado, “Buenas prácticas de reforma policial en el ámbito
sub-nacional”, en: Benítez Manaut, Raúl et al., editores, Atlas de
la Seguridad y la Defensa de México 2009 (México: Colectivo de
Análisis de la Seguridad con Democracia, 2009).
125INSYDE, Cinco Formas de Fortalecer el Auditor Independiente de
la Policía, 2011, información consultada el 15 de abril de 2014,
http://torresllamas.com/insyde/wp-content/uploads/2013/08/
fortalecer_auditor_policia_junio2011.pdf.
126 López Portillo, Ernesto, “La Inspectoría de Mondragón y Kalb”, El
Universal, 9 de noviembre de 2013, información consultada el 15
de abril de 2014, http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/
2013/11/67344.php.
127 Márquez, Montserrat, “Policía Municipal será vigilada por
auditor externo, Códice Informativo, 23 de enero de 2014,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://
codiceinformativo.com/?p=92042.
LA OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS | MAYO 2014
128 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
129 “Acuerdo del Procurador General de la República por el que se
crea el Sistema de Registro de Detenidos relacionados con
delitos de competencia de la Procuraduría General de la
República (SIRED)”, publicado en el DOF el 24 de mayo de 2010,
información consultada el 15 de abril de 2014, http://dof.gob.mx/
nota_detalle.php?codigo=5143878&fecha=24/05/2010.
130 Cabrera García y Montiel Flores versus México, Corte Interamericana de Derechos Humanos, párrafo 243, información consultada
el 15 de abril de 2014, http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/
articulos/seriec_220_esp.pdf.
131 Para el año fiscal 2014, el gobierno de Obama solicitó US$183.1
millones en asistencia Mérida para México; para el año fiscal
2015, se solicitó un monto adicional de US$115 millones; US$228
millones de estos fondos correspondían a la cuenta INCLE.
132 Sitio web de la Embajada de los EE.UU., México, información
consultada el 15 de abril de 2014, http://mexico.usembassy.gov/
eng/ataglance/merida-initiative.html.
133 Embajada de los EE.UU., México, Historical Fact Sheet: The
Merida Initiative—Major Deliveries to November 30, 2012 (Hoja
Informativa Histórica: La Iniciativa Mérida—Entregas Importantes hasta el 30 de Noviembre de 2012).
134 Departamento de Estado de los EE.UU., Mexico 2013 Human
Rights Report (Informe sobre Derechos Humanos en México para
2013), información consultada el 15 de abril de 2014, http://www.
state.gov/documents/organization/220667.pdf.
39
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Reconocimientos
El Director de Programas de WOLA Geoff Thale proporcionó valiosos comentarios y sugerencias durante la
producción de este informe. También, se extiende especial agradecimiento al Centro de Derechos Humanos Paso del
Norte, Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos, Centro de Derechos Humanos de la Montaña “Tlachinollan”
y la Casa del Migrante de Saltillo “Frontera con Justicia, A.C.” por sus contribuciones de los casos documentados y
otra información para este informe, y por su inestimable labor de defender derechos humanos en México. Oficial de
Programas de WOLA Clay Boggs contribuyó con la investigación, revisión y producción de este informe.
Este informe ha sido posible gracias al generoso apoyo de la Fundación John D. y Catherine T. MacArthur.
Sobre la autora
Maureen Meyer es la Coordinadora Principal del Programa de México y Derechos de Migrantes en WOLA.
ISBN: 978-0-9859307-6-9
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