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una economía, muchas recetas
DANI RODRIK
UNA ECONOMÍA,
MUCHAS RECETAS
ECONOMÍA
LA GLOBALIZACIÓN,
LAS INSTITUCIONES
Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
SECCIÓN DE OBRAS DE ECONOMÍA
UNA ECONOMÍA, MUCHAS RECETAS
Traducción de
KARINA AZANZA
BRIAN MCDOUGALL
DANI RODRIK
Una economía,
muchas recetas
LA GLOBALIZACIÓN, LAS INSTITUCIONES
Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
Primera edición en inglés, 2007
Primera edición en español, 2011
Rodrik, Dani
Una economía, muchas recetas. La globalización, las instituciones y el crecimiento económico / Dani Rodrik ; trad. de Karina Azanza, Brian McDougall. —
México : FCE, 2011
379 p. : ilus., gráfs. ; 21 × 14 cm — (Colec. Economía)
Título original: One Economics, Many Recipes. Globalization, Institutions, and
Economic Growth
ISBN 978-607-16-0728-7
1. Economía — Historia — Crecimiento 2. Economía — Desarrollo — 3. Economía — Relaciones internacionales 4. Globalización — Aspectos económicos
I. Azanza, Karina, tr. II. McDougall, Brian, tr. III. Ser. IV. t.
LC HF1359
Dewey 338.9 R635e
Distribución mundial
Título original:
One Economics, Many Recipes. Globalization, Institutions, and Economic Growth
D. R. © 2007 by Princeton University Press
Diseño de portada: Teresa Guzmán Romero
D. R. © 2011, Fondo de Cultura Económica
Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14738, México, D. F.
Empresa certificada ISO 9001:2008
Comentarios: [email protected]
www.fondodeculturaeconomica.com
Tel. (55) 5227-4672; fax (55) 5227-4640
Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, sea cual fuere
el medio, sin la anuencia por escrito del titular de los derechos.
ISBN 978-607-16-0728-7
Impreso en México • Printed in Mexico
SUMARIO
Agradecimientos 11
Introducción 15
Primera parte: CRECIMIENTO ECONÓMICO
I. Cincuenta años de crecimiento económico (y la falta de
éste). Una interpretación 31
II. Diagnóstico del crecimiento, por Dani Rodrik, Ricardo,
Hausmann y Andrés Velasco 90
III. Síntesis. Un enfoque práctico para el diseño de estrategias
de crecimiento 132
Segunda parte: LAS INSTITUCIONES
IV. Política industrial para el siglo XXI 151
V. Instituciones para lograr un crecimiento de gran
calidad 222
VI. La importancia de contar con las instituciones
adecuadas 265
Tercera parte: LA GLOBALIZACIÓN
VII. La gobernanza de la globalización económica 279
VIII. La gobernanza global del comercio como si el desarrollo
realmente importara 305
IX. ¿Globalización para quién? 340
Referencias bibliográficas
Índice analítico 367
Índice general 377
349
7
Tanıdıǧim en harika insan
eşim, arkadaşım,
Pınar’ıma
AGRADECIMIENTOS
Puede que este libro lleve únicamente mi nombre, pero su contenido se moldeó también gracias a las aportaciones y perspectivas de los muchos colaboradores con quienes he tenido la
fortuna de trabajar en años recientes. Es un deber muy grato
extenderles mi agradecimiento en estas páginas a (en orden
alfabético): Ricardo Hausmann, Murat Iyigun, Robert Lawrence,
Sharun Mukand, Lant Pritchett, Francisco Rodríguez, Andrés
Rodríguez Clare, Arvind Subramanian, Roberto Unger y Andrés Velasco. Todos ellos han influido en mi forma de pensar de
maneras variadas y, muchas veces, sutiles —en ocasiones a
través de comentarios espontáneos y, a veces, mediante charlas
prolongadas—. Las sesiones de lluvia de ideas que compartí
con ellos sobre los temas que llenan estas páginas constituyen
el punto culminante de mi carrera, por lo cual les estoy muy
agradecido.
Entre estas personas hay dos que merecen una mención
especial. Dudo que Ricardo Hausmann y Roberto Unger concuerden en muchas cosas —y, de hecho, es difícil imaginarse a
dos personas con temperamentos intelectuales tan distintos—,
pero cada uno de ellos ha tenido un impacto muy singular en
mi manera de pensar. Ricardo Hausmann, el académico —profesional por excelencia—, me ha impulsado más que nadie a
pensar más profundamente acerca de las cuestiones del crecimiento económico. Su energía, entusiasmo y devoción por
mejorar el entorno de las políticas para el crecimiento —y hacerlo con solvencia intelectual y rigor académico— son incomparables. Convencerlo de que se uniera al profesorado de la
Escuela Kennedy es, sin duda, una de las mejores cosas que he
hecho en mi vida profesional —y a favor de ella—. Roberto
Unger, cuya genialidad nunca deja de sorprenderme, llegó a mi
vida de manera muy repentina. A pesar de que no nos conocíamos, un día me llamó por teléfono sin más ni más y me pidió
que diera un curso con él. No sé en qué estaba yo pensando
11
12
AGRADECIMIENTOS
cuando le dije que sí. Ahora lo veo con humor, pero la primera
vez que dimos el curso, yo no entendía ni jota de ninguna de sus
ponencias. No obstante, después de un par de años de compartir cátedra con él, mis puntos de vista sobre el desarrollo institucional habían cambiado irrevocablemente. Nadie me ha ayudado más que él a entender la multiplicidad de las instituciones
en que se apoyan los mercados. Con su asombrosa capacidad de
articular mis puntos de vista mejor de lo que yo podría hacerlo
y extraer implicaciones más valiosas de las que yo lograría,
Roberto me ha ayudado a reconocer y superar —¡hasta cierto punto!— las deformaciones profesionales que me aquejan
como economista.
Muchas otras personas han leído algunos o todos estos capítulos y me han retroalimentado en distintas ocasiones. En
especial, me sirvieron mucho las charlas y los comentarios de Philippe Aghion, Yilmaz Akyüz, Abhijit Banerjee, Nancy Birdsall,
Avinash Dixit, Bill Easterly, Eduardo Engel, Ricardo Faini, Ricardo Ffrench Davis, Arminio Fraga, Jeff Frankel, Richard
Freeman, Jeffry Frieden, Murray Gibbs, Steph Haggard, David
Held, Gerry Helleiner, K. S. Jomo, Devesh Kapur, Dani Kaufmann, Michael Kremer, Frank Levy, Kamal Malhotra, Maggie
McMillan, José Antonio Ocampo, Yung Chul Park, James Robinson, Mark Rosenzweig, Jeffrey Sachs, Gita Sen, Francisco
Sercovich, Narcis Serra, Andrei Shleifer, T. N. Srinivasan, Joseph
Stiglitz, Dan Trefler, Robert Wade, Michael Weinstein, John
Williamson y Roberto Zagha. Huelga decir que no todos ellos
están de acuerdo con mis argumentos en su sentido más amplio; hay quienes discrepan en prácticamente todos los puntos
sustanciales que afirmo en las siguientes páginas. Les agradezco a todos, sin incriminarlos de ninguna manera.
Sin la paciente motivación e insistencia que a lo largo de
los años me ha dado Peter Dougherty, de Princeton University
Press, dudo que hubiera tenido el valor de compilar este libro.
Quisiera también agradecer el apoyo financiero de la Corporación Carnegie (capítulo I), el Centro de Estudios y Documentación Internacionales de Barcelona (CIDOB, capítulos II y III), la
Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI, capítulo IV), el Fondo Monetario Internacional (capítulo V), la Sociedad de Munich para el Fomento de la Inves-
AGRADECIMIENTOS
13
tigación Económica (CESifo, capítulo VI), el Proyecto “Visiones de
Gobierno” de la Escuela Kennedy (capítulo VII) y el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, capítulo VIII).
Magali Junowicz y Zoe McLaren fueron excelentes asistentes
de investigación (para los capítulos IV y VIII, respectivamente).
La Escuela de Gobierno John F. Kennedy y la Universidad de
Harvard aportaron un entorno institucional inmejorable para
este trabajo por varias razones. En plenitud de facultades, la
Escuela Kennedy se destaca por fomentar la investigación con
aplicaciones prácticas. Muchas de las ideas plasmadas en estos
capítulos se trataron por vez primera durante las comidas de
las reuniones semanales del Grupo de Discusión sobre Políticas
Económicas Internacionales (LIEP, por sus siglas en inglés). Los
alumnos de la maestría en desarrollo económico (MPAID, por
sus siglas en inglés) de la Escuela Kennedy son fuente inagotable de inspiración: exigen trabajos rigurosos que traten directamente sobre los temas candentes de la actualidad. No fue sino
hasta que el programa MPAID alcanzó su máximo rendimiento
cuando mi labor de enseñanza e investigación se volvió verdaderamente complementaria. El Centro para el Desarrollo Internacional de Harvard constituyó una excelente fuente de apoyo
para la investigación y soporte administrativo. También tuve la
suerte de contar con una serie de asistentes académicos verdaderamente talentosos en la Escuela Kennedy, quienes merecen
mi especial agradecimiento por haber aguantado mis exigencias y desorganización: Joanna Veltri, Mary Gardner, Michele
Kane, Zoe McLaren y Robert Mitchell. El último de ellos, Robert Mitchell, dedicó esfuerzos considerables a darle forma a
este libro para su publicación, siempre con la eficiencia que lo
caracteriza y su trato sin pretensiones.
Dedico este libro a Pinar Dogan, mi esposa, el amor de mi
vida y mi mejor amiga. Ella cambió mi vida desde el día que la
conocí y me ha enseñado más de lo que podría aprender de
cualquier libro o artículo.
14
AGRADECIMIENTOS
CRÉDITOS DE LOS TEXTOS
I. Versión original publicada como “Growth Strategies”, Handbook of Economic Growth, P. Aghion y S. Durlauf (eds.),
vol. 1A (North-Holland, 2005).
II. Versión original publicada como “Growth Diagnostics”
(con Ricardo Hausmann y Andrés Velasco), en J. Stiglitz
y N. Serra (eds.), The Washington Consensus Reconsidered: Towards a New Global Governance (Oxford University Press). Agradezco a Hausmann y Velasco haberme
permitido incluir este artículo en esta colección.
III. Versión original publicada como “A Practical Approach to
Formulating Growth Strategies”, en J. Stiglitz y N. Serra
(eds.), The Washington Consensus Reconsidered: Towards a
New Global Governance (Oxford University Press).
IV. Basado en un artículo inédito, del mismo título, preparado para la Organización de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Industrial.
V. Versión original publicada como “Institutions for HighQuality Growth: What They Are and How to Acquire
Them”, Studies in Comparative International Development
35, núm. 3 (2000).
VI. Versión original publicada como “Getting Institutions
Right”, CESifo DICE Report, febrero de 2004.
VII. Versión original publicada como “Governance of Economic Globalization”, en J. S. Nye Jr. y J. D. Donahue (eds.),
Governance in a Globalizing World (Brookings Institution
Press, 2000). Parte de este artículo se basa en “How Far
Will International Economic Integration Go?”, Journal of
Economic Perspectives (invierno de 2000).
VIII. Ésta es una versión abreviada y actualizada de un artículo que originalmente se publicó como “The Global Governance of Trade as if Development Really Mattered”,
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
Nueva York, 2001.
IX. Versión original publicada como “Globalization for Whom?”,
Harvard Magazine, julio-agosto de 2002.
INTRODUCCIÓN
Mientras estaba de viaje en un pequeño país de América Latina
hace algunos años, mis compañeros y yo le hicimos una visita
de cortesía a su ministro de Finanzas. El ministro había preparado una presentación detallada en PowerPoint sobre el progreso reciente de su economía, y mientras su asistente pasaba
una diapositiva tras otra en la pantalla, él enumeraba todas las
reformas que se habían llevado a cabo. Los obstáculos al comercio internacional se habían eliminado, los controles de precios se habían levantado y todas las empresas públicas se habían
privatizado. La política fiscal era estricta, los niveles de deuda
pública bajos y la inflación inexistente. No había mercados laborales más flexibles que los suyos. No había controles cambiarios ni de capitales y la economía estaba abierta a todo tipo
de inversión extranjera. “Hemos implementado todas las reformas de primera generación, todas las reformas de segunda
generación, y ahora estamos emprendiendo las reformas de
tercera generación”, declaró con orgullo.
En efecto, el país y su ministro de Finanzas habían asimilado
excelentemente bien las enseñanzas sobre política de desarrollo
emanadas de las instituciones financieras internacionales y los
académicos de los Estados Unidos. Si hubiera justicia en el
mundo en los temas de este tipo, al país en cuestión se le habría
recompensado generosamente con un crecimiento rápido y una
reducción de su nivel de pobreza. Desgraciadamente, no fue así.
La economía apenas crecía, la inversión privada permanecía
reducida y, en gran parte como consecuencia de esto, la pobreza y la desigualdad iban al alza. ¿Qué había pasado?
Mientras tanto, había algunos otros países —en su mayoría
asiáticos, aunque con algunas excepciones— que experimentaban un desarrollo económico más acelerado de lo que habrían
podido predecir incluso los economistas más optimistas. China
ha crecido a un ritmo casi inconcebible y el desempeño de la
India, aunque sin ser tan estelar, ha dejado perplejos a los que
15
16
INTRODUCCIÓN
pensaban que este país nunca iba a poder superar su tasa de
crecimiento “hindú” de 3%. Evidentemente, la globalización
ofrecía grandes beneficios para los que supieron aprovecharla.
¿Qué era lo que estaban haciendo bien estos países?
LA PRIMACÍA DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO
Éstos constituyen algunos de los misterios económicos más
desconcertantes de nuestros tiempos, y son los interrogantes
en torno a los cuales giran los capítulos de este libro. Aunque
son fascinantes y desafiantes desde una perspectiva académica, su importancia va mucho más allá. Nuestra habilidad para
responder a estos interrogantes ayudará a determinar hasta
qué punto los pobres del mundo salen de la miseria por sí mismos, mejoran sus niveles de vida, logran mejores niveles de
salud y educación y consiguen un mayor control sobre sus vidas.
El crecimiento económico es el instrumento más poderoso para
reducir la pobreza. Si se observa un mapa del mundo actual y
se pregunta en dónde existe mayor incidencia de pobreza, la
respuesta más sencilla es: donde ha habido menos crecimiento
desde el inicio del crecimiento económico moderno, alrededor de
mediados del siglo XVIII. El crecimiento económico también puede ser muy potente durante periodos mucho más breves. El
crecimiento acelerado de China desde 1980 ha permitido que
más de 400 millones de sus ciudadanos, con un gran esfuerzo,
logren situarse por encima de la línea de pobreza.1 Desde luego,
el crecimiento no es ninguna panacea, y ciertamente hay casos
en los que los indicadores sociales y de salud no han mejorado a
pesar de haberse presentado un crecimiento sostenido durante periodos de un decenio o más. Sin embargo, históricamente
nada ha funcionado mejor que el crecimiento económico para
hacer posible que las sociedades aumenten las perspectivas
de vida de sus integrantes, incluyendo a los del nivel más bajo.
Como indican los ejemplos con los que comencé, éstos han
sido tiempos interesantes para los estudiosos del crecimiento
1
En este caso, la línea de pobreza se refiere al punto de referencia de un
dólar al día de ingreso. Véase Chen y Ravallion, 2004.
INTRODUCCIÓN
17
económico. Algunos países han experimentado un crecimiento
acelerado después de años de estancamiento; otros se han desplomado tras un periodo de crecimiento elevado; aunque hay
otros que nunca han experimentado un crecimiento sostenido.
Este libro representa mi intento por comprender los casos de
éxito y fracaso de las últimas décadas en términos de crecimiento, así como por obtener algunas lecciones generales a
partir de esta experiencia. Mi objetivo consiste tanto en ayudar a esclarecer las políticas del futuro como en interpretar el
pasado. En los ensayos que presento a continuación, pretendo
elucidar la naturaleza de los arreglos institucionales —nacionales y globales— que ofrezcan un mejor respaldo para el desarrollo económico a largo plazo.
Toda esta experiencia tan diversa con el crecimiento se ha
dado en una era de rápida globalización durante la cual los
países se han vuelto cada vez más abiertos a las fuerzas que
emanan desde más allá de sus fronteras. El hecho de que hayan
respondido de maneras tan distintas es evidencia suficiente
—en caso de que se necesitara alguna— de que las políticas que
elige cada país son, a la larga, el factor determinante del crecimiento económico. Al mismo tiempo, los países exitosos son
los que han aprovechado las fuerzas de la globalización para
su propio beneficio. China e India no habrían tenido ni una
mínima parte del éxito que han tenido sin el acceso a los mercados de bienes y servicios relativamente abiertos de los países
avanzados. No obstante, su éxito también se debió a los esfuerzos concertados de sus gobiernos por restructurar y diversificar sus economías. Si China e India no hubieran tenido
nada que exportar más que prendas y productos agrícolas, las
ganancias del comercio exterior y la inversión no habrían sido
ni una mínima parte de lo que fueron. Por lo tanto, cuando se
interpreta el pasado y se aprenden lecciones para el futuro, es
indispensable entender la manera en que las fuerzas de la globalización interactúan con las políticas económicas nacionales.
Esto ayuda a replantear la gobernanza económica global desde
una perspectiva un poco distinta. En lugar de preguntar: “¿qué
tienen que hacer los países para vivir con la globalización?”,
se puede preguntar: “¿cómo deberían estar diseñadas las instituciones de la globalización económica para que den el máximo
18
INTRODUCCIÓN
apoyo a las metas nacionales de desarrollo?” Dedico gran parte de este libro a esta última pregunta.
Los capítulos subsiguientes abarcan una amplia gama de
temas —el crecimiento, las instituciones, la globalización—
pero proponen, en mi opinión, un marco unificado que está
motivado por cierto número de predilecciones y preocupaciones comunes. Quizá resulte útil establecer estas predilecciones
—que algunos llamarán sesgos— desde el inicio.
UNA ESPECIE DE DOCTRINA
En primer lugar, este libro se fundamenta estrictamente en el
análisis económico neoclásico. En el epicentro de la economía
neoclásica se encuentra la siguiente predisposición metodológica: los fenómenos sociales pueden entenderse mejor si se
ven como una acumulación de las conductas decididas de los
individuos —en sus papeles de consumidor, productor, inversionista, político, etc.— que interactúan entre sí y actúan bajo
las restricciones que su entorno impone. Esto lo considero no
sólo una poderosa disciplina con la cual organizar nuestros
pensamientos en cuanto a los asuntos económicos, sino la única
manera sensata de verlos. Si suelo alejarme del consenso al que
han llegado los economistas “convencionales” en cuestiones de
política de desarrollo, esto tiene menos que ver con los diferentes modos de análisis que con las distintas interpretaciones de
la evidencia y las diferentes evaluaciones de la “economía política” de los países en vías de desarrollo. Los conocimientos
económicos que adquieren los estudiantes de posgrado en los
seminarios —conocimientos abstractos y plagados de una amplia variedad de fallas del mercado— aceptan una gama ilimitada de recomendaciones para las políticas, dependiendo de
los supuestos específicos que el analista esté dispuesto a dar
por sentados. Como propondré en los capítulos por venir, la
tendencia de muchos economistas de ofrecer consejos basados
en criterios generales y sencillos, independientemente del contexto (privatizar esto, liberalizar aquello), es una derogación
y no una aplicación adecuada de los principios económicos
neoclásicos.
INTRODUCCIÓN
19
En segundo lugar, creo en la importancia de realizar una
lectura cuidadosa de la evidencia empírica. En particular, las
fórmulas necesitan basarse en una comprensión sólida de la
experiencia reciente. Tal vez parezca un punto demasiado trivial
para merecer que se haga hincapié en él, pero es inverosímil la
frecuencia con la que no se toma en cuenta. Es común que los
asesores de políticas recomienden estrategias de crecimiento a
los países sin tener una comprensión sólida de los altibajos de
su desempeño económico reciente; es decir, sin entender la naturaleza del proceso de crecimiento en esa economía. Los especialistas en econometría siguen luchando por encontrar los
efectos promotores del crecimiento que generan las políticas
que se adoptaron con entusiasmo hace un cuarto de siglo en
América Latina y otros lugares. No soy purista cuando se trata
de determinar qué clase de evidencia vale la pena. En particular,
creo en la necesidad tanto de regresiones de corte transversal
como de estudios detallados de países. Uno debería desconfiar
de cualquier regresión de corte transversal que produzca resultados no validados por estudios de caso. Sin embargo, cualquier conclusión en materia de políticas que se derive de un
estudio de caso y que vaya en contra de la evidencia trasnacional también necesita este tipo de escrutinio. Al final de cuentas,
se necesitan los dos tipos de evidencia para guiar los puntos de
vista de cómo funciona el mundo.
En tercer lugar, sigo creyendo en la habilidad de los gobiernos de hacer el bien y lograr mejoras en sus sociedades. El
gobierno tiene un papel positivo que desempeñar en la estimulación del desarrollo económico que va más allá de hacer que
los mercados puedan funcionar bien. Esta visión se contrapone
a dos perspectivas alternas. Una de ellas, la perspectiva de la
elección pública o de la búsqueda de rendimientos, considera al
gobierno como una herramienta maligna de los intereses privados. Cuando el gobierno interfiere, lo hace sólo para enriquecer
a sus seguidores, a sus compinches o a los mismos burócratas
que realizan la intervención. Desde esta perspectiva, cuanto más
se restrinjan las acciones del gobierno, mejor. La segunda perspectiva, la de la escuela de economía política, no adopta ninguna postura ex ante sobre si el gobierno representa una fuerza
positiva o negativa, sino que endogeniza cabalmente la con-
20
INTRODUCCIÓN
ducta del gobierno y al hacerlo no le deja ningún espacio para
nada (ya sea bueno o malo) que no se haya predeterminado ya
gracias a factores determinantes estructurales que existen desde
hace tiempo. Para los adeptos de esta perspectiva, la pregunta
“¿qué debería hacer el gobierno?” no tiene ningún sentido, o al
menos tiene un sentido que les cuesta trabajo afrontar. Aunque las dos escuelas han aportado ideas importantes, creo que
subestiman los papeles que desempeñan los hallazgos fortuitos y los conocimientos imperfectos en la formulación de las
políticas. En el mundo de la política pública, se pueden encontrar
muchos billetes de a cien tirados sobre la acera. El papel de los
economistas es señalarlos, mientras que el de los líderes políticos es ingeniar los pactos que permitirán que alguien los recoja.
En cuarto lugar, creo que las políticas de crecimiento adecuadas casi siempre son específicas según el contexto. No porque
la economía funcione de distintas maneras en diferentes contextos, sino porque los entornos en los que las familias, las empresas y los inversionistas operan difieren en términos de las
oportunidades y restricciones que presentan. El argumento de
“tú no entiendes, esta reforma no funciona aquí porque nuestros empresarios no responden ante los incentivos de precio”
no es válido. El argumento de “tú no entiendes, esta reforma no
funcionará aquí porque las restricciones crediticias impiden
que nuestros empresarios aprovechen las oportunidades lucrativas” o “porque el espíritu empresarial está fuertemente gravado en el margen” es válido, suponiendo que esas restricciones
sobre los préstamos o los altos impuestos puedan documentarse. Aprender de otros países siempre resulta ser una experiencia
útil, o más bien, indispensable. Sin embargo, la simple adopción
(o el rechazo) de las políticas, sin comprender plenamente el
contexto que les permitió tener éxito (o que las llevó al fracaso),
es una receta para el desastre. Una vez que se entiende ese
contexto, siempre habrá variaciones sobre la política original
(o políticas completamente distintas) que servirán mejor para
producir los efectos deseados.
Una quinta preocupación tiene que ver con la priorización,
temporización, selectividad y focalización de las reformas a
las restricciones limitantes. Una de las deformaciones profesionales de los economistas es ver los problemas de una economía
INTRODUCCIÓN
21
casi exclusivamente desde la perspectiva de su propia área de
especialización. Un teórico del comercio observará las economías de los países en vías de desarrollo y considerará que es su
falta de apertura al comercio lo que constituye el mayor obstáculo al crecimiento. Un economista especializado en mercados financieros señalará las imperfecciones en los mercados
crediticios y la falta de profundidad financiera como los culpables principales. Un macroeconomista se preocupará por los
déficits presupuestarios, los niveles de endeudamiento y la inflación. Un especialista en economía política culpará a la fragilidad de los derechos de propiedad y de otras instituciones. Un
economista laboral resaltará la rigidez de los mercados laborales. Luego, cada quien recomendará un conjunto severo de
reformas institucionales y en materia de gobernanza enfocadas
a eliminar el supuesto defecto. Así que la apertura comercial
requerirá no sólo la eliminación de los aranceles y las cuotas
aplicables a las importaciones, sino también mejoras a la gobernanza, menor corrupción, mejor educación y mercados
laborales y crediticios que funcionen sin problemas. La profundidad financiera requiere prudencia en la supervisión y la
regulación, una cuenta de capital abierta y una administración
adecuada a nivel macroeconómico. La estabilidad macroeconómica requiere reglas fiscales, la independencia del banco
central, la observancia de los códigos financieros internacionales y diversas “reformas estructurales”. Pocas veces el asesor
preguntará si el problema a tratar constituye una restricción
realmente limitante para el crecimiento económico y si la larga
lista de reformas institucionales disponibles está bien enfocada en las necesidades actuales de la economía. No obstante, los
gobiernos están restringidos por las limitaciones de sus recursos, tanto financieros como administrativos, humanos y políticos. Tienen que decidir qué restricciones atacar primero y en
qué tipo de reformas invertir su capital político. Lo que necesitan no es una lista exhaustiva sino un enfoque explícitamente
diagnóstico que identifique las prioridades con base en las realidades locales.
Por último, la modestia. Los economistas quizá han influido
en las políticas en decenios recientes más que en cualquier otro
periodo de la historia. Sin embargo, la triste realidad es que su
22
INTRODUCCIÓN
influencia en los países en vías de desarrollo ha rebasado por
mucho sus logros reales. Winston Churchill hizo un conocido
comentario mordaz en el sentido de que Clement Attlee, su rival y sucesor como primer ministro en 1945, era “un hombre
modesto, con muchas cosas por las cuales sentir modestia”. Si
se voltea el comentario, los economistas son un grupo muy soberbio, con muy pocas cosas por las cuales sentir soberbia.
Espero que el lector esté de acuerdo con que los ensayos de
este libro son diferentes, ya que se escribieron con un espíritu
de humildad. Como científicos sociales, los economistas no tienen ni la habilidad de los físicos para explicar cabalmente los
fenómenos que los rodean, ni la pericia de los médicos para
recetar curas eficaces cuando las cosas salen mal. Se puede ser
mucho más útil cuando se muestra una mayor conciencia de
nuestras propias carencias. El énfasis sobre el pragmatismo,
la experimentación y los conocimientos locales que permea
los ensayos del libro se fundamenta en estas consideraciones.
UNA BREVE GUÍA DEL LIBRO
Los capítulos del libro se organizan en tres partes: el crecimiento, las instituciones y la globalización. Cada parte incluye
dos capítulos sustanciales, además de un breve resumen. Los
ensayos se escribieron en diferentes momentos durante un
lapso de aproximadamente seis años. Todos, salvo uno (el capítulo IV), se han publicado anteriormente. Los seleccioné de
entre mis publicaciones no por ser mis favoritos ni por ser los
más conocidos, sino porque encajan bien entre sí y van de
acuerdo con el tema. Al prepararlos para su inclusión en este
libro, realicé sólo unos cuantos cambios menores con fines de
actualización y edición, primordialmente para disimular más
las transiciones entre un capítulo y otro y eliminar la repetición.
La primera parte del libro se enfoca en el crecimiento económico: ¿por qué algunos países han crecido más aceleradamente que otros y qué se puede aprender a partir de esta experiencia al tiempo que se diseñan estrategias de crecimiento a
futuro? El capítulo I ofrece una reseña general de la evidencia
y presenta dos argumentos clave. Uno de ellos es que el análi-
INTRODUCCIÓN
23
sis económico neoclásico es mucho más flexible de lo que generalmente reconocen quienes lo practican en el ámbito político. Sobre todo, que los principios económicos más importantes
—la protección de los derechos de propiedad, la competencia
basada en el mercado, los incentivos adecuados, dinero sano,
etc.— no implican la creación de paquetes de políticas únicas.
Los encargados de definir las reformas tienen mucho espacio
para combinar estos principios de manera creativa y presentarlos como diseños institucionales que sean sensibles a las
restricciones y oportunidades locales. Los países exitosos son
aquellos que han sabido aprovechar ese espacio. El segundo
argumento es que detonar el crecimiento económico y sostenerlo son dos tareas distintas. Lo primero generalmente requiere
un rango limitado de reformas (frecuentemente no convencionales) que deben evitar gravar excesivamente la capacidad institucional de la economía (como se analizará en el capítulo II).
El segundo reto es más difícil por varias razones, ya que requiere que se construya, a largo plazo, un apuntalamiento
institucional sólido que dote a la economía de la resistencia necesaria para soportar los embates de las crisis y que mantenga
el dinamismo productivo (véanse los capítulos IV y V). Hacer
a un lado la diferencia entre estas dos tareas les endilga a los
reformistas la responsabilidad de lidiar con agendas de políticas extremadamente ambiciosas, indistinguibles e imprácticas.
El capítulo II (escrito en coautoría con Ricardo Hausmann
y Andrés Velasco) se centra en cómo detonar el crecimiento
económico. Presenta un marco de trabajo para identificar las
“restricciones limitantes” para el crecimiento, a fin de que las estrategias de reforma puedan enfocarse en aquellas áreas que
tengan mayor impacto inmediato. El diagnóstico gira en torno
a un árbol de decisiones. Empezando desde la copa, el crecimiento puede restringirse por la deficiencia de los rendimientos
sociales, por una discrepancia marcada entre los rendimientos sociales y los privados (la falta de apropiabilidad) o por el bajo
nivel de acceso a las finanzas. Las economías que padecen cada
una de estas restricciones arrojan señales distintas. Por ejemplo, una economía restringida por sus finanzas es una economía en donde las tasas de interés reales son altas, los déficits
de la cuenta corriente son considerables y la inversión es alta-
24
INTRODUCCIÓN
mente sensible a los flujos procedentes del exterior (por ejemplo,
las remesas). El análisis diagnóstico comienza por intentar
identificar cuál de esas áreas representa la restricción más seria y luego se enfoca en el nivel inmediato inferior. Por ejemplo,
si los bajos rendimientos sociales se identifican como la restricción, el siguiente interrogante gira en torno a si las razones
detrás de esa situación están asociadas con una geografía desfavorable, bajo capital humano o una infraestructura inadecuada. El análisis continúa de manera fractal a niveles de resolución cada vez más nítidos hasta que la lista de restricciones
limitantes se reduce a un conjunto suficientemente limitado
como para ser factible para las políticas. El capítulo discute la
aplicación de este enfoque en tres países de América Latina:
El Salvador, Brasil y República Dominicana.
El capítulo III es un ensayo sintético más corto que intenta
unir los temas principales de los dos capítulos anteriores y
presenta una visión general con la cual formular estrategias de
crecimiento. Pone énfasis en tres pasos en el proceso. El primer
paso consiste en un análisis del diagnóstico del crecimiento,
del mismo modo que se discutió en el capítulo anterior. El segundo paso trata el tema del diseño de políticas, donde el objetivo es eliminar la(s) restricción(es) identificada(s) mediante
políticas dirigidas e imaginativas que tengan más conciencia
de las realidades locales. El tercer paso es de carácter continuo
y requiere la institucionalización de las actividades de diagnóstico y diseño de políticas, con las metas de fortalecer la infraestructura institucional de la economía y mantener la vitalidad
productiva.
Esto sirve como transición hacia la segunda parte del libro,
que se centra específicamente en las instituciones. El primer
capítulo de esta parte (el capítulo IV) retoma el tema de la vitalidad productiva y plantea la siguiente pregunta: ¿qué tipo de
instituciones hacen que las economías de los países en vías
de desarrollo estén en la mejor posición para diversificar sus
estructuras productivas y poder sostener el crecimiento económico a largo plazo? Lo que distingue al desarrollo es el cambio
estructural: el proceso de transferir los recursos de una economía de actividades tradicionales de baja productividad hacia una
de actividades modernas de alta productividad. Esto dista mucho
INTRODUCCIÓN
25
de ser un proceso automático y requiere algo más que simplemente tener mercados que funcionen bien. Es responsabilidad
de la política industrial estimular las inversiones y el espíritu
empresarial en las nuevas actividades, especialmente las que
ofrecen la posibilidad de darle a la economía una ventaja comparativa. El argumento típico en contra de la política industrial
es que los gobiernos nunca saben escoger al ganador. Demuestro
que esta forma de pensar sobre qué es lo que hace la política industrial es errónea. Cuando se estructura adecuadamente, la
política industrial es un proceso de colaboración estratégica
entre los sectores privado y público, donde los objetivos consisten en identificar las obstrucciones y los obstáculos a las nuevas
inversiones y diseñar políticas apropiadas para responder a
ellos. El capítulo describe los elementos institucionales con los
que debe contar un régimen de política industrial de este tipo.
El enfoque del capítulo V es la gama completa de instituciones que apoyan el mercado y que aseguran la prosperidad económica a largo plazo. Este capítulo inicia con una tipología de
instituciones que permite que los mercados funcionen adecuadamente. Mientras que se pueden identificar, al menos en términos generales, los prerrequisitos institucionales, yo sostengo
que no se puede trazar un mapa único de la relación entre los
mercados y las instituciones no relacionadas con éstos que
los apuntalan. El capítulo hace hincapié en la importancia
de los “conocimientos locales” y propone que la estrategia de
construir instituciones no debe enfatizar demasiado los “diseños” de mejores prácticas a costa de la experimentación. La pregunta es: ¿cómo se diseñan instituciones de este tipo para que
sean sensibles a los conocimientos y necesidades locales? Sostengo que los sistemas políticos participativos representan el
mecanismo más eficaz para procesar y acumular los conocimientos locales. En efecto, la democracia es una metainstitución
para la construcción de buenas instituciones. Cierro el capítulo
con una serie de evidencias que muestran que las democracias
participativas hacen posible un crecimiento de mejor calidad.
El capítulo VI concluye la segunda parte al presentar un
recorrido guiado de algunas de las principales cuestiones y controversias que la enorme proliferación de bibliografía sobre
las instituciones ha engendrado en los últimos años. Si se toman
26
INTRODUCCIÓN
las instituciones —las reglas del juego en cualquier sociedad—
como el factor determinante fundamental para el crecimiento
de largo plazo, ¿esto quiere decir que las políticas económicas
en sí desempeñan un papel poco importante? Si es cierto que la
historia colonial intervino en gran medida en la formación de
los resultados institucionales de hoy, ¿esto quiere decir que los
patrones de desarrollo los determina la historia? Si las instituciones valen más que la geografía como principales determinantes de los ingresos, ¿esto quiere decir que la geografía no influye
para nada? Si los derechos de propiedad son cruciales, ¿esto implica que los países en vías de desarrollo deberían adoptar los
regímenes de derechos de propiedad que imperan en los Estados Unidos o en Europa? En este capítulo argumento que la
respuesta a cada una de estas preguntas es negativa.
La tercera parte se dedica a la globalización. En el capítulo
VII identifico el dilema central de la economía mundial como
la tensión entre el carácter global de muchos de los mercados
actuales de bienes, capitales y servicios, así como la naturaleza
nacional de casi todas las instituciones que los apuntalan y respaldan. No se pueden satisfacer todas las necesidades de eficiencia, equidad y legitimidad. Si se desea promover la globalización económica, se debe renunciar al Estado-nación o a la
democracia. Si se desea conservar el Estado-nación, se debe
renunciar a la integración económica o a la democracia de las
masas. Si se desea profundizar la democracia, se debe sacrificar el Estado-nación o la integración profunda. Sin embargo,
el mensaje general de este capítulo no es de corte pesimista. El
reto no difiere marcadamente del que afrontaron quienes diseñaron el sistema de Bretton Woods después de la segunda
Guerra Mundial. Si se diseñan instituciones adecuadas de gobernanza económica global —que incorporan mecanismos
para permitir la aplicación de una cláusula de excepción o de
derechos de exclusión voluntaria—, se puede conservar gran
parte del beneficio de la globalización económica al tiempo
que se dota a las democracias nacionales del espacio que requieren para atender los objetivos internos.
El capítulo VIII deduce las implicaciones de esta línea de
razonamiento para el régimen comercial internacional en particular. Yo propongo la tesis de que una Organización Mundial
INTRODUCCIÓN
27
del Comercio cuya meta principal fuera crear las condiciones
adecuadas para que los países pobres puedan crecer lo suficiente como para salir de la pobreza, y no la de maximizar el
volumen del comercio, tendría una imagen muy distinta a la
que tiene la OMC que se conoce hoy en día. En vista de lo abierto que está en la actualidad el régimen comercial mundial, los
beneficios fuertes en términos del crecimiento ya no se obtienen
mediante un esfuerzo por lograr mayor acceso para los países
en vías de desarrollo a los mercados de los países ricos. Al avanzar, el reto real consiste en saber cómo hacer que la red cada
vez más tajante de restricciones al comercio mundial sea compatible con las necesidades de desarrollo. Si se relaciona este
punto con los argumentos formulados previamente en el libro,
un régimen comercial deseable sería aquel que ofreciera a los
países en vías de desarrollo más espacio donde aplicar sus políticas para que puedan seguir estrategias de crecimiento diseñadas por los mismos países, incluso tal vez políticas “poco
ortodoxas” como, por ejemplo, subsidios a la exportación, protección al comercio, reglas endebles en materia de patentes y
requisitos en cuanto a los rendimientos de la inversión. Debería ser posible diseñar medidas preventivas institucionales para
garantizar que ese espacio donde se aplicarán las políticas no se
deteriore de modo que se convierta en vil proteccionismo. El
capítulo analiza la forma que podrían adoptar estas medidas.
De acuerdo con esta visión, el papel de la OMC sería el de regular la interrelación entre los diferentes regímenes regulatorios
nacionales en lugar de reducir las diferencias entre ellos. Los
países en vías de desarrollo ya no tendrían que conformarse
con menos al participar en un juego de acceso recíproco a los
mercados, en lugar de garantizar su acceso al rango completo
de herramientas políticas que necesitan.
El capítulo IX es un breve ensayo final que reúne algunos
de los temas principales del libro sobre la relación entre el crecimiento económico y la globalización. Concluye con una propuesta que inicialmente se formuló medio en broma. Si los
negociadores del comercio mundial toman en serio la tarea de
hacer que la globalización les sirva a los países en vías de desarrollo, deberían dejar de lado todas las demás actividades de
su agenda y enfocarse en un programa de permisos temporales
28
INTRODUCCIÓN
de trabajo que posibilite que los trabajadores no calificados de
las naciones pobres acepten trabajo (durante periodos de entre
tres y cinco años) en los países ricos. Si la globalización tiene una
frontera aún por explorar, ésta es la de la movilidad laboral.
Nada promete mayores beneficios para el bienestar de los trabajadores en los países en vías de desarrollo que la relajación de
las restricciones a su movilidad internacional. Increíblemente,
esta propuesta tan descabellada ya forma parte de las discusiones sobre políticas. Las ideas sí importan.
UNAS ÚLTIMAS PALABRAS
Compilar un libro a partir de una colección de los ensayos que
uno ya publicó previamente requiere cierta hibris, algo que no
encaja muy bien con el espíritu de humildad que, afirmé, caracteriza los ensayos en sí. En mi defensa, puedo alegar que ésta no
es la primera vez que me embarco en una empresa de este estilo.
Aunque, en el pasado, cada vez que intentaba armar un índice,
me daba cuenta de que el libro no cuajaba de forma lógica. En
esta ocasión, me pareció que era diferente. Temas importantes
—en el sentido de que sigo creyendo en ellos y aún siento la
necesidad de trasmitirlos— se hilvanan a través de los ensayos
y conectan las distintas partes del tomo. Les dejo a los críticos
la decisión sobre si, como se dice usualmente, el todo es mejor que la suma de las partes. No obstante, tengo la esperanza
de que incluso aquellos lectores que ya conozcan algunos de
estos ensayos hallen nuevas perlas de información al volver a
leerlos en el contexto de la colección completa.
PRIMERA PARTE
CRECIMIENTO ECONÓMICO
I. CINCUENTA AÑOS DE CRECIMIENTO
ECONÓMICO (Y LA FALTA DE ÉSTE).
UNA INTERPRETACIÓN
EL INGRESO per cápita real de los países en vías de desarrollo creció a una tasa promedio de 2.1% anual durante los cuatro y
medio decenios comprendidos entre 1960 y 2004.1 Ésta es una
tasa de crecimiento elevada bajo casi cualquier estándar. A este
ritmo, los ingresos se duplican cada 33 años, lo que permite
que cada generación disfrute de un nivel de vida igual al doble del
de la generación precedente. Para dar una perspectiva histórica de este desempeño, cabe mencionar que el PIB per cápita de
Gran Bretaña creció a un ritmo de apenas 1.3% anual durante su
periodo de supremacía económica a mediados del siglo XIX (18201870) y que el de los Estados Unidos creció apenas 1.8% anual
durante el medio siglo que antecedió a la primera Guerra Mundial, cuando sobrepasó a Gran Bretaña como líder económico
mundial (Maddison, 2001, cuadro B-22, p. 265). Asimismo, con
unas cuantas excepciones, el crecimiento económico de las últimas décadas ha estado acompañado de mejoras significativas
de indicadores sociales como el alfabetismo, la mortalidad infantil y la esperanza de vida.2 Por ende, en general, el crecimiento
económico registrado en épocas recientes es bastante impresionante.
Sin embargo, dado que los países ricos crecieron a un ritmo
muy acelerado de 2.5% durante el periodo de 1960-2004, pocos
países en vías de desarrollo lograron cerrar consistentemente
la brecha económica entre ellos y las naciones avanzadas. Como
1
Esta cifra se refiere a la tasa de crecimiento exponencial del PIB per cápita
(en USD constantes de 2000) para el grupo de países de ingresos bajos y medianos. Datos tomados de los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco
Mundial.
2
Según los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial, incluso
en el África Subsahariana la esperanza de vida aumentó de 41 años a principios
de la década de los sesenta a 50 años a principios de la década de los noventa,
para luego volver a disminuir a 46 años en 2003 debido al flagelo del sida.
31
32
CRECIMIENTO ECONÓMICO
GRÁFICA I.1. PIB per cápita por grupos de países (en USD de 2000)
100 000
Ingresos altos
América Latina y el Caribe
Sur de Asia
África Subsahariana
China
Asia del Este y Pacífico
(excepto China)
1960-2004: 2.5%
10 000
1990-2004: 1.1%
1980-1990: –0.5%
1960-1980: 2.9%
1960-2004: 3.7%
1 000
1960-1975: 2.2%
1975-2004: –0.1%
1980-2004: 3.3%
1978-2004: 8.0%
1960-1980: 1.1%
100
1960 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 2004
FUENTE: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial.
se aprecia en la gráfica I.1, los países del este y sureste de Asia
constituyen la única excepción. Salvo por China, esta región experimentó un crecimiento del PIB per cápita muy consistente, de
3.7% durante 1960-2004. A pesar de la crisis financiera asiática
de 1997-1998 (que se observa como un pequeño declive en la gráfica), países como Corea del Sur, Tailandia y Malasia cerraron el
siglo con niveles de productividad que se acercaron significativamente a aquellos de los que disfrutaron los países avanzados.
En los demás países, el patrón del desempeño económico ha
sido muy variado a lo largo de distintas épocas. China ha tenido
gran éxito desde finales de la década de los setenta, al experimentar una formidable tasa de crecimiento de 8.0% desde 1978.
Más modestamente, India casi ha duplicado su tasa de crecimiento desde principios de la década de los ochenta, con lo que
impulsó la tasa de crecimiento del sur de Asia hasta alcanzar
3.3% en el periodo 1980-2000, que había sido de 1.1% en 19601980. La experiencia en otras partes del mundo reflejó exactamente el despegue económico de estas naciones asiáticas. América
Latina y el África Subsahariana experimentaron un crecimiento
económico robusto en el periodo previo al cierre de la década de
los setenta e inicio de la de los ochenta —2.9 y 2.2%, respectiva-
CINCUENTA AÑOS DE CRECIMIENTO ECONÓMICO
33
mente— para después perder terreno drásticamente. La tasa de
crecimiento de América Latina se desplomó en la “década perdida” de los ochenta y sigue padeciendo esa anemia a pesar de una
leve recuperación en la década de los noventa. El declive económico de África, que comenzó en la segunda mitad de los setenta,
continuó durante buena parte de la década de los noventa y se
ha recrudecido con la llegada del VIH/sida y otros retos a la salud
pública. Las medidas de la productividad total de los factores
van de la mano con estas tendencias en la producción per cápita
(véase, por ejemplo, Bosworth y Collins, 2003).
Por ende, el panorama completo oculta una tremenda variedad de escenarios en cuanto al desempeño de crecimiento, tanto
geográfica como temporalmente. Hay países con crecimiento elevado y países con crecimiento bajo; países que han crecido rápida
y consistentemente durante todo el periodo y países que han experimentado periodos repentinos de crecimiento durante una década o dos; países que despegaron alrededor de 1980 y países
cuyo crecimiento se desplomó más o menos en el mismo año.
Este capítulo explora el siguiente interrogante: ¿qué se puede aprender acerca de las estrategias de crecimiento a partir de
experiencias tan variadas y fértiles? Al hablar de estrategias
de crecimiento, me refiero a las políticas económicas y los arreglos institucionales enfocados a lograr la convergencia económica con la calidad de vida que prevalece en los países avanzados.
Haré menos énfasis en la relación entre políticas específicas y
el crecimiento económico —el enfoque típico del empirismo del
crecimiento transversal—, y me centraré más en el desarrollo de
un amplio entendimiento de los atributos de las estrategias exitosas. Por consiguiente, mi relato evoca los estudios de una generación anterior que destilaron lecciones operativas a partir
de las experiencias de crecimiento observadas, como los de Albert
Hirschman, The Strategy of Economic Development (1958),
Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical
Perspective (1962) y Walt Rostow, The Stages of Economic Growth
(1965). Este capítulo tiene un enfoque descaradamente inductivo que sigue esta tradición.
Un tema esencial en estos trabajos, al igual que en el presente análisis, es que las políticas que promueven el crecimiento
tienden a ser específicas según el contexto. Se puede hacer tan
El crecimiento económico es el instrumento más poderoso
para reducir la pobreza y la desigualdad, aunque no existe
una “receta” que funcione igualmente para todos los países:
modelos efectivos para determinada nación pueden ser
completamente inviables para otra. Lo anterior constituye
uno de los misterios económicos más desconcertantes de
nuestros tiempos y es el interrogante en torno al cual gira
este libro. Aunque es fascinante desde una perspectiva académica, la importancia de este cuestionamiento va mucho más
allá, pues la respuesta que se le dé determinará hasta qué
punto los países pobres podrán salir de la miseria por sí mismos, mejorarán su calidad de vida, y lograrán mejores niveles
de salud y educación.
Fundamentado estrictamente en el análisis económico neoclásico y con sólidas bases empíricas, Rodrik aborda tres grandes temas del desarrollo económico: crecimiento, instituciones
y globalización, y sostiene la urgencia de que las naciones identifiquen sus propias necesidades y adopten políticas públicas
hechas a la medida de su realidad económica, ya que las políticas que elige cada país son, a la larga, el factor determinante
del crecimiento económico.
Dani Rodrik (Estambul, 1957) es doctor en economía. Actualmente es
profesor de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad
de Harvard. Es autor de Cómo hacer que la apertura funcione: La nueva
economía global y los países en desarrollo (2000) y Has Globalization Gone
www.fondodeculturaeconomica.com
Too Far? (1997).
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