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España como realidad: pasado, presente y futuro

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España como realidad: pasado, presente y futuro
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“Papeles del Aula Política”
La colección Papeles del Aula Política nace, en el año 2007, con la finalidad de
editar los resultados de las ponencias del Aula Política. El Aula Política es un think
tank, adscrito del Instituto de Estudios de la Democracia de la Universidad CEU
San Pablo, y presidido por D. José Manuel Otero Novas (Abogado del Estado. Ex
Ministro de Educación y Presidencia con UCD).
El presente número de la Colección aborda la temática “El Estado y las
Comunidades Autónomas” en varios bloques. Uno primero introductorio, donde
se examina la verdadera historia de la nación española y la organización de sus
territorios periféricos, la posición de la opinión pública respecto del problema
y el análisis sobre si es el ciudadano o los territorios quienes deben centrar el
enfoque del tema. El segundo bloque trata de analizar el estado de la cuestión,
estudiando la distribución de poder a la que hemos llegado desde el punto de vista
jurídico, las disfunciones del modelo, pero también la visión del tema de quienes
consideran positivo el proceso y las razones de aquellos que buscan soluciones
soberanistas. Igualmente, en el seno del Aula Política se ha realizado una tercera
parte, sobre las previsibles soluciones al problema de España, analizando, entre
otras, cuestiones como los mínimos que ha de tener el Poder común de la nación,
los problemas lingüísticos, la articulación de la justicia, educación, sanidad, la
Administración Local, etc.
Por consiguiente, en el presente número de la Colección se recoge una selección
de algunas de las conferencias impartidas por los expertos invitados al Aula
Política, a lo largo de este ciclo, así como por los propios miembros del Aula.
ISBN: 978-84-15949-02-2
España como realidad: pasado, presente y futuro
España como realidad: pasado, presente y futuro
“Papeles del Aula Política”
“Papeles del Aula Política”
Ainhoa Uribe Otalora
(Coordinadora)
España como realidad: pasado,
presente y futuro
AINHOA URIBE OTALORA (Coordinadora)
“Papeles del Aula Política”
España como realidad: pasado, presente
y futuro
“Papeles del Aula Política”
España como realidad: pasado,
presente y futuro
Ainhoa Uribe Otalora (Coordinadora)
Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación
de esta obra sólo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción
prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos,
www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra.
España como realidad: pasado, presente y futuro
© 2013, Fernando Fernández Méndez de Andés, Teófilo González Vila, Manuel Martínez
Sospedra, Dalmacio Negro Pavón, Ramón Peralta Martínez, José Ramón Recuero, Manuel
Sánchez de Diego, Ainhoa Uribe Otalora
© De la edición, 2013, Fundación Universitaria San Pablo CEU
CEU Ediciones
Julián Romea 18, 28003 Madrid
Teléfono: 91 514 05 73, fax: 91 514 04 30
Correo electrónico: [email protected]
www.ceuediciones.es
Maquetación: Luzmar Estrada Seidel (CEU Ediciones)
ISBN: 978-84-15949-09-1
Índice
Presentación............................................................................................... 13
Parte primera
España como realidad jurídica.............................................................. 15
1. El ciudadano, no los territorios, como eje de la política.................... 17
Dr. D. Dalmacio Negro Pavón
2. España como realidad jurídica y política............................................ 39
D. José Ramón Recuero
Parte Segunda
España como realidad electoral: La reforma de nuestro
sistema de representación ..................................................................... 73
3. Representación política de los ciudadanos y sistema electoral ....... 75
Dr. D. Ramón Peralta Martínez
4. El sistema electoral español: hacia un nuevo sistema de
elección del congreso de los diputados............................................... 83
Dr. D. Manuel Martínez Sospedra y Dra. Dª. Ainhoa Uribe
Otalora
5. Propuesta de modificación. Escaños de representación mínima,
compensación y gobernabilidad en el congreso
de los diputados.................................................................................. 135
Dr. D. Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
Parte Tercera
España como realidad económica ....................................................... 177
6. Las disfunciones económicas de la actual organización
territorial autonómica de España...................................................... 179
Dr. D. Fernando Fernández Méndez de Andés
Parte Cuarta
España como realidad sociológica: El problema de la lengua
y la educación ........................................................................................ 207
7. El problema de la lengua en España.................................................. 209
Dra. Dª. Ainhoa Uribe Otalora
8. Educación, nación y estado de (las) autonomías............................. 233
Dr. D. Teófilo González Vila
AINHOA URIBE OTALORA (Coordinadora)
Secretaria Académica del Instituto de Estudios de la Democracia y Profesora Adjunta de la Universidad CEU San Pablo. Se licenció
en Ciencias Políticas y de la Administración en la Universidad del País
Vasco (1999), realizando los cursos de doctorado en la Fundación Ortega y Gasset (Univ. Complutense) y doctorándose por la Universidad
CEU Cardenal Herrera (2005). Igualmente, ha realizado otros estudios
de posgrado, como el Máster Europeo en Ayuda Internacional Humanitaria por la Universidad de Deusto y la Uppsala Universitet; y el
Máster Universitario en Agentes de la Igualdad de Oportunidades de
la Universidad CEU Cardenal Herrera. Ha completado su formación
en la Kingston University, la London School (LSE), la American University of Beirut, o la Universitè d’Aix-Marseille. Ha sido becaria en la
European Commission Humanitarian Office (Bruselas), en la Universidad Autónoma de Madrid y en la Universidad Complutense. En la Universidad CEU Cardenal Herrera comenzó su actividad docente como profesora (2004-2011) y obtuvo el Premio Ángel
Herrera a la mejor labor docente (2009-2010), así como fue Vicedecana de Ciencias Políticas (2005-2008). Fue profesora invitada en
la Facultad de Derecho de la Universidad de Helsinki (2006). Desde
2011 desarrolla su actividad docente e investigadora en la Universidad CEU San Pablo.
Publicaciones destacadas: La participación de la mujer en la
vida pública en España (1978-2012): Los efectos de la Ley de Igualdad
LO 3/2007 en el poder ejecutivo, legislativo y judicial (Congreso de los
Diputados, 2013), Votos y Vetos: el derecho de sufragio de los inmigrantes
en la Unión Europea (Senado, 2010); Sistemas Electorales. Un estudio
comparado (Tirant, 2007); Los partidos políticos nacionalistas ante el
desarrollo institucional de la Unión Europea (Cortes Valencianas, premio a la mejor tesis doctoral, 2006); o la coordinación de Mujer, Derecho y sociedad en el siglo XXI (Tirant, 2010).
Presentación
La colección Papeles del Aula Política nace, en el año 2007, con
la finalidad de editar los resultados de las ponencias presentadas y
discutidas en las sesiones ordinarias del Aula Política. También tienen
cabida en ella los ensayos y estudios promovidos por sus miembros
referentes a las mismas áreas de conocimiento o a temas de actualidad de interés general. Finalmente, en la colección está prevista la
publicación de los originales de las conferencias organizadas por el
Aula Política.
El Aula Política reúne periódicamente a un grupo de personas
con preocupación por la vida pública, por el hombre y por la sociedad,
con espíritu universitario capaz de analizar críticamente el denominado “pensamiento correcto”. El Aula sólo busca ser una plataforma
para pensar y ofrecer soluciones para el futuro. Por consiguiente,
como objetivo genérico, los miembros del Aula dedican su actividad
al análisis de ideas en relación con aspectos básicos de la democracia.
En esta línea, el Aula Política ha venido abordando durante
varios cursos, hasta 2008, temas doctrinales acerca de la nación en
general y particularmente la nación española, la reorganización
del Estado y la reforma constitucional precisa para articular las
Comunidades Autónomas con el Estado. Sobre ello se han recibido
informaciones, se celebraron ciclos de conferencias, se debatieron
numerosas ponencias, se elaboraron conclusiones, se publicaron
en Medios de comunicación los resúmenes de conclusiones bajo el
nombre colectivo de Gracián, se publicó el libro “La España necesaria” y se celebraron actos públicos de presentación de lo elaborado en
Madrid y otros lugares de España.
Presentación
En estos análisis también barajamos la conveniencia de una
reforma de la normativa electoral. Porque nosotros, como la generalidad de los ciudadanos, detectamos que unos pocos partidos periféricos, con votaciones respetables pero de escasa significación en el
conjunto, hace bastantes años que, cada investidura de Presidente del
Gobierno, cada Ley de Presupuestos anual y en otras diversas coyunturas políticas, a cambio de ofertar sus votos al Gobierno, obtienen
transferencias de competencias estatales o partidas de dinero suplementarias a favor de sus Comunidades; algo que parece indudable
que la gran mayoría de la gente rechaza, pero que se le impone por las
reglas del juego, generando esa tendencia disgregadora de la nación
en la que estamos inmersos. El Aula pretendía llegar al final con una
fórmula consensuada de reforma electoral; no alcanzamos el acuerdo
general necesario para proponer una común, por lo que aquí se plantean varias alternativas.
Tras varios años dedicados a otros asuntos de interés, como
fueron los de la legislación electoral y la reforma de la Justicia, se
ha pensado que los acontecimientos de estos últimos años, vuelven
a poner sobre la mesa, con carácter grave y urgente, el asunto de la
ordenación territorial del Estado español, por la deriva desintegradora que está sufriendo.
Por este motivo, se ha reiniciado el estudio de dicho asunto, bajo
el rótulo “El Estado y las Comunidades Autónomas”, que se ha tratado
en varios bloques. Uno primero introductorio, que ya comenzó en
mayo de 2011, para examinar la verdadera historia de la nación española y de la organización de sus territorios periféricos, la posición de la
opinión pública respecto del problema y el análisis sobre si es el ciudadano o los territorios quienes deben centrar el enfoque del tema. El
segundo bloque trata de examinar el estado de la cuestión, estudiando
la distribución de poder a que hemos llegado desde el punto de vista
jurídico, las disfunciones del modelo, pero también la visión del tema
de quienes consideran positivo el proceso y las razones de aquellos
que buscan soluciones soberanistas. Igualmente, en el seno del Aula
Política se ha realizado una tercera parte, sobre las previsibles soluciones al problema de España, recordando los trabajos ya realizados para,
12
José Manuel Otero-Novas
a partir de ahí, contemplar el carácter metaconstitucional de la nación
española, los mínimos que ha de tener el Poder común de la nación,
los problemas lingüísticos, la articulación de la justicia, educación,
sanidad, las cuestiones que suscita el “bisagrismo” de políticos periféricos, las revisiones o reversiones de competencias, las alternativas de
reforma, las garantías de cumplimiento y respeto a lo que se reforme,
la Administración Local, etc. Finalmente, el ciclo se está concluyendo,
a lo largo del año 2013, con un último bloque que examina el método
para aplicar las soluciones, el papel de las minorías, las propuestas de
consenso de los Partidos y las soluciones ajenas al consenso.
Consideramos que es muy útil, cara a ese momento no muy
lejano en que España tendrá que acometer las grandes reformas que
hoy se van sintiendo como necesarias, que se cuente con nuestros
archivos de papel e informáticos, con las publicaciones que difundan nuestras conclusiones con la firma “Gracián” e “Hispania Nova”,
o con otras diversas publicaciones, tanto del Aula Política como de
otras plataformas de pensamiento y reflexión sobre los problemas de
la democracia española; lo cual permitirá a quienes hayan de acometer las reformas, evitar la improvisación y disponer de una base sobre
la que ya se puedan tomar decisiones.
Por consiguiente, en el presente número de la Colección Papeles
del Aula Política se recoge una selección de algunas de las conferencias impartidas por los expertos invitados al Aula Política, a lo largo de
este ciclo, así como por los propios miembros del Aula. A todos ellos
se agradece encarecidamente su altruista colaboración y sus reflexiones para mejorar la situación política de nuestro país.
José Manuel Otero-Novas
Presidente del Instituto de Estudios de la Democracia
Ex Ministro de la Presidencia y de Educación
Abogado del Estado
Más información sobre la colección Papeles del Aula Política y sobre
las actividades del Aula Política en:
http://www.uspceu.es/id/pages/centros_adscritos/aula-politica.html
13
Parte Primera
España como realidad
jurídica y política
1
El ciudadano, no los territorios,
como eje de la política1
Dr. D. Dalmacio Negro Pavón
Catedrático de Historia de las Ideas y de las Formas Políticas en la
Universidad Complutense. Catedrático emérito de la Universidad CEU San
Pablo y miembro de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
1. Los separatismos españoles son
ciertamente un problema acuciante en el
momento presente
Los separatismos españoles son ciertamente un problema acuciante en el momento presente Ahora bien, sin perjuicio de su particularidad, hay que tener en cuenta que se enmarcan en un tiempo
kairós, pregnante, decisivo, en el que la incertidumbre es universal.
La historia es lenta pero inexorable y hoy está más claro que en los
años treinta, que los europeos vivimos Entre las sombras del mañana,
titulo de un libro que publicó por entonces el gran historiador holandés Johannes Huizinga. Pero no sólo los europeos sino el mundo
entero, aunque los más afectados seamos nosotros: es ya normal que
mucha gente se pregunte si la civilización europea no estará en una
fase terminal.
Consolidada la unidad del mundo –lo que absurdamente se
llama globalización–, que por primera vez forma una sola constelación política, lo que está pasando no se parece a un interregno, sino
más bien al comienzo de un nuevo-tiempo eje de la historia universal,
1
Conferencia impartida en el Aula Política el 14 de noviembre de 2011.
Dalmacio Negro Pavón
el segundo desde que elaborase Karl Jaspers ese concepto2 No voy a
entrar en ello y sólo diré que afecta a España de un modo superlativo
por la situación de postración en que se encuentra ante el fracaso de
la Instauración.
Esa perspectiva tan verosímil impone la necesidad de abordar
el tema que nos trae aquí, nimio si se considera el conjunto, desde
un punto de vista poco tratado generalmente: el de las formas políticas. Las formas políticas reflejan formas de vida, cuya transformación, cuando es muy intensa o acelerada da la sensación de caos.
Esto conlleva a su vez, la necesidad de recordar y utilizar categorías
políticas que suelen pasarse por alto debido, tanto a la decadencia
de la política, sustituida por la economía, como a la ingenua creencia
economicista dominante en que todo lo esencial ya está resuelto y
sólo queda organizar el progreso; o, como suele decirse, el desarrollo.
Una de las categorías políticas olvidadas es la de la fundación de los
regímenes.
2. El objeto de todo auténtico poder político
no es la dominación de hombres, sino
la dominación de espacios, es decir, de
territorios
El objeto de todo auténtico poder político no es la dominación
de hombres, sino la dominación de espacios, es decir, de territorios.
Los habitantes de un espacio político concreto se rigen o, si se quiere,
se someten al Derecho. En cambio, la dominación de hombres es
tiranía, aunque, como ocurre hoy, debido a la difusión del modo de
pensamiento ideológico, la tiranía puede ejercerse y se ejerce instrumentalizando el Derecho, sin que nadie se escandalice, imponiendo
conductas en los aspectos más nimios de la vida, como los que regula
o resuelven espontáneamente las normas de la cortesía. Pero este
Derecho, aunque se llame así, no es ya verdaderamente Derecho
2
18
Origen y meta de la historia. Varias eds. La última Barcelona, Altaya 1994.
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
sino Legislación. Como decía Santo Tomás de Aquino transcribiendo
la concepción medieval, sólo existe un verdadero orden o regimen
politicum, en contraposición a un orden o regimen regale, cuando el
mando político se rige por el Derecho como algo de lo que no puede
disponer a su conveniencia o a su antojo para utilizarlo como un
transmisor de órdenes.
3. El punto de partida de una forma de vida
política es la Landnahme o toma de tierra
El punto de partida de una forma de vida política es la
Landnahme o toma de tierra, la posesión o apoderamiento de un
espacio. La toma de tierra para dominar el espacio, es el origen de
todo régimen u orden político. Ahora bien, tras la toma de tierra,
existe sólo una situación política mientras no impere el Derecho. Sólo
entonces puede instituirse un régimen u orden político.
Una situación política es un estado de incertidumbre e inseguridad colectiva en el que puede sobrevenir cualquier cosa, al ser
incierto o ineficaz el Derecho. El Derecho aparece para superarla.
Pues, cuando el poder político reconoce un orden jurídico suficiente
o lo instaura, generalmente mediante una nueva distribución de la
tierra en el caso de una conquista o revolución que modifica la propiedad, la situación está en trance de ser sustituida, por un orden o
régimen político cuando se afirme el Derecho.
La situación inicial es la determinante, pero, obviamente, un
régimen establecido puede también degenerar en una situación
política. En este caso, si la inseguridad o incertidumbre afecta a la
sociedad o nace de ella conmoviendo el consenso social, la situación
política puede degenerar en una situación político-social. En el caso
extremo, la situación puede llegar a ser histórico-política. Esta última
se da, por ejemplo, si el disenso político y social se intensifica de tal
manera, que sobreviene la posibilidad separación o secesión de una
parte del territorio para establecer otro orden jurídico-político, lo que
disolvería el existente.
19
Dalmacio Negro Pavón
En resumen, la toma de tierra es la posesión de un espacio por un
grupo político dispuesto a asentarse en él y a fundar un orden político.
Cuando se afirma una fuerza política intentará, como en el derecho
civil, convertir la posesión, que es un hecho, en propiedad, un derecho,
y esto sólo puede hacerlo instaurando un orden jurídico. La propiedad
es por eso la institución central del Derecho. Gea, se ha dicho, es la
madre del Derecho. Éste nace, pues, de la tierra, con la toma de tierra
inicial a la que se acomoda –o hace que se acomode aquella– el nuevo
grupo político imperante, puesto que el Derecho es la lógica (práctica)
del orden social; depende de él la estructura de las clases, estamentos
o grupos, es decir, la estructura natural elemental de los Pueblos. Así,
el Derecho es esencial ante todo, para transformar en poder la fuerza
de los imperantes que se apoderan de la tierra. A este respecto, es bien
conocida la definición del poder político como fuerza regulada por el
Derecho, es decir, sometida al Derecho. Entonces, cuando la fuerza
deviene poder, empieza a incoarse el orden político dentro de la situación política originaria. Orden todavía precario, mientras la fuerza o se
organiza como un poder, condición indispensable para que surja un
orden o régimen, pues la palabra régimen, algo que suele olvidarse a
menudo, significa orden. Si la fuerza consigue afirmarse como poder y
éste último se muestra beneficioso para el bien común, tiene la posibilidad de estabilizarse, al ganar crédito, como el nuevo orden político del
espacio o territorio poseído.
4. El problema de los independentismos es la
inestabilidad territorial
Se preguntarán a donde quiero ir a parar. A mi entender, el problema de los independentismos o separatismos españoles, centrado
en Cataluña y Vascongadas3, es la inestabilidad territorial, la falta de
fijeza del espacio político español. Esto viene directamente de la guerra de la Independencia, aunque tiene antecedentes.
3
20
En Galicia, el problema es muy limitado, pues el clero sigue siendo católico, sin veleidades
nacionalistas. En realidad, el relativo auge del nacionalismo gallego se debe al partido popular
deseoso de demostrar no se sabe qué. Por supuesto, el partido socialista lo alienta todo lo que puede.
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
El gran problema político español consistiría en que, después de
esa guerra por la Independencia del solar hispano, en que los sublevados luchaban por el dominio y la posesión de la tierra como en una
nueva Landnahme, nunca ha existido en España un auténtico régimen
político, pues la cuestión primaria siguió siendo el territorio. Desde
entonces no ha habido en España más que una situación política permanente, que en ocasiones ha llegado a ser también social, y hoy, inesperadamente, ha llegado quizá a ser existencial: la situación política ha
devenido histórico-política por el peligro de la escisión de territorios.
En suma, España sigue dependiendo históricamente de la guerra por la Independencia, de modo parecido a como, por ejemplo, los
franceses siguen dependiendo políticamente de la Revolución francesa, una gran toma de tierra, incluso por el hecho de la distribución
de tierras que trajo consigo. ¿Cómo se explica esto?
5. La Monarquía Hispana
En el plano de las creencias profundas que configuran la urdimbre de los pueblos, la explicación remite seguramente a la Monarquía
Hispana, Monarquía Católica o, simplemente, la Monarquía de España.
Una forma política tan singular en la historia de las formas políticas,
que es de suyo una categoría política. Prescindiendo, obviamente, de
detalles y matices, desde los Reyes Católicos, la forma política hispana fue esa forma política, que, geográficamente –la relación entre la
geografía y la historia es siempre fundamental en la política–, era un
Imperio, incluso un super-Imperio.
Efectivamente, no fue un Imperio más entre los Imperios –existieron o se formaron varios–, puesto que tenía una vocación universal, como hizo constar Carlos V ante el cardenal Gattinara, ratificó
más tarde Campanella en su famoso libro La Monarquía universal,
luego Montesquieu, desconcertado ante esta forma política, que no
sabía ya como explicar, etc. En el nuevo contexto determinado por
la ampliación del mundo con los descubrimientos, la Monarquía
Católica hizo suyos los ideales del viejo Imperio Romano-Germánico
21
Dalmacio Negro Pavón
y, más remotamente, los del Imperium Romanum, cuyo antecedente
es el Imperio helenístico de Alejandro, heredero a su vez del título de
Rey de Reyes o Rey del mundo del Imperio persa. La Monarquía de
España era de hecho un Imperio, aunque nunca se llamó así, seguramente porque Carlos V cedió a su hermano Fernando la titularidad
del Sacro Imperio Romano Germánico. Sin tener esto en cuenta, no se
entiende la historia de España a partir de ese momento.
Geográficamente, la Monarquía Católica, aparte de la propia
España –el Reino–, descansaba sobre dos grandes Imperios, el azteca
y el inca, comparables al romano, tanto espacialmente como por su
potencia, dentro de su respectiva constelación política. Dentro del
conjunto de la Gran Monarquía eran legalmente Virreinatos, a los
que se añadió en el siglo XVIII el de La Plata, segregado por razones
administrativas y defensivas del de Perú; eso sin contar otros Reinos,
Ducados, Señoríos, etc. europeos y asiáticos.
La enorme Monarquía de España era un orden o régimen político muy complejo pero estable, si bien la nueva dinastía borbónica
empezó a intentar reacomodarlo al concepto estatal francés. Según
éste último, puesto que el Estado es un orden territorial cerrado, con
fronteras precisas, los territorios geográficamente no franceses eran
colonias; una innovación que, sin llegar a arraigar, ha de contabilizarse empero entre los factores que condujeron a la independencia
de los mayores territorios de la Monarquía.
Esto fue gravísimo, porque la historia moderna de España, es
decir, desde la unión de los Reinos peninsulares medievales excepto
Portugal, que se unión temporalmente a la Monarquía Hispánica para
volverse a escindir, es inseparable de ese conjunto, especialmente de
los Imperios o Virreinatos americanos, que componían la mayor parte
de la figura, que tanto extrañaba a Montesquieu, del gran cuerpo de la
Monarquía.
La política utiliza tres metáforas fundamentales para designar
las formas políticas y los órdenes políticos en general: las metáforas
22
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
organicista, mecanicista y procesual4. Pues bien, esa Monarquía
debe ser entendida según la metáfora organicista en la que las partes penden del todo. Esto, que puede parecerle irrelevante al pensamiento mecanicista dominante, significa que el inmenso cuerpo
de la Monarquía Católica acabó reduciéndose, por decirlo así, a su
cabeza territorial, la España peninsular, en un proceso traumático de
desincorporación, que no parece haber terminado, inverso al vasto y
rápido proceso de incorporación.
6. La historia de la España peninsular y sus
secesiones
Es de sobra sabido, que la historia de la España peninsular ha
estado jalonada desde la guerra de la Independencia por separaciones y secesiones territoriales de obvias repercusiones espirituales5.
Como en cualquier organismo, afectaban, unas más otras menos, a la
conciencia colectiva del organismo hispano, fuertemente sacudida,
como es notorio, en 1898, al independizarse los últimos territorios
no peninsulares. En ese momento, el fenómeno de desincorporación
alcanzó también a la Península, cuya desmembración había comenzado con la pérdida de Gibraltar en la guerra de Secesión y la del
Rosellón y la Cerdaña poco antes de la guerra de Independencia.
En realidad, todo comenzó con la Constitución de Cádiz (1812).
La Constitución, pensada al estilo francés para un Estado donde no
existía el Estado sino un Imperio, ni una Nación Política sino la Nación
Histórica, que según la propia Constitución comprendía a los españoles de ambos hemisferios, institucionalizó el llamado problema de
las “dos Españas”. Esto podría haber sido episódico si, casi inmediatamente, no hubieran comenzado a apartarse irrevocablemente los
4
Probablemente, sigue siendo un buen estudio al respeto el de W. Stark, The Fundamental Forms of
Social Thought. Londres, Routledge & Kegan Paul 1962.
5
La separación o independencia puede ser por la disolución del poder político o por la fuerza, interna
o externa; por ejemplo, en este último caso la disgregación del Imperio Austro-húngaro. La secesión
es una separación o desagregación e independencia para obtener libertades inexistentes en el
conjunto del que forma parte el territorio. Fue el argumento contra España de los independentistas
americanos. Obviamente, no es el caso de los separatismos peninsulares.
23
Dalmacio Negro Pavón
Virreinatos americanos de la cabeza peninsular mermando gravísimamente el gran cuerpo de la Monarquía. Vino en seguida la fractura,
nunca consolidada, de las guerras civiles llamadas carlistas.
Aparentemente, eran guerras dinásticas; en el fondo, fueron
guerras entre dos concepciones del orden jurídico-político: la tradicional, cuya referencia era la vieja Monarquía Hispana, no estatal, y
la innovadora, deseosa de instituir un Estado. Una concepción organicista frente a una concepción mecanicista, puesto que el Estado es
un mecanismo6.
En el último cuarto del siglo, tras el sexenio que comenzó con el
cantonalismo de la I República, que en puridad no existió, y la venta
de las islas Carolinas y Marianas, partes minúsculas del organismo,
sobrevino el desastre del 98, que afectó tan gravemente a la conciencia peninsular, justo cuando existía ya un Estado, construido mal que
bien por Cánovas del Castillo. Se desgajaron entonces los últimos
territorios extrapeninsulares –Filipinas, Puerto Rico, Cuba–, apoyados por un nuevo Imperio ascendente, quedándose la cabeza a solas
consigo misma y las desgarraduras antes mencionadas.
En suma, el siglo XIX fue en España una pura situación política,
jamás un orden o régimen, en el que lo político y lo jurídico están
suficientemente equilibrados. De ahí las guerras civiles, los levantamientos, los pronunciamientos, la impresión de caos, etc. No puedo
extenderme, pero incluso en lo estrictamente jurídico, el régimen de
la propiedad y todo lo que gira en torno a ella, las desamortizaciones
introdujeron cambios que, como una especie de toma de tierra, alteraron la sustancia del orden jurídico nacido de la gran toma de tierra
que fuera la Reconquista. Muchos economistas consideran que fueron necesarias y positivas, pero aún así lo fueron solamente desde el
punto de vista financiero, no desde el punto de vista social y político.
6
24
Vid. C. Schmitt, “El Estado como mecanismo en Hobbes y en Descartes”. Razón Española, Nº 131
(mayo-junio 2005).
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
7. ¿Qué ocurrió en el siglo XX?
¿Qué ocurrió en el siglo XX? En Europa, el siglo XX comenzó con
la Gran Guerra. En España, que permaneció al margen de la contienda,
casi mundial, desde el punto de vista de las continuidades lo inauguró
la Restauración, al menos a los efectos que nos interesan aquí.
Un dato muy importante a tener en cuenta, es que la
Restauración en realidad no fue tal, sino una Instauración tras la efímera Instauración de Amadeo I, incapaz de superar la situación intensamente caótica. Históricamente, una Restauración suele siempre ser
falsa, ficticia, pues, con el transcurso del tiempo algo habrá cambiado,
como, por ejemplo, la España y los territorios extrapeninsulares, que
se encontró Fernando VII en plena ebullición: consiguió contemporizar con la ebullición peninsular, pero no con la extrapeninsular.
En el caso de la Restauración alfonsina, lo acaecido entre la
caída de Isabel II y la entronización de Alfonso XII, evidencia que era
imposible una Restauración, pues la sustitución de una situación
por otra, aunque sea más estable por la vigilancia militar, no restaura
nada; es decir no había un régimen que restaurar, ya que restaurar el
orden público no es una Restauración. Además y sobre todo, había
cambiado radicalmente nada menos que la Monarquía Hispánica, a
cuya sombra había podido sobrevivir la Monarquía de Isabel II.
En fin, políticamente, y la política es siempre histórica puesto
que al actuar sobre el presente suelda el pasado con el futuro, una
Restauración consiste en reponer algo preexistente sobre lo que existe
un consenso social; es recomponer un régimen u orden con la pieza
que falta. Como no fue así, la Restauración canovista fue en realidad
una suerte de toma de tierra; es decir, una Instauración. Ahora bien,
lo que interesa en este momento es la instalación de la tendencia a la
escisión separatista o secesionista en el territorio peninsular.
Los movimientos separatistas empezaron a surgir en Cataluña y
Vascongadas, regiones muy tradicionales políticamente. Ahora bien,
25
Dalmacio Negro Pavón
la gran preocupación de la Instauración alfonsina era precisamente
el carlismo, representante de la España tradicional, que, sociológicamente, era prácticamente casi toda la península salvo las minorías
gobernantes y grupos pequeños pero influyentes. Cánovas llegó a
negociar la sustitución de los párrocos carlistas y asentó el régimen
arancelario que favorecía a aquellas regiones a costa del resto.
Naturalmente, el desastre del 98 fomentó el nacionalismo, en
el que algo tuvo que ver por ejemplo el hecho de que los capitales
catalanes instalados en Cuba –a cuya autonomía se habían opuesto–
impulsaran la industrialización de esa región, mientras los aranceles
favorecían tanto a Cataluña como a Vasconia. O sea, la tendencia al
fraccionamiento territorial se instaló en la propia península alentada
por el gobierno.
En 1917, el entonces joven socialista Indalecio Prieto, un vasco,
protestó en las Cortes, por el favor con que los gobiernos de la monarquía trataban a los separatistas o independentistas, originariamente
grupos minoritarios de carácter oligárquico, cuya actitud prendía
entre carlistas o tradicionalistas decepcionados.
8. El Estado centralizador de Cánovas
La decepción entre las minorías oligárquicas y el pueblo de esas
regiones tradicionales se debía fundamentalmente a que Cánovas
había conseguido por fin instaurar un Estado, y un Estado conlleva
una centralización mecanicista; es decir, se oponían a la concentración del poder que, por decirlo así, disciplina mecánicamente las
relaciones sociales al someterlas a sus normas. Esto había sido ya
un poderoso motivo, quizá más intuitivo que consciente, de las guerras carlistas, frente a los intentos de José I de instalar la estatalidad y
luego de de Fernando VII, cuya Monarquía, no era ciertamente estatal
pero sí al menos paraestatal en tanto absoluta. Con la Instauración
canovista, la inquietud empezó a agudizarse.
26
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
A ello se sumaba que el Estado, una auténtica innovación,
estaba aquejado de su falta de sintonía con la sociedad o, más bien
con la Nación, como denunciaban los regeneracionistas. Estos últimos tenían toda la razón, dado que, después de la revolución francesa, la Nación es la titular de la soberanía y el Estado que se instituyó
aquí imitaba o pretendía imitar el modelo del Estado-Nación napoleónico, la forma del Estado que salió de la revolución francesa. En
suma, dentro de la Instauración había dos importantes elementos
opuestos a la concepción no estatal de la Monarquía Hispánica, cuya
sombra era alargada: uno el Estado mismo; el otro, la Nación Política,
que se echaba de menos en tanto una parte sustancial del edificio
del Estado-Nación, pues la Nación compensa en cierto modo, aunque
sea retórico, el mecanicismo estatal. A saber,
1. E
l Estado: si se exceptúa el primer momento, en el que los Reyes
Católicos instauraron una suerte de Estado renacentista, que
perduró poco más allá de 1610, hasta el Barroco, la Monarquía
Católica no fue jamás una Monarquía estatal7, pues el Estado
es la clave de la Monarquía Absoluta, imposible en España al
haberse rechazado la doctrina del derecho divino de los reyes
y por otras razones que hay que omitir ahora salvo una a mi
juicio tan obvia como decisiva: porque la Monarquía Católica
fue una forma imperial y el Imperio no es el Estado. Gustavo
Bueno ha destacado no hace mucho la vocación imperial,
no estatal, de España. Y esto implica dos problemas específicos de la Monarquía: el primero, que si es imperial no es una
Monarquía auténtica, pues, como percibió Aristóteles, la verdadera Monarquía es la Absoluta, que en la época dependía
de la estatalidad8; el segundo que, en contraste con el Estado,
el Imperio es una forma de orden abierta, sin fronteras precisas, acaso como el limes romano que nada tenía de frontera;
7
Vid. D. Negro. Historia de las formas del Estado. Una introducción. Madrid, El buey mudo 2011.
8
Obviamente, Aristóteles no tenía idea del absolutismo: decía que la verdadera Monarquía
–descartada la del filósofo-rey platónico– es la patriarcal o paternal (como la absoluta vinculado a
dinastías), en la que no se discuten el poder, que es absoluto porque dicta la ley u está por encima
de ella. Las Monarquías modernas, que procedían de la concepción republicana medieval –el rey era
sólo primus inter pares–, pudieron ser absolutas gracias al aparato estatal.
27
Dalmacio Negro Pavón
en cambio, el Estado es una forma cerrada, un orden territorial cerrado como se dijo antes, de fronteras bien delimitadas;
como categoría política las fronteras son una creación y una
condición de la estatalidad: llegan hasta don es capaz de hacer
imperar su derecho el derecho público o estatal.
2. La Nación: La Nación Histórica o Cultural, como suelen decir
alemanes e ingleses, es anterior a la Nación Política introducida por la revolución francesa frente aquella, a la que domina.
La Nación Política es la fracción de la Histórica que se arroga
oligárquicamente la titularidad de la soberanía cuando las
Monarquías estatales, en las que el titular de la soberanía es
el Monarca, una persona concreta, dejan paso a la Nación, un
concepto colectivo, para formar el Estado-Nación.
Pues bien, España es la más antigua de las naciones históricas
europeas. Remonta al menos a la Monarquía visigoda. Ahora bien, la
Nación a que aludía la Constitución de Cádiz, no era en realidad la
inexistente Nación Política, sino la Histórica. Sin entrar en pormenores, baste con recordar: 1) Que la Nación que se levantó en la guerra por la Independencia fue la Nación Histórica o tradicional; por
ejemplo, los catalanes fueron a la lucha con la consigna de que desde
entonces “sólo se hablase del santo nombre de España”. 2) Que la
Nación Histórica se levantó contra el Monarca legal y legítimo, conceptos que entonces no estaban separados: el monarca contra el que
se levantó la Nación era José I de acuerdo con las reglas entonces
vigentes del ius publicum europaeum, un derecho cuyo sujeto eran
los Estados, no las naciones; las cesiones-transmisiones de Bayona
no fueron ficticias: Napoleón sabía muy bien lo que hacía. Son dos
hechos de suma importancia, que es preciso tener en cuenta.
En efecto, ambos detalles dan idea del carácter revolucionario de la guerra de Independencia. Carácter revolucionario, por otra
parte contradictorio por muchas razones. Una de ellas, la oposición
del espíritu de la Monarquía Católica enraizado en el Pueblo a los
tratados de Westfalia (1648) reguladores de las relaciones entre los
Estados europeos, a los que, con todo, se atenía o procuraba atenerse,
28
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
al menos formalmente, el mismo Napoleón. Una suerte de Revival del
espíritu republicano de las Comunidades de Castilla que se habían
opuesto a las intenciones estatistas del joven Carlos V. Revival que,
curiosamente, protagonizaba la Nación en flagrante contradicción
consigo misma, al exigir la reposición de la Monarquía para-absolutista de Fernando VII. Contradicción que fue el origen de muchas
cosas posteriores.
9. La burguesía y la Nación política titular de la
soberanía
Se suma a lo anterior, que Nación Política titular de la soberanía del Estado Nación francés, imitado por la Instauración canovista,
era la burguesía. El intento de los liberales moderados y progresistas
de erigir un Estado a lo largo del siglo, fracasó sobre todo, porque en
España, apenas existía una burguesía. De hecho, era debilísima –salvo
en ciertas zonas, entre ellas, precisamente Barcelona y Bilbao. El canovismo tuvo que inventar una Nación Política basada en el caciquismo,
las aristocracias locales más o menos aburguesadas9. Maura intentó
luego consolidar la Instauración Alfonsina identificando la Nación
Política con la Histórica mediante la concesión a los Ayuntamientos
de la autonomía municipal plena. Naturalmente, la oligarquía caciquil hizo fracasar el proyecto de Maura, que, por ejemplo, desguazaría hoy las Autonomías que, de hecho, reproducen el caciquismo,
con la sustancial diferencia de que lo que entonces eran partidos de
“notables” hoy son partidos de masas.
9
Una causa principalísima fue que, al revés de lo ocurrido en otras naciones, especialmente en
Francia, Carlos V se alió con la aristocracia contra la burguesía o clases medias (los Comuneros).
La alianza se mantuvo formalmente hasta la Constitución de Cádiz. No obstante, se prolongó
material o sociológicamente, hasta que empezó a formarse un burguesía consistente bajo la
Instauración canovista, si bien creció y se consolidó bajo el régimen de Franco, en el que se disolvió
definitivamente esa alianza secular. En esta perspectiva, puede atribuirse el fracaso de la nueva
Instauración a que, siguiendo la pauta, potenció a través del consenso oligárquico establecido una
alta burguesía frente a las clases medias al devaluar o liquidar de diversas maneras la mediana y la
pequeña propiedad. La situación tiene cierto parecido con el régimen de la Monarquía orleanista
instaurada en Francia por la revolución de julio de 1830 y que concluyó en la revolución de 1848, que
dio paso a la República. De todas formas, es un tema que aquí sólo se puede sugerir.
29
Dalmacio Negro Pavón
En las Autonomías separatistas, los partidos de masas nacionales concurren con partidos de caciques locales, aunque tal vez sea
mejor decir oligarquías, precisamente por tratarse de partidos de
masas. Y estos partidos particulares, casi privados, aspiran a tener
también su propio Estado-Nación, es decir, su Nación Política particular, legitimándola esperpénticamente por la lengua y justificándola
con historias inventadas.
Tanto el caciquismo como las oligarquías locales implican de
suyo que los únicos ciudadanos auténticos sean los caciques y los oligarcas como una especie de ciudadanos superiores, que, igual que los
partidos estatales, monopolizan de hecho la libertad política frente
a los ciudadanos inferiores o de segunda clase, meros votantes, sin
olvidar que una característica del Estado consiste, justamente, en que
monopoliza la libertad colectiva. Unidos todos los partidos nacionales
y particulares por el consenso entre ellos, consagrado por la ambigua
Constitución de 1978, resulta casi lógico que las oligarquías nacionalistas, reconocidas constitucionalmente gracias a la introducción de
la palabra nacionalidades –que evoca automáticamente el principio
de autodeterminación–, aspiren a segregar sus territorios. No ciertamente, para tener más libertades, lo que justificaría la secesión, sino
para consolidar su particular monopolio.
Ahora bien, conviene recordar, también brevísimamente, porqué se potenció el nacionalismo independentista como una proyección o episodio en la península de la historia de la descomposición de
la Monarquía Hispánica, cuya sombra pervive en el trasfondo de las
reivindicaciones separatistas.
10. La Restauración y los nacionalismos
La Instauración-Restauración, legítimamente preocupada por
el carlismo, dio, pues, vía libre a esos nacionalismos sin calcular las
consecuencias; sin duda porque eran muy minoritarios. Sin embargo,
empezaron a prosperar entre el pueblo en el clima de la Instauración,
estable desde el punto de vista del orden público, pero espiritualmente
30
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
precario; sobre todo a partir de 1917 y el fracaso de Maura. Se habían
difundido asimismo el anarquismo y el socialismo y la situación
política devino tan inestable, sobre todo en Cataluña, que Primo de
Rivera para salvar la Instauración, o más bien la Monarquía, dio desde
allí el golpe de Estado, consentido o ratificado por el monarca, que
implantó una Dictadura; pues ha de tenerse también en cuenta, que
además de la irrupción de la URRSS en la escena, la disolución del
Sacro Imperio, y la situación caótica de Alemania, una de las consecuencias de la Gran Guerra fue, la caída en cadena de bastantes
Monarquías europeas y la devaluación de otras como la italiana.
La Dictadura tenía conciencia de caducidad. Hizo mucho por
la prosperidad material y las clases medias y trabajadoras, pero se
mostró incapaz de resolver el problema político al no proponerse
seriamente instituir un régimen: simplemente restableció el orden
público e hizo evidente que la Instauración, incapaz de sostenerse
por sí sola sin apelar a la fuerza, no era un régimen sino una situación
política que iba convirtiéndose en social. Por otra parte, basta pensar
en el origen territorial de la Dictadura, las regiones más industrializadas continuaron potenciándose, mientras los independentistas
invocaban el absurdo “derecho de autodeterminación” del que hizo
un principio pacifista el presidente Wilson para destruir el católico
Imperio Austro-húngaro y reorganizar Europa. Los propios monárquicos hicieron lo posible para que cayese la Dictadura y, al caer tras
ella la Monarquía, la única alternativa posible era la República, cuya
idea había ido además creciendo.
A la II República le pasó lo mismo que a la primera: que tampoco fue tal. Sencillamente, era la única salida posible al renunciar
por sorpresa la Monarquía. Como situación política fue más prolongada que la anterior debido al agotamiento definitivo de aquella
institución. La “sanjurjada” no entusiasmó a nadie. Como dijo acertadamente Emiliano Aguado, la II República fue el último disfraz de
la Restauración.
31
Dalmacio Negro Pavón
Ni siquiera fue bien recibida por sus protagonistas. La sombra
de la Monarquía
Hispana seguía presente y la derecha la aceptó legalmente,
con la cabeza, no de verdad sino resignadamente: no la aceptó con
el corazón. Por su parte, la izquierda, alentada por la existencia de la
URRSS, vio la ocasión de instaurar su particular Nación Política para
someter a la Nación Histórica. La natural situación política inicial,
unida a la crisis económica de 1929 a la autóctona, al desgobierno y a
la mala administración y a la propaganda revolucionaria anarquista y
socialista, devino pronto una grave situación político-social.
En relación con los separatismos, el socialismo había declarado
a finales del siglo XIX por razones tácticas, a fin de socavar las naciones, la compatibilidad del principio nacionalista de autodeterminación con su internacionalismo y, los socialistas españoles habían
aprendido por su parte de los gobiernos monárquicos, la posibilidad y la conveniencia de aliarse con las oligarquías separatistas para
debilitar a los elementos liberales y conservadores. De ahí que en la
Revolución de 1934, centrada en Asturias, cooperasen socialistas,
separatistas y, por supuesto, los anarquistas, siempre entusiastas de
estas cosas. Esa revolución liquidó toda posibilidad, si es que hubo
alguna, de establecer un régimen republicano. En estas condiciones,
sobrevino la guerra civil, la primera en España desde la unificación de
los Reinos medievales bajo la gran Monarquía Católica.
11. La Guerra Civil
Se acepta generalmente, que el Estatuto Real en 1834 puso fin a
la Monarquía Católica, Hispana o, por su singularidad, La Monarquía
de España. Cabría pensar que si legalmente no hay duda, sociológica
y psicológicamente fue sólo un final formal, puesto que esa forma
política prolongó su agonía a lo largo del siglo XIX; por lo menos
desde el punto de vista territorial. Es más, seguramente no se agostó
su sustancia hasta la guerra civil de 1936-1939, que por otra parte,
hecho a tener en cuenta, fue como un eco muy lejano de las guerras de
32
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
religión que asolaron Europa en la primera mitad del siglo XVII, tras
las cuáles, las paces de Westfalia consagraron la soberanía estatal de
las Monarquías absolutas como sujeto del ius publicum europaeum,
mientras la Monarquía Hispánica, confrontada con las Monarquías
estatales o que actuaban exteriormente como tales, dejó de ser la primera potencia mundial.
En la guerra civil, se aliaron contra toda lógica, los separatistas, entonces católicos, con los socialistas, anarquistas y comunistas.
Alianza que contribuyó poderosamente, quizá decisivamente dada la
superioriodad industrial de las dos regiones independentistas, a que
lo que fue en principio un Putsch o coup d’état, se transformase en
guerra civil. Sin embargo, lo más lo sorprendente vino después.
Terminada la guerra, se instauró un Estado distinto del canovista y más sólido a medida que se solucionaba la “cuestión social”
modernizando e industrializando la Nación para crear una sólida
clase media. No era ciertamente un Estado-Nación, puesto que la
Nación no era titular de la soberanía al no existir libertad política,
sino un Estado Nacional incomparablemente mejor conectado con
la Nación Histórica que el canovista, debido precisamente a su fuerte
componente social. La situación política inicial devino así paulatinamente, por primera vez desde la guerra de Independencia, en gran
parte por su duración que unida a lo anterior dio crédito al gobierno,
un régimen u orden político con todas las carencias que se quiera
debidas la falta de libertad política. Régimen que facilitó sobremanera la tan alabada transición posterior que, como sugiere la misma
palabra volvió a ser una situación política.
Lo sorprendente en relación con el tema que nos ocupa, es que,
a pesar de su fortaleza interior, el gobierno del nuevo Estado continuase la costumbre de los gobiernos anteriores de favorecer a las
regiones separatistas a las que, a medida que progresaba la industrialización, emigraba gente del resto de la población, si bien se potenció
simultáneamente Madrid como otro centro industrial y de negocios.
33
Dalmacio Negro Pavón
12. El Estado de las Autonomías y la Monarquía
Hispánica
Lo que quedase de la sustancia de la Monarquía Hispánica
había desaparecido sin duda con la guerra civil, en la que, por parte de
los nacionales, prácticamente nadie se acordó de ella. Es más, salvo
grupos menores que subordinaron empero sus ideales monárquicos
a la necesidad de ganar la guerra, la guerra civil se inició como una
contienda dentro de la forma republicana, como si fuese indiscutida,
para restaurar el orden público. Sin embargo, tras la Reinstauración
de la Monarquía al morir el generalísimo Franco, el llamado Estado de
las Autonomías parece haberse inspirado en aquella forma política,
reanudándose con la intensidad bien conocida, el trato privilegiado a
las regiones independentistas.
Es cierto, que simultanear principios tan contradictorios como
una Instauración monárquica y un régimen democrático, en tiempos
democráticos y en una Nación en que la democracia no irrumpió bajo
una Monarquía establecida como la inglesa, la holandesa, la belga o
las escandinavas, y en la que la institución monárquica había desaparecido unos cuarenta y cinco años antes, si no se prolonga la cuenta
hacia atrás, hasta 1917, conlleva necesariamente unos costos muy
elevados.
Con todo, ese trato es completamente injustificado desde el
punto de vista de la Nación como un todo, la Nación Histórica. Máxime
cuando, tras la larga dictadura o régimen autocrático de Franco, los
nacionalismos estaban prácticamente enterrados, salvo por parte de
ciertos elementos clericales influyentes y algunas minorías bastante
entecas y sin arraigo. Es como si la regla de favorecer a los separatistas implantada en la época canovista, se hubiese convertido en una
constante, más o menos justificada por la sombra o la añoranza de
la estructura de la Monarquía Hispánica, rememorada ahora por el
Estado de las Autonomías, por cierto bastante mal diseñado desde el
punto de vista territorial sin que sea fácil adivinar la causa.
34
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
13. El problema nacionalista hoy
Si se tiene en cuenta la solidez del Estado Nacional instituido
por Franco, seguramente se podría afirmar, que el problema nacionalista se resucitó artificialmente buscando apoyos para la Instauración,
justificándolo por un mimetismo anacrónico de la Monarquía de
España. Mimetismo tan anacrónico como falso: baste citar ad exemplum la asombrosa e insidiosa disposición sobre Navarra en la transitoria (IV, 1) de la Constitución, formalmente una Carta otorgada,
asunto muy importante, sobre todo si se relaciona con la sombra de
la antigua Monarquía. A ella siguió la no menos asombrosa ley de partidos políticos, un buen ejemplo de la imprudencia política. Como
se ve todos los días, gracias a esa ley cualquier partido nacionalista
minoritario en el conjunto de la Nación, no sólo puede influir en la
política estatal de la Nación entera sino decidirla. Resulta muy difícil
entender el derecho de injerencia concedido a las oligarquías locales, porque no son otra cosa, en la política del Estado. Siempre estarán tratando de obtener las ventajas posibles a costa de los demás.
Puede deberse a la evidente orientación de la Instauración hacia el
socialismo.
Es todo tan elemental, que cuesta creer que la inclusión de
los nacionalismos separatistas en la política nacional. Fuese un descuido, un error de cálculo o un acto de buena fe (sin duda así fue por
parte de muchos), y no una de las ideas rectoras de la Instauración
inspirada en la máxima divide et impera. Objetivamente, parece una
compra de apoyos aparentemente similar a la de Cánovas al favorecer
indirectamente a los nacionalismos frente a la España tradicional.
Ahora bien, Cánovas, un hombre de Estado, no potenció el
entonces incipiente nacionalismo como se ha hecho en la actual
Instauración, pues su única intención era quitarles apoyos a los carlistas. Y aún en eso tenía la disculpa de que su Estado era muy débil,
y seguramente tenía que serlo precisamente por su circunstancia. La
prueba es que tuvo que implantarse una Dictadura para defenderlo y
que, al fracasar esta última no fue capaz de impedir la guerra civil de
35
Dalmacio Negro Pavón
la que surgió el sólido Estado Nacional franquista, como sucedió en
su momento en Francia y en otras naciones. Pues el Estado es exactamente eso: la antítesis de la guerra civil.
Así pues, si se debilita el Estado como si fuese un designio,
favoreciendo a las Autonomías, podría sobrevenir el peligro de una
nueva guerra civil, más absurda todavía que la anterior, a causa otra
vez de los nacionalistas, cuya actitud impidió la consolidación de
la República como un régimen. Dada su privilegiada circunstancia,
el socialismo, el anarquismo y otros aliados menores, no hubieran
sido suficientemente fuertes sin ellos para provocar la de 1936 y aún
menos para sostenerla.
14. La Nación Histórica está tan maltrecha
política y moralmente, que no es injusto
afirmar que la Instauración ha fracasado
La Nación Histórica está tan maltrecha política y moralmente,
que no es injusto afirmar que la Instauración ha fracasado Constituye
una prueba, que se hayan presentado las recientes elecciones generales como una cuestión existencial, si bien, al planteada como una
cuestión económica, se encubre el fondo del asunto. En situaciones
como la presente, la circunstancia económica, aún siendo tan grave,
es lo de menos. Lo más peligroso es la desmoralización, tanto de la
vida pública como de la vida privada, promovida por los mismos
gobiernos, tal vez para imponer su dominación más fácilmente. La
voluntad de poder típica del nihilismo ha penetrado hasta tal punto
en todas partes, que podría decirse que el objetivo de la Instauración
no ha sido tanto la dominación de tierras como la dominación de
hombres. Probablemente no ha existido en la historia de España una
sociedad tan desintegrada y degradada como la actual.
En esta situación, es lógico que campen los separatismos que,
por cierto, han progresado mucho en las últimas elecciones generales gracias a la ayuda inestimable que les ha prestado el sistema de
36
El ciudadano, no los territorios, como el eje de la política
desgobierno establecido. No obstante, en principio y por muchas
razones, no tienen más futuro que el que quiera o les consienta el
gobierno central. La Nación Histórica española tiende al anarquismo
cuando está demasiado mal mandada. Pero es tan sólida, que el
riesgo de la separación de territorios es pequeño o inexistente. Sin
embargo, según la lógica política, es susceptible de aumentar dada
la falsedad del sistema, instalado en el desgobierno. Es eso lo que
impide la constitución de un auténtico régimen político. Si se consolidan las oligarquías políticas particularistas, someterán al resto a
un chantaje permanente, y si la Nación no se recupera moralmente,
la amenaza de separarse, a la que podrían unirse oligarquías de otras
regiones autonómicas, podría llegar a materializarse.
Como enseñó Maquiavelo, in politicis deciden a la postre las
pasiones. A pesar de lo que digan la Constitución, después de todo
una Carta otorgada, y las leyes, ciudadanos de pleno derecho son
hoy muy pocos: dado el sistema de consenso oligárquico establecido
entre los partidos, sólo son ciudadanos quiénes deciden los designios
y la actividad de estos últimos. El mejor remedio sería la devolución al
pueblo de la libertad política, que la Instauración le ha negado desde
el principio. Esto acabaría con el sistema de intereses establecido,
pues la cuestión no es ya el territorio salvo el caso de Gibraltar, que,
dicho sea de paso, era una reivindicación fundamental de próceres
catalanes en la caótica y fugaz I República como José Figueras y Pí y
Margall.
La cuestión remite, pues, a la reivindicación de la libertad constituyente para establecer sólidamente la libertad política.
37
2
España como realidad jurídica y
política10
D. José Ramón Recuero
Abogado del Estado en el Tribunal Supremo. Miembro del Aula Política
1. España como realidad meta-constitucional (I)
España es una Nación. Es una unión moral, meta-constitucional, previa a las leyes. Es una cosa en sí, en el sentido que a esta
palabra le dio Kant, un ser real, no una apariencia, un fenómeno o un
mero deber ser. Es un ser real que existe ahora, y ha existido ininterrumpidamente durante muchos siglos.
España se gestó el año 201 antes de Cristo: Durante la segunda
guerra púnica entre Roma y Cartago, aniquilado el ejército cartaginés
en la decisiva batalla de Zama, se declaró la paz, Cartago abandonó
Iberia, y ese territorio, también llamado Hispania, se convirtió en provincia romana; y teniendo en cuenta la homogeneidad que trajo la
cultura romana, la forma en que la República Romana administraba
sus provincias, mediante una lex provinciae que permitía la ley local
siempre que no afectase a los edictos del gobernador romano, así
como la evolución que de hecho tuvo Hispania, puede decirse que en
tal año España se constituyó en un Cuerpo Político. Hubo emperadores hispanos; hubo pleitos ante el Senado, en Roma, en los que, por
cierto, Hispania designó como abogados a Marco Catón y a Publio
Escipión, quienes la representaron y defendieron; y los escritores
10
La selección de textos recogida bajo el título “España como realidad jurídica y política” corresponde a
unas reflexiones propias y originales del autor, D. José Ramón Recuero, presentadas por separado en
diversas sesiones del Aula Política durante la primavera de 2012. Aquí se presentan conjuntamente
para facilitar la lectura, pese a tratarse de documentos internos que se debatieron individualmente.
José Ramón Recuero
romanos se referían a Iberia, a la que empezaron a llamar Hispania,
como a «un país afortunado y lleno de grandes riquezas» (Apiano VI, 3),
con espesos bosques y terreno accidentado (Tito Livio, libro XXVIII),
«semejante a una piel de toro». Esto último lo escribió, por dos veces,
el geógrafo Estrabón, poco antes de Cristo; quién, por cierto, decía
también que en Iberia situaban los poetas los Campos Elíseos, dada
la pureza de su aire y el soplo suave del Céfiro que le caracterizaba,
por encontrarse en el extremo de la tierra entonces conocida, y también las «islas de los bienaventurados», que después se identificaron
con las Islas Canarias (Estrabón, I, 4 y 5; II, 27; III, 3 y 13). Y pocos
años después de la muerte de Cristo, concretamente hacia el año 57,
el mismo apóstol Pablo, que entonces estaba en Corinto, viene a reconocer la singularidad de la Nación española. Escribió una carta a los
romanos, y en ella les comunicaba su intención de verlos cuando se
dirigiera a España. Pablo utiliza dos veces esta palabra, España, y la
escribe en griego, Σπανίαν, pues en este idioma redactó su carta a los
romanos. Cuando posteriormente se tradujo al latín, lógicamente esa
Nación se denominó «Hispania» (Romanos, 15, 24 y 28).
El caso es que Hispania ya existía como realidad meta-legal. Y
nació definitivamente al mundo en el año 545, cuando se creó el Reino
Hispano Visigodo, que incluso tenía una provincia gala (Septimania).
Poco después Leovigildo fijó la capital en Toledo, conquistó Málaga
y Córdoba, fundó Victoriaco, la actual Vitoria, e incorporó Galicia al
Reino; el Tercer Concilio de Toledo adoptó el catolicismo como religión oficial de todo él; y se promulgó el Liber Iudiciorum, ley común
aplicable a todos los territorios peninsulares. Y hacia el año 600, san
Isidoro de Sevilla describe en sus Etimologías (XIV, 4) este nuevo
Cuerpo Político llamado España, y lo hace así: «Hispania se conoció
inicialmente como Iberia, nombre derivado del río Ibero (=Ebro);
más tarde se llamó Hispania, derivativo de Híspalo. Esta es la auténtica Hesperia, así denominada por Héspero, la estrella occidental.
Está situada entre África y la Galia, cerrada al norte por los Montes
Pirineos y rodeada por el mar por sus restantes costados. Es constante la salubridad de su cielo, fecunda en todo tipo de frutos, riquísima por la abundancia de piedras preciosas y de metales. Fluyen
40
España como realidad jurídica y política
por ella grandes ríos: el Betis (=Guadalquivir), el Miño, el Ebro y el
Tajo, que arrastra pepitas de oro, como el Pactolo. Tiene seis provincias: la Tarraconense, la Cartaginense, la Lusitania, Galicia, Bética y,
pasado el estrecho, en la región de Africa, la Tringitania». Así describía el obispo de Sevilla, natural de Cartagena y que terminó en León,
España. En parecidos términos lo hacía un sabio rey, Alfonso X, quien
en su Crónica comenzaba exclamando: «Pues esta Espanna que dezimos tal, es como el paraíso de Dios… ¡Ay Espanna!, non a lengua nin
engenno que pueda contar tu bien».
Reconstruida durante los siglos de la reconquista frente al Islam,
esa Nación se convirtió en el primer Estado de los tiempos modernos
(Stato, como decía Maquiavelo) en 1479, año en que Fernando hereda
el trono de Aragón, y así se produce la unión dinástica de éste reino
con el de Castilla; unión que se completa muy pronto, en 1492 con la
conquista de Granada, y en 1512 con la anexión de Navarra. A partir
de ahí está claro que España vive como adulto. Es un Cuerpo Político
con vida. García Morente le llama repetidamente la «quasi-persona»
España, y hace de ella una definición dinámica, considerándola como
la «Nación viva» en la que hemos nacido, vivimos y somos (Ideas
para una Filosofía de la Historia de España). Esto lo había ya constatado durante el renacimiento italiano un inquieto dominico, Tomás
Campanella, que en su obra La monarchia di Spagna, escrita el año
1620, pone de relieve que España es una unidad política compuesta de
diversos pueblos. El capítulo XX de esta obra, que se titula «España»,
comienza diciendo: «Hay que tener en cuenta que al existir en España
diversos pueblos, conviene que estén unidos, sobre todo aquellos
que en otro tiempo tuvieron poder más grande. Por tanto, haga el rey
que castellanos, aragoneses y portugueses estén de acuerdo, y distribuya entre ellos oficios iguales, y casi oblíguelos a matrimonios y
navegaciones comunes. Y lo mismo conviene hacer con los pueblos
de montaña, vizcaínos y leoneses, asturianos y gallegos; con los de la
campiña, andaluces y valencianos, que se familiaricen entre sí, aunque estén separados geográficamente. E introdúzcanse entre ellos,
como antes hemos hecho alusión a ello, colegios comunes».
41
José Ramón Recuero
2. España como realidad meta-constitucional (II)
La Nación española, como realidad meta-legal ha tenido sus
luces y sus sombras, sus momentos de esplendor y otros de decadencia. Basta recordar, respecto a aquellos, que en el citado año 1620
el propio Tomás Campanella dijo que «todos admiran la monarquía
española por su audacia y su poderío, porque sometió tantos mares
y recorrió todo el globo terráqueo, lo que ni Cartago ni Tiro pudieron
realizar, ni siquiera el sapientísimo Salomón» (ob. cit., cap. XXXI); que
en 1624 Pere Joseph, mano derecha de Richelieu, escribía que entre
todos los reyes «el rey de España es quien debe preceder en la consideración» (Noveno discurso, IV); y que casi al mismo tiempo, en 1630,
un noble inglés que había nacido el mismo año de la gran Armada,
Filmer, decía quejándose de las guerras que asolaban Inglaterra
(Patriarca, II, in fine): «Estas tres antinaturales guerras han deshonrado nuestra nación entre los extranjeros, de tal modo que en el censo
de los reinos el rey de España es llamado rey de hombres, debido a la
voluntaria obediencia de sus súbditos; el rey de Francia rey de asnos,
debido a sus infinitas cargas y tributos; pero el rey de Inglaterra es llamado rey de demonios, a causa de la frecuencia de las insurrecciones
de sus súbditos y las deposiciones de príncipes».
En la vida del Cuerpo Político España, a igual que en la de
cualquier persona individual, ha habido aventuras, como la de las
Indias Occidentales y Filipinas; cambios de régimen, modo de ser o
identidad (Monarquías absolutas, constitucionales, parlamentarias,
Repúblicas, Dictaduras); y, sin duda también momentos bajos y de
dificultades. Pero Iberia, Hispania, España, siempre ha estado ahí con
vida propia, como una Nación. Y, por ejemplo la existencia durante
mucho tiempo de Cortes propias en Castilla, Aragón, Valencia y
Cataluña; el «Corpus de Sangre» de ésta (Cataluña) de siete de junio
de 1640, causado en gran parte por la guerra con Francia; el paso de
la Corona a los Borbones, con la anulación de los Parlamentos aragonés y catalán (episodio sobre el que escribió Leibniz, quejándose);
las convulsiones constitucionales del siglo XIX; y, en fin, las tensiones
internas y las guerras civiles; todo eso y mucho más, digo, forma parte
de la vida de ese Cuerpo Político común que es España.
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España como realidad jurídica y política
Está por tanto claro que la Nación española es una realidad
supra o meta constitucional. La Nación española actualmente está
constituida legalmente en forma de Estado, y su régimen es la democracia, en la que la soberanía «reside en el pueblo español, del que
emanan los poderes del Estado». Así lo proclama el artículo 1.2 de
nuestra Constitución de 1978, ley común fundamental para todos
los ciudadanos españoles. Cuyas tres primeras palabras, por cierto,
las tres primeras de su Preámbulo, son «la Nación española»; ya que,
como es lógico, España, la Nación, existía antes que el Estado actual.
Por eso, dice también que «La Nación española, España, en uso de
su soberanía, se constituye en un Estado» (Preámbulo y artículo 1
de la Constitución española). Se trata de un único Estado, reconocido así tanto internamente como internacionalmente. Pruebas de
hecho de que España es una Nación constituida en un Estado son, en
efecto, su reconocimiento interno, el primero y principal contenido
ya en los artículos uno y tres de la Constitución española de 1812,
que define la Nación española como la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios, y a la que hace depositaria de la soberanía, y después la configuración de la Nación como Estado en las
distintas Constituciones de 1837, 1845, 1869, 1876, 1931 y finalmente
la ya mencionada de 1978. Desde el punto de vista internacional es
también un hecho que España es una Nación reconocida como tal
por el pacto de la Sociedad de Naciones de 1919, la Organización de
Naciones Unidas, desde 1955, la OTAN y, en fin, la Unión Europea. Y en
esa Nación que es un Estado todos los ciudadanos españoles son libres
e iguales: Así lo declara y establece claramente la actual Constitución
española, en especial en sus artículos 1, 14 y 16.
Dentro de esa Unidad o Cuerpo Político se han implantado diecisiete Comunidades, llamadas Comunidades Autónomas, cada una
con sus poderes, con sus leyes y con sus signos distintivos, como el
nombre. Naturalmente forman parte del Estado, como partes que
son del Todo, pero en otro sentido no son el Estado, que es el Todo
o Cuerpo Político Autónomo como tal. Por esa razón ha dicho, con
acierto, el Tribunal Constitucional que la razón misma de un Estado
con Autonomías postula la necesaria articulación entre unidad y
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José Ramón Recuero
diversidad, que «autonomía no es soberanía» (STC 100/1984, 8-11),
y que, en definitiva, el concepto «Estado» es anfibológico, pues si
en ocasiones se utiliza para designar «al conjunto de instituciones
generales o centrales» (Estado en sentido estricto, diferente a las
Comunidades Autónomas), Estado, en sentido propio y amplio, es «la
totalidad de la organización jurídico política de la Nación española»
(STC 28-7-1981), incluyendo tanto al Estado Central (estricto) como a
las Autonomías. Es decir: el Estado es España, es la Nación española
regida por leyes comunes. Es España en cuanto Comunidad Política
Autónoma y Soberana compuesta de partes (las Comunidades
Autónomas), con ciudadanos que son, todos, españoles, y organizada democráticamente mediante leyes comunes. Como lo ha sido
desde el año 201 antes de Cristo, España, como tal, sigue siendo un
Cuerpo Político. En el Estado de las Autonomías también. Como dijo
Aristóteles en su Política casi todo está ya descubierto, si no todo, y
basta acudir a su sencilla definición de Comunidad política (a la de
Aristóteles), para cerciorarse de que, en efecto, España es «una comunidad de ciudadanos en un régimen».
3. La recuperación de España
En De re publica Cicerón cuenta un famoso sueño que tuvo
Escipión africano y numantino, al que se le apareció su padre adoptivo pidiéndole que pusiera orden y salvara Roma: ¡Salva Roma!, le
interpeló. No hace falta algo así para comprobar que en España no
puede prevalecer el actual estado de cosas. Es preciso afrontar el problema de España, y construir un Cuerpo Político sano y coherente
que pueda seguir disfrutando de vida. Y no sólo es necesario que la
Nación española subsista, es además lo que la gran mayoría queremos, ya que hay muchas razones para considerar que la inmensa
mayoría del pueblo español quiere la subsistencia de España, lo que
supone que eso, curar a España, es lo más democrático que podemos hacer. Necesitamos y queremos que España viva. Y aunque es
un enfermo grave, casi terminal, estamos a tiempo, España tiene
curación, como la tienen tantos tipos de tumores benignos, e incluso
algunos malignos que, cogidos a tiempo, son curables. España aún
44
España como realidad jurídica y política
tiene remedio, pues al igual que dijo Julián Marías ya en 1963, en su
obra titulada Los españoles (pág. 17): «Yo diría que la estructura personal del español se parece a la de los melocotones. Es ésta una fruta
delicada, que se corrompe fácilmente; pero tiene un grueso y duro
hueso central, a prueba de todo, inquebrantable e incorruptible. El
español puede corromperse, desmoralizarse, envilecerse, pero sabe
que tiene siempre, como un hueso, un núcleo sano e intacto. Sabe
que un día, cuando llegue la hora, echará mano de este último núcleo
y se portara como un hombre, se jugará la vida limpiamente»
España tiene solución porque, con Aristóteles, «si tenemos
aquello por lo que se destruyen los regímenes, tenemos también aquello por lo que se salvan, pues los contrarios producen otros contrarios,
y destrucción es contrario a salvación» (Política, 1370b). Aristóteles
escribió, en efecto, acerca de la manera de asegurar la conservación
de los Cuerpos Políticos y los regímenes en su Política (1307b y ss.), y
nos dio algunos consejos que aún hoy pueden ser útiles.
Se trata sencillamente de reconstruir España, de tener un plan
contra el secesionismo o, dicho en positivo y con Ortega, de proponer
un proyecto sugestivo de vida en común. Si queremos que España viva,
y viva bien, en paz y en progreso, los españoles debemos aplicar nuestra prudencia (esa prudencia para construir Comunidades políticas
que Aristóteles llamaba «prudencia arquitectónica») para organizar
nuestro proyecto en común de forma lógica, coherente y estable. Y
todo está ya inventado, el único camino es fomentar la unidad moral
y establecer un buen sistema de leyes, que permitan que el Cuerpo
Político goce de buen salud. La causa del mal actual está clara, radica
en una mala planificación del Estado con Autonomías y, sobre todo,
en una construcción muy deficiente, construcción que además no
acabamos de terminar nunca. Como tantas cosas extravagantes,
los españoles hemos inventado un modelo de Estado, el Estado de
las Autonomías, y resulta que ahora ya ni sabemos lo que es, pues
aunque parece que el proyecto se inspiró en la descentralización
administrativa propia de la geometría jurídica de Kelsen –no en una
auto-nomía propia del Cuerpo Político aristotélico–, el edificio que se
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José Ramón Recuero
ha construido se asemeja a un Estado Federal (que nada tiene que ver
con las ideas autonomistas de Kelsen), aunque no dice llamarse así. Y,
también sin decirlo, va camino de convertirse en una Confederación,
en una dinámica que es de más a menos poder del Estado Central,
espiral de la que ningún Estado, que yo sepa, ha sobrevivido como
tal (otra cosa es el camino inverso, desde la Confederación hacia el
Estado Federal, como el que recorrió Suiza). Está claro que el Estado
de las Autonomías estaba mal construido. Y que peor aún está ahora
cuando, en la dinámica iniciada el año 2006 que se extiende hasta este
año 2012, cada vecino ha cambiado su piso y ha aprobado su Estatuto
sin contar para nada con la Comunidad. Pues bien, detectado el mal
aún estamos a tiempo: derribemos lo que está mal hecho y construyamos bien. Ese es el camino.
Esta reconstrucción de España requiere un Gran Pacto Social.
No un simple acuerdo entre partidos políticos, sino un Gran Pacto
de Estado en el que participen todos los españoles. El Contrato
Social era una mera idea de la razón para Kant, pero para Rousseau
y para Locke hay muchos ejemplos históricos que muestran que
los estados de guerra, confusión o imperio de la fuerza, se han sustituido por Comunidades políticas en las que manda la ley precisamente mediante un Acuerdo común o Pacto social. Locke se refiere
a Roma, Venecia y Perú, en relación a acuerdos mutuos y voluntarios
entre hombres libres para establecer su régimen (Segundo Tratado
sobre el Gobierno Civil, cap. 8). Y, sin ir más lejos, Estados Unidos
comenzó existiendo como Confederación, hasta que los delegados
de 13 Estados acordaron y pactaron establecer un Estado Federal. Es
lógico, por tanto, pensar que la modificación del Estado español debe
hacerse mediante un Gran Pacto o Acuerdo entre los españoles que
sea racional y permanente en el tiempo, con el que se dé respuesta a
los movimientos disgregadores y secesionistas, al tiempo que se establece un proyecto sugestivo de vida común.
¿Cómo construir bien? ¿Qué acordar? ¿Por dónde empezar?
Dado que, siguiendo a Aristóteles, una Comunidad Política supone:
1º) Un Todo o comunidad llamado Nación, soberano y autónomo,
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España como realidad jurídica y política
y con un fin o bien común: Volvamos a la Nación española; 2º)
Compuesto por ciudadanos libres, iguales, y con amistad cívica o
política: Recuperemos la libertad y la igualdad; 3º) Organizado en un
régimen como un Estado, con leyes comunes que ordenan las cosas
que interesan a todos: Reconstruyamos el Estado español.
En los debates siguientes del Aula Política desarrollaremos
estos puntos, como base posible para que España se regenere.
4. Nacionalismo y separatismo (I)
En una ocasión el gran Demóstenes tuvo que pronunciar un
discurso judicial en un proceso promovido porque uno de sus vecinos le había producido daños, y alegó lo siguiente ante el tribunal:
«No hay, ciertamente, nada más incómodo, atenienses, que el que a
uno le haya tocado en suerte un vecino malvado y mezquino, como
me ha sucedido ahora mí» (Contra Calicles, comienzo). Exactamente
eso sucede en una Nación cuando tiene la desgracia de que alguna
de sus partes la odia, reniega de el Todo, y en sustitución de él quiere
convertirse en otra Nación y, en consecuencia, en un nuevo Estado. El
nacionalismo exacerbado de una comunidad no soberana es expansivo, absorbente, voraz, agresivo y belicoso, o sea, imperialista. Lo
constató Sebastián Haffner, joven socialista que sufrió en Alemania el
nacionalismo del Tercer Reich, y que, ante lo que veía, en sus memorias escribió lo siguiente (Historia de un alemán, p. 239): «El nacionalismo, es decir, la autocontemplación y egolatría nacionales, es en
todas partes una enfermedad mental peligrosa, capaz de desfigurar y
afear los rasgos de una nación, igual que la vanidad y el egoísmo desfiguran y afean los rasgos de una persona».
No se hace ahora referencia a los movimientos secesionistas
que se produjeron cuando España tenía una personalidad diferente
a la actual. Así sucedió, por ejemplo, en la Cataluña de 1640, cuando
los segadores amotinados ajusticiaron al virrey que les reclamaba el
pago de los quintos. Insurrección que después aumentó ante la interesada propuesta del cardenal de Richelieu de formar una República
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José Ramón Recuero
Catalana, lo que algunos catalanes ingenuamente aceptaron en 1641.
Pero como dijo Quevedo, «la rebelión de Barcelona ni es por el güevo, ni
es por el fuero, aunque más bien es por aquel». Francia reclamaba sus
derechos sobre Cataluña, y, efectivamente, en la paz de los Pirineos
de 1659 Cataluña perdió parte de sus territorios. Charles Sorel, escritor francés, publicó en 1642 un escrito titulado La defensa de los catalanes, cuyo subtítulo era suficientemente expresivo, ya que decía lo
siguiente: Donde se ve el justo motivo que han tenido para separarse
de la dominación del rey de España, con los derechos del rey de Francia
sobre Cataluña y el Rosellón. Finalmente lo que quedó de Cataluña
continuó siendo una parte esencial de España, y por tanto libre, ya
que como también señaló Quevedo: «Debiera advertir Cataluña que
el mudar señor no es ser libres, sino mudables».
Ahora se hace referencia al nacionalismo exacerbado que, sobre
la base del odio a la Nación española, surgió en el siglo XIX en determinadas partes de España. Sus principales promotores fueron Sabino
Arana en el País Vasco y Enric Prat de la Riba en Cataluña, nacidos respectivamente en 1865 y 1870. Aquél, tras su «iluminación de Abando»
pronunció en 1892 un primer discurso centrado en el odio al español.
A su juicio, el País Vasco había sufrido una invasión maketa, es decir
española, y la salvación de la sociedad vasca, su redención según la
voluntad incuestionable de Dios, se cifraba en el aislamiento más
absoluto entre bizkainos y maketos, «la raza más vil y despreciable
de Europa». Sobre la base de la raza vasca, la lengua euskera y las
leyes propias, Sabino Arana hizo un proyecto de Confederación de los
Estados Euskerianos, ya que en realidad cada territorio foral se constituía en un Estado. Lo que, por cierto, muestra una vez más que si se
inicia el proceso de segregación, no hay límites: Cualquier comunidad, por pequeña que sea, puede ser un Todo soberano (por ejemplo,
el Valle de Arán: el artículo 11 del Estatuto de Cataluña señala que «el
pueblo aranés ejerce el autogobierno»). Y después de la independencia de Cuba, Sabino Arana intentó enviar un telegrama al presidente
Roosevelt, felicitándole y sugiriendo que también apoyara a los nacionalistas vascos en su lucha por la independencia. El telegrama no fue
cursado y le costó la cárcel, donde compuso un himno nacional vasco.
48
España como realidad jurídica y política
Prat de la Riba publicó en 1910 un libro titulado La Nacionalitat
Catalana. En él, al hablar de la génesis del nacionalismo, en el capítulo III, señala: «Esta obra, esta segunda fase del proceso de nacionalización catalana, no la hizo el amor como la primera, sino el odio…
La fuerza del amor a Cataluña, al chocar contra el obstáculo, se transformó en odio». Abundando en esta idea, en 1897 escribió un Mensaje
al rey de los helenos, donde sugiere una similitud entre Cataluña y la
Creta sometida a los turcos, mensaje que entregó al cónsul de Grecia
en España. Volviendo a La Nacionalitat Catalana, obra fundamental
del catalanismo político, parte este autor de la idea de que Cataluña
es una Nación. No solamente eso, a su juicio es una Nación nacida
cuando cayó el poder político de Roma, como sustitución de la vieja
etnos ibérica, haciendo así resonar los acentos de la lengua catalana,
dice, desde Murcia a la Provenza, desde el Mediterráneo al mar de
Aquitania. En efecto, a su juicio la civilización romana se convirtió en
civilización catalana, y ésta asumió las fronteras de la etnos ibérica,
cuya influencia se extendía «hasta las tierras de Murcia, límite sur de la
lengua catalana» (capítulo VII). Y así, sentado que la nacionalidad catalana es un hecho, razona que cada nacionalidad requiere un Estado, lo
que lleva a la necesidad de constituir un Estado Catalán dentro de una
Federación Ibérica de Estados, o, más bien, un Estado Pannacional
Catalán que incluya todos los territorios de la Nación catalana.
5. Nacionalismo y Separatismo (II)
Ni el País Vasco ni Cataluña han sido históricamente comunidades políticas soberanas, ni en el sentido aristotélico, ni en ningún
otro. No obstante, los mensajes nacionalistas de los que se habló en el
anterior Gracián difundidos durante el siglo XIX, han promovido varios
intentos de constitución de un Estat Català. Podemos citar así el que
tuvo lugar el mismo día 14 abril 1931, horas antes de la proclamación de
la República. En Barcelona se proclamó un Estat Català presidido por
Maciá, si bien el gobierno de Madrid consiguió que se revocara la independencia, permitiendo la organización de una autonomía en forma
de Generalitat (es decir, la Generalidad de todas las Diputaciones),
que ejercería la competencia de las cuatro diputaciones provinciales
49
José Ramón Recuero
de Cataluña. La noche del 6 al 7 octubre de 1934 se proclamó también
un Estat Català dentro de la República Federal de España, siguiendo la
fórmula asumida por Manuel Azaña. Testigo de excepción fue Enrique
de Angulo, corresponsal que el mismo año 1934 escribió un libro contando cómo fue la sublevación y la posterior capitulación (Diez horas
del Estat Català). Aquello fue una auténtica guerra, una batalla en la
que, tras la quema de iglesias y los asesinatos, los mozos de escuadra
liderados por el comandante Pérez Farras lucharon con el regimiento
de artillería del general Batet. Hubo muertos, y la lucha finalizó después
del intenso fuego de cañones contra la Generalidad, el Ayuntamiento
y la Consejería de Gobernación. Ello trajo consigo nada menos que
la declaración oficial del estado de guerra en España, el cual terminó
únicamente cuando capitularon los insurgentes. Decás, el separatista diputado de las constituyentes españolas que había desgarrado
con una hoja de afeitar los escudos de España grabados en los escaños del Congreso, terminó arengando con un ¡viva España¡, y con otros
correligionarios desapareció a través de las alcantarillas de Barcelona.
Fue corta, pero se trató de una guerra de secesión, en la que se emitió un bando declarando el estado de guerra. Ya existía este estado en
1936, cuando de hecho Cataluña también se proclamó Estado Catalán
independiente, operando así mediante la formación de un auténtico
ejército catalán, y con la reivindicación inmediata de Aragón y otros
territorios de los Países Catalanes. Hubo incluso un intento de conquista de las Islas Baleares con un ejército naval y terrestre propio de
Cataluña, en una catastrófica expedición a Menorca del capitán Bayo,
en 1936. Lo que, por cierto, por fin hizo cambiar a Azaña su opinión
acerca de la autonomía catalana.
Lo peor de todo es que este ambiente nacionalista, con la consiguiente pretensión de comunidades políticas propias, se ha generalizado en España. La forma en la que se ha desarrollado la Constitución
de 1978 ha provocado la espiral diabólica, en función de la cual
muchas de las regiones españolas se consideran una nacionalidad o
una patria, y de hecho están reguladas por leyes propias, emanadas de
sus propios parlamentos. Mientras España tiene su Constitución, las
Comunidades Autónomas también la tienen, ya que sus Estatutos son
50
España como realidad jurídica y política
material y formalmente auténticas Constituciones políticas, al menos
en sentido aristotélico y anglosajón: forman parte del bloque de constitucionalidad, y el Estado no puede modificarlos. Mientras que la
Constitución española dice que la Nación es España, y proclama que la
soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos
los poderes del Estado, los Estatutos de Autonomía nos aseguran que
cada Comunidad es una Nación (Cataluña), o una nacionalidad (País
Vasco), a veces histórica (Galicia, Andalucía, etc.), lo que viene a ser lo
mismo; y dicen también que sus poderes emanan de su pueblo, del
pueblo catalán, gallego, etc., pueblo que así se convierte en soberano.
Lo que se confirma constatando que en las relaciones de esas comunidades con España son de bilateralidad, propias de Estados independientes, y que además los derechos y los deberes de sus ciudadanos
son en ocasiones diferentes a los del resto de España.
Aún no ha habido proclamación de Estados independientes,
pero es innegable que el nacionalismo exacerbado, por contagio, se
ha generalizado. España, diría Ortega, está invertebrada, ahora la
forman compartimentos estancos y no partes integradas en un Todo
común. De lo cual es causante directo no sólo el nacionalismo excluyente, también lo son el legislador español y los partidos políticos
españoles, que han construido un sistema de leyes que ha posibilitado la actual situación. Es triste considerar que todo esto no hubiera
podido verificarse sin la anuencia y el apoyo de los gobiernos de
Madrid. Sus claudicaciones son las verdaderas causas inmediatas del
movimiento separatista. Cómplices de los separatistas han sido todos
los políticos españoles que han dado beligerancia desde hace muchos
años a quienes pretenden destruir España, a pesar de la diáfana claridad con que Prat de la Riva, Sabino Arana y muchos otros políticos
actuales han manifestado sus ansias y sus propósitos separatistas e
independentistas.
Ante la actual situación, parece que España aún se mantiene
más por ser una Nación que por ser un Estado. Más la mantienen viva
los sentimientos de los españoles, que las leyes existentes promulgadas por los políticos.
51
José Ramón Recuero
6. Reflexiones sobre España: Propuestas para
regenerar la Nación y reconstruir el Estado
6.1. La Comunidad Política como Cuerpo Político: la
Nación y el Estado
Dice Aristóteles, y dice bien, que todo hombre que no es una
bestia o un dios vive en comunidad, y que cuando esas comunidades humanas se hacen autónomas y autosuficientes aparecen las
Comunidades Políticas. Por eso, dice también, una Comunidad
Política es simplemente «una comunidad de ciudadanos en un régimen» (Política, III, 1276b), de manera que una Comunidad Política
supone:
1º) Un Todo (una comunidad) con muchas partes (las demás comunidades), autónomo, en cuanto que se da a sí mismo su ley, su
nomos (auto-nomos), lo que significa que es soberano, y con un
fin común. Con su habitual perspicacia Aristóteles señala que
esa Comunidad, ese Todo, lo es «por naturaleza», con anterioridad incluso a su posterior regulación legal (Política, I, 1253a). Lo
que, dicho con palabras modernas, las que usamos tras la revolución francesa, quiere decir que tal unidad natural, que a la vez
es cierta pluralidad, es una Nación. De manera que toda Nación
supone una cierta unidad moral de quienes la integran.
2º) Compuesto por hombres que, en cuanto que participan del gobierno y son gobernados, se convierten en ciudadanos libres e
iguales, los cuales basan su convivencia en la amistad cívica o
política, que es el más grande de los bienes de la comunidad,
pues reduce al mínimo las discordias.
3º) Organizado en un régimen, es decir, mediante leyes positivas, con una Constitución, lo que a su vez significa que la
Comunidad Política se da así misma unas leyes que son comunes a todos los ciudadanos, de suerte que son tales leyes las que
establecen una cierta ordenación de las cosas que interesan a
todos. Volviendo a usar términos actuales, cabe decir que esa
52
España como realidad jurídica y política
Nación se organiza jurídicamente como un Estado. Lo que ahora a su vez significa que un Estado es una unidad jurídica, en
cuanto que confiere unidad legal a la Nación.
Y dijo también Aristóteles que esa Comunidad Política, ese
Todo, esa República, es como un ser vivo. Es un Cuerpo Político que,
como el humano, nace, vive y muere. Es una Persona Moral, Nacional,
lo que Rousseau llamaba el «Yo Común».
6.2. Nacimiento y vida de España, como una Nación y
como un Estado
España es una de las Comunidades Políticas más antiguas. No
es un mito, es, de hecho y de derecho, una Nación. España es una
Nación. Es una unión moral, meta-constitucional, previa a las leyes.
Es una cosa en sí, en el sentido que a esta palabra le dio Kant, un ser
real, no una apariencia, un fenómeno o un mero deber ser. Es un ser
real que existe ahora, y ha existido ininterrumpidamente durante
muchos siglos.
España se gestó, el año 201 antes de Cristo, durante la segunda
guerra púnica entre Roma y Cartago, cuando Hispania se convirtió en
provincia romana. Incluso el apóstol Pablo, el año 57, manifestó su
intención de ir a España. Y nació definitivamente al mundo en el año
545, cuando se creó el Reino Hispano Visigodo, y después el Tercer
Concilio de Toledo adoptó el catolicismo como religión oficial y se
promulgó el Liber Iudiciorum, ley común aplicable a todos los territorios peninsulares. Fue una comunidad que se convirtió en el primer
Estado de los tiempos modernos en 1479, año en que Fernando hereda el trono de Aragón y así se produce la unión dinástica de éste reino
con el de Castilla; unión que se completa muy pronto, en 1492 con la
conquista de Granada, y en 1512 con la anexión de Navarra. A partir
de ahí está claro que España vive como adulto. Es un Cuerpo Político
con vida. García Morente le llama repetidamente la «quasi-persona»
España, y hace de ella una definición dinámica, considerándola como
la «Nación viva» en la que hemos nacido, vivimos y somos (Ideas para
53
José Ramón Recuero
una Filosofía de la Historia de España). Es, como decía Aristóteles,
«una Comunidad de ciudadanos con leyes comunes».
Naturalmente, la vida de la Nación española ha tenido, como
todas, sus luces y sus sombras, sus momentos de esplendor y otros de
decadencia.
Y actualmente está constituida legalmente en forma de Estado,
y su régimen es la democracia, en la que la soberanía «reside en el
pueblo español, del que emanan los poderes del Estado». Así lo proclama el artículo 1.2 de nuestra Constitución de 1978, ley común
fundamental para todos los ciudadanos españoles. Cuyas tres primeras palabras, por cierto, las tres primeras de su Preámbulo, son «la
Nación española»; ya que, como es lógico, España, la Nación, existía
antes que el Estado actual. Por eso, dice también que «La Nación española, España, en uso de su soberanía, se constituye en un Estado»
(Preámbulo y artículo 1 de la Constitución española).
Se trata de un único Estado, reconocido así tanto internamente
como internacionalmente. Pruebas de hecho de que España es una
Nación constituida en un Estado son, en efecto, su reconocimiento
interno, el primero y principal contenido ya en los artículos uno y tres
de la Constitución española de 1812, que define la Nación española
como la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios, y a la
que hace depositaria de la soberanía, y después la configuración de
la Nación como Estado en las distintas Constituciones de 1837, 1845,
1869, 1876, 1931 y finalmente la ya mencionada de 1978. Desde el
punto de vista internacional es también un hecho que España es una
Nación reconocida como tal por el pacto de la Sociedad de Naciones
de 1919, la Organización de Naciones Unidas, desde 1955, la OTAN y,
en fin, la Unión Europea.
Y en esa Nación que es un Estado todos los ciudadanos españoles son libres e iguales: Así lo declara y establece claramente la actual Constitución española, en especial en sus artículos 1, 14 y 16. No
puede haber ciudadanos con menos libertad y derechos que otros, ni
discriminados.
54
España como realidad jurídica y política
6.3. La enfermedad de España
España actualmente está enferma. Existe un peligro real de que
tal como están las cosas España desaparezca. Veamos los hechos, los
síntomas:
El primero es que España es fácticamente un Estado Federal, ya
que las Comunidades Autónomas que se han implantado en España
tienen sus facultades legislativas y ejecutivas tan amplias, o más,
como las de los Länder en la federación alemana.
El segundo síntoma es que en los últimos años España se está convirtiendo en una Confederación, sobre todo con los nuevos Estatutos
de Autonomía promulgados a partir del año 2006. Tales Estatutos son
ahora auténticas Constituciones políticas de Naciones organizadas
como auténticos Estados. Así, por ejemplo, la nueva ConstituciónEstatuto de Cataluña de 19 junio 2006 surgió de un proyecto cuyo
preámbulo comenzaba exactamente con estas palabras: «la nación
catalana…». Y si bien esto se matizó en el preámbulo definitivamente
aprobado, en el mismo se habla de la existencia de «Cataluña como
nación», mientras que el artículo segundo proclama que «los poderes
de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña», y el quinto apela a
los derechos históricos del pueblo catalán. Después de más de cuatro
años de ponencias y deliberaciones, el Tribunal Constitucional, en su
sentencia 31/2010, de 28 junio, ha decidido que esencialmente nada
cambie. Es una mera sentencia interpretativa, aunque en ella se contienen votos particulares que son muy clarificadores. El magistrado
don Ramón Rodríguez Arribas escribe en esta sentencia:
«El estatuto de Cataluña se inspira en la concepción de una nación catalana,
de un pueblo catalán del que emanan los poderes de la Generalidad y de
unos derechos históricos que, por preceder a la Constitución española,
fundamentan el Estatuto de autonomía y el carácter inalienable del
derecho de Cataluña al autogobierno… Estas concepciones… son
constitucionalmente inadmisibles porque para su realización exigirían una
reforma constitucional que afectaría además a preceptos que equivalen a
una revisión total de la constitución».
55
José Ramón Recuero
Así es, en efecto, lo corrobora otro magistrado del Tribunal
Constitucional, don Jorge Rodríguez Zapata, cuando con toda claridad señala en esta sentencia:
«El nuevo estatuto catalán vulnera límites esenciales establecidos en el
proceso de descentralización de la Constitución de 1978. El Estatuto se
subroga en el papel del legislador constituyente y modifica la Constitución
sin seguir los procedimientos arbitrados para su reforma; incurre en un
vicio colosal de incompetencia que subvierte la división del poder entre
el Estado y las Comunidades Autónomas en todos los ámbitos; lesiona la
igualdad de todos los españoles en sus derechos, en especial en el derecho
vinculado a la dignidad humana de que puedan usar en España la lengua
española oficial del Estado; colapsa, en fin, el sistema constitucional de
fuentes del derecho y, con él, el fundamento mismo del Estado».
Las nuevas Constituciones-Estatuto de Andalucía (19 marzo
2007), Valencia (10 abril 2006) y Baleares (28 febrero 2007), por ejemplo,
comienzan señalando que sus comunidades son una «nacionalidad
histórica»; y seguidamente dicen que sus poderes, presuntamente previos a la Nación española, emanan del correspondiente pueblo, sea el
andaluz, el valenciano o el balear. Lógicamente ello lleva a algo elemental: la bilateralidad, la relación entre España y estos nuevos Cuerpos
Políticos es de igual a igual. Así lo disponen los Estatutos, como hace
por supuesto el catalán, e incluso el extremeño de 28 enero 2011, el cual
no sólo regula la acción internacional de Extremadura, sino también
las relaciones de esta Comunidad con el Estado, constituyendo una llamada «Comisión de cooperación bilateral» (artículo 64).
Y ello sobre la base de que los derechos y deberes de los ciudadanos no son los mismos en cada uno de los nuevos cuerpos políticos. Las Constituciones-Estatuto contienen prolijas y abundantes
declaraciones de derechos y deberes de los ciudadanos de cada uno
de sus territorios, después me referiré a ellas. Y, dado que difícil es
imaginar nuevos derechos además de los ya declarados internacional
y constitucionalmente, a veces incurren en lo imposible, como sucede, por ejemplo, con el derecho reconocido por el artículo 27 del
Estatuto catalán, según el cual los catalanes tienen «el derecho a gozar del paisaje en condiciones de igualdad».
56
España como realidad jurídica y política
A lo que hay que unir el hecho de que la reforma de los Estatutos
está cerrada y bloqueada al Todo común que es España, pues la iniciativa únicamente puede proceder de la propia Comunidad Autónoma.
En resumen, cada Comunidad se cree una Nación y así establece su Constitución propia como si fuera un Estado, y lo hace sin contar con España. Lo que confirma que España se está transformando
en una Confederación de Comunidades Políticas cuasi-soberanas.
El tercer síntoma de la enfermedad que padece España es que
esta transformación del Estado español la ha hecho cada Comunidad
Autónoma por su cuenta y riesgo, en claro fraude constitucional.
Nuestra Norma Fundamental regula la reforma o cambio del actual
Régimen en el Título X (artículos 166 a 169), que trata «de la reforma
constitucional». Diferencia entre una reforma ordinaria, parcial, que
puede llevarse a cabo por el poder constituido, las Cortes Generales,
si bien con mayorías reforzadas y con posibilidad de referéndum (artículos 166 y 167); y una reforma total o que afecte a los pilares esenciales del actual Régimen, es decir, a la Democracia, a la Monarquía
Parlamentaria o al Estado Autonómico. En estos supuestos hay que
acudir lógicamente al poder constituyente, el pueblo español, disolviendo las Cámaras, llevando a cabo nuevas elecciones y sometiendo
siempre la reforma a referéndum (artículo 168 de la Constitución).
Pues bien, en España ha habido Fraude Constitucional cuando mediante los Estatutos-Constitución se ha modificado el actual
Régimen español sin seguir el cauce establecido para ello por el
Derecho, es decir, por el Título X de la Constitución de 1978. Mediante
leyes de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas, a las que
el Parlamento español atribuye la cualidad de Leyes Orgánicas del
Estado, y sin cumplir los requisitos de apelación al pueblo español
y los demás establecidos en la Constitución, los componentes de dichas Asambleas Autonómicas (autorizados por las Cortes Generales)
han modificado sustancialmente nuestro régimen constitucional sin
las mayorías requeridas, y sin acudir al constituyente (el pueblo español), siendo ello necesario. Recordemos ahora los votos particulares
de los magistrados del tribunal Constitucional antes recogidos.
57
José Ramón Recuero
El cuarto síntoma de lo que le sucede a España es que hay partes de ella que quieren independizarse. Ya no se trata de confederación, sino de mera y simple separación. Como bien señala Gustavo
Bueno, los ataques a una Nación pueden venir de fuera o de dentro
de ella misma. Los primeros son una «invasión», mientras que los segundos suponen «secesión». Lo que significa, en definitiva, que la reiterada petición de independencia es un ataque directo a la esencia de
la Nación española.
Y, quinto síntoma del enfermo, hay riesgo de la desaparición de
España, pues así deja de ser una comunidad de ciudadanos en un régimen. Ello se comprueba si recordamos la definición de la Comunidad
Política que daba Aristóteles, ya que ahora:
1º) Hay varias naciones, cuasi-soberanas, que miran por su exclusivo interés, con lo que deja de haber unidad moral, un Todo
soberano con un fin común, es decir, desaparece la Nación.
2º) Hay fronteras (lingüísticas, sanitarias...), hay derechos fundamentales diferentes, hay dialéctica amigo-enemigo, con rivalidades territoriales, por lo que los ciudadanos no son libres e
iguales, y desaparece la amistad política sustituyéndose por desigualdades, fronteras y rivalidades.
3º) Hay Estatutos diferentes y dieciocho ordenamientos jurídicos,
que ordenan sólo lo de cada territorio, de manera que deja de
haber unidad jurídica, esas leyes comunes que dan consistencia
a la Nación, es decir, desaparece el Estado.
Vistos los síntomas, el diagnóstico está claro: España, diría
Ortega, está invertebrada. España tiene cáncer porque el mal es intrínseco, está dentro, como un caballo de Troya. Ante la permisividad de los políticos españoles, a pesar de la diáfana claridad con que
Prat de la Riva, Sabino Arana y muchos otros nacionalistas se han
manifestado, resulta que quienes quieren destruir el Estado español
lo están utilizando, y lo están usando para eso, para destruirlo. ¿Qué
es eso sino un cáncer? O como diría un jurista, ¿qué es sino una clamorosa «desviación de poder»? Los separatistas y los que quieren
58
España como realidad jurídica y política
una mera Confederación están utilizando el poder que emana de la
Constitución, es decir, de la Nación española, para eliminarla, para
destrozar la Constitución y matar al Cuerpo Político España, creando
otros nuevos.
6.4. La regeneración de España
La desaparición o mutilación de España sería mala, muy mala,
para todos los españoles, incluso para los que reniegan de serlo. Es
mala tanto desde un punto de vista racional como desde la óptica
existencial, e incluso, quizá, moralmente. España necesita estabilidad, necesita un proyecto coherente para su vida futura, y aún tiene
curación, pues, como dijo Julián Marías ya en 1963, en su obra titulada Los españoles (pág. 17):
«La estructura personal del español se parece a la de los melocotones. Es
ésta una fruta delicada, que se corrompe fácilmente; pero tiene un grueso
y duro hueso central, a prueba de todo, inquebrantable e incorruptible. El
español puede corromperse, desmoralizarse, envilecerse, pero sabe que
tiene siempre, como un hueso, un núcleo sano e intacto. Sabe que un día,
cuando llegue la hora, echará mano de este último núcleo y se portara
como un hombre, se jugará la vida limpiamente»
España tiene solución porque, volviendo a Aristóteles, «si tenemos aquello por lo que se destruyen los regímenes, tenemos también
aquello por lo que se salvan, pues los contrarios producen otros contrarios, y destrucción es contrario a salvación» (Política, 1370b). Se
trata de reconstruir España, de tener un plan contra el secesionismo
o, dicho en positivo y con Ortega, de proponer un proyecto sugestivo
de vida en común.
Lo que requiere un Gran Pacto Social en el que participen todos los españoles. El Contrato Social era una mera idea de la razón
para Kant, pero para Rousseau y para Locke hay muchos ejemplos
históricos que muestran que los estados de guerra, confusión o imperio de la fuerza, se han sustituido por Comunidades políticas en las
que manda la ley precisamente mediante un Acuerdo común o Pacto
59
José Ramón Recuero
social. Ese Gran Pacto Social deberá dar a cada uno lo suyo, lo que
incluye dar realmente a cada Región o Comunidad Autónoma lo que
le corresponde, ya que sin justicia no hay paz permanente. Su lengua,
su cultura, su propio modo de ver las cosas, es un patrimonio común
que todos deberíamos querer y preservar. Y, por otro lado, ese Gran
Pacto debería dar una solución definitiva, permanente y duradera en
el tiempo, cerrando así la cuestión del modelo territorial, y las eternas
disputas acerca de lo tuyo-mío entre las partes de España.
¿Cómo construir bien? ¿Qué acordar? ¿Por dónde empezar?
Recordemos que como dijimos al comienzo de este escrito, siguiendo
a Aristóteles, una Comunidad Política supone: 1º) Un Todo o comunidad llamado Nación, soberano y autónomo, y con un fin o bien
común: Volvamos a la Nación española; 2º) Compuesto por ciudadanos libres, iguales, y con amistad cívica o política: Recuperemos la
libertad y la igualdad; 3º) Organizado en un régimen como un Estado,
con leyes comunes que ordenan las cosas que interesan a todos:
Reconstruyamos el Estado español. En lo que sigue desarrollaré estos
tres puntos, como base posible para que España se regenere.
6.5. La vuelta a la Nación española
Cuenta Plutarco que cuando Licurgo dictó leyes para Esparta
no las escribió, porque pensaba que las leyes se cumplen no por escribirlas y publicarlas, sino por enseñarlas y sentirlas en los corazones. Así es, por eso la unidad moral es anterior y previa a la unidad
jurídica o legal. Por esa razón todo comienza por afirmar y reforzar
la existencia de la Nación española como unión moral y realidad
meta-constitucional.
Actualmente hay una pléyade de jóvenes separatistas que, imbuidos por el virus de muchos años de exacerbado nacionalismo,
odian sinceramente y con la mayor buena fe a España. Por eso lo primero que es necesario hacer es llevar a cabo urgentemente una obra
cultural que reconquiste el sentimiento hispánico de los jóvenes, despertando su patriotismo dormido, lo que lógicamente comienza por
60
España como realidad jurídica y política
la educación. Hay que fomentar la enseñanza en lo que se refiere a la
historia común, al régimen común y al fin común, ya que nada puede
ser aprendido si no se enseña, y las partes no se ocupan de enseñar lo
que corresponde a la totalidad. También Aristóteles es un maestro en
este punto, cuando atinadamente dice (Política, 1310a):
«Lo más importante de todo lo dicho, para que perduren los regímenes,
y que ahora todos descuidan, es la educación de acuerdo con el régimen.
Pues nula sería la utilidad de las leyes más beneficiosas y ratificadas por
todo el Cuerpo de ciudadanos si éstos no están acostumbrados y educados
en el Régimen, democráticamente si las leyes son democráticas».
En España el sistema educativo se ha convertido en un instrumento del particularismo y eliminación del espíritu de pertenencia a
una Nación común y a una cultura común. Por eso el Estado debe recuperar la gestión del sistema educativo, la dirección de los centros a
través de sus delegaciones territoriales, y la selección y dirección del
profesorado, con independencia de que realmente sea eficiente la Alta
Inspección (Aula Política, La España necesaria, páginas 141 a 143).
Y, sobre esta base, es necesario razonar, pregonar, explicar y
enseñar que existen unas realidades meta-constitucionales previas a
cualquier ley positiva, unos fundamentos meta-legales indisponibles
que son el alma de España, lo que le da unión moral, que son los siguientes (La España necesaria, pp. 52 a 54, 102, 109 y 113 a 116):
Primero, España es una Nación, previa al Estado y a la
Constitución. Además, esa Nación española es única e indivisible. Por
tanto España no es una superestructura que deriva de un pacto constitucional entre realidades políticas preexistentes, ni es tampoco una
Confederación de Estados, sino que España es una Nación sobre la
que se erige un único Estado.
Segundo, la soberanía reside en el pueblo español, no en sus partes o comunidades. Así como no caben dos soles en el cielo, tampoco
cabemos en la tierra Darío y Alejandro, dijo éste una vez, y con la soberanía sucede lo mismo. Por lo que no cabe que decisiones políticas
61
José Ramón Recuero
trascendentes puedan adoptarse sin el consentimiento expreso del
titular de la soberanía nacional, que es el pueblo español. Y las nacionalidades y las regiones carecen de la facultad de autodeterminación
y separación.
El principio de autodeterminación del derecho internacional
carece de aplicación dentro de España, dado que su régimen político es representativo de todo el pueblo, sin privación de derechos de
ninguna minoría. Y, además, aceptar la voluntad de algún grupo de
independizarse lleva al absurdo, al poder aplicarse a cualquier grupo,
por minúsculo que fuere, y finalmente a la anarquía, pues habría que
reconocer también el derecho de cada individuo a declararse fuera
del Estado. Como escribió Ramiro de Maeztu (Defensa de la hispanidad, capítulo: La patria es espíritu):
«Si las naciones no se basan más que en la voluntad, pueden triunfar los
cantonalismos más absurdos, Vitigudino proclamará su independencia».
Si se inicia el proceso de segregación, ya no hay límites: Sabino
Arana hizo un proyecto de Confederación de los Estados Euskerianos,
ya que en realidad cada territorio foral se constituía en un Estado; y
en la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña de
2007 el Valle de Arán se calificaba como «realidad nacional occitana»,
aunque finalmente el Estatuto de Cataluña señala en su artículo 11
que «el pueblo aranés ejerce el autogobierno».
Tercero, como ha señalado el Tribunal Constitucional, autonomía no es soberanía, las Comunidades Autónomas no son soberanas.
No ostentan un poder originario ni prexistente, ni fundado en derecho
histórico alguno, sino un poder derivado de la propia Constitución.
Con independencia de que ni el País Vasco ni Cataluña han sido históricamente comunidades políticas soberanas, no se puede explicar el
ordenamiento jurídico volviendo un punto de la historia que no tiene
existencia de por sí, y que es tan digno como lo son otros muchos de
sentido distinto, y aún contrario. En consecuencia, la relación entre el
Estado y las Comunidades Autónomas no puede ser de bilateralidad.
62
España como realidad jurídica y política
6.6. La recuperación de la libertad y la igualdad
También escribió Aristóteles que (Política, 1255b): «El gobierno
político es sobre hombres libres e iguales»; y si queremos recuperar la
libertad y la igualdad de todos los españoles es necesario promover
un cambio en el siguiente sentido:
Primero, todos los españoles deben tener los mismos derechos y
las mismas libertades en cualquier parte de España (La España necesaria, p. 57). Este principio está ya recogido expresamente en la actual Constitución española, en su artículo 139.1, pero, como tantos
otros preceptos de la Constitución, ha sido rebasado y anulado por las
Constituciones-Estatuto de autonomía, que establecen listas de derechos y libertades diferentes para los que habitan en sus territorios.
A título de ejemplo, el Estatuto de Cataluña de 19 julio 2006, en
su Título primero, relativo a «derechos, deberes y principios rectores»,
concretamente en su artículo 15 que lleva como rúbrica «derechos de
las personas», establece que «todas las personas tienen derecho a vivir
con… autonomía». A continuación, en el artículo 20, se establece un
llamado «derecho a vivir con dignidad el proceso de la muerte». ¿Qué
sucede? ¿En Cataluña hay un derecho a la autonomía personal y a la
eutanasia que no existe para el resto de los españoles? ¿Gozan de más
libertad los catalanes que los riojanos? El Estatuto de autonomía de
Extremadura de 28 enero 2011 tiene un capítulo titulado «derechos,
deberes y principios rectores», cuyo artículo seis se titula «derechos y
deberes de los extremeños». Este precepto dice lo siguiente:
«Los derechos fundamentales de los extremeños son los establecidos en
la Constitución. Además, podrán ejercer frente a los poderes públicos
regionales aquellos otros derechos contenidos en este Estatuto…».
¿Son los extremeños de mejor condición que los habitantes de
Salamanca, que los sevillanos o que los madrileños? ¿Disfrutan de
derechos fundamentales complementarios? Su reciente Estatuto en
el artículo siete garantiza el respeto a la identidad de género de todos los extremeños (apartado 13). Algo parecido, aunque no idéntico,
63
José Ramón Recuero
recoge el Estatuto de autonomía de Andalucía de 19 marzo 2007, que
preceptúa en su artículo 15 un llamado «derecho a la igualdad de
género» que los poderes públicos andaluces garantizan. ¿Tienen los
extremeños ��������������������������������������������������������
derecho a la «identidad» de género, mientras que los andaluces lo tienen respecto a la «igualdad» de género? Andaluces, por
cierto, que según su Estatuto también gozan de un «derecho al envejecimiento activo»... Muchos otros derechos y supuestas libertades se
recogen, amplían, matizan y establecen (y de hecho en muchos casos
se anulan) en los distintos Estatutos de autonomía. El Estatuto de las
Islas Baleares de 28 febrero 2007, por ejemplo, en su artículo 18, llega
a reconocer un «derecho a la creatividad» que, según parece, tienen
los habitantes de las islas de Mallorca, Menorca, Ibiza, Formentera
y Cabrera, e incluso de otras islas menores adyacentes. ¿No somos
creativos en otros lugares de España?… Todo esto quiebra de raíz los
principios de libertad y de igualdad de los españoles, y, por supuesto,
no fomenta la concordia ni la amistad, sino las rencillas, las envidias
y los enfrentamientos. Es urgente que las libertades y los derechos de
todos sean los mismos, con independencia del territorio donde cada
cual quiera vivir.
Segundo, debe haber una política económica y social común
para toda la Nación española, lo que supone que España necesita:
A) Unidad económica, presupuestaria y tributaria. La Constitución
española atribuye al Gobierno de la Nación la dirección de la
política, también la económica, y señala que es el Estado el que
puede planificar la actividad económica general (artículos 97 y
131). Como tantas otras cosas esto ha sido absolutamente rebasado, cambiado y modificado por los Estatutos de Autonomía.
Con ello las disfunciones económicas del actual sistema lo hacen totalmente insostenible, como puso de relieve el 13 diciembre 2011 en el Aula Política don Fernando Fernández, el cual
señaló que hay razones de solvencia, eficiencia y equidad para
cambiar las cosas. Además, la política económica común requiere un sistema fiscal común, con independencia del sistema
foral de concierto o convenio con Navarra y con el País Vasco,
que no debe generalizarse.
64
España como realidad jurídica y política
B) Unidad de mercado en toda España. El artículo 38 de la
Constitución dice que «se reconoce la libertad de empresa en
el marco de la economía de mercado», y esa unidad de mercado descansa a su vez sobre dos supuestos irreductibles: la libre
circulación de bienes y personas por todo el territorio español,
y la igualdad de condiciones básicas de ejercicio de la actividad
económica (La España necesaria, p. 61). De hecho la unidad de
mercado se quiebra en España cuando cada territorio impide la
libre circulación, al establecer requisitos específicos en determinados casos, e impone condiciones peculiares para ejercitar
determinadas actividades económicas.
C) Unidad e igualdad en la regulación de las relaciones laborales,
con mantenimiento de un único régimen público de seguridad
social. El artículo 45 del estatuto de Cataluña dice que: «La
Generalitat debe promover la creación de un espacio catalán
de relaciones laborales»; el Estatuto de Valencia atribuye a su
Generalitat toda la ejecución respecto a las relaciones laborales… lo que provoca que en materia de salarios y condiciones
laborales haya de hecho grandes diferencias provinciales y
entre Comunidades Autónomas, habiéndose aceptado el reconocimiento de un marco laboral propio de negociación en
las Comunidades Autónomas. Ello rompe la cohesión social. Y
la preservación de la unidad supone mantener un régimen de
Seguridad Social para todos inspirado en el principio de unidad
de caja, que garantice prestaciones homogéneas en todo el territorio nacional (La España necesaria, p. 61).
Tercero, no debe haber fronteras lingüísticas que limitan la libertad y la igualdad de los ciudadanos de España. La lengua no se
debe usar como barrera, ni como límite a la libertad. Y se hace. A pesar de que la Constitución española establece que todos los españoles
tienen el derecho de usar el castellano (art. 3), es decir, hablar en español, también esto se conculca a diario. Debe hablarse usando las palabras que los poderes públicos consideran correctas (así, el Estatuto
de Valencia en su artículo 6.8 preceptúa que «L’Academia valenciana
de la llengua es la institución normativa del idioma valenciano»), y se
65
José Ramón Recuero
obliga en ocasiones a utilizar un determinado idioma. Se protegen el
aranés, el bable y sus variantes y otras lenguas locales, mientras que
el español, lengua común, en muchos casos es marginado (La España
necesaria, pp. 139 y 140).
Cuarto, Es preciso un mínimo de Derecho Privado común, y es
otro hecho que el Derecho común en España va siendo cada vez menos común.
Quinto, por último, cabe decir que la solidaridad o amistad
política requiere respeto mutuo. En este sentido cabría prohibir a los
partidos políticos propagar el odio a España. Ya lo apuntó en 1934
Enrique de Angulo, al hablar de los sucesos de la noche del seis al
siete octubre de dicho año, en su libro Diez horas de Estat Català, y el
artículo 543 del actual Código Penal castiga «las ofensas o ultrajes a
España, de palabra, por escrito o de hecho».
Y exista o no tal prohibición de hacer propaganda antiespañola, lo que sí parece absolutamente necesario es que los políticos que
en cada momento encarnan los poderes públicos españoles, no callen
cada vez que en público un dirigente nacionalista ataca a España. Da
la impresión de que a ella nadie la defiende en público. Este estado
de cosas también debe cambiar, obligando a nuestros dirigentes españoles a hablar claro, defendiendo a la Nación española, a su unidad, independencia y dignidad, siempre que sea necesario a causa
de las palabras, los escritos, los hechos o los silencios de dirigentes
nacionalistas.
6.7. La reconstrucción del Estado español
A) Afirmada la Nación, y recuperadas la libertad y la igualdad, el
tercer punto para regenerar España es rehacer el Estado. Es preciso reconstruir el Estado español convirtiéndolo realmente en
aquello que Cicerón consideraba era una Civitas, un Estado
de Derecho, diríamos hoy: En una «Comunidad de Derecho»,
Iuris Consensus (Sobre la República, I, 25 y III, 33). Pero hay que
66
España como realidad jurídica y política
hacerlo sobre la base de un principio hasta ahora ignorado: el
respeto a la ley. Sin él no hay nada que hacer, de nada vale promulgar muchas y buenas leyes organizando el Estado. Ya lo dijo
Aristóteles, cuando escribió lo siguiente (Política 1307b):
«Así pues, en los regímenes bien fundados, si algo se debe vigilar, ninguna
cosa como que no se infrinja en nada la ley, y en especial vigilar lo de poca
importancia, pues la trasgresión de la ley se desliza sin ser advertida; igual
que un gasto pequeño, si se da con frecuencia, acaba con las fortunas».
B) En la situación actual, reconstruir el Estado exige una reforma
constitucional. Así lo ha entendido el Aula Política, que ante el
desbordamiento producido por las corrientes disgregadoras,
tras muchos estudios y debates, ha llegado a la conclusión de
que la reforma constitucional es ya la única vía posible. Una reforma hecha democráticamente por todos los españoles, por la
«voluntad popular» de la que habla la Constitución española,
voluntad del pueblo español que es depositaria de la soberanía
nacional, y de la que emanan los poderes del Estado (Preámbulo
y art. 1.2 de la CE), y en la forma que regula la Constitución en su
Título X (artículos 166 a 169), el que trata «de la reforma constitucional», sin fraudes. Una reforma que ponga en manos del
Estado lo que interesa al Todo común, a la Nación, lo que lleva
consigo dos consecuencias:
En primer término, la reforma constitucional tiene que redefinir y racionalizar el reparto de competencias en función de tal principio (La España necesaria, pp. 62 a 64 y 128 a 130). España debe intervenir en lo que afecta a todos los españoles, dado que es una Comunidad
de vida entre personas libres e iguales. El gran problema radica en
los intereses creados, encauzar la situación requerirá vencer lo que
Friedman ha llamado la tiranía del statu quo.
La segunda consecuencia que tiene el hecho de que los poderes públicos españoles deban ordenar lo que interesa al Todo común,
deriva de otro consejo que Aristóteles nos da para la buena conservación de los regímenes políticos, cuando nos dice lo siguiente en su
Política (V, 9, 1309ª):
67
José Ramón Recuero
«Tres condiciones deben tener los que van a desempeñar las magistraturas
supremas: en primer lugar, amor al régimen establecido; en segundo lugar,
la mayor competencia en las tareas de su cargo, y en tercer lugar, una
virtud y la justicia en cada régimen adecuadas».
Amor al régimen establecido, amor a España… No es admisible
que quienes tienen exclusivo interés en una parte sean los que decidan sobre esa y las demás, es decir, sobre la totalidad de España. La
primera condición que, con toda lógica, requiere Aristóteles es «amor
al régimen establecido». ¿Puede gobernar de hecho España quien la
odia o, en el mejor de los casos, quien se muestra indiferente o la desprecia? Aunque tuviese las otras dos condiciones que señala (competencia y equidad), ¿tiene interés en que todos los españoles hagamos
algo juntos, en conseguir un fin común, cosa que, como vimos, es un
requisito esencial para que exista «una Comunidad de ciudadanos
en un régimen»? No dejemos que manejen la cosa pública relativa al
Todo aquellos que quieren destruir ese Todo, es lo más democrático,
ya que una gran mayoría de ciudadanos queremos que España siga
viviendo. Por eso debería modificarse la Ley Electoral General para
evitar que el gobierno del Estado dependa del apoyo de una minoría
territorial cuyo interés no es España, sino dividirla. Sobre este tema
también se ha pronunciado el Aula.
C) Dicho ello, cualquier Estado que se precie de serlo necesita leyes comunes, justicia común y gobierno común. Son necesarios un poder legislativo con competencias efectivas, reales e
intocables, un poder judicial basado en la unidad jurisdiccional y en un Tribunal Supremo que es tal, y un poder ejecutivo
que actúe en toda la Nación. Siguiendo un símil aceptado por
numerosos pensadores, podemos decir que el legislativo es el
cerebro del Cuerpo Político, el judicial es su corazón, mientras
que el ejecutivo es la fuerza.
Sobre estas bases, España necesita:
1º) Un Parlamento español soberano y libre, no controlado por
independentistas, que promulgue leyes comunes, también
68
España como realidad jurídica y política
relativas al Derecho privado. Es penoso comprobar cómo las
Cortes Españolas han sido vaciadas prácticamente de competencias, y cuando dictan una ley tienen que justificar su competencia. La existencia en España de dieciocho Parlamentos ha
provocado lo que se veía venir: una selva de leyes e inseguridad
jurídica (La España necesaria, pp. 92 y 93).
2º) Un poder judicial en el que sea efectivo el principio de unidad
jurisdiccional, y en el que el Tribunal Supremo tenga jurisdicción en toda España. El principio de unidad jurisdiccional
constituye la base de organización y funcionamiento de los
Tribunales de Justicia en una Nación, y ya acoge la Constitución
el principio de que el Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes (art. 123), teniendo en cuenta
que, según dice también, la jurisdicción del Tribunal Superior
de Justicia de cada Comunidad Autónoma lo es sin perjuicio
de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo (art.
152). La aplicación uniforme del derecho requiere que exista y se mantenga un recurso de casación ordinario, y los que
sean pertinentes, para que se garantice el derecho de todos los
ciudadanos españoles a acudir al Tribunal Supremo. Y el principio de unidad jurisdiccional, unido a la atribución de la competencia exclusiva al Estado en materia de administración de
justicia (149.1.5ª CE), impide la creación de poderes judiciales
territoriales al margen del poder judicial del Estado. El Consejo
General del Poder Judicial, en cuanto órgano de gobierno de la
magistratura, debe ser único para todo el Estado.
3º) Un Gobierno español con competencias reales y concretas, que
efectivamente dirija la política interior y exterior de España,
ejerciendo la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.
D) Respecto a la organización territorial del Estado, ¿qué hacer?
Caben básicamente dos soluciones:
La primera es volver al origen, a lo que, como sabemos, pretendían los constituyentes de 1978. Ello supondría establecer: 1º)
69
José Ramón Recuero
Para determinadas comunidades, como son Cataluña, País Vasco y
Galicia, una descentralización por países, tanto ejecutiva como legislativa, en la forma diseñada por el gran jurista Kelsen. En cada una de
esas Comunidades habría efectivamente una Asamblea Legislativa.
2º) Para las demás regiones una descentralización por autonomías de
carácter sólo ejecutivo, no legislativo, también al estilo diseñado por
el Kelsen. Lo que supondría transformar sus actuales Parlamentos autonómicos en Diputaciones Regionales, sin atribuciones legislativas.
Ello tendría un gran beneficio, consistente en reducir el número de
ordenamientos jurídicos actualmente existentes, dando seguridad
jurídica, es decir, más libertad y más igualdad.
La segunda solución, acaso menos racional pero más factible políticamente, consiste en cerrar y consolidar definitivamente el
actual Estado de las Autonomías, evitando un Estado Federal y una
Confederación, y no poniendo nunca en cuestión la Nación española.
Habría que reformar la Constitución, y después, no antes, ya dentro
de un marco establecido y permanente, podrían aprobarse nuevos
Estatutos de Autonomía y las demás leyes necesarias. Constitución,
Estatutos y leyes que es esencial que sean claros, sin términos equívocos, de manera que el Estado con Autonomías no encubra, de hecho,
un Estado Federal, ni una Confederación o Unión de Comunidades independientes. Y que no se pueda ya utilizar la composición de aquel,
del Estado, como moneda de cambio político en función de unos intereses que son particulares de una parte, no generales del Todo. Es
preciso impedir que en España existan diecisiete Mini-Estados, con
diecisiete ordenamientos jurídicos estancos. Es esencial que el ordenamiento jurídico, aunque no esté estructurado jerárquicamente, sea
en principio único, con independencia de las peculiaridades y salvedades necesarias. Es preciso redefinir y racionalizar el esquema constitucional de reparto de competencias, ya me he referido antes a ello,
sobre la base de que España debe intervenir en lo que afecta a todos
los españoles, dado que es una Comunidad de vida entre personas
libres e iguales.
70
España como realidad jurídica y política
Además, es esencial que la iniciativa para modificar los Estatutos
de autonomía no se atribuya exclusivamente a las correspondientes
Comunidades Autónomas, pues ello priva de una competencia esencial al soberano pueblo español y a su representante, el Parlamento de
España. También habría que tener en cuenta determinadas medidas
de garantía de sujeción de las propuestas de reforma de los Estatutos
de autonomía a la Constitución (La España necesaria, pp. 62 a 64 y
133). Y hay que considerar la posibilidad de regular medidas de excepción frente a las Comunidades Autónomas que no cumplan las
obligaciones impuestas por la Constitución, o que actúan atentando
gravemente al interés general de España. La Constitución actual ya
contiene una previsión, en su artículo 155, pero es un precepto que no
ha sido desarrollado ni utilizado (La España necesaria pp. 136 y 137).
6.8. La paz y la justicia
España tiene curación. La tiene si elaboramos un sistema de leyes que permita que viva, y que viva hasta la más lejana posteridad.
Unas leyes sabias son el regalo más valioso que podemos dejar a las
generaciones futuras, pues con ellas podrán vivir en paz. Y nosotros,
cabe decir otra vez con Aristóteles, gracias a ellas no permitiremos
que nos mande un hombre ni una comunidad particular, sino la razón, porque el hombre o la comunidad mandan en interés propio,
y así se convierten en tirano; mientras que la razón sin deseo atiende a la justicia política o total, que es la que establece la igualdad en
toda la Comunidad, no simplemente en uno de sus miembros (Ética
a Nicómaco, 1130b y 1134a; Retórica, 1373b).
Únicamente construyendo España podremos tener una
comunidad de vida entre ciudadanos libres e iguales. Esto es, «una
Comunidad de ciudadanos en un régimen». Es decir, una Nación
española.
71
Parte Segunda
España como realidad electoral:
La reforma de nuestro sistema de
representación
3
Representación política de los
ciudadanos y sistema electoral11
Dr. D. Ramón Peralta Martínez
Profesor Titular de Derecho Constitucional.
Universidad Complutense de Madrid. Miembro del Aula Política
La representación popular es la que constituye el Poder
Legislativo, ese poder que la sociedad instala en el Estado para establecer las normas generales que rigen la convivencia social, las leyes,
y para controlar la actividad del Poder Ejecutivo. Es el único poder al
que se le atribuye la potestad de exigir contribuciones monetarias a
los particulares, esto es, la capacidad de limitar, de alguna manera, su
renta y propiedad.
El Parlamento, la Cámara Legislativa –en España, Las Cortes
Generales–, representa políticamente a la sociedad como conjunto de
ciudadanos libres e iguales; es manifestación de la soberanía del pueblo que se verifica a través de un poder constituido con tal finalidad
representativa, legisladora y controladora, limitadora del Gobierno.
El principio representativo surge precisamente de la imposibilidad material de estar todos presentes en la Asamblea Legislativa
para participar en la fijación de las normas generales de la sociedad
política. El derecho de sufragio como derecho político básico es el
que determina concretamente la representación. Este derecho de
elegir representantes se identifica con la ciudadanía, se vincula esencialmente a la nacionalidad, hasta el punto de que ciudadano será
solo aquel que tenga reconocida la plenitud de los derechos civiles
11
El texto que se presenta a continuación recoge la conferencia impartida por el Prof. Peralta en el
seno del ciclo dedicado al estudio de las Comunidades Autónomas por parte del Aula Política.
Ramón Peralta Martínez
y políticos; es un derecho que se circunscribe genéricamente a los
nacionales mayores de edad de una determinada comunidad política.
El problema que se plantea respecto del principio representativo, presupuesto esencial de la democracia como forma de gobierno,
es el de la fórmula establecida legalmente para deducir a los representantes del pueblo: en el Parlamento se representa esencialmente a los
ciudadanos, a los electores de distrito no a los partidos políticos en los
que se encuadran, que juegan su papel expresando el pluralismo político latente en la sociedad como cauce o instrumento colectivo para la
participación política. En este punto afirmamos que solo hay verdadera representación de los ciudadanos-electores cuando estos eligen
a sus diputados de distrito por un periodo no superior a cuatro años.
No pudiendo estar todos presentes, reunidos un número no excesivos de ciudadanos en un distrito electoral, eligen por el principio la
mayoría al diputado “personal”, su representante concreto, esto es, el
que “está presente” por ellos, defendiendo sus intereses, portavoz de
sus demandas, pues esa es la función de representante en la Asamblea
Legislativa. Así, cuando se debaten las leyes en su seno el diputado
será el portavoz de sus electores, pues habla por ellos, y defenderá,
entonces, los criterios por los que resultó electo, el programa por el
que fue diputado, enviado a las Cortes. Cuando, por ejemplo, llegue
el momento de fijar los impuestos o de aprobar leyes que afecten a la
seguridad ciudadana, el diputado deberá ajustarse a lo convenido con
sus votantes, vinculado esencialmente a sus intereses.
Tras su elección el diputado será proclamado en su distrito en
acto formal presidido por las autoridades existentes en el mismo,
incluidos los candidatos derrotados, y al que tendrán libre acceso
los ciudadanos avecindados en el mismo. En dicho acto se le tomará
declaración solemne en relación al mandato que recibe de los electores y a su consecuente deber de cumplir el compromiso asumido
con ellos en defensa de sus derechos e intereses. Representatividad y
responsabilidad.
76
Representación política de los ciudadanos y sistema electoral
Y es que el representante debe mantener con los representados
una estrecha relación, pues es la decisión de éstos en el ejercicio de sus
derechos políticos, a lo que debe su cargo: el diputante es el “señor”
del diputado y no al contrario. Es absurda esa extendida manía contemporánea que descalifica el denominado “mandato imperativo”,
que no es otra cosa que mandato representativo, cuando el representante debe ceñirse al mandato de sus electores, pues es a ellos, en
esencia, a los que representa, no siendo ello óbice para que, al mismo
tiempo, el diputado represente la soberanía nacional en cuanto que
su participación determina la aprobación de las leyes como normas
generales. La comparación con la ficción jurídica del mandato en el
derecho privado es oportuna cuando nos referimos a la naturaleza de
la representación en el ámbito político.
El diputado que no se comporta con lealtad, que incumple su
mandato como compromiso con sus electores, se expone a no ser
reelegido adquiriendo, entonces, por su propio interés, una responsabilidad; una responsabilidad de la que puede evadirse en otras formula electorales como las de tipo “proporcional” de listas de partido.
La garantía definitiva de una verdadera representación, aquella que
exige la responsabilidad directa del representante respecto de sus
electores, la otorga la institución de los comités de electores de distrito, en los que libremente puede participar cualquier ciudadano
del mismo y cuya función será la de vigilar la conducta parlamentaria del representante, reconociéndose, incluso, la capacidad de tal
comité para reprobar al mismo y proceder, entonces, a convocar una
nueva elección distrital en caso de grave falseamiento o ignorancia
de la representación. La revocación del mandato podría tener lugar
alcanzada ya la mitad de la Legislatura, verificándose en el caso de
que fuera apoyada al menos por la mitad más uno de los electores
censados del distrito.
Sería muy conveniente, también, que fuera el distrito quien
pagara los gastos de su diputado en Cortes, asignándole un salario
anual con lo que quedaría configurada una auténtica “monada electoral” que conformaría y determinaría de este modo una soberanía
77
Ramón Peralta Martínez
popular efectiva, no resultando entonces falaz la residencia de la
soberanía en la comunidad del pueblo.
Solo las candidaturas uninominales de diputados de distrito pueden garantizan la representación de los ciudadanos en el
Parlamento, posibilitando, así mismo, el control político del poder. La
democracia representativa se complementa adecuadamente con la
consulta directa a los ciudadanos en las cuestiones de mayor relevancia para los mismos, de manera que las decisiones legislativas en estas
materias principales se someterán a referendum vinculante no bastando, en esto casos, la simple decisión adoptada por los diputados.
En este punto es preferible un sistema de elección con doble
vuelta de manera que, en todo caso, el candidato electo del distrito
lo sea con el apoyo directo de una mayoría absoluta de los votos emitidos por los electores del distrito. Se evita con ello que el diputado
electo lo sea con un bajo porcentaje de apoyos con lo que quedaría excluido el valor representativo de una mayoría de los votos en
el distrito como sucede, por ejemplo, en el caso electoral británico
(first past the post). En el caso electoral español habría que diseñar
un nuevo mapa de distritos electorales manteniendo el marco provincial. Cada provincia se subdividiría genéricamente en distritos
electorales uninominales a razón de un diputado cada cien mil habitantes censados, una subdivisión que atendería a criterios objetivos
como son las demarcaciones administrativas existentes: básicamente
distritos municipales, municipios y partidos judiciales; una objetividad demográfico-administrativa tendente a evitar la manipulación
interesada en la confección de los distritos electorales, el conocido
“gerrymandering”. Cada diez años se revisaría el mapa de los distritos
electorales pudiéndose introducir modificaciones en el caso de producirse relevantes variaciones demográficas.
No cabe duda de que la fórmula mayoritaria así descrita favorece
la existencia de un sistema bipartidista, esto es, favorece la conformación de dos grandes bloques políticos, generalmente moderados, de
alternancia en el poder a la vez que complica el acceso a la asamblea
78
Representación política de los ciudadanos y sistema electoral
de pequeños grupos políticos más radicales, además de favorecer la
gobernabilidad otorgando, normalmente, una holgada mayoría parlamentaria al partido vencedor en la contienda electoral. La fórmula
electoral mayoritaria exige, por tanto, la democracia interna en el
seno de esos dos grandes partidos políticos mayoritarios en los que
tiende a concentrarse el voto de modo que las distintas sensibilidades
o tendencias agrupadas en cada bloque político mayoritario puedan
confrontarse internamente a la hora de decidir los candidatos electorales. La democracia interna en los partidos políticos será establecida
legalmente como desarrollo de su exigencia constitucional fijándose
con claridad la obligatoriedad de celebrarse elecciones primarias en
el seno de los partidos, estableciendo el derecho de los militantes a
elegir tanto la dirección del partido en los distintos niveles territoriales como los candidatos a ocupar cargos electos.
El sistema denominado “proporcional”, más crudamente en el
caso de las listas cerradas y bloqueadas, no es efectivamente representativo de los ciudadanos pues donde hay exclusivamente listas de partido
no puede haber verdadera representación, aseveración que consideramos indiscutible. En esta fórmula “proporcional” los electores votan a
una pluralidad de representantes por cada distrito, unos candidatos de
listas que realmente solo representan la voluntad del partido por cuyas
listas resultan electos. Los partidos políticos, financiados por erario
público, lo hagan bien o mal, con esta fórmula esta empíricamente
demostrado que, normalmente, salvo desastre, tendrán casi garantizado un porcentaje determinado de los votos populares.
El sistema proporcional favorece enormemente el descontrol de
los diputados electos que efectivamente y ante todo deben su cargo
a la dirección del partido político que les incluyó en la lista electoral.
La falta de representación del ciudadano resulta evidente, desconociendo casi por completo el elector a sus representantes, confundido aquel respecto de cuáles son sus intereses y quien los defenderá
mejor, quedando ignorante de sus intereses objetivos.
79
Ramón Peralta Martínez
Error fundamental de la fórmula proporcional es considerar al
Parlamento como la asamblea de representación de los partidos políticos, que en esencia son cauces de la participación política de los
particulares, cuando tal asamblea debería ser, ante todo, la cámara
de representación de los ciudadanos para la defensa de sus intereses
objetivos y del pluralismo inherentes a una sociedad abierta. En el
supuesto proporcional, tan opuesto a la naturaleza propia del Estado
constitucional, el diputado ya no es representante de ciudadanos
concretos agrupados electoralmente por distritos; la representación
proporcional ya no legitima a la sociedad en la Asamblea Legislativa
que deja, entonces, de representarla efectivamente. El voto se convierte en una especie de formalismo ritual que ya no responde a su
valor original, la representación del elector, sino que responde al
deseo de integrar la voluntad popular en la voluntad política de los
partidos vinculados por completo al Estado en cuanto que su financiación depende en buena medida de las arcas publicas.
En este “Estado de partidos” el principio representativo se falsea por completo. Al Parlamento acceden solo los delegados de los
partidos, seleccionados por la dirección de los mismos en las listas
electorales en la función del grado de “afectuosa docilidad” respecto
de sus dirigentes y para representar exclusivamente sus intereses.
Las elecciones se convierten en un plebiscito en favor de tal o
cual partido, del jefe de uno u otro partido, con lo que la democracia
representativa deviene en plebiscitaria, tergiversándose uno de los
presupuestos esencial de la misma: la libertad política de los ciudadanos desaparece en la práctica, reduciéndose a la mera posibilidad
de cambiar cada cuatro años de oligarquía partidaria gobernante.
El diputado ya no es representante de los ciudadanos; sin ninguna responsabilidad, pues, en relación a sus electores. Se ha convertido en un simple delegado del partido político en el Parlamento,
siendo un mero eslabón técnico en la concreción de la voluntad
política del partido; su presencia resulta imprescindible para formar la voluntad mayoritaria en el seno del partido, así como, sobre
80
Representación política de los ciudadanos y sistema electoral
todo, para mantener formalmente la apariencia democrática. Toda la
Legislatura podría ser decidida entre los jefes de los dos grupos parlamentarios mayoritarios asistidos o condicionados por los jefes de
los otros dos grupos minoritarios de orientación ultrarregionalista, ya
que todos los demás diputados que forman parte de los grupos parlamentarios obedecerán sin rechistar las instrucciones de sus jefes.
En los actuales partidos de masas es la dirección del partido
la que pretende determinar casi por completo la voluntad de sus
“delegados” en la Asamblea Legislativa, situación que se agrava enormemente cuando entra en juego la referida fórmula electoral proporcional, una fórmula que no permite el gobierno representativo de
la sociedad política al no haber representante parlamentario de los
electores locales ni tampoco diputado responsable. La “democracia
de partidos” sencillamente no tolera la verdadera representación de
los ciudadanos por su distrito.
Cuando en un régimen de tipo parlamentario los partidos se
financian por vía estatal y monopolizan los cauces de representación, apoyándose en fórmulas proporcionales de listas, tendiendo a
la fusión de los poderes Ejecutivo y Legislativo, entonces la democracia reviste la subespecie que denomina partitocracia, incluso “cupulocracia” cuando llega a desaparecer, incluso, hasta la democracia
interna en el partido, una democracia interna que, como hemos destacado, debería establecerse por vía legal, exigiéndose la celebración
de elecciones internas para la designación de candidatos, con participación directa de todos los militantes por sufragio libre y secreto.
En estos regímenes cupulocráticos, sin democracia interna, basados
en la opacidad y la cooptación, y sin verdadera representación de los
ciudadanos por su distrito, las posibilidades del ciudadano-elector,
insistimos, quedan reducidas a un mínimo intolerable, incluso insultante: relevar a una de las oligarquías partitocráticas contendientes
que, sin embargo, pueden continuar usufructuando los privilegios de
una oposición institucionalizada y disponiendo de dinero público.
81
Ramón Peralta Martínez
Para finalizar cabe también la referencia a una fórmula electoral mixta, de tipo intermedio-transicional en el caso electoral español,
de modo que junto a diputados personales de distrito uninominal se
elija un porcentaje menor de representantes de entre una lista nacional y abierta de partido atendiendo a un criterio proporcional puro,
de modo que los electores puedan marcar a los candidatos de su preferencia. Con ello se salva cierta “proporcionalidad” exigida constitucionalmente y se permite entrar en el Parlamento a grupos políticos
minoritarios de implantación nacional, algo ahora dificultado por la
fórmula proporcional corregida vigente, una fórmula que favorece
claramente a las dos listas más votadas en cada distrito electoral; un
acceso al Parlamento de partidos pequeños que también dificulta la
fórmula electoral mayoritaria. En todo caso consideramos que debe
desconstitucionalizarse la fórmula electoral, no quedar fijada en el
articulado de la Constitución, una fijación que dificulta las necesarias
reformas en materia electoral.
82
4
El sistema electoral español:
hacia un nuevo sistema de
elección del congreso de los
diputados12
Dr. D. Manuel Martínez Sospedra
Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad CEU Cardenal Herrera.
ExSenador
Dra. Dª. Ainhoa Uribe Otalora
Profesora Adjunta de Ciencia Política. Universidad CEU San Pablo.
Secretaria Académica del Instituto de Estudios de la Democracia. Miembro
del Aula Política
1. Introducción
Las elecciones constituyen el elemento clave de la configuración del sistema político, dentro del modelo de democracia representativa. Sin embargo, los sistemas electorales no producen resultados
neutros que supongan una traslación directa de los deseos de la
población sobre el reparto de escaños. De ahí que habría que diferenciar entre las mayorías naturales y las mayorías artificiales, esto
es, las que se forman en el cuerpo electoral y las que son producto
de la aplicación de los distintos elementos de cada sistema electoral. Esa diferencia se da en cualquier sistema electoral, tanto si sigue
12
El presente trabajo es un extracto del artículo publicado en la Revista de las Cortes Generales, cuyos
datos de referencia bibliográfica son: MARTÍNEZ SOSPEDRA, Manuel y URIBE OTALORA, Ainhoa
“La reforma del sistema electoral español: La elección del Congreso de los Diputados a examen.
Diversas soluciones para un mismo problema”, Revista de las Cortes Generales, nº 74, 2008, pp. 47103 (ISSN 0213-0130).
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
el principio proporcional como si sigue el principio mayoritario. La
diferencia radica, en su caso, en que la mayoría “fabricada” por la ley
electoral tiende a reposar en una minoría de menor tamaño si la elección se efectúa según el principio mayoritario.
España no es una excepción en cuanto a la creación de mayorías por parte de su sistema electoral. De hecho, desde 1977, ninguna
mayoría parlamentaria ha descansado sobre una mayoría electoral.
Como la elección parlamentaria tiende a ser un juego de suma cero, y
lo es siempre que el número de escaños está limitado, el sobredimensionamiento de la representación parlamentaria de unos sólo puede
lograrse mediante la minoración de la representación parlamentaria
de otros, y eso no puede dejar de surtir consecuencias negativas para
la proporcionalidad.
El artículo 68 de nuestra Constitución establece que los miembros del Congreso serán elegidos en circunscripciones provinciales –salvo en el caso de Ceuta y Melilla–, y que cada circunscripción
electoral debe tener una representación mínima inicial, asignándose
los restantes escaños hasta el límite previsto (300-400 Diputados) de
manera proporcional a la población. La LOREG precisa más el precepto constitucional y acota el número de Diputados a 350 (artículo
162.1) y el mínimo inicial a dos Diputados por provincia (art. 162.2),
excepto en Ceuta y Melilla donde se parte de uno. Este mínimo conlleva que ya estén repartidos a priori 102 Diputados (100 en las 50
provincias, más los de las Ciudades Autónomas). Los 248 restantes
se asignarán, según población. Las reglas vienen fijadas en el artículo
162.3 de la LOREG: para saber cuántos Diputados se reparten por
población, se divide el total de población de derecho de la provincia
entre la cuota de reparto, que es 248. Sólo en Ceuta y Melilla, el sistema es mayoritario y es proclamado directamente electo el candidato que haya obtenido mayor número de votos.
Para el reparto de los escaños por provincias se recurre a una fórmula proporcional, que corresponde a la modalidad de las fórmulas
del divisor, denominada “D’Hondt”. El cálculo consiste en dividir los
84
El sistema electoral español...
votos válidos emitidos (VVE) de cada candidatura entre una serie de
divisores: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, etc. hasta “n”, siendo “n” el número total de
escaños a repartir en la circunscripción. Los cocientes más elevados
resultantes de las divisiones son quienes obtienen los escaños (hasta
llegar a “n”), por orden de mayor a menor cociente. Posteriormente,
la atribución de los escaños a los candidatos que aspiran al mismo se
produce en el orden numérico de situación en la lista.
La fórmula D’Hondt , como todas las inspiradas en el principio matemático de la media mayor, exige de distritos grandes o muy
grandes para dar un rendimiento proporcional y, en razón de la
estructura de la serie numérica que se emplea al efecto de establecer
la cifra repartidora, tiende a beneficiar siempre a los partidos grandes de ámbito nacional y/o a los pequeños que tienen sus votos muy
concentrado en alguna provincia (en bastiones), es decir, los partidos
que son “grandes” en su provincia, pese a que a nivel nacional tengan
escaso peso. Por el contrario, existen otras series de divisores, como la
Saint-Lägue, con una secuencia más espaciada en números impares
(1,3,5,7….n), o la serie Udda (1.4, 3, 5, 7….n) que favorecen en menor
medida a las grandes y perjudican en menor medida a las formaciones medianas y pequeñas.
Además, la aplicación de la fórmula cuenta con un filtro previo:
la barrera electoral, que en el Congreso de los Diputados se sitúa en
el 3 por ciento, de los votos válidos emitidos en el distrito, y que deja
fuera a las formaciones políticas más minoritarias.
Con todo, el principal problema radica en el planteamiento de
origen de las circunscripciones, en la medida en que, por un lado, se
parte de un mínimo inicial de Diputados por provincia que no atiende
a la población y genera la existencia de provincias subrepresentadas (son las de mayor población, como Barcelona o Madrid) y otras
sobrerrepresentadas (que coinciden con las de menor población,
como Soria13, Cuenca, Teruel o Alava); y, por otro lado, el tamaño es
13
En el caso de Soria, cabe destacar que ha perdido un escaño en el año 2008 (en el 2004 tenía 3
escaños) y se ha quedado sólo con los 2 que le corresponden como mínimo inicial a todas las
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Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
tan pequeño (el tamaño medio es 6,7 escaños y la dispersión es muy
alta) que resulta muy poco proporcional el reparto de los escaños,
beneficiando así siempre a formaciones que tienen los votos muy
concentrados por provincias.
Por consiguiente, el presente artículo parte de la base de la
necesidad, generalmente apreciada, de la reforma del procedimiento
de elección del Congreso de los Diputados, dados los efectos perversos que genera en cuanto a la representación proporcional se refiere.
En esta línea, a continuación se presenta un análisis general de los
elementos que conforman el sistema electoral español y sus efectos,
seguido de varias propuestas diferenciadas y complementarias de
reforma, con la finalidad de profundizar en el debate abierto en los
últimos tiempos sobre la cuestión. Dichos escenarios de reforma se
centrarán en cinco hipótesis de trabajo: 1) la modificación del tipo
de voto; 2) la modificación de la barrera electoral; 3) el cambio de la
fórmula electoral; 4) el cambio del tamaño de la circunscripción; y 5)
el cambio de la propia circunscripción.
2. La reforma del sistema de elección del
congreso
En líneas generales, se puede decir, simplificando mucho, que
los elementos centrales de la distorsión en la relación votos-escaños
serían cuatro.
En primer lugar, cabe hablar del tipo de voto, en la medida en
que el elector no se comporta igual con un voto uninominal, que con
un voto de lista. Además, en el caso del voto de lista, no es lo mismo
una lista cerrada y bloqueada, como la del Congreso de los Diputados
en España, que una lista abierta, donde puede poner los nombres a
su antojo, sean del partido que sean. Ligado a ello, el comportamiento
del ciudadano puede variar según estemos ante un voto de aceptación, como en el Congreso español, donde se aceptan los nombres
provincias. Sería, por tanto, un caso extremo de sobrerrepresentación provocado por el sistema
electoral.
86
El sistema electoral español...
de los candidatos tal cual se presentan; o un voto preferencial, donde
el ciudadano marca un orden de prioridades (1º, 2º, 3º, etc.) de las
candidaturas. Hecho este último que ocurre en Austria, Alemania,
Bélgica, Finlandia, Chipre, Eslovaquia, Grecia, Irlanda, Luxemburgo
o Malta. En estos países el voto no se pierde si la primera candidatura que eligió el ciudadano no tiene opciones de llegar al escaño, ya
que su voto pasaría a la segunda candidatura, la tercera y así sucesivamente. Igualmente, si una vez alcanzado uno o varios escaños,
le sobran votos a un determinado partido que resultan insuficientes
para obtener otro escaño adicional, dichos votos sobrantes se reparten entre las segundas, terceras y subsiguientes opciones marcadas
por los votantes, según sea el procedimiento establecido en cada país.
En segundo lugar, es frecuente el uso de barreras electorales,
que impiden el acceso a los escaños de las formaciones pequeñas. Así
por ejemplo, en el Congreso de los Diputados, el umbral de acceso a la
representación se sitúa en el 3 por ciento de los votos válidos emitidos
a candidatura en la circunscripción o provincia. Es cierto que en el
actual elección del Congreso su capacidad de exclusión es muy débil
(solo cuenta con la posibilidad de ser efectiva en dos distritos de cincuenta y dos), cosa que no sucede en otras elecciones (autonómicas
o municipales), pero no es menos cierto que su mera existencia emite
una señal a favor del voto estratégico, sin que de ello se sigan consecuencias apreciables. De hecho, el grado de fragmentación electoral en la única elección en la que no hay barrera electoral es similar
al existente en la elección al Congreso, a pesar de que la elección al
Parlamento Europeo se hace no solo sin barrera, sino en distrito electoral muy grande y mediante escrutinio proporcional.
En tercer lugar, cabe hablar del efecto de las fórmulas matemáticas que transforman los votos en escaños. Las fórmulas proporcionales distorsionan menos que las mayoritarias la relación entre votos
emitidos y escaños obtenidos, aunque existen diferencias dentro de
las propias fórmulas, según sean fórmulas del cociente o del divisor.
Y según sea el principio matemático que cada fórmula sigue al efecto
de producir el reparto.
87
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
Por último, las circunscripciones son también fundamentales,
ya que los rendimientos de cualquier fórmula proporcional resultan
más proporcionales cuanto más grandes son los distritos, hasta el
límite máximo de la circunscripción nacional, como ámbito geográfico de referencia del reparto de escaños.
En todo caso hay que ser consciente de que en un mapa político
como el español, estructurado en torno a dos cleavages (el nacional y
el de clase) no coincidentes, la posibilidad de formar mayorías parlamentarias integradas normalmente por partidos de ámbito nacional exige imperativamente tanto disminuir las barreras de acceso a
la representación, como aumentar el índice de proporcionalidad del
sistema. Es más, el hecho de que, pese a su sesgo mayoritario, el sistema proporcione primas descendentes a los dos grandes partidos,
como muestra la experiencia (véase tabla 2), permite la viabilidad
política de la reforma.
A la vista de lo expuesto, la solución de una reforma del sistema de elección del Congreso en España, para corregir los sesgos
mayoritarios del mismo, puede pasar por varias vías. Por un lado, se
podría optar por modificar el tipo de voto. Asimismo, se podría eliminar o rebajar la barrera electoral. Por otro lado, cabe modificar la
fórmula electoral, ya que la Constitución establece que el reparto de
escaños se hará de manera proporcional, pero no fija la fórmula en
cuestión a aplicar. De modo que se puede aplicar cualquiera de los
métodos proporcionales de traslación de los votos en escaños existentes. Igualmente, se puede reducir el mínimo inicial de dos diputados por provincias a uno por provincia, repartiendo los restantes por
población, manteniendo el número de 350 diputados o bien elevando
el techo a los 400 escaños, sin necesidad de reforma constitucional.
Todas estas soluciones mejorarían la proporcionalidad de nuestro
sistema electoral. E incluso, existe una opción más arriesgada: mantener, como exige la Constitución, una circunscripción provincial,
pero no haciendo coincidir geográficamente los límites de la provincia, con los límites de la circunscripción, optando así por “provincias
electorales”, más grandes, similares a las Comunidades Autónomas,
88
El sistema electoral español...
ya que, a medida que aumenta el número de escaños de la circunscripción crece también la proporcionalidad.
2.1. Escenario hipotético I: reforma del tipo de voto
El tipo de voto es fundamental. No en vano, en las páginas anteriores se explicó, cómo en todos los índices de medición de la desproporcionalidad, España queda ubicado próximo a países que aplican
un sistema mayoritario, como el Reino Unido, Francia o Canadá, y
alejado de otros que aplican la fórmula D’Hondt, como Bélgica o
Finlandia, y que sitúan en los primeros valores en cuanto a proporcionalidad se refiere. ¿Cómo es ello posible? Una de las claves radica
en la existencia o no de un voto preferencial. Esto es, en Bélgica, por
ejemplo, se reparten los 150 escaños de la Cámara Baja en 20 circunscripciones por el sistema D’Hondt, pero el voto es preferencial, lo que
implica que los electores establecen un orden de preferencia entre
las candidaturas que se presentan; ello conlleva que no se pierdan
los votos y se corrija el efecto mayoritario de la fórmula. Algo similar ocurre en Finlandia, donde los 200 escaños de la Cámara Baja se
distribuyen en 14 circunscripciones mediante D’Hondt, con un voto
también preferencial.
España se parecería, en este sentido a países como Portugal o
Bulgaria. En el primero, se distribuyen los 230 asientos de la Cámara
Baja en 22 circunscripciones sin barrera. En Bulgaria, se reparten
240 escaños en 31 circunscripciones, mediante la fórmula D’Hondt,
con listas cerradas y una barrera nacional del 4 por ciento. Un caso
más extremo sería el de Rumania, donde no sólo se utiliza D’Hondt
en las 42 circunscripciones (332 escaños en total), sino que la barrera
es variable según se presenten partidos (5 por ciento), coaliciones de
dos partidos (8 por ciento); y coaliciones de tres o más partidos (1 por
ciento más por cada partido extra en la coalición)14. Y es bien sabido
que el voto de adhesión, actualmente existente en España, es la pieza
más criticada y peor valorada de nuestro sistema electoral.
14
Fuente: Unión Interparlamentaria o Interparlamentary Union, en www.ipu.org.
89
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
La solución más radical sería sin duda alguna, la introducción
de la elección mediante Voto Único Transferible, que en su día defendió Stuart Mill, tal y como se práctica en Irlanda, Malta o en la elección
británica al Parlamento Europeo. Lo que tendría la ventaja adicional
de no exigir cambios drásticos en el mapa de distritos electorales, al
ser la citada una fórmula susceptible de dar rendimientos proporcionales aun en distritos de tamaño reducido. No obstante, esa es una
alternativa de difícil implantación, pese a contar con las bendiciones
de la academia, como en su día apuntó Dahl, por mor de su elevada
complejidad15.
Pese a lo cual, se podría adoptar, sin gran problema, una técnica similar a la finesa, donde el elector puede votar a un partido (en
cuyo caso acepta la lista) o a un candidato (en cuyo caso su voto se
computa como voto al partido del candidato escogido). El reparto de
puestos se efectúa sobre la suma de los votos individuales y los votos
de lista. Una vez determinados los puestos que corresponden a cada
formación, los mismos son ocupados por los candidatos de la lista de
mayor número de votos individuales. Dicha técnica, por su mera existencia, induciría cambios en la política de personal de los partidos16 y
daría a los electores una influencia en la composición del Parlamento
de la que en el sistema actual carecen, mejorando así la calidad de la
representación.
2.2. Escenario hipotético II: reforma de la barrera
electoral
La barrera electoral consiste en la privación de la facultad de
acceder a la fase del reparto de escaños. La barrera supone, pues, la
esterilización de los votos emitidos a favor de candidaturas minoritarias, en razón precisamente de su reducido tamaño. La justificación
15
A nuestro juicio solo sería practicable si se introdujera conjuntamente un procedimiento de
votación y recuento electrónicos.
16
No hace falta mencionar lo importante que resulta a efectos del comportamiento político del
ciudadano la política de personal de los partidos y las luchas internas fraticidas que se viven dentro
de ellos para componer las listas electorales y el orden de los candidatos.
90
El sistema electoral español...
de la figura radica en procurar una eventual reducción de la fragmentación parlamentaria puesto que ésta, a su vez, puede dificultar la
formación de mayorías y causar inestabilidad gubernamental. Desde
la perspectiva de la formación votada, la barrera supone la imposibilidad de acceder a la representación, aun cuando se pudiera alcanzar
la cuota electoral; desde la propia de elector votante a una minoría,
supone la privación de participación efectiva en la formación de la
voluntad popular por ministerio de la ley.
Como es bien sabido, la LOREG fija una barrera electoral del 3
por ciento de los votos válidos emitidos. Cabe plantearse, en este sentido, qué efecto podría tener la minoración de dicha barrera a un nivel
próximo, pongamos, al neerlandés (0’67 por ciento) o al israelí (1 por
ciento). En consecuencia, a continuación se presenta una tabla en la
que se aplica la barrera electoral del 3 por ciento sobre los resultados
del Congreso de 2008, para ejemplificar los efectos que tiene la misma
sobre el sistema de partidos, así como se ha calculado una barrera
inferior, del 1 por ciento (barrera israelí), para ver qué partidos quedarían fuera del reparto de escaños.
91
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
Tabla 1. Aplicación de la barrera electoral. Elecciones al congreso 2008 (sin Ceuta y Melilla)
PROVINCIA
Votos válidos
emitidos a
candidaturas
Barrera* 3%
(nº votos)
Barrera*
1%
(nº
votos)
Candidaturas**
que superan la
barrera del 3%
Candidaturas**
que no superan la
barrera del 3% pero
superan la barrera
del 1%
ALAVA
168.001
5.040
1.680
PP, PSOE, IU,
PNV, EA
UPyD, Aralar
ALBACETE
237.092
7.113
2.371
PP, PSOE, IU
UPyD
ALICANTE
926.778
27.803
9.268
PP, PSOE
IU
ALMERIA
323.318
9.699
3.233
PP, PSOE
IU
ASTURIAS
687.105
20.613
6.871
PP, PSOE, IU
UPyD
ÁVILA
113.679
3.410
1.137
PP, PSOE
IU y UPyD
BADAJOZ
423.920
12.718
4.239
PP, PSOE, IU
BALEARES
467.557
14.027
4.675
PP, PSOE
IU
BARCELONA
2.756.556
82.697
27.565
PP, PSOE, IU,
CiU, ERC
BURGOS
229.615
6.888
2.296
PP, PSOE
IU y UPyD
CACERES
267.720
8.032
2.677
PP, PSOE
IU
CÁDIZ
636.669
19.100
6.367
PP, PSOE, IU
CANTABRIA
365.255
10.958
3.652
PP, PSOE, IU
IU y UPyD
CASTELLON
314.180
9.425
3.142
PP, PSOE
IU
CIUDAD REAL
307.282
9.218
3.072
PP, PSOE
IU
CÓRDOBA
479.251
14.377
4.792
PP, PSOE, IU
CA
A CORUÑA
733.448
22.003
7.334
PP, PSOE, BNG
IU
CUENCA
131.730
3.952
1.317
PP, PSOE
IU
GIRONA
328.167
9.845
3.282
PP, PSOE, IU,
CiU, ERC
GRANADA
525.723
15.772
5.257
PP, PSOE, IU
UPyD
GUADALAJ.
132.202
3.966
1.322
PP, PSOE, IU
UPyD
GUIPÚZCOA
320.302
9.609
3.203
PP, PSOE,
IU, PNV, EA,
Aralar
HUELVA
265.928
7.978
2.659
PP, PSOE, IU
CA
HUESCA
130.496
3.915
1.305
PP, PSOE, PAR
IU, UPyD, CHA
92
El sistema electoral español...
JAEN
411.383
12.341
4.114
PP, PSOE, IU
CA
LEON
328.440
9.853
3.284
PP, PSOE, IU
UPL
IU
LLEIDA
209.779
6.293
2.098
PP, PSOE, CiU,
ERC
LUGO
245.518
7.365
2.455
PP, PSOE, BNG
MADRID
3.498.842
104.965
34.988
PP, PSOE, IU,
UPyD
MALAGA
756.268
22.688
7.563
PP, PSOE, IU
CA
MURCIA
760.861
22.826
7.609
PP, PSOE
IU
NAVARRA
334.229
10.027
3.342
UPN-PP,
PSOE, IU,
NaBai
OURENSE
240.203
7.206
2.402
PP, PSOE, BNG
PALENCIA
116.524
3.496
1.165
PP, PSOE
IU, UPyD
IU
PALMAS
502.378
15.071
5.024
PP, PSOE, CC,
NC-CCN
PONTEVED.
608.030
18.241
6.080
PP, PSOE, BNG
IU
LA RIOJA
185.965
5.579
1.860
PP, PSOE
IU, UPyD
SALAMANCA
233.480
7.004
2.335
PP, PSOE
IU, UPyD
SC.TENERIFE
488.973
14.669
4.890
PP, PSOE
SEGOVIA
98.645
2.959
986
PP, PSOE
IU, UPyD
SEVILLA
1.066.523
31.996
10.665
PP, PSOE, IU,
CA
UPyD
SORIA
55.061
1.652
550
PP, PSOE
IU, UPyD
TARRAGONA
371.645
11.149
3.716
PP, PSOE, IU,
CiU, ERC
TERUEL
85.842
2.575
858
PP, PSOE, PAR
IU, CHA
TOLEDO
389.572
11.687
3.896
PP, PSOE
IU
VALENCIA
1.480.274
44.408
14.803
PP, PSOE, IU
BLOC-IDPV-EV-EE
VALLADOLID
345.431
10.363
3.454
PP, PSOE, IU
UPyD
Aralar
VIZCAYA
620.336
18.610
6.203
PP, PSOE, IU,
PNV, EA
ZAMORA
131.191
3.936
1.312
PP, PSOE
IU
5.415
PP, PSOE, PAR,
CHA
IU, UPyD
ZARAGOZA
541.522
16.246
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior en www.
eleccionesmir.es
93
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
(*) Al calcular la barrera se han omitido los decimales resultantes de las operaciones
matemáticas, y se han redondeado los mismos según la norma: entre 0’00-0’55 (se
mantiene el número absoluto) y entre 0’56-0’99 (se añade una unidad al número absoluto).
(**) Siglas de todas las candidaturas que se presentaron a las elecciones del Congreso 2008: PP
(Partido Popular), UPN-PP (Unión del Pueblo Navarro en coalición con el Partido Popular),
PSOE (Partido Socialista Obrero Español), PSC-PSOE (Partit dels Socialistes de Catalunya),
IU (Izquierda Unida), PNV (Partido Nacionalista Vasco), CiU (Convergencia i Unió), ERC
(Esquerra Republicana de Catalunya), BNG (Bloque Nacionalista Galego), CC (Coalición
Canaria), UPyD (Unión Progreso y Democracia), NaBai (Nafarroa Bai), CA (Coalición
Andalucista), EA (Eusko Alkartasuna), C’s (Ciudadanos-Partido de la Ciudadanía), PACMA
(Partido antitaurino), Verdes (Los Verdes-Grupo Verdes), PAR (Partido Aragonés), CHA
(Chunta Aragonesista), NC-CCN (Nueva Canarias-Centro Canario), Aralar, BLOC-ICV-EVEE (Bloc-Iniciativa-Verdes), UPI (Unitat per les Illes), PUM+J (Por un mundo más justo), LVE
(Los Verdes de Europa), PSD (Partido Socialdemócrata), PCPE (Partido Comunista de los
Pueblos de España), CENB (Ciudadanos en Blanco), FE-JONS (Falange Española de las Jons),
DN (Democracia Nacional), EV-AE (Els Verds-l’alternativa ecologista), PFyV (Familia y Vida),
PH (Partido Humanista), PdeAL (Partido de Almería), RCN-NOK (Representación cannabica
navarra), E-2000 (España 2000), POSI (Partido Obrero Socialista Internacionalista), AES
(Alternativa Española), RC (Partit Republicà Cátala), Ezquerra PV (Ezquerra Republicana
del País Valencia), CV (Coalición Valenciana), Ei (Ei escons insubmisos-alternativa dels
democrats descontents), TC (Tierra Comunera), FA (Falange Auténtica), UPL (Unión del
Pueblo Leonés), SAIn (Solidaridad y Autogestión Internacionalista), AMD (Alternativa,
Motor y Deportes), PDLPEA (Partido de los pensionistas en acción), AuN (Alianza
Nacional), IR (Izquierda Republicana), PARTIDO (Partido Riojano), ABLA (Alternativa en
Blanco), Extremadura Unida (Extremadura Unida), PC (Partido Carlista), PxCat (Partit
per Catalunya), PNF (Partido de los No-Fumadores), ULEG (Unión por Leganés), FRENTE
(Frente Español), CDL (Centro Democrático Liberal), ONV (Opció Nacionalista Valenciana),
CDS (Centro Democrático Social), AA (Andecha Sur), PREPAL (Partido Regionalista del País
Leonés), CDEs (Centro Democrático Español), ANC (Alternativa Nacionalista Canaria),
PLCI (Partido de las Libertades Civiles), UNIDA (Unida), PLEVE (Partido Liberal del
Empleo y la Vivienda Estatal), LI (Lucha Internacionalista), Unidad del Pueblo (Unidad
del Pueblo), PRV (Per la Republica Valenciana), Centristas (Partido Centristas), MUPC
(Movimiento por la Unidad del Pueblo Canario), PCUA (Partido Ciudadanos de Aragón),
IRV (Identidat Regne de Valencia), URCL (Unidad Regionalista de Castilla y León), PUEDE
(Partido Unionista Estado de España), PB-UB (Gentes del Bierzo), PIB (Partir Illenc de ses
Illes Balears), PPCr (Partido Positivista Cristiano), CTC (Comunión Tradicionalista Carlista),
CDAS (Convergencia Democrática Asturiana), IMC (Iniciativa Merindades de Castilla),
UdCa (Unidad Castellana), PAIE (Partido de Alianza Iberoamericana Europea), TD (Coalicio
Traballadores per la Democracia), PRGU (Partido Regionalista de Guadalajara), ABA
(Alianza Balear), AVE (Asamblea de Votación Electrónica), UCL (Unión Centrista Liberal),
AxB (Alianza por Burgos), ICBur (Iniciativa Ciudadana Burgalesa), N Som (Nosaltres som),
IxC (Independientes por Cuenca), AGRUCI (Agrupación Ciudadana), MFE (Movimiento
Falangista de España).
De la tabla adjunta, se sigue claramente, por un lado, que el
impacto de la barrera electoral existente es muy reducido, cosa esperable si se recuerda que sólo ha tenido capacidad de exclusión en un
caso: la del CDS en la circunscripción de Madrid en las legislativas
de 1993; pero, por el otro, indica claramente que los afectados por
94
El sistema electoral español...
la misma son mayoritariamente partidos nacionales de apoyo difuso
(IU, UPyD). Dichas formaciones, excluidas por la barrera del 3 por
ciento, sí superarían un límite más bajo, como el neerlandés o el
israelí. Hecho que no ocurriría con los cientos de pequeñas candidaturas que se presentan, recogidas a pie de tabla (**).
Por último, aunque no es la causante principal, la barrera electoral incita el voto estratégico en la inmensa mayoría de los distritos electorales y, en consecuencia, en el conjunto del sistema. Esa
incitación es dañosa primariamente para los partidos nacionales de
apoyo difuso y, por tanto, de forma indirecta pero efectiva, la barrera
electoral contribuye a favorecer la posición pivotal de los partidos
nacionalistas. Pese a lo cual, la barrera no ha evitado la existencia de
micropartidos en el Congreso, como muestra la persistencia y fuerte
pluralidad del Grupo Mixto a lo largo de todo el período.
2.3. Escenario hipotético III: reforma de la fórmula
electoral
Para plantear las hipótesis III (reforma de la fórmula electoral)
se va a proceder a trabajar con los datos medios de las elecciones de
1996, 2000, 2004 y 2008, es decir, las elecciones en las que se manifiesta con mayor claridad el presente sistema nacional de partidos,
en lugar de con los datos reales de cada elección por separado, dado
el mayor valor predictivo, a largo plazo, de la estimación media. La
selección de dichos cuatro comicios obedece a que ofrecen un escenario intermedio para los dos grandes partidos nacionales, debido a
que se abarcarán dos legislaturas (1996 y 2000) en las que obtuvo la
victoria el Partido Popular y otras dos (2004 y 2008) en las que ganó
el Partido Socialista. De este modo, se realizará una estimación de
los posibles efectos de la modificación de la fórmula (sobre los valores medios resultantes del número de votos de los citados comicios)
manteniendo como constante el comportamiento político de los ciudadanos y la barrera electoral del 3 por ciento.
95
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
Así, en la siguiente tabla se muestran los valores medios resultantes por provincias, para aquellos partidos que han tenido grupo
propio en alguna de las legislaturas señaladas y/o que tienen un peso
específico en la circunscripción al superar la barrera del 3 por ciento.
Tabla 2. Valores medios de los resultados electorales en el congreso: 1996-2008). Nº votos
válidos emitidos* a cada candidatura. Barrera 3%
PROVINC.
Total votos
válidos
emitidos
Barre.
3%
(votos)
PP
PSOE
IU
CIU
PNV
ERC
BNG
CC
ALAVA
169.244
5.077
51.566
52.340
12.586
-
36.997
-
-
-
ALBACE.
229.821
6.894
110.662
104.266
12.735
-
-
-
-
-
-
ALICANT.
857.365
25.720
435.926
343.505
46.908
-
-
-
-
-
-
ALMERIA
296.474
8.894
137.355
131.449
14.651
-
-
-
-
-
-
ASTURI.
683.956
20.519
299.247
290.526
72.138
-
-
-
-
-
-
AVILA
111.852
3.356
68.364
35.753
5.170
-
-
-
-
-
-
BADAJOZ
415.048
12.451
177.465
207.401
23.405
-
-
-
-
-
-
BALEARS
437.006
13.110
208.297
166.708
26.722 (2)
-
-
-
-
-
PSMEntes(3)
24.526
BARCEL.
2.822.714
84.681
461.212
1.172.535
195.640
(4)
656.809
-
214.713 -
-
-
BURGOS
226.217
6.807
124.091
80.523
12.618
-
-
-
-
-
-
CACERES
266.888
8.007
117.862
131.677
11.127
-
-
-
-
-
-
CADIZ
660.570
19.817
227.016
285.851
46.816
-
-
-
-
-
-
CANTAB.
347.694
10.431
185.082
136.670
19.199
-
-
-
-
-
-
CASTELL.
300.247
9.007
147.763
125.178
12.683
-
-
-
-
-
-
C. REAL
302.082
9.062
145.802
139.694
13.312
-
-
-
-
-
-
CORDOB.
477.887
14.337
175.191
240162
57.234
-
-
-
-
-
PA (5):
15.444
CORUÑA
696.740
20.902
328.108
246.832
16.196
-
-
-
97.350
-
-
CUENCA
132.729
3.982
68.171
58.457
4.523
-
-
-
-
-
-
112.235
11.706
(4)
111.332
-
42.848
-
-
-
GIRONA
324.194
96
9.726
42.060
OTROS
(superan
barrera 3%)
EA: 7.624
El sistema electoral español...
GRANAD.
505.290
15.159
203.070
246.077
38.466
-
-
-
-
-
-
GUADAL.
113.154
3.395
58.581
45.217
6.695
-
-
-
-
-
-
GUIPÚZC.
346.698
10.401
60.277
98.079
22.049
-
90.266
-
-
-
EA:
42.995
HUELVA
260.750
7.822
91.653
139.351
21.167
-
-
-
-
-
PA (5):
9.348
HUESCA
129.908
3.897
54.688
(6)
56.677
5.398
-
-
-
-
-
PAR (6):
7.218
CHA:
6.004
JAEN
410.658
12.320
152.965
213.853
30.589
-
-
-
-
-
-
LEON
324.295
9.729
152.426
137.368
12.802
-
-
-
-
-
UPL:
17.913
LLEIDA
215.893
6.477
37.197
69.633
-
74.185
-
26.149
-
-
-
LUGO
236.575
7.097
124.497
81.780
-
-
-
-
28.403
-
-
MADRID
3.314.260
99.428
1.645.661
1.254.144
304.946
-
-
-
-
-
UPyD (7):
132.095
MALAGA
700.267
21.008
285.881
371.150
60.638
-
-
-
-
-
PA (5):
23.901
MURCIA
707.870
21.236
405.745
246.837
42.257
-
-
-
-
-
-
NAVAR.
319.113
9.573
UPN-PP
133.010
103.154
23.597
-
-
-
-
-
EA (8):
13.209
OURENSE
232.234
6.967
121.981
76.072
-
-
-
-
29.568
-
-
PALENC.
118.588
3.558
61.632
47.907
5.294
-
-
-
-
-
-
PALMAS
470.657
14.120
192.662
145.737
-
-
-
-
-
(9)
85.984
PONTEV.
569.303
17.080
273.122
194.729
-
-
-
-
81.590
-
-
LA RIOJA
177.320
5.319
91.356
80.433
7.780
-
-
-
-
-
-
SALAMA.
230.730
6.921
129.289
86.646
9.130
-
-
-
-
-
-
S.TENER.
442.804
13.284
139.554
148.732
-
-
-
-
-
(9)
133.648
SEGOVIA
96.592
2.898
53.613
35.020
4.958
-
-
-
-
-
-
SEVILLA
1.032.376
30.971
328.343
565.903
87.906
-
-
-
-
-
PA (5):
37.337
SORIA
55.541
1.666
30.384
20.954
2.377
-
-
-
-
-
-
91.911
-
37.057
-
-
-
-
-
-
-
-
PAR (6):
7.578
CHA: 2.753
TARRAG.
352.596
10.578
69.746
135.181
18.767
(4)
TERUEL
86.551
2.596
38.974
(6)
35.278
3.182
97
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
TOLEDO
352.135
10.564
177.544
152.769
16.814
-
-
-
-
-
-
VALENC.
1.418.955
42.569
680.428
548.742
96.909
-
-
-
-
-
UV (10)
66.638
VALLAD.
332.333
9.970
167.178
134.202
21.490
-
-
-
-
-
-
VIZCAYA
656.841
19.705
138.044
183.462
48.149
-
220316
-
-
-
EA:
29.755
ZAMORA
131.656
3.950
72.647
50.889
4.459
-
-
-
-
-
-
ZARAGO.
533.637
16.009
226.671
(6)
200.873
26.370
-
-
-
-
-
PAR (6):
23.696
CHA:
55.629
CEUTA
33.324
999
18.246
11.151
352
-
-
-
-
-
-
MELILLA
27.768
833
14.360
10.921
156
-
-
-
-
-
-
9.926.790
9.914.823
1.344.381
934.237
350003
326.521 236911 219632
TOTAL
24.659.934
1.473.274
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior del resumen de
resultados de 1996, 2000, 2004 y 2008 en www.elecciones.mir.es
(*) Al tratarse de valores medios, se han omitido los decimales resultantes de las operaciones
matemáticas, y se han redondeado los mismos según la norma: entre 0’00-0’55 (se mantiene
el número absoluto) y entre 0’56-0’99 (se añade una unidad al número absoluto).
La media de voto de Aralar se ha calculado sobre los resultados obtenidos en
las elecciones 2004 y 2008.
1. En 2004 IU formaba parte de la coalición: “PSM-Entesa nacionalista,
Esquerra Unida, E.Verds, ERC”.
2. La media obedece a los votos de las candidaturas de tres legislaturas
de: Unitat per les Illes (2008), PSM-Entesa Nacionalista (2000 y 1996).
No se computa el año 2004, al ir PSM-Entesa Nacionalista en coalición
con Esquerra Unida, para evitar duplicidades.
3. Izquierda Unida en Cataluña presenta una casuística diferenciada al denominarse Esquerra Unida y Alternativa (EUIA) y
sufrir, en ocasiones, una escisión por parte de Iniciativa per
Catalunya-Verds (IC-V). Por ello, la media de Barcelona procede
de los siguientes valores: Año 1996: IC-V (260.881 votos); año 2000:
EUIA (64.111), IC-V (103.778); año 2004: coalición “ICV-Esquerra
Unida i alternativa” (198.116); año 2008 EUIA (155.674 votos). El
mismo procedimiento se ha seguido en Tarragona, Girona y Lleida.
98
El sistema electoral español...
4. Se ha realizado la media de votos del Partido Andalucista (PA) de 19962004, y de la Coalición Andalucista (CA) de 2008.
5. La media del PP incluye los votos de la coalición de 1996 entre el PP y
el Partido Aragonés (PAR). En consecuencia, los datos de votos medios
del PAR corresponden a tres legislaturas (2000, 2004, 2008).
6. El dato de Unión Progeso y Democracia (UPyD) corresponde en exclusiva a 2008.
7. Los datos de Eusko Alkartasuna (EA) corresponden a la media de votos
de 1996 y 2000, dado que EA no se presentó en Navarra en 2004 y 2008.
8. En el 2008 Coalición Canaria (CC) fue en coalición con el Partido
Nacionalista Canario (PCN).
9. La media de Unión Valenciana (UV) corresponde a dos legislaturas:
1996 (81.350 votos) y 2000 (51.927 votos)
Una vez obtenidos los datos medios de votos válidos emitidos a cada candidatura, es hora de transformar los votos en escaños, de acuerdo con un criterio proporcional, como exige nuestra
Constitución, la cual, por cierto, predica la proporcionalidad no tanto
de la fórmula electoral cuanto del resultado: lo que debe ser proporcional es la “representación”.
Desde el punto de vista de la técnica de reparto, las fórmulas
proporcionales se dividen en dos grupos: las que emplean la técnica
del cociente y las que emplean la técnica de la lista de divisores. El
rendimiento de unas u otras dependerá, constante el tamaño del distrito, del principio matemático a que cada fórmula obedezca, si bien,
en principio, las fórmulas del cociente tienden a dar menores primas
a los partidos mayores y a proporcionar un rendimiento más simétrico y, con ello, de mayor proporcionalidad.
Este último hecho es especialmente claro en aquellos supuestos
en los que el sistema electoral determina una cuota electoral general
(también llamado “cociente automático”), de tal modo que todo candidato que alcance dicha cuota resulta electo. En contrapartida, la
técnica del cociente difícilmente puede por si misma distribuir todos
los escaños, lo que exige que sea complementada con un criterio de
99
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
reparto adicional para resolver el “problema de los restos”, esto es, los
escaños no atribuidos y los votos sin representación que deja la mera
aplicación del cociente.
Por su parte, la técnica de la lista de divisores está diseñada para
evitar el doble criterio de reparto, de ahí que resulte más sencilla su
aplicación. Pero en contrapartida a su más simple funcionamiento, se
obtiene al precio de una mayor vulnerabilidad al tamaño del distrito
y a la adopción de un principio de reparto más favorable a los mayores partidos. El procedimiento previsto por la LOREG para todas las
elecciones, salvo en lo que concierne al Senado, utiliza la técnica de la
lista: es el procedimiento D´Hondt, que emplea como divisores a los
números naturales (1, 2, 3, 4…n) y obedece al principio matemático
de la mayor media, como ya se explicó al comienzo del artículo.
Reza el tópico de que el método D´Hondt favorece mucho a
los mayores partidos en detrimento de los demás y, por una vez, el
tópico no anda desencaminado. De hecho las fórmulas electorales
de la media mayor distintas del D´Hondt efectivamente empleadas
(la Saint-Lagüe y la del cociente rectificado o Hagenbach-Bischoff )
se inventaron para paliar ese inconveniente. En rigor, el problema
radica no tanto en la fórmula en si misma considerada, cuanto en su
elevada sensibilidad a la variable “tamaño del distrito”, toda vez que el
D´Hondt exige distritos iguales o mayores de diez escaños para alcanzar un índice de proporcionalidad aceptable. El método Saint-Lagüe,
que emplea la misma técnica, pero usa como serie de divisores diferente (la de los números impares), está pensado para proporcionar
una representación equitativa de los partidos medianos minorando
la sobrerrepesentación de los grandes; en tanto que el HagenbachBischoff, que emplea la técnica del cociente, busca no privar de representación a las minorías que alcancen la cuota electoral (el cociente).
Dicho esto, la simulación que aquí se plantea consiste en aplicar las fórmulas citadas a la votación media de las cuatro últimas
Legislaturas, del siguiente modo:
100
El sistema electoral español...
Tabla 3. Hipótesis de resultados electorales (realizada con los valores medios de los votos
válidos en el congreso de las legislaturas 1996-2008). Resultados en escaños (esc.) Con
barrera del 3% y aplicación de distintas fórmulas electorales: d’hondt (dh), saint-lagüe (sl)
y el cociente (c) hagenbach-bischoff17
ERC
Votos
Escaños
BNG
Votos
Escaños
CC
Votos
Escaños
OTROS
Votos
Escaños
DH–SL-C
36.997
1
1
1
-
-
-
EA:
7.624
0-0-0
-
-
-
-
-
-
46.908
0
1
0
-
-
-
-
-
-
131.449
2
2
2
14.651
0
0
0
-
-
-
-
-
-
299.247
4
4
4
290.526
4
4
4
72.138
1
1
1
-
-
-
-
-
-
3
68.364
2
2
2
35.753
1
1
1
5.170
0
0
0
-
-
-
-
-
-
BADAJOZ
D’Hondt
SL
Cociente
6
177.465
3
3
3
207.401
3
3
3
23.405
0
0
0
-
-
-
-
-
-
BALEAR*
D’Hondt
SL
Cociente
8
208.297
4
4
4
166.708
4
3
4
26.722
0
1
0
-
-
-
-
-
PSMEntesa
24.526
0-0-0
BARCEL.
D’Hondt
SL
Cociente
31
461.212
5
4
5
1.172.535
14
16
14
195.640
2
2
2
656.809
8
7
8
-
214.713
2
2
2
-
-
-
BURGOS
D’Hondt
SL
Cociente
4
124.091
3
2
3
80.523
1
2
1
12.618
0
0
0
-
-
-
-
-
-
PROVINC.
ESC
(*)
PP
Votos
Escaños
PSOE
Votos
Escaños
IU
Votos
Escaños
CIU
Votos
Escaños
PNV
Votos
Escaños
ALAVA
D’Hondt
SaintLagüe
Cociente
4
51.566
1
1
1
52.340
2
2
2
12.586
0
0
0
-
ALBACET
D’Hondt
SL
Cociente
4
110.662
2
2
2
104.266
2
2
2
12.735
0
0
0
ALICANT
D’Hondt
SL
Cociente
11
435.926
6
6
6
343.505
5
4
5
ALMERIA
D’Hondt
SL
Cociente
5
137.355
3
3
3
ASTURS.*
D’Hondt
SL
Cociente
9
AVILA
D’Hondt
SL
Cociente
17
Téngase en cuenta que la tabla sólo contempla las valores medios de votos de las 50 provincias donde
el método de elección de los diputados es proporcional, pero no se incluyen las circunscripciones
de Ceuta y Melilla, que se rigen por un sistema mayoritario.
101
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
CACERE*
D’Hondt
SL
Cociente
4
117.862
2
2
2
131.677
2
2
2
11.127
0
0
0
-
-
-
-
-
-
CADIZ
D’Hondt
SL
Cociente
9
227.016
4
4
4
285.851
5
4
5
46.816
0
1
0
-
-
-
-
-
-
CANTAB
D’Hondt
SL
Cociente
5
185.082
3
3
3
136.670
2
2
2
19.199
0
0
0
-
-
-
-
-
-
CASTELL.
D’Hondt
SL
Cociente
5
147.763
3
3
3
125.178
2
2
2
12.683
0
0
0
-
-
-
-
-
-
C. REAL
D’Hondt
SL
Cociente
5
145.802
3
3
3
139.694
2
2
2
13.312
0
0
0
-
-
-
-
-
-
CORDOB
D’Hondt
SL
Cociente
7
175.191
3
3
2
240.162
4
3
4
57.234
0
1
1
-
-
-
-
-
PA:
15.444
0–0-0
CORUÑA
D’Hondt
SL
Cociente
9
328.108
5
4
5
246.832
3
4
3
16.196
0
0
0
-
-
-
97.350
1
1
1
-
-
CUENCA
D’Hondt
SL
Cociente
3
68.171
2
2
2
58.457
1
1
1
4.523
0
0
0
-
-
-
-
-
-
GIRONA*
D’Hondt
SL
Cociente
5
42.060
0
1
0
112.235
2
2
2
11.706
0
0
0
111.332
2
1
2
-
42.848
1
1
1
-
-
-
GRANAD
D’Hondt
SL
Cociente
7
203.070
3
3
3
246.077
4
3
4
38.466
0
1
0
-
-
-
-
-
-
GUADAL.
D’Hondt
SL
Cociente
3
58.581
2
2
2
45.217
1
1
1
6.695
0
0
0
-
-
-
-
-
-
GUIPÚZC.
D’Hondt
SL
Cociente
6
60.277
1
1
1
98.079
2
2
2
22.049
0
0
0
-
90.266
2
2
2
-
-
-
EA:
42.995
1–1-1
HUELVA
D’Hondt
SL
Cociente
5
91.653
2
2
2
139.351
3
3
3
21.167
0
0
0
-
-
-
-
-
PA:
9.348
0–0-0
HUESCA
D’Hondt
SL
Cociente
3
54.688
1
1
1
56.677
2
2
2
5.398
0
0
0
-
-
-
-
-
PAR7218
0–0-0
CH:6004
0–0-0
102
El sistema electoral español...
JAEN
D’Hondt
SL
Cociente
6
152.965
2
3
2
213.853
4
3
4
30.589
0
0
0
-
-
-
-
-
-
LEON
D’Hondt
SL
Cociente
5
152.426
3
3
3
137.368
2
2
2
12.802
0
0
0
-
-
-
-
-
UPL:
17.913
0–0-0
LLEIDA
D’Hondt
SL
Cociente
4
37.197
1
1
1
69.633
1
1
1
-
74.185
2
1
2
-
26.149
0
1
0
-
-
-
LUGO
D’Hondt
SL
Cociente
4
124.497
3
2
2
81.780
1
1
2
-
-
-
-
28.403
0
1
0
-
-
MADRID*
D’Hondt
SL
Cociente
35
1.645.661
18
18
18
1.254.144
13
13
13
304.946
3
3
3
-
-
-
-
-
UPyD:
132.095
1-1-1
MALAGA
D’Hondt
SL
Cociente
10
285.881
4
4
4
371.150
6
5
5
60.638
0
1
1
-
-
-
-
-
PA:23901
0
0
0
MURCIA
D’Hondt
SL
Cociente
9
405.745
6
5
6
246.837
3
3
3
42.257
0
1
0
-
-
-
-
-
-
NAVARR
D’Hondt
SL
Cociente
5
133.010
3
3
3
103.154
2
2
2
23.597
0
0
0
-
-
-
-
-
EA:
13.209
0–0-0
OURENSE
D’Hondt
SL
Cociente
4
121.981
3
2
3
76.072
1
1
1
-
-
-
-
29.568
0
1
0
-
-
PALENCI
D’Hondt
SL
Cociente
3
61.632
2
2
2
47.907
1
1
1
5.294
0
0
0
-
-
-
-
-
-
PALMAS
D’Hondt
SL
Cociente
8
192.662
4
3
4
145.737
3
3
3
-
-
-
-
-
85.984
1
2
1
-
PONTEVD
D’Hondt
SL
Cociente
7
273.122
4
4
4
194.729
2
2
2
-
-
-
-
81.590
1
1
1
-
-
LA RIOJA
D’Hondt
SL
Cociente
4
91.356
2
2
2
80.433
2
2
2
7.780
0
0
0
-
-
-
-
-
-
SALAMA
D’Hondt
SL
Cociente
4
129.289
2
2
2
86.646
2
2
2
9.130
0
0
0
-
-
-
-
-
-
103
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
STENERIF
D’Hondt
SL
Cociente
7
139.554
2
2
2
148.732
3
3
3
-
-
-
-
-
133.648
2
2
2
-
SEGOVIA
D’Hondt
SL
Cociente
3
53.613
2
2
2
35.020
1
1
1
4.958
0
0
0
-
-
-
-
-
-
SEVILLA
D’Hondt
SL
Cociente
12
328.343
4
4
4
565.903
7
7
7
87.906
1
1
1
-
-
-
-
-
PA37.337
0
0
0
SORIA
D’Hondt
SL
Cociente
3
30.384
2
2
2
20.954
1
1
1
2.377
0
0
0
-
-
-
-
-
-
TARRAG.
D’Hondt
SL
Cociente
6
69.746
1
1
1
135.181
3
2
2
18.767
0
0
0
91.911
2
2
2
-
37.057
0
1
1
-
-
-
TERUEL
D’Hondt
SL
Cociente
3
38.974
2
2
2
35.278
1
1
1
3.182
0
0
0
-
-
-
-
-
PAR:7578
0–0-0
CH:2.753
0–0-0
5
177.544
3
3
3
152.769
2
2
2
16.814
0
0
0
-
-
-
-
-
-
16
680.428
8
8
8
548.742
7
6
6
96.909
1
1
1
-
-
-
-
-
UV:66638
0
1
1
5
167.178
3
3
3
134.202
2
2
2
21.490
0
0
0
-
-
-
-
-
-
9
138.044
1
2
2
183.462
3
3
3
48.149
1
1
1
-
220.316
4
3
3
-
-
-
EA29.755
0
0
0
3
72.647
2
2
2
50.889
1
1
1
4.459
0
0
0
-
-
-
-
-
-
7
226.671
4
3
3
200.873
3
3
3
26.370
0
0
0
Par23.696
0–0-0
CH55.629
0–1-1
9.926.790
PP
158
153
156
9.914.823
PSOE
150
145
147
1.344.381
IU
9
16
12
TOLEDO
D’Hondt
SL
Cociente
VALENCI.
D’Hondt
SL
Cociente
VALLAD.
D’Hondt
SL
Cociente
VIZCAYA
D’Hondt
SL
Cociente
ZAMORA
D’Hondt
SL
Cociente
ZARAGO.
D’Hondt
SL
Cociente
TOTAL
(sin Ceuta
y Melilla)
D’Hondt
SaintLäg.
Cociente
348
Fuente: Elaboración propia
104
-
-
-
-
-
934.237
CIU
14
11
14
350.003
PNV
7
6
6
326.521
ERC
3
5
4
236.911
BNG
2
4
2
219.632
CC
3
4
3
1.406.636
OTRO
2
4
4
El sistema electoral español...
(*) El total de escaños corresponde a la media de escaños de cada circunscripción durante
el período 1996-2008. El valor medio ha implicado que se han obtenido datos con
decimales en cinco provincias: Asturias (8’5 escaños), Baleares (7’5 escaños), Cáceres (4’5
escaños), Girona (5’5 escaños) y Madrid (34’5 escaños), siendo la suma de escaños de las 50
provincias 345, en lugar de 348 (350 con Ceuta y Melilla). Por este motivo, se ha procedido
al redondeo de las cifras de los escaños al alza, atendiendo al criterio de mayor población
de derecho en tres provincias, y a la baja, en las otras dos con menor población, para no
elevar el techo del número de diputados total. El resultado del redondeo de escaños al alza
es: Madrid (35 escaños), Asturias (9 escaños), Baleares (8 escaños) y a la baja: Cáceres (4
escaños) y Girona (5 escaños).
Como puede verse, el cambio de fórmula electoral no reduce
significativamente el tamaño de la representación parlamentaria de
los mayores partidos, a los que asegura, además, la conservación de
una posición cuasi mayoritaria. Tampoco cambia notablemente la
representación de los partidos nacionalistas, precisamente porque
conservan la condición de partidos grandes o medianos en algunos
distritos. De hecho, ni el PNV, ni CiU, ERC, el BNG o CC sufren cambios relevantes con la aplicación de fórmulas distintas a D’Hondt.
Además, el cambio de la fórmula electoral tampoco supone un incremento importante de la fragmentación parlamentaria y, básicamente,
beneficia al único partido nacional de apoyo difuso en el período, en
el caso IU/ICV. Dicho partido pasaría de tener 9 escaños con la fórmula D’Hondt a conseguir 16 con la aplicación de la técnica del divisor Saint-Lagüe y 12 escaños con el cociente Hagenbach-Bischoff. Por
el contrario, el resto de los partidos obtendrían resultados similares
a los actuales con el cociente Hagenbach-Bischoff, siendo los cambios más notables los producidos por la serie Saint-Lagüe, que reduciría ligeramente las primas de los grandes partidos (PP, PSOE, CiU) y
mejoraría las posiciones de los pequeños y medianos (IU, ERC, BNG,
CC), pero sin producir un vuelco electoral. En pocas palabras, la clave
del rendimiento del actual sistema electoral no está en la fórmula,
como se ha insistido, sino que está en el tamaño.
105
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
2.4. Escenario hipotético IV: reforma del tamaño de la
circunscripción
El tamaño de la circunscripción es fundamental en la medida
en que afecta, por un lado, a los resultados globales de las elecciones
y, por otro, al número de partidos electorales18 que se convierten en
partidos parlamentarios, esto es, en partidos presentes en el hemiciclo. Así por ejemplo, a continuación se muestran varias tablas en
las que se compara el número de partidos parlamentarios y partidos
electorales en las elecciones al Congreso de 2004 y 2008.
Tabla 4. Elecciones congreso 2004. Distritos: partidos electorales y partidos parlamentarios
Distritos según
nº de partidos
electorales
Nº distritos
Escaños
(nº)
Escaños
(%)
Distritos
(%)
Población
total
Tamaño medio
del distrito (nº
escaños)
1 partido
-
-
-
-
-
-
2 partidos
9
28
8’0
17’31
2.255.704
3’11
3 partidos
26
186
53’14
50’0
23.623.249
7’15
4 o más
17
133
38’0
32’69
16.837.081
7’82
Distritos
(Nº partidos
parlamentarios)
Nº distritos
Escaños
(nº)
Escaños
(%)
Distritos
(%)
Población
total
Tamaño medio
1 partido
2
2
0’57
3’85
143.394
1’0
2 partidos
35
188
53’71
67’35
20.316.416
5’37
3 partidos
12
117
33’43
23’08
15.865.923
9’75
4 o más
3
43
12’29
5’77
6.391.231
14’33
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior
18
Se consideran partidos electorales sólo a aquellos que superan la barrera electoral del 3 por ciento
de los votos válidos emitidos en la circunscripción.
106
El sistema electoral español...
Tabla 5. Elecciones congreso 2008. Distritos: partidos electorales y partidos parlamentarios
Distritos según
nº de partidos
electorales
Nº distritos
Escaños
(nº)
Escaños (%)
Distritos
(%)
Tamaño medio del distrito
(nº escaños)
1 partido
-
-
-
-
-
2 partidos
19
81
23’14
36’54
4’26
3 partidos
22
151
43’14
42’31
6’86
4 o más
11
120
34’29
21’15
10’90
Distritos
(Nº partidos
parlamentarios)
Nº distritos
Escaños
(nº)
Escaños (%)
Distritos
(%)
Tamaño medio
(nº escaños)
1 partido
2
2
0’57
3’85
1’0
2 partidos
38
184
52’57
73’07
4’84
3 partidos
10
60
17’14
19’23
6’0
4 o más
2
66
18’86
3’85
33’0
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior
Tabla 6. Elecciones congreso 2004-2008. Balance de los distritos: partidos electorales y
partidos parlamentarios
Distritos según
nº de partidos
electorales
Nº distritos Escaños
2004
(nº)
Nº distritos
2008
Escaños
(nº)
Diferencia
Nº distritos
Diferencia
Nº escaños
1 partido
-
-
-
-
-
-
2 partidos
9
28
19
81
+ 10
+ 53
3 partidos
26
186
22
151
-4
- 35
4 o más
17
133
11
120
-6
- 13
Diferencia
Nº distritos
Diferencia
Nº escaños
Escaños
(nº)
(Nº partidos
parlamentarios)
Nº distritos Escaños
2004
(nº)
Nº distritos
2008
1 partido
2
2
2
2
0
0
2 partidos
35
188
38
184
+3
-4
3 partidos
12
117
10
60
-2
- 57
4 o más
3
43
2
66
-1
+ 23
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior
A la luz de las tablas se puede ver cómo, en 2008, ha aumentado
el número de distritos bipartidistas y se ha reducido el número de
distritos con tres, cuatro y más partidos. Ello obedece al voto útil propiciado por el efecto psicológico del empate técnico de los sondeos
pre-electorales, pero, además, tiene diversas consecuencias prácticas.
107
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
En efecto, el tamaño es una dimensión compleja, en la que
juegan al menos cuatro elementos distintos: el tamaño mismo de la
Cámara, el número de distritos electorales, la dimensión media del
distrito (que viene indirectamente a indicar el umbral a partir del cual
la subrepresentación de los partidos menores es fuertemente decreciente) y su dispersión.
Por de pronto hay que señalar que el Congreso actual es, en términos relativos, pequeño o muy pequeño. En términos históricos, es
igual que el previsto en la ley electoral de 1846 y es menor que todas
las Cámaras Bajas españolas desde 1854, hallándose muy lejos de los
435 diputados de los últimos Congresos de la Restauración y los algo
más de los 470 de las Cortes republicanas. En términos comparativos, el único país de la Unión Europea de tamaño similar a España
es Polonia, que cuenta con una Dieta de 450 diputados19, e incluso
hay países mucho menores en población con una asamblea mayor
(Hungría, 386). En consecuencia, aún cuando el tamaño del Congreso
se llevara al máximo constitucionalmente posible a día de hoy (400
diputados) seguiría siendo pequeño20.
La reforma del tamaño de la circunscripción se plantea en
torno a tres escenarios hipotéticos, de los cuales dos son constitucionalmente factibles sin una reforma del art. 68 CE y un tercer escenario
que sí la exigiría. A saber:
Hipótesis de un diputado por cada 100.000 habitantes o fracción superior a 50.000. Véanse las tablas 17 y 18. En este caso, se trata
del tamaño que exige reforma constitucional y que daría lugar a un
Congreso de tamaño similar al Sejm polaco y no muy distante de los
Congresos anteriores a la Guerra Civil (mayor que el de 1923, última
19
Los grandes países de la UE tienen Cámaras Bajas sustancialmente mayores: la Asamblea Nacional
francesa cuenta 577 escaños algo más que las Cortes franquistas– mientras que Alemania, Italia
y Gran Bretaña pasan de los 600 diputados. Un resumen de la situación en 2007 puede verse en
Martínez Sospedra, M. et alt. (2007), op.cit., pp. 190-91.
20
El cambio de las reglas del art. 68 CE sobre el tamaño podría ser cuestión a considerar en el caso
de que se planteara seriamente la reforma del Senado, pues, dada la consideración unitaria de las
Cortes Generales que asumen los arts. 66 y ss. de la CE, no es factible una reforma racional de la
Cámara Alta que no afecte directamente a la Cámara Baja.
108
El sistema electoral español...
elección de la Restauración, y menor que las Cortes de la II República).
Naturalmente, el aumento de tamaño y la desaparición del mínimo
inicial de diputados por provincia (lo que posibilita una elección “one
man, one vote”) tiene por consecuencia hacer desaparecer la subrepresentación crónica de los distritos de mayor tamaño, en donde vive
bastante más de la mayoría absoluta de los españoles, y posibilita un
reparto de escaños entre las circunscripciones estrechamente correlacionado con la demografía y capaz de ajustarse automáticamente a
los cambios en la distribución de la población. Adicionalmente, permite el ajuste entre los diputados y la población sin afectar mucho a
los distritos de menor población, hoy fuertemente primados.
Tabla 7. Hipótesis de un diputado por cada 100.000 Habitantes o fracción superior a
50.000. Datos ordenados por provincias (hipótesis calculada en función de los datos del
padrón de 2005)
PROVINCIA
Nº escaños año
2008
(según LOREG)
Hipótesis
Nº escaños
Diferencia
12
18
+6
8
11
+3
8
10
+3
31
53
+22
9
12
+3
8
11
+3
35
61
+26
10
15
+5
10
14
+4
8
10
+2
12
18
+6
16
25
+9
8
11
+3
175
269
+94
Un millón o más
hab.
Alicante
Asturias
Baleares
Barcelona
Cádiz
Coruña
Madrid
Málaga
Murcia
Las Palmas
Sevilla
Valencia
Vizcaya
Total
109
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
De 750.000 a 1
millón
7
9
+2
7
9
+2
7
10
+3
6
8
+2
Tarragona
7
9
+2
Zaragoza
6
8
+2
Córdoba
40
53
+13
De 500.000 a
750.000
6
6
=
Almería
6
7
+1
Badajoz
5
6
+1
Castellón
5
5
=
Ciudad Real
5
6
+1
Cantabria
6
7
+1
Girona
6
7
+1
Guipúzcoa
6
7
+1
Jaén
5
6
+1
Navarra
6
6
=
Toledo
5
5
=
Valladolid
61
68
+7
Granada
Pontevedra
Santa Cruz
Tenerife
Total
Total
110
El sistema electoral español...
De 250.000 a
500.000
4
4
=
Albacete
4
3
-1
Alava
4
4
=
Burgos
4
4
=
Cáceres
5
5
=
Huelva
5
5
=
León
4
4
=
Lleida
4
3
-1
Rioja
4
4
=
Lugo
4
4
=
Orense
4
4
=
Salamanca
46
44
-2
3
2
-1
3
2
-1
3
2
-1
3
2
-1
3
2
-1
3
2
-1
2
1
-1
3
1
-2
3
2
-1
1
1
=
1
1
=
28
18
-10
350
452
+102
Total
Menos de 250.000
Ávila
Cuenca
Guadalajara
Huesca
Palencia
Segovia
Soria
Teruel
Zamora
Ceuta
Melilla
Total
Total Estado
Fuente: Elaboración propia
111
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
Tabla 8. Hipótesis de un diputado por cada 100.000 Habitantes o fracción superior a
50.000. Datos ordenados por comunidades autónomas (hipótesis calculada en función de
los datos del padrón de 2005)
Comunidad
Autónoma
Nº Escaños año
2008 (LOREG)
Nº Escaños
Hipótesis
Diferencia
Andalucía
61
80
+19
Aragón
13
12
-1
Asturias
8
11
+3
Baleares
8
10
+2
Canarias
15
20
+5
Cantabria
5
6
+1
Castilla-León
32
27
-5
Castilla-Mancha
21
19
-2
Cataluña
47
72
+25
Extremadura
10
11
+1
Galicia
23
28
+5
Madrid
35
61
+26
Murcia
10
14
+4
Navarra
5
6
+1
País Vasco
18
21
+3
Rioja
4
3
-1
C.Valenciana
33
49
+16
Ceuta
1
1
=
Melilla
1
1
=
Total
350
452
+102
Fuente: Elaboración propia
112
El sistema electoral español...
El precio político a pagar pasa por la minoración del número de
escaños de un puñado de distritos de baja o muy baja población, muy
fuertemente sobrerepresentados en la regulación electoral actual, y
que afectan sustancialmente a las dos mesetas y a Aragón. Tal efecto es
inevitable si se desea compaginar una clave de representación igualitaria y un tamaño moderado de la Cámara. Piénsese que, para conseguir una representación provincial igualitaria, que no supusiera una
reducción del número de escaños de las provincias, con una población igual o menor del cuarto de millón de habitantes, se necesitaría
una asamblea algo por encima de los 700 escaños. Si se adoptara como
circunscripción electoral la Comunidad Autónoma las cosas cambiarían, pero aún así la conservación de los escaños de las Comunidades
en las que predominan las provincias de escasa población y, por ello,
fuertemente sobrerrepresentadas en el sistema LOREG, exigiría una
clave de representación situada entre <1 escaño / 75.000 habitantes>
y <1 escaño / 80.000 habitantes>. Ello nos llevaría a un tamaño de la
Cámara similar al de la Asamblea Nacional francesa y algo por encima
del tamaño de las Cortes Españolas de la última dictadura. No está de
más advertir que la reducción de la representación de las provincias
de menor población, hoy fuertemente sobrerrepresentadas, es neutra (o menos viciada), en lo que afecta a los intereses de los partidos
nacionales, ya que ninguno de ellos tiene una estructura electoral
semejante a la que tenía la UCD cuando se diseñó el sistema. Así, la
minoración de los escaños en las dos Castillas se compensa con la
notable ampliación de los escaños de la Comunidad de Madrid, lo
que da un saldo favorable a los intereses del PP; mientras que el crecimiento de escaños de Cataluña viene a favorecer al PSOE. Además,
el aumento del tamaño medio del distrito, unido al crecimiento de los
distritos más poblados, mejora sustancialmente las opciones de los
partidos nacionales de apoyo difuso.
Hipótesis de un mínimo inicial de un diputado por provincia
y 350 escaños. A diferencia del caso anterior, esta solución no exige
reforma del art. 68 CE y puede operarse mediante una mera reforma
de la LOREG. Obviamente al mantener el número actual de escaños
convierte el reparto en juego de suma cero, de tal modo que no es
113
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
posible mejorar el tamaño de la representación de las provincias de
mayor población sin empeorar la posición de las provincias de población más reducida. El resultado puede verse en las tablas 9 y 10.
Tabla 9. Hipótesis de un mínimo inicial de un diputado por provincia y 350 escaños.
(Hipótesis calculada en función de los datos del padrón de 2005)
PROVINCIA
Nº escaños año
2008
(según LOREG)
Un millón o más hab.
Alicante
Asturias
Baleares
Barcelona
Cádiz
Coruña
Madrid
Málaga
Murcia
Las Palmas
Sevilla
Valencia
Vizcaya
Total
114
12
8
8
31
9
8
35
10
10
8
12
16
8
175
Hipótesis
Nº escaños
Diferencia
13
+1
8
=
8
=
36
+5
9
=
9
+1
41
+6
11
+1
10
=
8
=
13
+1
17
+1
9
+1
192
+17
El sistema electoral español...
De 750.000 a 1 millón
Granada
6
6
=
Pontevedra
7
7
=
Santa Cruz Tenerife
7
7
=
Tarragona
7
8
+1
Zaragoza
7
7
=
Córdoba
7
7
=
Total
40
41
+1
Almería
6
5
-1
Badajoz
6
6
=
Castellón
5
5
=
Ciudad Real
5
4
-1
Cantabria
5
5
=
Girona
6
6
=
Guipúzcoa
6
6
=
Jaén
6
5
-1
Navarra
5
5
=
Toledo
6
5
-1
Valladolid
5
4
-1
Total
61
56
-5
De 500.000 a 750.000
115
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
De 250.000 a 500.000
Albacete
4
4
=
Alava
4
3
-1
Burgos
4
3
-1
Cáceres
4
4
=
Huelva
5
4
-1
León
5
4
-1
Lleida
4
4
=
Rioja
4
3
-1
Lugo
4
3
-1
Orense
4
3
-1
Salamanca
4
3
-1
Total
46
38
-8
Ávila
3
2
-1
Cuenca
3
2
-1
Guadalajara
3
3
=
Huesca
3
3
=
Palencia
3
2
-1
Segovia
3
2
-1
Soria
2
2
=
Teruel
3
2
-1
Zamora
3
2
-1
Ceuta
1
1
=
Melilla
1
1
=
Total
28
22
-6
Total Estado
350
350
=
Menos de 250.000
Fuente: Elaboración propia
116
El sistema electoral español...
Tabla 10. Hipótesis de un mínimo inicial de un diputado por provincia y 350 escaños.
Datos por comunidades autónomas. (Hipótesis calculada en función de los datos del
padrón de 2005)
Comunidad
Autónoma
Nº Escaños año 2008
(LOREG)
Nº Escaños
Hipótesis
Diferencia
Andalucía
61
60
-1
Aragón
13
12
-1
Asturias
8
8
=
Baleares
8
8
=
Canarias
15
16
+1
Cantabria
5
5
=
Castilla-León
32
24
-8
Castilla-Mancha
21
18
-3
Cataluña
47
52
+5
Extremadura
10
10
=
Galicia
23
22
-1
Madrid
35
41
+6
Murcia
10
10
=
Navarra
5
5
=
País Vasco
18
18
=
Rioja
4
3
-1
C.Valenciana
33
35
+2
Ceuta
1
1
=
Melilla
1
1
=
Total
350
350
Fuente: Elaboración propia
117
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
Como puede verse, la hipótesis que contemplamos supone lisa
y llanamente trasladar escaños de las provincias menores de 750.000
habitantes a las mayores de un millón. Dado que las diferencias de
población entre éstas últimas es muy fuerte, en la práctica, supone
un trasvase del tamaño absoluto reducido (17 escaños más el adicional de Tenerife). No obstante lo cual, el resultado es fuertemente asimétrico, ya que, de los 18 escaños, nada menos que 11 corresponden
a dos distritos macro-cefálicos (Barcelona y Madrid), sin aumentos
mayores de la unidad en los demás casos. Adicionalmente, cabe decir
que se trata de una hipótesis de baja neutralidad política: el descenso
en las dos Castillas no es compensado por el ascenso en Madrid, lo
que daña, bien que en términos distintos, los intereses de los dos
mayores partidos. Esto es, beneficia sólo marginalmente a los partidos nacionales de apoyo difuso y encierra la paradoja de beneficiar
a las dos partidos nacionalistas catalanes, cuya cuota de representación aumentaría, aunque en términos modestos. Si desde el punto
de vista del procedimiento es la solución más sencilla, desde el de los
rendimientos, es la que asocia ventajas más reducidas, con un coste
político no significativamente menor al que comportan otras.
Hipótesis de un mínimo inicial de un diputado por provincia y
400 escaños. Véanse las tablas 21 y 22. Esta es la posibilidad extrema
en el marco de la interpretación convencional del art. 68 CE. Como se
puede fácilmente suponer después de lo dicho, los cincuenta escaños adicionales van asignados en su casi totalidad a las provincias
de mayor población que, recuérdese, concentran bastante más de la
mayoría absoluta de la población. Además, aun cuando el mínimo
inicial se conserva, su reducción conlleva el incremento en otros cincuenta escaños en la fase equitativa de la aplicación de la clave de
representación, lo que hace que el número de escaños distribuidos
igualitariamente pase de los 248 actuales a 348. El mantenimiento
del mínimo inicial mejora la equi-distribución de los escaños y se
obtiene al muy bajo precio de rebajar escasamente la representación
de los distritos de escasa población, hasta la fecha muy fuertemente
sobrerepresentados. Prueba de ello es que dichos distritos pierden en
conjunto sólo seis escaños y ninguno de ellos queda por debajo de los
118
El sistema electoral español...
dos diputados (que es la representación actual del distrito de menor
población).
Tabla 11. Hipótesis de un mínimo inicial de un diputado por provincia y 400 escaños.
Datos por provincias (hipótesis calculada en función de los datos del padrón de 2005)
Nº escaños año 2008
Hipótesis
(según LOREG)
Nº escaños
Alicante
12
15
+3
Asturias
8
9
+1
Baleares
8
9
+1
Barcelona
31
42
+11
Cádiz
9
10
+1
Coruña
8
10
+2
Madrid
35
48
+13
Málaga
10
13
+3
Murcia
10
12
+2
Las Palmas
8
9
+1
Sevilla
12
15
+3
Valencia
16
20
+4
Vizcaya
8
10
+2
Total
175
222
+47
Granada
6
7
+1
Pontevedra
7
8
+1
Santa Cruz Tenerife
7
8
+1
Tarragona
7
9
+2
Zaragoza
7
7
=
Córdoba
7
8
+1
Total
40
47
+7
PROVINCIA
Diferencia
Un millón o más hab.
De 750.000 a 1 millón
119
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
De 500.000 a 750.000
Almería
6
6
=
Badajoz
6
6
=
Castellón
5
5
=
Ciudad Real
5
5
=
Cantabria
5
5
=
Girona
6
7
+1
Guipúzcoa
6
6
=
Jaén
6
6
=
Navarra
5
6
+1
Toledo
6
6
=
Valladolid
5
5
=
Total
61
63
+2
Albacete
4
4
=
Alava
4
3
-1
Burgos
4
4
=
Cáceres
4
4
=
Huelva
5
5
=
León
5
5
=
Lleida
4
4
=
Rioja
4
3
-1
Lugo
4
4
=
Orense
4
4
=
Salamanca
4
4
=
Total
46
44
-2
De 250.000 a 500.000
120
El sistema electoral español...
Menos de 250.000
Ávila
3
2
-1
Cuenca
3
3
=
Guadalajara
3
3
=
Huesca
3
3
=
Palencia
3
2
-1
Segovia
3
2
-1
Soria
2
2
=
Teruel
3
2
-1
Zamora
3
3
=
Ceuta
1
1
=
Melilla
1
1
=
Total
28
24
-4
Total Estado
350
400
+50
Fuente: Elaboración propia
Tabla 12. Hipótesis de un mínimo inicial de un diputado por provincia y 400 escaños.
Datos por comunidades autónomas (hipótesis calculada en función de los datos del
padrón de 2005)
Nº Escaños año2008
Nº Escaños
Comunidad Autónoma
(LOREG)
Hipótesis
Diferencia
Andalucía
61
70
+9
Aragón
13
13
=
Asturias
8
9
+1
Baleares
8
9
+1
Canarias
15
18
+3
Cantabria
5
5
=
Castilla-León
32
29
-3
Castilla-Mancha
21
21
=
121
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
Cataluña
47
59
+12
Extremadura
10
10
=
Galicia
23
26
+3
Madrid
35
48
+13
Murcia
10
12
+2
Navarra
5
6
+1
País Vasco
18
19
+1
Rioja
4
3
-1
C.Valenciana
33
40
+7
Ceuta
1
1
=
Melilla
1
1
=
Total
350
400
+50
Fuente: Elaboración propia
A la luz de las tablas anteriores se puede ver cómo la puesta
en práctica de la tercera hipótesis aumenta la representación parlamentaria y es neutra en todas las Comunidades Autónomas, con una
sola excepción: Castilla y León. Esta última es la más fuertemente
sobrerrepresentada, por contar con un elevado número de provincias y estar todas ellas también sobrerrepresentadas en el régimen
actual. Aun así, la pérdida de escaños es muy reducida (sólo tres). La
aplicación de esta alternativa aumentaría el índice de proporcionalidad del sistema de dos formas. De un lado, lo haría al aumentar el
tamaño medio del distrito (que pasaría a ser 7,69 escaños, es decir,
un escaño por encima del actual). Del otro, concentra el aumento
de Diputados en los distritos de mayor población, ahora subrepresentados, de lo que se siguen dos consecuencias relevantes: el ajuste
entre cuerpo electoral y representación parlamentaria es mayor; y el
aumento de tamaño de la Cámara se aplica casi exclusivamente a los
distritos de mayor dimensión, en los que el rendimiento de la fórmula
electoral sería más proporcional. En conjunto, la reducción de la fuertes asimetrías del sistema en vigor es neutra respecto de los grandes
122
El sistema electoral español...
partidos, rebaja las barreras de acceso para los partidos nacionales de
apoyo difuso (aunque no demasiado) y aumenta las posibilidad de los
nacionalistas catalanes de alcanzar una equi-representación estricta.
La cuestión de si una reforma de este tipo mejoraría la posición de los
partidos nacionales de apoyo difuso hasta el punto de erosionar la
actual posición pivotal de las formaciones nacionalistas es, sencillamente, una incógnita que sólo la praxis podría, en su caso, despejar.
2.5. Escenario hipotético V: otras reformas
Hasta este punto, se ha venido razonando de conformidad con
la imagen tópica que se predica de las reglas del art. 68 CE: que la elección debe hacerse en su totalidad, siempre y necesariamente, en el
marco provincial y que las provincias son las actualmente existentes.
Cabe cuestionarse si esa imagen, que es desde luego conforme a las
citadas reglas, es , además, la única solución legal conforme a las mismas o si, por el contrario, resultan compatibles con las mencionadas
otras soluciones alternativas al régimen electoral actual.
Aquí se plantearán dos supuestos. El primero, basado en la
modificación de las actuales provincias electorales, por otras de
mayor tamaño. El segundo, se refiere a la posibilidad de aumentar el
número de escaños al máximo constitucional de 400, de tal modo que
los 50 escaños adicionales se proveyeran mediante elección separada
en la forma de un mecanismo de igualación organizado, según la técnica del distrito nacional único.
2.5.1. Reforma de la provincia electoral
En cuanto a la posibilidad de alterar el marco geográfico del actual
distrito electoral, hay que decir, desde una perspectiva exclusivamente
jurídica, que la respuesta más simple a la cuestión es la que cabe dar a
la políticamente más compleja: el art. 141.1. CE exige ley orgánica para
alterar los límites provinciales (lo que no es sino una consecuencia de
la inclusión de la elección general en el dominio de la ley orgánica). En
consecuencia, mediante ley orgánica se pueden alterar los límites de
123
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
las actuales (cosa que ya se he efectuado de modo puntual), y, por lo
mismo, se pueden erigir nuevas provincias. Es cierto que las provincias
diseñadas por D. Javier de Burgos han tenido un fuerte arraigo, porque satisfacen necesidades evidentes y porque, lejos de diseñarse more
geométrico, la división provincial se hizo sobre la base de los antecedentes históricos, como prueba la mera lectura del correspondiente
Decreto. Dicho lo cual, nos resulta factible la afirmación de que crear
provincias nuevas está dentro del dominio del legislador orgánico, que
podría ciertamente crear las provincias de la división de 1822 que no
han pervivido, o escoger entre varias posibilidades planteadas en su día
una de las no elegidas, como las provincias de Játiva o de Calatayud, sin
ir más lejos, o la quinta provincia gallega.
Siendo así las cosas no parece que pueda tacharse de incompatible con las reglas del art. 68 CE que se operase una reforma
que generara “provincias electorales”, haciendo coincidir los límites provinciales con los de las Comunidades Autónomas. E incluso,
si se desea mantener la realidad material existente, dividir cada
Comunidad Autónoma en “departamentos” correspondientes a las
provincias actuales, dotados de la correspondiente corporación21.
Ciertamente, ésa no es la solución más constitucional posible, pero
como legislar no es ejecutar la Constitución, no es menos cierto que
ésa es una posibilidad abierta, que supondría un cambio relevante
de nuestro sistema electoral, constante todo lo demás, por tres razones. En primer lugar, aumentaría drásticamente el tamaño medio del
distrito electoral (que se situaría en algo más de 18 escaños, es decir,
más de dos veces y media mayor que el actual). En segundo lugar,
incrementaría la proporcionalidad del rendimiento del sistema. Y,
por último, reduciría los efectos perversos de la cláusula del “mínimo
inicial”, que en caso de mantenerse en los actuales términos, pasaría
de suponer 102 escaños sobre 350 a suponer 36 escaños sobre idéntica cifra, y se ajustaría mejor a la realidad político-administrativa del
Estado realmente existente. Sobre la base del actual mínimo inicial y
21
Ello permitiría, de paso, alinear nuestras elecciones provinciales con la Carta Europea de Poderes
Locales, y con la práctica general: elección por sufragio universal directo, acabando así con el último
resto de las técnicas electorales propias del franquismo que hoy conserva el Título V de la LOREG.
124
El sistema electoral español...
el actual tamaño de la Cámara, la elección del Congreso adquiriría el
aspecto que se presenta en la siguiente tabla.
Tabla 13. Hipótesis: Comunidad Autónoma como provincia. Numero de escaños
(simulación realizada con la media de los escaños disfrutados por cada provincia durante
el período 1996-2008)
Total
Escaños
Circunscripción
Mínimo inicial de
escaños
Nº escaños por
población
Andalucía
2
59
61
Aragón
2
11
13
Asturias
2
7
9
Baleares
2
6
8
Canarias
2
13
15
Cantabria
2
3
5
Castilla León
2
28
30
Castilla Mancha
2
21
23
Cataluña
2
44
46
Extremadura
2
8
10
Galicia
2
22
24
Madrid
2
33
35
Murcia
2
7
9
Navarra
2
3
5
P. Vasco
2
17
19
La Rioja
2
2
4
C. Valenciana.
2
30
32
Ceuta
1
-
1
Melilla
1
-
1
TOTAL
36
314
350
Fuente: Elaboración propia
125
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
Partiendo de este reparto de escaños, cabe proceder a realizar
una simulación semejante a la efectuada con anterioridad respecto
de las diversas fórmulas electorales (vide. tabla 13 ut supra). Así, en la
tabla 14 se ofrece una comparativa de resultados electorales (excepto
en la categoría “otros partidos”) que incluye:
Los datos agregados por Comunidades Autónomas manteniendo la provincia actual como circunscripción, tal como indica la
actual LOREG (véase la columna “L” –los datos están desglosados por
provincias en la tabla 13-); y
los resultados de la ampliación de la provincia hasta el tamaño
de las actuales Comunidades Autónomas, como reza nuestra hipótesis (véase la columna “H”).
Tabla 14. Hipótesis (h) de resultados electorales con circunscripciones provinciales de
igual tamaño a las actuales comunidades autónomas (hipótesis realizada con los valores
medios de los votos válidos en el congreso de las legislaturas 1996-2008). Resultados en
escaños (esc.) Con barrera del 3% y aplicación de distintas fórmulas electorales: d’hondt
(dh), saint-lagüe (sl) y el cociente (c) hagenbach-bischoff
PP
PSOE
IU
CIU
PNV
ERC
BNG
CC
OTROS
Votos
Votos
Votos
Votos
Votos
Votos
Votos
Votos
Votos
Escaños
Escaños
Escaños
Escaños
Escaños
Escaños
Escaños
Escaños
Escaños
-------
-------
--------
--------
--------
-------
--------
-------
(H)
L H
L H
L H
L H
L H
L H
L H
L H
DH–SL-C
1.6014.474
2.193.796
357.467
25 18
35 39
1 3
26 17
30 38
5 5
-
-
-
-
-
Cociente
24 23
34 32
3 5
ARAGON
320.333
292.828
86.229
D’Hondt
7 6
6 5
0 0
6 5
6 5
0 1
Cociente
6 5
6 5
0 1
ASTURS.
299.247
290.526
72.138
4 4
4 4
1 1
4 4
4 4
1 1
4 4
4 4
1 1
208.297
166.708
26.722
4 4
4 4
0 0
4 4
3 3
1 1
4 4
4 4
0 0
CIRCUNS.
ESC
ANDALU.
D’Hondt
SaintLagüe
SL
D’Hondt
SL
61
13
9
Cociente
BALEAR.
D’Hondt
SL
Cociente
126
8
PA 86.066
1–1-1
PAR 38492
-
-
-
-
-
1-1-1
CHA64386
1 - 1- 1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
PSMEntesa
24.526
0-0-0
El sistema electoral español...
CANARI.
332.216
294.469
6 6
6 5
5 6
6 5
Cociente
6 6
6 5
CANTAB.
185.082
136.670
19.199
3 3
2 2
0 0
3 3
2 2
0 0
3 3
2 2
0 0
806.011
594.242
73.340
19 17
11 12
0 1
18 16
12 11
0 2
Cociente
19 17
11 12
0 1
C.MANCH
614.373
535.423
59.037
D’Hondt
14 12
9 10
0 1
14 11
9 11
0 1
14 12
9 10
0 1
610.215
1.489.584
226.113
934.237
7 5
20 21
2 3
14 13
7 8
21 19
2 3
11 12
Cociente
7 8
19 19
2 3
14 12
EXTREM.
295.327
339.078
34.532
5 5
5 5
0 0
5 4
5 5
0 1
5 5
5 5
0 0
847.708
599.413
16.196
15 12
7 9
0 0
12 12
8 9
0 0
Cociente
14 12
8 9
0 0
MADRID
1.645.661
1.254.144
304.946
18 18
13 13
3 3
18 18
13 13
3 3
18 18
13 13
3 3
405.745
246.837
42.257
6 6
3 3
0 0
5 5
3 3
1 1
Cociente
6 6
3 3
0 0
NAVARR
133.010
103.154
23.597
D’Hondt
3 3
2 2
0 0
3 3
2 2
0 0
3 3
2 2
0 0
249.887
333.881
82.784
3 5
7 6
1 1
4 5
7 6
1 1
Cociente
4 5
7 6
1 1
LA RIOJA
91.356
80.433
7.780
2 2
2 2
0 0
2 2
2 2
0 0
2 2
2 2
0 0
D’Hondt
SL
D’Hondt
SL
15
5
Cociente
C.LEON
D’Hondt
SL
SL
30
23
Cociente
CATALU.
D’Hondt
SL
D’Hondt
SL
46
10
Cociente
GALICIA
D’Hondt
SL
D’Hondt
SL
24
35
Cociente
MURCIA
D’Hondt
SL
SL
9
5
Cociente
P.VASCO
D’Hondt
SL
D’Hondt
SL
Cociente
19
4
219.632
-
-
-
-
-
3 4
4 4
-
3 4
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
320.767
-
3 4
5 4
4 4
-
-
-
-
-
-
236.911
2 3
4 3
2 3
UPyD:
-
-
-
-
-
132.095
1-1-1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
EA:
13.209
0–0-0
347.579
-
7 6
6 6
EA 80.374
-
-
-
1–1-1
-
-
-
-
6 6
-
-
127
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
C.VALEN.
D’Hondt
1.264.117
1.017.425
156.500
17 17
14 13
1 2
17 17
12 13
2 1
17 16
13 13
1 2
9.926.790
9.914.823
PP
PSOE
L H
UV 66.638
-
-
-
-
-
1.344.381
934.237
350.003
326.521
236.911
219.632
1.406.636
IU
CIU
PNV
ERC
BNG
CC
OTROS
L H
L H
L H
L H
L H
L H
L H
L H
158 143
150 155
9 15
14 13
7 6
3 4
2 3
3 4
2 5
S.Lägue
153 140
145 152
16 21
11 12
6 6
5 4
4 3
4 4
4 6
Cociente
156 149
147 146
12 18
14 12
6 6
4 4
2 3
3 4
4 6
SL
32
Cociente
0–1-1
TOTAL
(sin Ceuta y
Melilla)
Escaños
D’Hondt
348
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior
Nota 1: Se han sombreado ligeramente las Comunidades Autónomas uniprovinciales,
donde, obviamente, la aplicación de la hipótesis (H) no supone ningún cambio respecto
de la LOREG (L).
Nota 2: Las columnas “L” recogen los datos agregados (en escaños) por Comunidades
Autónomas manteniendo la provincia actual como circunscripción, tal como indica
la actual LOREG. Las columnas “H” recogen la hipótesis de ampliación de las actuales
provincias hasta el tamaño de las CCAA.
Un examen aún superficial de la tabla permite afirmar sintéticamente que una eventual reforma del método de elección en los
términos señalados conlleva las siguientes consecuencias:
1. Primero. No aumenta significativamente el número de partidos parlamentarios, ni incrementa significativamente la fragmentación; por ello no puede sostenerse que de alguna manera
introduzca un grado de inestabilidad gubernamental significativamente mayor que el actual.
2. Segundo. Aunque se mantiene una notable prima a los dos
mayores partidos, ésta es menor que en el sistema actual,
porque se registra un mayor ajuste entre la cuota electoral y
la representación parlamentaria que se alcanza. A pesar de lo
cual el mapa de la eventuales mayorías parlamentarias no sufre
cambios importantes respecto de la situación actual. A lo sumo,
cabría señalar como posible efecto diferenciado una mayor
presión al efecto de sustituir los usuales acuerdos parlamentarios (coalición parlamentaria expresa o tácita) por la coalición
gubernamental, hasta la fecha inédita.
128
El sistema electoral español...
3. Tercero. La mayor proporcionalidad respeta la cuota de representación de los partidos nacionalistas cuando éstos cuentan
con bastiones, y sólo resulta marginalmente algo más favorable
a los partidos nacionalistas menores.
4. Cuarto. La mayor proporcionalidad beneficia prioritariamente
a los partidos nacionales de apoyo difuso, cuya representación parlamentaria se aproxima más a su cuota electoral, aun
cuando la primera siga siendo significativamente inferior a la
segunda.
5. Quinto. Las fórmulas del cociente y Saint-Lagüe dan un patrón
de resultados algo más proporcional que la regla D´Hondt,
siendo la segunda la que más acusadamente reduce la subrepresentación de los partidos nacionales de apoyo difuso.
2.5.2. Inclusión de un mecanismo de igualación
La segunda cuestión a tratar en el apartado de otras reformas
del presente artículo se refiere a que cabría, por último, considerar
el supuesto de aumentar el número de escaños al máximo constitucional de 400, de tal modo que los 50 escaños adicionales se proveyeran mediante elección separada en la forma de un mecanismo de
igualación organizado, según la técnica del distrito nacional único.
En sí misma, dicha técnica es cualquier cosa menos extraña, sin ir
más lejos, se aplica un sistema similar en Suecia, Dinamarca, Austria,
Grecia o Hungría.
129
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
La técnica puede organizarse a partir de dos modelos distintos:
1) En un primer caso, se operaría, a imagen y semejanza de la
elección al Parlamento Europeo. Es decir, cada elector contaría
con un segundo voto, mediante cuya emisión se procedería a
fijar un total nacional de voto de cada formación política, sobre
la que se aplicaría una fórmula electoral proporcional.
2) En un segundo supuesto, el elector contaría con un solo voto
(el emitido en distrito provincial) y el reparto de los 50 escaños
del mecanismo de igualación se efectuaría sobre la base de los
votos que no hubieren obtenido representación en la fase provincial. Es decir, alimentarían el mecanismo de igualación de
un lado aquellos votos de los partidos que obtengan en cada
provincia representación parlamentaria que no hayan obtenido representación (lo que sucederá siempre que uno de ellos
no fije la cifra repartidora en el distrito) y del otro la totalidad
de los votos obtenidos en cada distrito por los partidos que no
hayan alcanzado dicha representación.
Este segundo modelo es más favorable a los intereses de los
partidos nacionales de apoyo difuso, porque les permite rentabilizar
todos sus apoyos electorales. No en vano, hay que tener en cuenta
que la existencia de un mecanismo de igualación tiene precisamente
ese sentido. Es por ello que ésa era la técnica que seguía para la parte
proporcional la anterior ley electoral italiana, o lo sigue la húngara,
dado que la igualación palia los efectos de la parte mayoritaria (dominante) en el sistema electoral.
Efectuar al respecto alguna clase de simulación no parece que
tenga mucho sentido: sencillamente no existe elección alguna de
naturaleza homologable fuera de la elección europea, y la condición
de elección de segundo orden de ésta, hace inválida cualquiera clase
de simulación, pues la misma se basaría en un presupuesto falso. En
consecuencia, no se pueden hacer hipótesis racionalmente fundadas
sobre el comportamiento de los electores (en especial si se escoge
una técnica que implique el doble voto) y es eso lo que conduciría a la
condición de mera literatura cualquier simulación.
130
El sistema electoral español...
No obstante, conviene tener en cuenta que la hipótesis del
mecanismo de igualación encierra un problema jurídico-constitucional: cuál es el alcance del concepto “circunscripción” en el art. 68
CE. Si por tal entendemos aquella unidad electoral en la que se efectúan todas las operaciones electorales conducentes a la elección de
diputados es claro que el mecanismo de igualación es constitucionalmente inviable. Si por tal entendemos aquella unidad electoral en
la que se realizan las operaciones electorales fundamentales, cabe la
posibilidad de introducir un mecanismo de igualación, con marcada
preferencia a favor de la variante que exige un solo voto y efectúa el
reparto de los escaños adicionales en función de los votos privados
de representación en la fase provincial. Pero si eso es así, nada impide
articular el reparto de escaños (en todo o en parte) entre agrupaciones de provincias o en el nivel de la Comunidad Autónoma siempre y
cuando el voto se emitiera en el ámbito provincial (como sucede sin
ir más lejos en el caso belga).
3. Consideraciones finales
En suma, son muchas las opciones posibles de modificación
del sistema de elección del Congreso de los Diputados en nuestro
país. Todas las expuestas en el presente artículo son constitucionalmente viables y mejorarían la proporcionalidad del la Cámara Baja
española, si bien con matices relevantes según la reforma de que se
trate. Así, mientras el cambio del tipo de voto nos acercaría a países
como Bélgica o Finlandia, con unos bajos índices de desproporcionalidad; la modificación de la fórmula electoral, por el contrario, no
traería consecuencias relevantes, salvo para los partidos nacionales
de apoyo difuso. Igualmente, mientras la modificación del tamaño del
distrito generaría unos efectos muy positivos en términos de representación; la reducción o eliminación de la barrera electoral, por su
parte, sería irrelevante, excepto para los partidos de ámbito nacional
y apoyo difuso. Por consiguiente, son éstos últimos los más beneficiados por cualquiera de las cinco modalidades de reforma expuestas. Ello conlleva como efecto indirecto, la reducción de las primas
que han venido obteniendo hasta ahora los dos grandes partidos de
131
Manuel Martínez Sospedra y Ainhoa Uribe Otalora
ámbito nacional, la disminución del bipartidismo y la apertura de un
espacio político para terceras fuerzas de ámbito nacional, que puedan actuar como partidos bisagra llegado el momento, y una ligera
reubicación, de acuerdo a su tamaño real, de los partidos de defensa
de la periferia.
En consecuencia, urge plantearse la necesidad de una reforma
de nuestro sistema electoral porque la España de la legislatura 20082012 y las futuras legislaturas que le sucedan no es la misma España
que vio nacer la Constitución: Es una España con menor población
rural y una mayor concentración geográfica en las grandes ciudades;
es una España donde una parte de los electores pierden constantemente sus votos si optan por terceras fuerzas nacionales, con el consiguiente efecto psicológico o voto útil que se deriva de ello; y es una
España donde la posibilidad de otorgar primas al partido ganador es
cada vez menor ante el “bloqueo” del reparto de escaños, que queda
concentrado en dos partidos. En definitiva, es una España a la que le
urge la puesta en práctica del principio que exige la Constitución: que
lo proporcional no sea el método de elección, sino la representación.
132
El sistema electoral español...
4. Bibliografía básica
ALCUBILLA, A.E. y DELGADO-IRIBARREN, M. (2008), Código
electoral, El Consultor, Madrid.
DAHL, R. (1999), La democracia, Taurus, Madrid.
MARTINEZ SOSPEDRA, M., J. MARCO, A. URIBE (2007), Sistemas
electorales. Un estudio comparado, Tirant lo Blanch, Valencia.
Ministerio del Interior, www.elecciones.mir.es
NOHLEN, D. (1981), Los sistemas electorales del mundo, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid.
VALLES, J.M. y A.BOSCH (1997), Sistemas electorales y gobierno
representativo, Ariel, Barcelona.
133
5
Propuesta de modificación.
Escaños de representación
mínima, compensación y
gobernabilidad en el congreso de
los diputados
Dr. D. Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
Profesor Titular Derecho Constitucional. Universidad Complutense de
Madrid. Miembro del Aula Política
1. Introducción
En estas páginas el lector encontrará una propuesta de modificación del sistema electoral español en las elecciones a los diputados del Congreso22. No se trata de un estudio en profundidad del
sistema electoral, ni si quiera de una recopilación de las diferentes
propuestas para reformar el régimen electoral español. Simplemente
es un trabajo que ofrece unas posibles modificaciones, admisibles
dentro del marco constitucional, lo que quiere decir que no precisan
una reforma constitucional y que, sin embargo, pueden solucionar
algunos de los problemas del actual sistema electoral en la elección
de los diputados. Quizás ello sirva para justificar la ausencia de una
exhaustiva bibliografía o de notas a pie de página de la doctrina que
ha estudiado este tema con mayor fortuna y calado.
22
Las versiones iniciales de este trabajo se encuentran en SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA
RIVA, Manuel: “Ajustes para la elección de los Diputados”. Madrid, 2011, 2010 y 2009.
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
En algún momento me he llegado a referir a la reforma que
propongo como unos “parches” del sistema electoral. Ésta es quizás
la crítica que me atrevo a hacer a la propuesta que aquí presento.
Aunque, como toda idea es susceptible de crítica y escarnio, su mayor
virtud la encontramos en que es perfectamente asumible por los partidos políticos en la actualidad, no precisa una reforma constitucional y aporta soluciones que permitirían evolucionar hacia un sistema
político más representativo y justo, sin menoscabo de la gobernabilidad, ni de la integración de todas las partes de España en el Congreso
de los Diputados.
Al Aula Política23 se presentaron tres ponencias diferentes sobre
el sistema electoral. Una ponencia24 que inicialmente proponía una
fórmula mayoritaria con circunscripciones unipersonales, evolucionó hacia un sistema mixto al completarse con una circunscripción
a nivel nacional para elegir de forma proporcional diputados. Otra
ponencia proponía un sistema proporcional con sólo una circunscripción única25. La tercera –que se llegó a denominar proporcional
corregido– es la que se expone en esta obra, con las aportaciones que
se han ido recogiendo de los miembros del Aula Política. Es cierto que
con la exposición de cada ponencia se han limado asperezas, se han
enriquecido las otras propuestas e incluso se han realizado aproximaciones entre las tres, pero no hemos sido capaces de ponernos
de acuerdo sobre cuál sería el mejor sistema electoral para España26.
Quizás porque ningún sistema es perfecto.
La propuesta que presento no es una reforma electoral contra los partidos nacionalistas, ni contra los partidos mayoritarios.
Fundamentalmente trata de reparar injusticias del sistema. Es este
el primer objetivo: una mayor justicia en la elección de los diputados. Pero también se trata de buscar una mejor representación de los
23
GRACIÁN: Por qué reformar la Ley Electoral en diario La Razón, 24 de febrero de 2010. Página 25.
24
Desarrollada por Ramón Peralta Martínez.
25
A cargo de José María Montoto Cañas y Juan Carlos Calvo Corbella.
26
GRACIÁN: Reforma Electoral: Alternativas en diario La Razón, 8 de mayo de 2010. Página 12.
136
Propuesta de modificación...
ciudadanos, y eso se consigue en gran parte desactivando el “voto
útil” y el “voto del miedo”. Como tercer objetivo se trata de buscar un
sistema político estable, al menos con tanta estabilidad política como
la actual, si es posible sin subordinaciones a políticas periféricas.
Se trata de una reforma limitada y, por tanto, que no afecta al
fondo del sistema electoral. Esto que puede parecer una desventaja
en realidad opera como algo positivo porque como dice Santaloya:
“… cualquier cambio de fondo en un sistema electoral puede provocar consecuencias impredecibles en términos de representación,
y como tales no deseadas por los principales agentes de los procesos
electorales, los partidos políticos, especialmente si tenemos en cuenta
que la decisión de modificación de un sistema electoral compete al
partido o grupo de partidos que han obtenido ventaja de él”27. Creo
que esta idea es esencial. Si las armas las carga el diablo, las reformas
electorales también. Por eso cuando desde el movimiento 15-M se
reclama una reforma electoral es importante que antes se fijen cuales
son los principios de un buen sistema electoral y las claves del mismo.
Los cambios profundos de un sistema electoral pueden favorecer hoy
a una fuerza política, pero mañana perjudicarla. Si en la transición
política se consideraba que los votos del medio rural favorecían a la
derecha y los de las ciudades a la izquierda, hoy en día las tornas se
han cambiado. Por eso, cualquier modificación electoral que se establezca pensando en un momento histórico concreto puede generar
más problemas que soluciones.
En la IX Legislatura y dentro de la Comisión Constitucional del
Congreso de los Diputados funcionó desde el 2 de octubre de 2008
una Subcomisión encargada de estudiar las posibles modificaciones
del Régimen Electoral General (154/2). En su informe final de 30 de
junio de 201028 se adoptaron acuerdos importantes pero ninguno
que modificase el sistema electoral. Entre la propuestas podemos
citar la exclusión en las elecciones locales de los españoles residentes
27
SANTOLAYA MACHETI, Pablo: “Manual de Procedimiento Electoral” Madrid, 1991. Página 14.
28
Boletín de Las Cortes Españoles. Congreso de los Diputados. Serie D. nº 438. 4 de agosto de 2010.
137
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
en el extranjero; diversos ajustes sobre el censo electoral, la prohibición de publicidad institucional sobre logros de gestión desde la
convocatoria a la realización de las elecciones; o la prohibición de
inauguraciones en el tiempo de campaña electoral; la extensión a los
medios de comunicación privados de los principios de proporcionalidad y neutralidad informativa29; medidas anti-transfugismo en las
Corporaciones Locales…, pero nada se acordó de mecanismos para
revalorizar la representación de los políticos, ni buscar mayor proporcionalidad, ni compensar las injusticias del sistema electoral.
La búsqueda de un sistema electoral ha de hacerse con generosidad por parte de todos los actores políticos; pero sobre todo, ajustándose a los principios que enunciaremos al principio de esta obra.
2. Propuesta de ajuste del sistema actual
2.1. Planteamiento global: tres medidas para un nuevo
congreso de los diputados
La primera tentación que se tiene cuando se aborda una
reforma electoral es comenzar desde cero, tratando de buscar un sistema electoral perfecto. Pero no existe. Todo sistema electoral está
anclado a unas realidades sociológicas, políticas e históricas. Un sistema electoral puede ser perfectamente válido para una sociedad y,
no funcionar en otra. Puede haber sido un excelente sistema electoral
en el pasado, pero no valer para el presente. Por ejemplo, ¿funcionaría
en nuestro país el concepto de “representante personal” de las democracias anglosajonas? Por poner un ejemplo, una persona católica
residente en el barrio de Chueca de Madrid ¿se sentiría representado
por el político representante de los gays, el señor Zerolo? Quizás el
cambio podría realizarse en el Senado, para introducir ese concepto
de representante personal o representantes en el caso de circunscripciones plurinominales. Evidentemente hasta el momento esto no
29
Cuestión criticada por el mundo del periodismo y que fue desarrollado por la Instrucción 4/2011, de
24 de marzo, de la Junta Electoral Central.
138
Propuesta de modificación...
ha ocurrido en el Senado, pese a emplearse una fórmula de mayoría
corregida por voto limitado en las provincias peninsulares se votan a
tres candidatos y se eligen a cuatro senadores.
Un cambio radical del sistema político traería a nuestro juicio
una inestabilidad no deseada y tampoco garantizaría que finalizase la
posición de ventaja de los partidos nacionalistas, la aparición de un
partido nacional bisagra o la eliminación de la desigualdad de algunos partidos.
Además, la modificación electoral debe de evitar la reforma de
la Constitución. Cambiando la Ley Orgánica del Régimen Electoral
con pequeños retoques es posible que se consiga un sistema electoral
asumible por una gran mayoría, justo, representativo, que integre a
los diferentes territorios y garantice la gobernabilidad.
Por ello, aun manteniendo el sistema proporcional para la elección de los diputados al Congreso, con la provincia como circunscripción y con una cuota provincial, propondremos varias medidas que
tratan de mejorar los puntos negativos de un sistema que como se ha
manifestado anteriormente tiene también varios aspectos positivos.
¿Cuáles son los aspectos negativos del sistema electoral español que tratamos de mejorar con la siguiente propuesta?
En primer lugar, la descompensación que existe entre la representación que obtienen algunos partidos de ámbito nacional y su
representación en el Congreso de los Diputados. Esto supone una clara
ruptura del principio de justicia electoral al que hacíamos referencia.
En segundo lugar, la dificultad de los partidos que no tienen
concentrados sus votos en determinadas provincias para conseguir
representación en el Congreso. Ello supone, en menor medida, una
quiebra del principio de justicia, pero sí implica una ruptura del principio de representación, pues ante este fenómeno, muchos votantes
tratan de hacer útil su voto apoyando a uno de los dos grandes partidos que a su juicio es menos malo.
139
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
Lo cierto es que cualquier vía de solución de estos dos problemas va a afectar de forma importante a la gobernabilidad. Esto es,
aumentar los escaños en el Congreso de los Diputados, o lo que es lo
mismo dar mayor representación a los partidos que se encuentren en
las dos situaciones antes descritas, supone una disminución del peso
de los grandes partidos y, en especial del partido mayoritario. Esto
afecta de forma importante a la gobernabilidad. Por ello, cualquier
medida que se proponga para paliar los dos problemas antes descritos –descompensación y falta de representación– debe de acompañarse de alguna medida que proteja la gobernabilidad.
La propuesta que se hace en lugar de una ruptura con el sistema
vigente, consiste en una reforma del sistema electoral al Congreso30
con tres medidas que no son acumulables:
• Un mecanismo para compensar la escasa representación de los
partidos políticos en el Congreso en relación con el volumen
de votos que obtienen. En las elecciones de marzo del 2008 ha
obtenido el 3,55% de los votos válidos, pero su representación
en el Congreso es de solo el 0,57% (2 diputados de 350). Esto
supone una desproporción de 3,55% / 0,57% = 6,22. IU recibe
seis veces más votos que su representación en el Congreso.
Nuestra propuesta supone que cuando los resultados electorales porcentuales sean superiores al doble de la representación
parlamentaria, debería atribuirse un escaño de compensación
–redondeando a la baja–; si cuadriplican, dos escaños más y;
así sucesivamente. La fórmula consistiría en dividir la descompensación –que hemos calculado dividiendo el porcentaje de
apoyo a nivel nacional entre el porcentaje de representación en
el Congreso– entre 2.
• El establecimiento de una barrera electoral positiva del 1% de
los votos a nivel nacional. Según esta barrera aquellas fuerzas
políticas que habiéndose presentado en 32 circunscripciones
no obtuvieran representación en el Congreso de los Diputados,
30
Estas propuestas suponen que el número de diputados no sea fijo como en la actualidad sino que
podría variar en función de las circunstancias, pero siempre con un máximo de 400 diputados.
140
Propuesta de modificación...
pero sí que alcanzasen el 1% de los sufragios válidos (excluyendo los votos nulos, pero incluyendo los votos en blanco)
se les otorgaría 1 escaño en el Congreso por representación
mínima. En las elecciones del año 2008 ese 1% estaría fijado en
257.349 votos. Ninguna fuerza política se encontró en estas circunstancias en el año 2008. Si UPyD no hubiera obtenido un
escaño por Madrid, sí que se le habría aplicado esta propuesta,
pues obtuvo el 1,19% de los votos válidos. Incluso es posible
establecer un redondeo a la baja del 1%. En noviembre del 2011
los votos válidos fueron 24.348.886 el 1% serían 243.489 votos. Si
la Coalición Compromis-Equo no hubiera obtenido un escaño
por Valencia y hubiese concurrido conjuntamente con Equo,
el total de votos, 342.054, se les habría otorgado un escaño de
representación en el Congreso de los Diputados.
• Indudablemente el incremento de escaños en el Congreso de
los Diputados supondría un factor de inestabilidad y, por tanto,
de dificultad para que los grandes partidos puedan gobernar.
Por ello se proponen unos escaños de gobernabilidad que
siempre serán número impar –con objeto de favorecer al partido más votado. Por cada escaño de representación mínima o
de compensación se atribuirá uno de gobernabilidad. Si en el
cómputo total fuere un número par, se incrementará en uno
más los escaños de gobernabilidad. El reparto de estos escaños
se realizará entre todas las fuerzas políticas por el sistema de
D´Hondt, pero en la primera columna cada partido elevará al
cuadrado sus votos.
El máximo de escaños que se podrían atribuir por compensación y por representación mínima sería de 25, teniendo preferencia
los de compensación sobre los de representación mínima y los de los
partidos con más votos sobre los de menos.
141
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
2.2. Escaños de compensación
2.2.1. Situación injusta
En las últimas contiendas electorales hemos podido observar
una situación injusta que afecta a varios partidos según la convocatoria electoral, que pese a lograr un importante apoyo del electorado,
conseguían una exigua representación parlamentaria.
En las elecciones de noviembre de 2011, la descompensación
afectaría a la Coalición Compromis-Equo que con el 1,4% de los votos
a nivel nacional sólo obtiene 1 diputado, el 0,29%, el apoyo que recibe
porcentualmente es casi cinco veces mayor (4,90 para ser exactos)
que su representación en el Congreso. UPyD con el 4,7% de los votos
obtiene 5 diputados (el 1,43%) con lo que su descompensación es de
3,29. IU con el 6,92% de los votos, obtiene 11 diputados, el 3,14% de
los diputados. Su descompensación es de 2,202.
En las elecciones del año 2008, Izquierda Unida fue votada por
969.946 electores, lo que supone 3,77% de los votos, pero sólo obtuvo
dos diputados, esto es el 0,57% del Congreso de los Diputados. Si
dividimos el porcentaje de representación en el total nacional entre
el porcentaje de representación que obtiene (3,77 / 0,57) podemos
afirmar que su resultado electoral fue 6,60 veces superior a su representación en el Congreso –o a la inversa que su representación en el
Congreso de los Diputados es 6,60 veces inferior al apoyo popular
obtenido en las elecciones. También UDyP se encuentra en una situación similar, pues obtuvo 306.079 votos, que representan el 1,19% de
los votos válidos emitidos, y sólo un diputado– el 0,29% de la Cámara.
En este caso (1,19 / 0,29) su apoyo electoral fue 4,17 veces superior a
su representación en el Congreso de los Diputados. En las elecciones
del 2008 esto supondría 3 escaños más para IU y 2 más para UPyD.
En la convocatoria del año 2004, Izquierda Unida obtuvo
1.284.081 votos, el 4,96% de los votantes, con cinco diputados que
representan el 1,43% de la Cámara, por tanto (4,96/1,43) es 3,47 veces
mayor el apoyo electoral que la representación parlamentaria.
142
Propuesta de modificación...
Se trata de formaciones políticas que han concurrido a nivel
nacional. Cierto que Izquierda Unida en coalición con otras fuerzas
y con variaciones en el nombre y que Compromis-Quo ha obtenido
un escaño en Valencia en la coalición Bloc-Iniciativa-Verds-EquoCoalició Compromís.
2.2.2. Propuesta
Nuestra propuesta es compensar a aquellas fuerzas políticas
que tienen una gran diferencia entre el apoyo a nivel nacional y su
representación política en el Congreso de los Diputados. Entendemos
que concurren a nivel nacional cuando presentan candidaturas en
al menos 32 circunscripciones, lo cual favorecerá a aquellas opciones políticas que realizan el esfuerzo de presentarse a nivel nacional
y excluirá a las puramente localistas. No se impedirán sin embargo,
las coaliciones de fuerzas nacionalistas. Es más, seguramente pequeñas fuerzas nacionalistas concurrirían coaligadas, lo que les exige
un esfuerzo de coordinación, de programa común y en definitiva, de
pensar por un proyecto global de España.
2.2.3. Fórmula
La fórmula a aplicar comienza cuando los resultados electorales porcentuales sean superiores al doble de la representación parlamentaria o, lo que es lo mismo, el Índice de Descompensación
(I.D) es igual o superior a 2. El I.D. se calcula dividiendo el porcentaje de apoyo a nivel nacional entre el porcentaje de representación
en el Congreso. Cuando el I.D. es 2 que es una importante descompensación, para paliarla se atribuye un diputado –redondeando a la
baja–. Si el apoyo a nivel nacional cuadriplica la representación en el
Congreso, dos diputados y, así sucesivamente. La fórmula consistiría
en dividir por 2 la descompensación (el I.D.) que hemos calculado
dividiendo el porcentaje de apoyo a nivel nacional entre el porcentaje de representación en el Congreso. En las elecciones del 2011 la
coalición Compromis-Equo con un I.D.= 4,90 se compensaría con
4,90/2=2,45, lo que supone 2 diputados más. UPyD con un I.D.=3,29
143
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
se compensaría con 1 diputado más. Igual ocurriría con IU que tiene
un I.D.=2,202.
En las elecciones del 2008, Izquierda Unida habría sido compensada con 6,60/2 =3,3, esto es 3 diputados más. UDyP lo habría
sido con 4,17/2= 2,08, esto es 2 diputados más.
En el año 2004 Izquierda Unida sólo habría obtenido 1 diputado de compensación (3,47/2= 1,23). La fórmula puede resumirse
así: La división entre el porcentaje de votos a nivel nacional entre
el porcentaje de diputados nos permite determinar el Índice de
Descompensación (I.D.). Este índice dividido entre 2 y redondeado
al número entero inferior nos indica los escaños de compensación.
2.3. Escaño de representación mínima o barrera
electoral positiva
2.3.1. Concepto
Cuando una fuerza política obtiene un significativo apoyo a
nivel nacional es lógico que obtenga algún tipo de representación
política en el Congreso de los Diputados. Se trata de retribuir con
representación política a aquellos partidos o agrupaciones que consiguen superar una barrera electoral a nivel de todo el Estado en función del número de votos válidos en unas elecciones. Evidentemente
esto ocurre cuando en un primer reparto de escaños no consigue
representación en el Congreso de los Diputados.
2.3.2. Circunstancias
Aquellas fuerzas políticas que no hubieran obtenido representación en el Congreso de los Diputados, con candidaturas en al
menos 32 circunscripciones y hubieran superado una barrera electoral determinada –por ejemplo del 1% a nivel nacional–, se les otorgaría un representante en el Congreso de los Diputados
144
Propuesta de modificación...
2.3.3. La exigencia de 32 circunscripciones
Quizás lo más llamativo sea esa exigencia de que se presente al
menos a 32 circunscripciones. Trataremos de aclarar esta circunstancia en estas líneas. La primera idea es que se trata de una fuerza política con proyección nacional, fundamentalmente porque estamos
refiriéndonos al Congreso de los Diputados que es la cámara legislativa que tiene una preeminencia sobre la otra cámara, el Senado.
En ambas cámaras se encuentra representada la soberanía popular,
pero es el Congreso de los Diputados el órgano encargado de investir
al Presidente del Gobierno, y de ejercitar el control responsabilidad
sobre el mismo –esencialmente mediante la moción de censura, pero
también por medio de la cuestión de confianza y de la acusación a los
miembros del Gobierno de traición. Por tanto, no sería lógico atribuir
este beneficio a fuerzas locales, autonómicas o nacionalistas. Se trata
de abrir el Congreso de los Diputados a pequeñas fuerzas que representen a todos los españoles. Mediante la metáfora abrir se trata de
permitir el acceso a este escaño de representación mínima.
La pregunta es ¿por qué 32 y no 16? ¿Por qué 32 y no 52?
Recordemos que las circunscripciones al Congreso de los
Diputados son Ceuta y Melilla y las 50 provincias peninsulares e
insulares.
En la actualidad la distribución territorial de los partidos políticos, además de la implantación de partidos nacionalistas ha hecho
que las Comunidades Autónomas sean la referencia política más
inmediata. Cada Comunidad Autónoma tiene tantas circunscripciones como provincias, de forma que la distribución de las circunscripciones es la siguiente:
145
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
Andalucía
8
Aragón
3
Asturias
1
Baleares
1
Canarias
2
Cantabria
1
Castilla La Mancha
6
Castilla León
8
Cataluña
4
Extremadura
2
Galicia
4
La Rioja
1
Madrid
1
Murcia
1
Navarra
1
País Vasco
3
Valencia
3
Ceuta
1
Melilla
1
A la hora de determinar un número mínimo de circunscripciones en las que ha de presentarse una fuerza política para ser considerada de carácter nacional, deberíamos buscar una cifra que no
permita la preeminencia de unas Comunidades Autónomas con
características comunes sobre las otras.
2.3.4. Criterio del nacionalismo
En primer lugar podemos diferenciar entre Comunidades
Autónomas en las que existe una tendencia centrífuga –por la
146
Propuesta de modificación...
existencia de importantes fuerzas nacionalistas– de otras que podemos etiquetar como centrípetas. Se trata de buscar una situación en
la que no exista imposición de un grupo sobre el otro, esto es que sea
necesario obtener representación en ambas categorías.
Según esta clasificación en la primera tabla aparecen las
Comunidades Autónomas con fuerzas “nacionalistas”
Comunidad Autónoma
Provincias
Suma
Aragón
3
3
Navarra
1
4
Andalucía
8
12
Cataluña
4
16
Valencia
3
19
Canarias
2
21
Baleares
1
22
Galicia
4
26
País Vasco
3
29
Cantábria
1
30
La suma de todas ellas es de 30 circunscripciones con tendencia centrífuga.
En la segunda tabla podemos colocar aquellas comunidades
autónomas en una tendencia centrípeta que sumarían 22.
Comunidad Autónoma
Provincias
Suma
Castilla León
8
8
Castilla La Mancha
6
14
Extremadura
2
16
Madrid
1
17
147
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
Murcia
1
18
Ceuta
1
19
Melilla
1
20
Asturias
1
21
La Rioja
1
22
Por tanto debería establecerse más de 30 circunscripciones
para determinar el que una fuerza o coalición política tuviera carácter nacional.
2.3.5. Criterio geográfico
Otro criterio sería el geográfico, distinguiendo entre Comunidades
Autónomas del Norte, del Interior; y Mediterráneas-Atlánticas.
Entre las del Norte incluiremos a La Rioja aunque posiblemente
podría también incluirse en las del Interior. Las categorías serían:
Norteñas (diez o nueve si no se incluye a La Rioja)
Comunidad Autónoma
Provincias
Suma
Galicia
4
4
País Vasco
3
7
Asturias
1
8
Cantabria
1
9
La Rioja
1
10
Interiores (veintiuna o veintidós si se incluye a La Rioja)
148
Comunidad Autónoma
Provincias
Suma
Aragón
3
3
Navarra
1
4
Castilla León
8
12
Propuesta de modificación...
Castilla La Mancha
6
18
Extremadura
2
20
Madrid
1
21
Arco Mediterráneo-Atlántico (veintiuna circunscripciones)
Comunidad Autónoma
Provincias
Suma
Andalucía
8
8
Cataluña
4
12
Valencia
3
15
Canarias
2
17
Baleares
1
18
Murcia
1
19
Ceuta
1
20
Melilla
1
21
Con estas categorías, sólo la unión entre “interior” y “arco
mediterráneo” superarían los 42. Pero de la otra forma la unión entre
“norte” con cualquiera otra de las categorías no superaría los 31.
Fijar en 42 el número de provincias como límite para considerar que
se presenta a nivel nacional, puede parecer excesivo, por lo que de
nuevo nos encontramos con el número próximo de 30-31.
2.3.6. Criterio del económico
La tercera perspectiva tiene que ver con la aportación de
las Comunidades Autónomas al PIB español. Las Comunidades
Autónomas que más aportan al PIB español –aquellas que lo hacen
por encima del 5% (prácticamente por encima de la media)– agrupan
a 31 circunscripciones.
149
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
Comunidad Autónoma
% aportación
Provincias
Suma
Cataluña
18,6%
4
4
Madrid
17,7%
1
5
Andalucía
13,7%
8
13
Valencia
9,7%
3
16
País Vasco
6,3%
3
19
Castilla León
5,3%
8
27
Galicia
5,2%
4
31
Canarias
4,0%
2
2
Castilla La Mancha
3,4%
6
8
Aragón
3,1%
3
11
Murcia
2,6%
1
12
Baleares
2,5%
1
13
Asturias
2,2%
1
14
Navarra
1,7%
1
15
Extremadura
1,7%
2
17
Cantabria
1,3%
1
18
La Rioja
0,7%
1
19
Ceuta
0,1%
1
20
Melilla
0,1%
1
21
Los tres criterios expuestos nos abocan a que el número mínimo
de circunscripciones en los que deba presentarse un partido para
tener opción a la representación mínima cuando llegue al 1% de los
votos válidos a nivel nacional es de 32 provincias, con objeto de que
exista un equilibrio e impedir que se ignoren por parte de las candidaturas a las comunidades autónomas más desfavorecidas (centrípetas, del interior o con menor creación de riqueza).
150
Propuesta de modificación...
2.3.7. La barrera electoral positiva del 1%
En este caso la barrera no es excluyente –como ocurre con el 3%
en las circunscripciones– sino que opera como una barrera positiva.
Si se alcanza en el total nacional un número importante de votos, se
consigue un representante. La barrera se puede establecer de muchas
formas: en relación con un número fijo de votos, con independencia
de la participación y de los votos nulos; un porcentaje de la población;
de la población con derecho a voto; un porcentaje de los votos emitidos; los votos válidos (incluidos los votos en blanco), de los votos
a candidaturas presentadas, sin considerar el voto de los residentes
ausentes en el extranjero o teniéndolos en cuenta; o incluso estableciendo un redondeo al alza o a la baja –por ejemplo redondeando a la
baja a décimas de millar…
A la hora de establecer la barrera positiva a partir de la cual se
obtendría un escaño de representación mínima entendemos que no
debería esperarse al recuento de los votos emitidos en el extranjero
por los españoles residentes ausente –censo CERA– y que debería
hacerse sobre el 1% de los votos válidos –los emitidos excluyendo los
nulos pero incluyendo los emitidos en blanco– aplicando un redondeo a la baja a decenas de millar.
En las elecciones del 9 de marzo de 2008, se emitieron 25.900.442
votos en España de los cuales 165.576 fueron votos nulos, lo que
supone que los votos válidos fueron 25.734.866. El 1% de dichos votos
es 257.349 que redondeado a la baja a decenas de millar supone una
barrera de 250.000 votos, una cantidad importante de votos que justificaría que una fuerza política obtuviera al menos 1 diputado.
En noviembre de 2011, la participación fue menor (solo 68,94%)
por lo que los votos válidos fueron 24.666.441. El 1% redondeado a
la baja a decenas de millar supone una barrera positiva de 240.000
votos.
151
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
2.3.8. Efectos
Esta propuesta permitiría la entrada en el Congreso de
Diputados de fuerzas políticas emergentes de carácter nacional. Por
otro lado, permitiría la pervivencia de fuerzas políticas de carácter
nacional en declive. Todo ello con la idea de que la presencia en el
Congreso de los Diputados supone una exposición mayor ante la opinión pública, además de obtener la correspondiente compensación
económica a cargo de los fondos públicos.
2.4. Escaños de gobernabilidad
2.4.1. Argumentación
Indudablemente el hecho de aumentar el número de Diputados
a favor de fuerzas políticas que no son las mayoritarias complica
la gobernabilidad y estabilidad del Gobierno, por ello se propone
que cuando existan escaños de compensación y de representación
mínima se atribuirán –para facilitar la gobernabilidad– el mismo
número de escaños que la suma de ambos, si fuera número impar, y
uno más si la suma de los escaños de compensación y de representación mínima fuera par.
2.4.2. Fórmula
Para repartir esos escaños, se construirá una tabla D´Hondt con
los resultados de cada partido a nivel nacional, después de haber elevado dicha cantidad de votos al cuadrado31. Se repartirán los escaños
entre los partidos políticos aplicando la regla D´Hondt. Al establecerse en todo caso, que el número de escaños de gobernabilidad es
impar, se está otorgando al partido más votado un plus de gobernabilidad, pues lo normal es que obtenga al menos un escaño más que la
segunda fuerza política.
31
Esta idea se recoge del GRUPO DE INVESTIGACIÓN EN MÉTODOS ELECTORALES-Universidad de
Granada “Un sistema electoral ecuánime” (Informe GIME 08) Octubre, 2009. Página 3. http://www.
ugr.es/ ~sistemaelectoral/R&G.html
152
Propuesta de modificación...
2.4.3. ¿Por qué un número impar?
Se trata de favorecer, aunque sea de forma muy limitada, al
partido que más votos ha obtenido en todo el territorio nacional. Lo
normal es que sean los dos partidos más votados quienes obtengan
los escaños de gobernabilidad, si fuera un número par de escaños a
repartir entre ellos, muy posiblemente los dos partidos obtendrían el
mismo número de escaños y, por tanto, complicaría la gobernabilidad.
2.4.4. Atribución de los escaños de compensación, de
representación mínima y de gobernabilidad a las provincias
Todos los nuevos escaños se atribuirán a las listas de las circunscripciones provinciales. Se excluye a Ceuta y Melilla de este reparto
pues la Constitución fija taxativamente la representación en 1 diputado para cada una de estas ciudades, lo cual nos obligaría a modificar la Carta Magna. El reparto de los nuevos escaños a las provincias
supone que no habrá una lista a nivel nacional, por lo que tampoco es
necesario una reforma constitucional para crear otro tipo de circunscripción. El problema es ¿a qué circunscripción le corresponden esos
escaños de compensación, representación mínima o gobernabilidad?
En este punto existen dos posibles formas de atribuir los escaños. Lo más sencillo sería atribuirlos a la lista de la circunscripción
en donde hubiera obtenido el mayor número de votos, si le correspondiera más de un escaño por compensación o gobernabilidad,
el segundo escaño le correspondería a la circunscripción provincial
donde obtuvo el segundo mejor resultado electoral y, así sucesivamente. Cuando la lista provincial ya hubiera obtenido representación, el escaño corresponderá al primer no electo de la lista.
La otra variante tendría en cuenta más que el total de votos, el
porcentaje de votos de cada circunscripción. Por ejemplo, según la primera variante –número de votos– si a UCD le hubiera correspondido un
escaño de gobernabilidad en el año 1979, si tenemos en cuenta el total
de votos, este le correspondería al siguiente de la lista por Madrid en
donde obtuvo 764.830 (el 33,14%). Según la segunda variante el escaño
153
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
le correspondería a la lista en donde se obtuvo el mayor porcentaje de
los votos de toda España. En concreto en Ávila donde el 65,81% de los
votantes apoyaron a UCD –aunque solo fueran 67.001 votos. Lo cierto
es que en esas elecciones en Ávila, UCD consiguió los tres escaños, por
lo que el escaño de gobernabilidad se atribuiría a un suplente.
Hay argumentos a favor de una u otra posibilidad:
• A favor de que sea el número de votos, se puede argumentar
que de esta forma se compensa la infrarre-presentación de las
provincias con mayor número de habitantes –fundamentalmente Madrid y Barcelona–, pues es ahí donde se producirá
presumiblemente el mayor apoyo. Además, los cabezas de lista
por Madrid son los líderes de las diferentes fuerzas políticas y
candidatos a la Presidencia del Gobierno, según una regla no
escrita. En el caso de coaliciones de partidos políticos, se les
exigiría un acuerdo sobre quién va a encabezar su coalición
presentándose como número uno por Madrid. Incluso puede
pensarse que la simplificación de la realidad electoral llevaría a
considerar la “batalla electoral” en Madrid entre los líderes de
las diferentes opciones políticas.
• A favor de que sea el mayor porcentaje obtenido el criterio de
atribución pueden utilizarse los dos últimos argumentos desde
otra perspectiva: se dificultan las coaliciones al exigirse por vía
de facto que concurran con un líder en común y, es negativo, que
se centralice la batalla política en una circunscripción como es
Madrid. Es cierto, que puede favorecerse un cierto localismo si se
utiliza este criterio –incluso con la creación de “feudos” por parte
de algún partido político–, pero también que obliga a las fuerzas
políticas a volcarse en circunscripciones menores que por este
sistema pueden obtener un plus de representación. De alguna
forma las “provincias seguras”32 y, por tanto en donde menos
32
Aquellas en que el reparto de escaños se conoce ya de antemano. Por ejemplo en las que tienen
3 escaños, lo normal es que el partido más votado obtenga 2 escaños y el segundo sólo 1. En las
elecciones del 2011, las ocho provincias con 3 escaños (Avila, Cuenca, Guadalajara, Huesca,
Palencia, Segovia, Teruel y Zamora) el reparto fue igual 2 escaños para el PP y 1 para el PSOE.
154
Propuesta de modificación...
campaña se realiza, volverían a ser objeto del interés de los estrategas electorales. Por ello, está sería la opción que propondríamos. Claro que si un partido al que correspondiera alguno de los
escaños de representación mínima, compensación y gobernabilidad tuviera porcentualmente los mismos resultados en dos
provincias, el desempate se realizaría por el número de votos.
2.4.5. Aplicación a los resultados de las elecciones del 2011
En las elecciones de noviembre de 2011, si consideramos que
la Coalición Compromis-Equo y Equo forman parte de la misma candidatura, habría 3 fuerzas políticas que se presentaron a más de 32
circunscripciones y cuyo Índice de Descompensación es superior a 2.
Estas fuerzas políticas obtendrían escaños de compensación: 2 para
Equo, 1 para UPyD y 1 para IU.
Equo-Compromis tendría el apoyo del 1,4% del electorado y
sólo el 0,29% de la representación en el Congreso de los Diputados.
Su Índice de Descompensación sería 4,9, por lo que redondeado a la
baja 4,9/2 le corresponderían 2 diputados.
En el caso de UPyD apoyado por el 4,7% del electorado (1.143.225
votos) a nivel nacional y solo el 1,43% del Congreso (5 diputados), su
I.D. sería 3,29. Se compensaría con 1 diputado más.
Por parte de IU que obtuvo el 6,92% de los votos a nivel nacional (1.686.040 votos) y 11 diputados (el 3,14%), su I.D. sería 2,202, por
lo que la compensación sería de 1 diputado.
A la vista de los resultados de noviembre de 2011, consideramos que no es posible que se hubiese formado una coalición de partidos de la izquierda radical o autonomistas y localistas que alcanzase
el 1% de los votos válidos redondeado a decenas de millar, en este
caso 240.000 votos, por lo que no habría escaños de representación
mínima.
Los escaños de gobernabilidad serían 5, ya que los escaños
155
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
de compensación son 4. Estos escaños se atribuirían según la regla
D´Hondt pero a partir de los votos obtenidos a nivel nacional y elevados al cuadrado, según la tabla siguiente:
PP
PSOE
10.866.566 2
7.003.511 2
1
118.082.256.632.356,00
49.049.166.327.121,00
2
59.041.128.316.178,00
24.524.583.163.560,50
3
39.360.752.210.785,30
16.349.722.109.040,30
4
29.520.564.158.089,00
12.262.291.581.780,20
5
23.616.451.326.471,20
9.809.833.265.424,20
El Partido Popular obtendría 4 escaños de gobernabilidad y el
PSOE solo 1.
La comparativa de la composición del Congreso de los
Diputados y la propuesta que se realiza sería la siguiente:
156
Composición Actual
Propuesta
Candidaturas
Escaños
(%)
Nuevo CD
% N C.D.
PP (+UPN)
186
53,14%
190
52,925%
PSOE- PSC
110
31,43%
111
30,919%
IU
11
3,14%
12
3,343%
UPyD
5
1,43%
6
1,671%
CIU
16
4,57%
16
4,457%
AMAIUR
7
2,00%
7
1,950%
EAJ-PNV
5
1,43%
5
1,393%
ERC
3
0,86%
3
0,836%
BNG
2
0,57%
2
0,557%
CC-PNC
2
0,57%
2
0,557%
Propuesta de modificación...
COMPROMÍS-QUO*
1
0,29%
3
0,836%
FAC
1
0,29%
1
0,279%
GEROA BAI
1
0,29%
1
0,279%
350
359
El Congreso de los Diputados con nuestra propuesta se incrementaría en la X legislatura en 9 diputados. Como puede comprobarse
salvo los tres partidos políticos que obtienen escaños de compensación todos los demás, incluidos los que reciben escaños de gobernabilidad, disminuyen su peso en el Congreso, pero solo unas décimas.
Los escaños de compensación y de gobernabilidad corresponderían a las circunscripciones en las que porcentualmente tienen
mayor implantación –excluyendo a Ceuta y Melilla– que por mandato
constitucional sólo tienen 1 diputado cada una.
Los dos escaños de compensación de Equo-Compromis
corresponderían a Baleares en donde obtuvo el 7,30% y a Valencia
donde obtuvo el 6,09%. El único diputado que contaba la Coalición
Compromis-Equo correspondía a Valencia, por lo que el acta de diputado será para el número 2 de la lista por Valencia.
El escaño de compensación de UPyD será por Madrid, en
donde obtuvo el 10,40% de los votos. Como en esta circunscripción
ya obtuvo 4 diputados, le correspondería al número 5 de la lista por
esta provincia.
IU obtendría su escaño de compensación por el Principado
de Asturias en donde obtuvo el 13,42% de los votos. También en este
caso le correspondería al número 2 de la lista, dado que el número 1
ya consiguió su acta de diputado.
157
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
En el caso de los escaños de gobernabilidad, una vez excluida la
posibilidad para el PP de Melilla (67,97%) y Ceuta (66,9%) pues la previsión constitucional es clara y precisa: 1 solo diputado para cada ciudad
del norte de África, le correspondería a Murcia (64,81), Ávila (62,63),
Salamanca (60,96) y Zamora (58,78). El PSOE obtendría su escaño de
gobernabilidad por la provincia en donde obtuvo mayor apoyo en términos porcentuales, en Sevilla con el 42,26%. Esto posibilitaría que el
número 7 de la lista por esa provincia lograra el acta de diputado.
2.4.6. Aplicación a los resultados de marzo del 2008
Según los resultados de las elecciones de marzo de 2008, dos partidos habrían obtenido escaños de compensación. Izquierda Unida
que obtuvo el 3,77% de los votos en el ámbito nacional y sólo el 0,57%
de los escaños del Congreso de los Diputados. La descompensación
podemos cifrarla en 3,77 / 0,57 =6,6 y por la propuesta que realizamos
le corresponderían (6,6/2 = 3,3) tres escaños de compensación.
El caso del partido liderado por Rosa Díez (UDyP) consiguió el
1,19% de los votos válidos emitidos, y sólo 1 diputado –el 0,29% de la
Cámara– . En este caso (1,19 / 0,29) su apoyo electoral fue 4,17 veces
superior a su representación en el Congreso de los Diputados, por lo
que, según nuestra propuesta le corresponderían (4,17/2=2,085) dos
escaños de compensación.
Esos cinco escaños de compensación serían en el caso de los
tres de IU para las circunscripciones en donde obtuvo un mayor
porcentaje de votos que corresponden a Asturias (7,177%), Córdoba
(7,042%) y Barcelona (5,561%). Los dos de UDyP serían para las listas
de Madrid (3,74%) y Burgos (2,114%).
Para “compensar la compensación” se proponen los escaños de
gobernabilidad que se reparten utilizando la regla de D´Hondt pero
en la columna primera se pondría la cantidad resultante de elevar
al cuadrado el número de votos de cada partido. En el caso que nos
ocupa el PSOE habría obtenido 3 nuevos diputado (en total 172) y el
PP sólo 2 (en total 156).
158
Propuesta de modificación...
Los escaños de gobernabilidad le corresponderían tres al PSOE
que se atribuirían a las listas que tuvieron mejores resultados: Sevilla
(58,093%), Huelva (55,671%) y Jaén (55,481%). Al PP le corresponderían dos escaños que se atribuirían a los primeros no electos de las
listas por Murcia (61,236%) y Ávila (58,583%)
Con esta distribución la composición del Congreso de los
Diputados sería de 360 diputados una vez que se han incorporados a
los 350 iniciales, 5 de compensación y 5 de gobernabilidad.
En esta primera extrapolación no existen escaños de representación mínima, solamente escaños de compensación –tres para IU y
dos para UPyD–, así como cinco escaños de gobernabilidad –tres para
el PSOE y dos para el PP. Observemos que la representación en términos porcentuales es prácticamente la misma que en la composición
real del año 2008.
Composición real 2008
Propuesta
P.S.O.E.
169
48,286%
172
47,778%
P.P.
154
44,000%
156
43,333%
CIU
10
2,857%
10
2,778%
EAJ-PNV
6
1,714%
6
1,667%
ER
3
0,857%
3
0,833%
I.U.
2
0,571%
5
1,389%
B.N.G.
2
0,571%
2
0,556%
CC-PNC
2
0,571%
2
0,556%
UPYD
1
0,286%
3
0,833%
NA-BAI
1
0,286%
1
0,278%
350
360
En la actualidad el PSOE precisa en todo caso del apoyo de
alguna o de varias fuerzas nacionalista para alcanzar los 176 diputados
159
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
de la mayoría absoluta. En la propuesta, podemos observar que el
PSOE con los dos partidos de ámbito nacional que pueden realizar
una función de bisagra (IU y UPyD) alcanzan los 180 diputados, esto
es les falta sólo 1 para tener mayoría absoluta que ahora se fija en
181 diputados, esto abre las posibilidades de pactos y funciona, en
definitiva, como una fórmula que garantiza una mayor estabilidad
del Gobierno.
Además observamos que IU obtiene 5 diputados lo que le permitiría tener un Grupo Parlamentario propio, de esa forma Ezquerra
Republicana de Cataluña seguramente se tendría que integrar en el
Grupo Mixto.
2.4.7. Una reflexión y una hipótesis para escaños de
representación mínima en marzo de 2008
En cuanto a los escaños de representación mínima en las elecciones de marzo de 2008 ningún partido sin escaño supera los 250.000
votos del total nacional. En el caso que UPyD no hubiera obtenido su
escaño por Madrid, sí que podría haber obtenido un escaño de representación mínima, pues obtuvo en toda España 306.078 votos.
La hipótesis es que existieran este tipo de “escaño de representación mínima” quizás se habría producido una coalición entre
Coalición Andalucista, Partido Aragonés, Nueva Canarias…., entre
partidos verdes o, incluso entre pequeños partidos de dimensión
nacional (Ciudadanos, Alternativa, CDS…).
Supongamos que se consigue integrar a varios partidos en una
coalición que se presenta en 32 circunscripciones, no consigue ningún diputado, pero supera los 250.000 votos a nivel nacional. En ese
caso le correspondería 1 diputado por “representación mínima” a la
coalición. Esta hipotética coalición obtendría su escaño en aquella
provincia en donde su porcentaje de votos fuera mayor.
Así pues en esta hipótesis habría 5 escaños de compensación
y 1 de representación mínima. Para facilitar la gobernabilidad de un
160
Propuesta de modificación...
Congreso de los Diputados que ya tiene 356 diputados, se establecen
6 diputados de gobernabilidad más uno más, por ser éste un número
par, esto es 7 escaños de gobernabilidad.
De igual forma como se atribuyeron antes los escaños de gobernabilidad, se eleva al cuadrado los votos de cada partido y se reparte
según la regla de D´Hondt. En el caso que nos ocupa el PSOE habría
obtenido 4 nuevos diputados (en total 173) y el PP sólo 3 (en total
157). El Congreso de los Diputados estaría constituido en esa legislatura con 363 escaños (un incremento de 13 escaños, esto es un incremento del 3,58%).
A la hora de determinar a qué circunscripciones les corresponden esos escaños de gobernabilidad utilizaríamos el mismo criterio
de antes, a aquellas en las que el PSOE y el PP hubieran obtenido
un porcentaje mayor de votos. El PSOE en Sevilla (58,093%), Huelva
(55,671%), Jaén (55,481%) y Badajoz (52,337%). El PP en Murcia
(61,236%), Ávila (58,583%) y Ceuta (55,109%). Aquí se nos plantea el
problema de si Ceuta puede tener este segundo diputado para el PP
(sería el suplente, pues allí sólo se elige uno por un sistema de mayoría
simple). A tenor del artículo 68. 2: “Las poblaciones de Ceuta y Melilla
estarán representadas cada una de ellas por un Diputado”, debemos
entender que ello no es posible y, por tanto, atribuir el tercer escaño
de gobernabilidad que le corresponde al PP a Salamanca (53,779%)
que es la cuarta circunscripción, la tercera provincia, en donde el PP
obtuvo su mejor resultado porcentual.
En este supuesto hipotético la composición del Congreso de los
Diputados sería el que figura en la siguiente tabla:
Composición real
2008
Propuesta con
hipótesis
I.R
P.S.O.E.
169
48,286%
173
47,658%
0,92
P.P.
154
44,000%
157
43,251%
0,92
CIU
10
2,857%
10
2,755%
1,10
161
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
EAJ-PNV
6
1,714%
6
1,653%
0,72
ESQUERRA
3
0,857%
3
0,826%
1,40
I.U.
2
0,571%
5
1,377%
2,74
B.N.G.
2
0,571%
2
0,551%
1,51
CC-PNC
2
0,571%
2
0,551%
1,23
UPYD
1
0,286%
3
0,826%
1,44
NA-BAI
1
0,286%
1
0,275%
0,87
Nueva Coalición de partidos
0
0
1
0,275%
350
363
2.4.8. Inconvenientes
Los aspectos negativos de la propuesta:
Se trata de un “parche” que trata de solucionar problemas sin
cambiar radicalmente el sistema electoral y, pese a su sencillez habría
que explicarlo a la ciudadanía.
No soluciona los problemas de sobrerrepresentación o infrarrepresentación, aunque como hemos visto es normal que se obtengan
escaños extras en las grandes provincias. Quizás podría estudiarse
la reducción de la representación mínima de cada provincia a solo 1
escaño. Pero esa propuesta merece una reflexión aparte.
No se amplía la libertad de elección de los votantes, pues las
listas seguirían siendo cerradas y controladas por el partido. También
ello nos llevaría a una explicación a parte aunque quizás la solución
pasaría por establecer un Senado en donde existieran representantes
más personales de los votantes, pero hasta el momento en nuestro
país los senadores los designan los partidos políticos y pocas veces
el veto o apoyo de los votantes rompe el resultado de 3 senadores del
partido más votado y 1 del segundo más votado.
162
Propuesta de modificación...
La atribución de los escaños de representación mínima, compensación y gobernabilidad se reparten después del reparto general
y una vez que son oficiales los resultados –habría que esperar al cómputo de los votos emitidos en el extranjero, a las impugnaciones, etc.,
aunque al establecerse un redondeo a decenas de millar esta objeción
podría solucionarse.
2.4.9. Ventajas
Los efectos positivos de esta propuesta podemos resumirlos en:
* No es necesario una reforma en profundidad y, por tanto, no se
exige una reforma constitucional.
* Se abre la posibilidad de que aparezcan nuevas fuerzas políticas de alcance nacional en el Congreso de los Diputados.
* Se introduce un elemento de justicia en la representación –en la
actualidad se mejoraría la representación de los partidos políticos más “castigados” por el sistema vigente como es el caso de
IU y UpyD.
* Permite mejorar la representatividad de los electores que votarían en función de su afinidad política y social más que por
miedo o utilidad.
* Es muy sencillo y fácilmente explicable ante los votantes. Se
trata de otorgar una representación mínima y de compensar a
los partidos mal representados en el Congreso de los Diputados.
* Por último, la propuesta no atenta contra la estabilidad política,
sino que la refuerza a través de los escaños de gobernabilidad.
2.5. Otras posibles modificaciones
Existen otros factores sobre los que una reforma electoral puede
actuar: aumentar el número de diputados a 400, reducir la cuota provincial a sólo un diputado por provincia, configurar las listas abiertas
o establecer una barrera electoral del 5% a nivel nacional.
163
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
2.5.1. Un Congreso con 400 diputados
La idea de aumentar el número de diputados para lograr una
mayor proporcionalidad se ha propuesto desde diferentes ámbitos. Sin embargo, es incompatible con la propuesta que hacemos
pues cuando se dan las circunstancias previstas para los escaños de
representación mínima o compensación el número de diputados se
incrementa. Y como 400 es el tope máximo de la Constitución, para
superarlo se hace precisa una reforma constitucional.
En segundo lugar, hoy en día la crisis de la representatividad
y la desconfianza de los ciudadanos hacia sus representantes hacen
difícilmente vendible la idea de incrementar el número de diputados.
Madrid y Barcelona tendrían más diputados pero todos seguirían
apretando “el botón que corresponda, según que el portavoz levante
uno, dos o tres dedos”33.
2.5.2. Reducción de la cuota provincial
El artículo 68 de la Constitución en su párrafo 2º se refiere a
una representación mínima inicial de cada provincia en las elecciones al Congreso de los Diputados. Ahora ofrecemos dos tablas,
correspondientes a los años 2008 y 2011, en las que se puede comparar el número de escaños por circunscripción si la cuota provincial se
rebaja a 1 escaño.
Cuota provincial de 2
Cuota provincial de 1
Dif.
Provincia
Población
A2
B2
CR2
A1
B1
CR1
A2A1
Melilla
69.440
1
69.440
1,860
1
69.440
1,860
0
Ceuta
76.603
1
76.603
1,686
1
76.603
1,686
0
Soria
93.593
2
46.797
2,760
2
46.797
2,760
0
Teruel
144.046
3
48.015
2,690
2
72.023
1,793
-1
Segovia
159.322
3
53.107
2,432
2
79.661
1,621
-1
33
164
ARIÑO ORTIZ, Gaspar en “Teoría y Realidad Constitucional” nº 22, 2º semestre, 2008. Página 14.
Propuesta de modificación...
Ávila
168.638
3
56.213
2,297
2
84.319
1,532
-1
Palencia
173.281
3
57.760
2,236
2
86.641
1,491
-1
Zamora
197.237
3
65.746
1,964
2
98.619
1,310
-1
Cuenca
211.375
3
70.458
1,833
2
105.688
1,222
-1
Huesca
220.107
3
73.369
1,760
3
73.369
1,760
0
Guadalajara
224.076
3
74.692
1,729
3
74.692
1,729
0
Álava
305.459
4
76.365
1,691
3
101.820
1,268
-1
Logroño
308.968
4
77.242
1,672
3
102.989
1,254
-1
Orense
336.926
4
84.232
1,533
3
112.309
1,150
-1
Salamanca
351.326
4
87.832
1,470
3
117.109
1,103
-1
Lugo
355.176
4
88.794
1,454
3
118.392
1,091
-1
Burgos
365.972
4
91.493
1,412
3
121.991
1,059
-1
Albacete
392.110
4
98.028
1,317
4
98.028
1,317
0
Cáceres
411.531
4
102.883
1,255
4
102.883
1,255
0
Lérida
414.015
4
103.504
1,248
4
103.504
1,248
0
León
497.387
5
99.477
1,298
4
124.347
1,039
-1
Huelva
497.671
5
99.534
1,297
4
124.418
1,038
-1
Ciudad Real
510.122
5
102.024
1,266
4
127.531
1,013
-1
Valladolid
521.661
5
104.332
1,238
5
104.332
1,238
0
Santander
572.824
5
114.565
1,127
5
114.565
1,127
0
Castellón
573.282
5
114.656
1,126
5
114.656
1,126
0
Navarra
605.876
5
121.175
1,066
5
121.175
1,066
0
Toledo
639.621
6
106.604
1,211
5
127.924
1,010
-1
Almería
646.633
6
107.772
1,198
5
129.327
0,999
-1
Jaén
664.742
6
110.790
1,166
5
132.948
0,971
-1
Badajoz
678.459
6
113.077
1,142
6
113.077
1,142
0
Guipúzcoa
694.944
6
115.824
1,115
6
115.824
1,115
0
165
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
Gerona
706.185
6
117.698
1,097
6
117.698
1,097
0
Tarragona
757.795
6
126.299
1,023
6
126.299
1,023
0
Córdoba
792.182
6
132.030
0,978
6
132.030
0,978
0
Granada
884.099
7
126.300
1,023
7
126.300
1,023
0
Zaragoza
932.502
7
133.215
0,969
7
133.215
0,969
0
Pontevedra
947.639
7
135.377
0,954
7
135.377
0,954
0
S.C. Tenerife
983.820
7
140.546
0,919
8
122.978
1,050
1
Baleares
1.030.650
8
128.831
1,002
8
128.831
1,002
0
Las Palmas
1.042.131
8
130.266
0,991
8
130.266
0,991
0
Asturias
1.074.862
8
134.358
0,961
8
134.358
0,961
0
Coruña, La
1.132.792
8
141.599
0,912
9
125.866
1,026
1
Vizcaya
1.141.457
8
142.682
0,905
9
126.829
1,018
1
Cádiz
1.207.343
9
134.149
0,963
9
134.149
0,963
0
Murcia
1.392.117
10
139.212
0,928
10
139.212
0,928
0
Málaga
1.517.523
10
151.752
0,851
11
137.957
0,936
1
Alicante
1.825.264
12
152.105
0,849
13
140.405
0,920
1
Sevilla
1.849.268
12
154.106
0,838
13
142.251
0,908
1
Valencia
2.486.483
16
155.405
0,831
17
146.264
0,883
1
Barcelona
5.332.513
31
172.017
0,751
36
148.125
0,872
5
Madrid
6.081.689
35
173.763
0,743
41
148.334
0,871
6
Leyenda
A2=número de escaños con cuota provincial de 2 escaños (la que se aplica actualmente
según la Ley Orgánica del Régimen Electoral).
B2=habitantes por cada escaño con cuota provincial de 2 escaños.
CR2=Coeficiente de Representación con cuota provincial de 2 escaños. Resulta de dividir
el porcentaje de población entre el tanto por ciento de escaños que esa provincia tiene
sobre los 350 escaños del Congreso de los Diputados.
A1=número de escaños con cuota provincial de 1 escaño.
B1=habitantes por cada escaño con cuota provincial de 1 escaño.
CR1=Coeficiente de Representación con cuota provincial de 1 escaño.
166
Propuesta de modificación...
En la tabla se puede comprobar que las pequeñas provincias
perderían escaños. Si en las elecciones del 2008 Soria fue la provincia que por primera vez sólo eligió a 2 diputados, con esta propuesta
serían 6 provincias más que sólo tendrían 2 escaños. Indudablemente
Madrid ganaría 6 (con los resultados del año 2008, tres le corresponderían al PP, dos al PSOE y uno a IU), y Barcelona 5 escaños (tres le
corresponderían al PSOE, uno a CIU y otro a ICV-EUIA), pero prácticamente todos los escaños que se pierden en las provincias que ven
reducidos sus escaños de 3 a 2 corresponden al partido más votado, lo
que significa una dificultad añadida en la gobernabilidad.
Con la población correspondiente al año 2011, en el caso que
la cuota mínima provincial fuera de 1 escaño el reparto habría sido
el siguiente (la tabla está ordenada por el número de escaños que le
corresponde a cada circunscripción si se aplicase un mínimo provincial de 1 escaño, A1):
Cuota provincial de 2
Cuota provincial de 1
Dif.
Circunscr.
Población
A2
B2
CR2
A1
B1
CR1
A2A1
Melilla
76.034
1
76.034
1,767
1
76.034
1,767
0
Ceuta
80.579
1
80.579
1,667
1
80.579
1,667
0
Soria
95.258
2
47.629
2,821
2
47.629
2,821
0
Teruel
145.277
3
48.426
2,774
2
72.639
1,850
-1
Segovia
164.268
3
54.756
2,454
2
82.134
1,636
-1
Ávila
171.896
3
57.299
2,345
2
85.948
1,563
-1
Palencia
172.510
3
57.503
2,336
2
86.255
1,558
-1
Zamora
194.214
3
64.738
2,075
2
97.107
1,383
-1
Cuenca
217.716
3
72.572
1,851
2
108.858
1,234
-1
Huesca
228.566
3
76.189
1,763
3
76.189
1,763
0
Guadalaja.
251.563
3
83.854
1,602
3
83.854
1,602
0
167
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
Araba -
317.352
4
79.338
1,693
3
105.784
1,270
-1
La Rioja
322.415
4
80.604
1,667
3
107.472
1,250
-1
Ourense
335.219
4
83.805
1,603
3
111.740
1,202
-1
Lugo
353.504
4
88.376
1,520
3
117.835
1,140
-1
Salamanca
353.619
4
88.405
1,520
3
117.873
1,140
-1
Burgos
374.826
4
93.707
1,434
3
124.942
1,075
-1
Albacete
401.682
4
100.421
1,338
4
100.421
1,338
0
Cáceres
415.083
4
103.771
1,295
4
103.771
1,295
0
Lleida
439.768
4
109.942
1,222
4
109.942
1,222
0
León
499.284
5
99.857
1,345
4
124.821
1,076
-1
Huelva
518.081
5
103.616
1,297
4
129.520
1,037
-1
529.453
5
105.891
1,269
4
132.363
1,015
-1
Valladolid
533.640
5
106.728
1,259
4
133.410
1,007
-1
Cantabria
592.250
5
118.450
1,134
5
118.450
1,134
0
Castellón
604.274
5
120.855
1,112
5
120.855
1,112
0
Navarra
636.924
5
127.385
1,055
5
127.385
1,055
0
Jaén
670.761
6
111.794
1,202
5
134.152
1,001
-1
Badajoz
692.137
6
115.356
1,165
5
138.427
0,971
-1
Almería
695.560
6
115.927
1,159
6
115.927
1,159
0
Toledo
697.959
6
116.327
1,155
6
116.327
1,155
0
Gipuzkoa
707.263
6
117.877
1,140
6
117.877
1,140
0
Girona
753.046
6
125.508
1,070
6
125.508
1,070
0
Córdoba
805.108
6
134.185
1,001
6
134.185
1,001
0
Tarragona
808.420
6
134.737
0,997
6
134.737
0,997
0
Granada
918.072
7
131.153
1,024
7
131.153
1,024
0
Álava
Ciudad
Real
168
Propuesta de modificación...
Pontevedra
962.472
7
137.496
0,977
7
137.496
0,977
0
Zaragoza
973.252
7
139.036
0,966
7
139.036
0,966
0
1.027.914
7
146.845
0,915
8
128.489
1,046
1
Asturias
1.084.341
8
135.543
0,991
8
135.543
0,991
0
Las Palmas
1.090.605
8
136.326
0,985
8
136.326
0,985
0
1.106.049
8
138.256
0,972
8
138.256
0,972
0
A Coruña
1.146.458
8
143.307
0,937
8
143.307
0,937
0
Bizkaia
1.153.724
8
144.216
0,932
8
144.216
0,932
0
Cádiz
1.236.739
8
154.592
0,869
9
137.415
0,978
1
Murcia
1.461.979
10
146.198
0,919
10
146.198
0,919
0
Málaga
1.609.557
10
160.956
0,835
11
146.323
0,918
1
Sevilla
1.917.097
12
159.758
0,841
13
147.469
0,911
1
Alicante
1.926.285
12
160.524
0,837
13
148.176
0,907
1
Valencia
2.581.147
16
161.322
0,833
18
143.397
0,937
2
Barcelona
5.511.147
31
177.779
0,756
36
153.087
0,878
5
Madrid
6.458.684
36
179.408
0,749
42
153.778
0,874
6
S.C.
Tenerife
Illes
Balears
Como puede comprobarse el número de provincias que tendrían solo 2 diputados se incrementa de forma notable hasta 7. En
esas provincias el resultado será 1 diputado para el partido más
votado y 1 diputado para el segundo, salvo que el partido más votado
duplique en votos al segundo.
Un total de 18 provincias perderían 1 diputado, por el contrario
8 provincias ganarían escaños: Madrid (6), Barcelona (5), Valencia (2),
Alicante, Sevilla, Málaga, Cádiz y S. Cruz de Tenerife (1 cada una).
Reduciendo la cuota provincial mínima a 1 diputado se conseguiría una mayor proporcionalidad, pero a costa de una mayor
169
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
diferencia entre las provincias y, lo que es más importante, dificultando la gobernabilidad. En la siguiente tabla se puede ver la distribución actual de escaños y la previsible si se redujese a sólo 1 diputado
la cuota provincial:
Escaños por
Escaños en las
Escaños con reducción cuota
provincias
elecciones de 2011
provincial a 1 diputado
1
2
2
2
1
7
3
8
8
4
9
7
5
7
5
6
8
6
7
4
3
8
6
6
9
10
1
2
11
12
1
2
13
16
2
1
18
1
31
1
36
1
42
1
1
1
A la vista de este cuadro la pregunta que podemos hacernos es
si es posible un sistema en el que 24 circunscripciones tengan menos
de 4 escaños y que 7 tengan 2 escaños. Todo ello para que Madrid y
Barcelona incrementen significativamente sus escaños.
170
Propuesta de modificación...
Por nuestra parte defendemos que por el principio de integración territorial exista una cuota mínima de 2 escaños por provincia
para así incorporar de manera eficaz a la política a las zonas más
desfavorecidas.
2.5.3. Listas abiertas
Ya hemos afrontado la cuestión de las listas abiertas. Quizá
la modificación del sistema de listas fuese la que más dificultades
presentase y reticencias por parte de los partidos políticos. En la
actualidad la confección de las listas electorales garantiza el control
del partido por parte de sus dirigentes, tanto a nivel nacional como
provincial, y no creemos que estén dispuestos a perder ese control,
pese a las demandas del 15M que piden “elegir a los representantes
directamente”. Pero también es cierto que los votantes son fieles a las
siglas políticas más que a nombres concretos, por lo que los partidos
no deberían tener reticencias ante las listas abiertas. Ya existen listas
abiertas en la elección de senadores, pero como se puede comprobar
en la mayoría de los casos, el elector vota a unas siglas y no a unos
nombres.
Sin embargo en la reforma que proponemos no incluimos las
listas abiertas frente a las listas cerradas y bloqueadas que existen en
la actualidad.
Las razones para no proponer las listas abiertas se puede resumir en que supone una alteración profunda del sistema electoral,
plantean grandes objeciones por parte los partidos políticos con la
consiguiente dificultad para conseguir el consenso en la reforma,
dificultan el recuento de los votos y, en las grandes circunscripciones
en donde se eligen 8 o más diputados –que son las auténticamente
proporcionales– el votante seguiría votando por siglas dada la dificultad de conocer más allá de dos o tres nombres de la lista. Todo ello
unido a la experiencia del clientelismo político que se dio en Italia
antes de 1994.
171
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
2.5.4. Barrera electoral del 5% a nivel nacional
La propuesta de establecer una barrera electoral del 5% a nivel
nacional tiene su origen todos aquellos que consideran que los partidos nacionalistas tienen excesiva influencia en el Congreso de los
Diputados. Mediante esta medida se trataría de erradicarlos de la
Cámara baja y, por tanto simplificar, la composición del Congreso.
Como ya he explicado en otro lugar34, no estoy de acuerdo con excluir a
los nacionalistas del Congreso Diputados, pues considero que el principio de integración territorial exige que todos aquellos que tengan
algo que decir en relación con sus territorios deban estar representados en el Congreso Diputados. Además esta barrera es fácilmente
salvable mediante la coalición de partidos nacionalistas. En las elecciones al Parlamento Europeo del año 2009, la Coalición por Europa
obtuvo el 5,1 % de los votos. En el año 2004, la denominada GaleuscaPueblos de Europa consiguió el 5,15%.
3. A modo de conclusión
Poco se puede concluir sobre una reforma del sistema electoral,
porque en todo caso los actores de la política siempre contemplarán
cualquier reforma en clave de conveniencia o inconveniencia. Por ello
siempre hay una tendencia a preservar unas reglas del juego político
que aunque injustas, funcionan. Ya hemos dicho que si “las armas las
carga el diablo”, las reformas electorales también. Una reforma que
en un momento dado puede parecer justa, oportuna e incluso que
reforzará la representación política puede, sin embargo al poco de su
implementación resultar catastrófica para una sociedad.
Por ello abogamos por retoques en el sistema electoral al
Congreso de los Diputados mediante los escaños de compensación,
representación mínima y gobernabilidad que no precisan nuevas
papeletas, ni más urnas y no exigen una modificación constitucional.
Estos tres tipos de nuevos escaños permitirán que nuevos partidos
34
172
SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, Manuel: Las Reglas de la Confrontación Política en
Revista Profesiones número 87. 2004
Propuesta de modificación...
entren en el Congreso de los Diputados, compensará a aquellos partidos nacionales que tienen una escasa representación pese al apoyo
electoral que tienen en toda España, obligará a coaliciones que piensen en un proyecto común para nuestro país y, todo ello sin menoscabo de la gobernabilidad. Además este tipo de reforma creemos que
es asumible por los grandes partidos políticos y por aquellos medianos que se encuentran perjudicados. Todas estas razones ya se manifestaron de forma esquemática en el apartado “ventajas”.
Otras reformas electorales son posibles, porque el único límite
se encuentra en la imaginación.
173
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva
4. Bibliografía
ALVAREZ CONDE, Enrique: “Curso de Derecho Constitucional”.
Madrid, 2003.
AULA POLÍTICA del Instituto de Estudios de la Democracia de la
Universidad San Pablo CEU: “La España necesaria”. Madrid,
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CAIRO CAROU, Heriberto (edición de): “Democracia digital. Límites y
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FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Carmen y FERNÁNDEZMIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso: “Sistema electoral, Partidos
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febrero de 2010. Página 25.
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-Universidad de Granada “Un sistema electoral ecuánime” (Informe GIME 09) Octubre, 2009. http://www.ugr.
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GRUPO DE INVESTIGACIÓN EN MÉTODOS ELECTORALES
-Universidad de Granada “Un sistema electoral ecuánime”
(Informe GIME 08) Septiembre, 2008. http://www.ugr.
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JAUREGUI, Gurutz: “La democracia planetaria” Oviedo, 2000.
LIJPHART, Arend: “Sistemas electorales y sistemas de partidos”.
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174
Propuesta de modificación...
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reforma electoral española: Examen jurídicos constitucional en
Revista de Estudios Políticos Número 34. Julio - Agosto. 1983.
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SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, Manuel: “Ajustes
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SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, Manuel: Propuesta
para una reforma electoral (III) en Revista “Cuenta y Razón”,
número 11, octubre 2009.
SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, Manuel: Claves para
una reforma electoral (II) en Revista “Cuenta y Razón”, número
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SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, Manuel: Principios
para una reforma electoral (I) en Revista “Cuenta y Razón”,
número 9, mayo 2009.
SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, Manuel: Las Reglas
de la Confrontación Política en Revista Profesiones número 87.
2004.
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175
Parte Tercera
España como realidad
económica
6
Las disfunciones económicas de
la actual organización territorial
autonómica de España35
Dr. D. Fernando Fernández Méndez de Andés
Consultor del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial. Profesor
de Economía de IE Business School. Ex Rector de Universidad Antonio de
Nebrija y la Universidad Europea de Madrid
En primer lugar quiero agradecer al Aula Política y a su
Presidente, José Manuel Otero Novas, su amable invitación a participar en el ciclo de conferencias que ha organizado aquélla. Tengo
estrechos vínculos familiares con el CEU, ya que mi suegro residió
en este Colegio Mayor San Pablo durante varios años, y pertenece a
la Asociación Católica de Propagandistas. También celebro la presencia en este acto del Rector de la Universidad CEU San Pablo, el profesor Juan Carlos Domínguez Nafría, con quien he departido antes
del comienzo de este acto acerca de la problemática –sobre todo
en el aspecto económico– de las Universidades privadas, pues, en
efecto, como se ha recordado por José Manuel Otero en su amable
presentación, he sido Rector de la Universidad “Antonio de Nebrija”
(2005-2009) y antes lo fui de la “Universidad Europea de Madrid”
(2002-2004).
35
Conferencia impartida por D. FERNANDO FERNÁNDEZ MÉNDEZ DE ANDÉS el 13 de diciembre de
2011, en el Aula “Isidoro Martín” del Colegio Mayor San Pablo, en Madrid, dentro del ciclo organizado
por el Aula Política del Instituto de Estudios de la Democracia de la Universidad CEU San Pablo
sobre “EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS”. La transcripción de la conferencia, que
fue grabada, así como la inserción de pasajes complementarios, extraídos de publicaciones del Prof.
Fernández Méndez de Andés han sido realizadas por D. José María Ruiz Sánchez, miembro del Aula
Política.
Fernando Fernández Méndez de Andés
1. Dos hipótesis previas de economista: a) la
relevancia del marco jurídico-institucional
como factor de competitividad de las
economías, y b) la inexistencia de una
correlación empírica entre descentralización
territorial y desarrollo económico
Efectivamente, voy a hablar del Estado de las Autonomías,
partiendo de una hipótesis previa, y es que yo soy economista, y no
experto en Derecho Administrativo ni en Derecho en general, aunque
sí he estudiado la organización territorial del Estado en sus implicaciones económicas. La conclusión fundamental es que el Estado de
las autonomías se encuentra en la misma situación que el Estado del
Bienestar: hemos de reformarlo si no queremos que explote. Es un gran
invento constitucional, yo no lo discuto, pero que tiene serios problemas, y a alguno de ellos me voy a referir a lo largo de la exposición.
Tales problemas derivan de dos hipotecas de partida, de dos “prejuicios de economista” que es importante que tengamos en cuenta.
En primer lugar, que los países compiten hoy día fundamentalmente por la calidad de sus instituciones; ya no se compite solo, por
ejemplo, con bajos salarios (un país como España no puede competir
con esto), sino con lo que hemos venido en llamar el “marco regulador institucional” de una economía, los “costes de transacción” que
impone el Estado y su funcionamiento al devenir de las empresas. Por
lo tanto, tener un marco institucional y legal regulatorio adecuado
que sea eficiente es muy importante para que las economías puedan
funcionar. Así se explican muchas paradojas en economía; por ejemplo, por qué el ahorro de los chinos se marcha a Estados Unidos y no
se queda en China, buscando nuevas oportunidades de inversión. La
respuesta que todos los economistas damos es que en Estados Unidos
existe un marco jurídico e institucional que ofrece mayores garantías
y seguridad jurídica que en China al tráfico económico y financiero.
Por ejemplo, para comentar una noticia reciente, el marco jurídicoinstitucional de la economía financiera que ha conseguido Londres
180
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
en doscientos años no se improvisa. Yo siempre les digo a mis alumnos que exportar bienes y servicios se puede hacer, pero que exportar
instituciones, todavía no conozco a alguien capaz de hacerlo.
Estas consideraciones previas me parecen muy importantes para valorar el papel que puede desempeñar el Estado de las
Autonomías en la economía española del futuro.
El segundo “a priori”, que es una constatación empírica que
yo creo que se olvida totalmente en el debate del Estado de las autonomías en España, es que no hay ninguna evidencia empírica de la
correlación entre crecimiento económico y descentralización; hay
casos de Estados centralizados con tasas de crecimiento económico sostenidas en el tiempo (por ejemplo, Francia), y hay Estados
descentralizados con grandes tasas de crecimiento económico y de
éxito económico. Por lo tanto, no se puede establecer una correlación
científica, directa, empírica, objetiva entre Estado de las autonomías
y éxito económico (de la España autonómica, en nuestro caso). Cosa
que cuando uno la dice en la calle parece que está negando la premisa mayor, porque es una “vox populi”, un hecho establecido en el
imaginario colectivo de la sociedad española, que el desarrollo económico español de los últimos veinticinco o treinta años se debe en
gran parte al Estado de las autonomías. No es verdad, no se puede
afirmar empíricamente esto. Tampoco lo contrario. Son dos hechos
que económicamente no están relacionados. Y esto es importante,
porque creo que hay una especie de prejuicio en la sociedad española, derivado de otras razones, no económicas, por el que se asocia
éxito económico a Estado autonómico. Éste tiene en España otros
fundamentos (históricos, políticos, culturales y sociales) igualmente
respetables –o más– que la eficiencia económica, pero desde luego
no hay ninguna correlación empírica en ningún país del mundo a lo
largo del tiempo entre una cosa y otra. Y de hecho yo muchas veces
hablo de la falacia de una frase que se cita y oímos frecuentemente
de “acercar la Administración al administrado”, como un ejemplo de
eficiencia económica. Yo puedo pensar al instante en un montón de
cosas en que, cuanto más lejos se encuentre la Administración del
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Fernando Fernández Méndez de Andés
ciudadano, mejor; entre otras cosas, porque la Administración, el
regulador, cuanto más lejos esté del administrado, es más difícil de
capturar. Pensemos en el sector urbanístico e inmobiliario con respecto a los Ayuntamientos, donde resulta evidente. Pero hay otros
muchos que luego citaré a lo largo de mi presentación de hoy.
Por lo tanto, el desarrollo autonómico en España se ha hecho
–justificadamente– a golpe de conveniencia política, por ciertas razones históricas, políticas, culturales, etc., que a mí no me corresponde
analizar aquí, pero no por razones económicas. Pero yo daría un paso
más allá y, en concreto, cuando uno mira el desarrollo del Estado de las
autonomías en España, observa que se ha hecho sin ninguna consideración económica, sin ninguna atención a la eficiencia económica,
a la solvencia económica o a la calidad del crecimiento económico, y
en gran medida lesionando la eficiencia económica de este país, por
razones que no me compete aquí analizar, aunque yo tengo mi opinión. Fundamentalmente creo que el proceso de descentralización se
ha producido a golpe de conveniencias políticas, partiendo de unas
correlaciones de fuerzas parlamentarias concretas en cada momento.
El problema es muy sencillo: hay una parte que considera que existen
unos “hechos diferenciales”, sobre todo el catalán y el vasco, y estos
hechos diferenciales cayeron con el referéndum andaluz celebrado
el 28-02-1980. Ese referéndum demostró que Andalucía también se
afirmaba como un hecho diferencial, aunque cultural antes que político. El desarrollo del Estado autonómico ha tenido lugar en España
por razones de conveniencia política: Cataluña consigue una determinada competencia (por ejemplo, en materia de sanidad, de educación, etc.), y en un momento más o menos previsible de tres o cinco
años la transferencia de la competencia del Estado se ha generalizado
a todas las Comunidades Autónomas. El “café para todos” nos gustará
o no, pero es un hecho político indiscutible en España. Sé que ahora
estamos en discusión, hay mucha gente que piensa que hay que plantearse una refundación del Estado de las autonomías, del “café para
todos”; yo creo que este es un discurso político que no tiene futuro
y que además económicamente nos llevaría a una situación problemática de “federalismo asimétrico”; no conozco ningún país que
182
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
funciona con esto que queremos inventar en España del “federalismo
asimétrico”.
2. Tres razones para la reforma del estado
de las autonomías: solvencia, eficiencia y
equidad
Mi conclusión es que hay que reformar el Estado de las autonomías para hacerlo sostenible por tres razones: solvencia económica,
eficiencia y también por razones de equidad –de la que nos olvidamos
muchas veces– o, si lo excluimos, hemos de concluir que el principio
constitucional según el cual los españoles somos iguales ante la ley ha
de ceder al derecho a la autonomía, y sobre este tema volveré al final
de mi intervención para suscitar el debate.
2.1. Reforma del estado de las autonomías por razón de
solvencia
2.1.1. Efectos derivados de la distribución de competencias
financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas
Tenemos un sistema autonómico que conduce inexorablemente al déficit público, al crecimiento ilimitado del gasto público y
al enfrentamiento entre instituciones; en algunos casos entre las instituciones autonómicas y las instituciones centrales, en otros casos
directamente entre instituciones autonómicas; tenemos muy reciente
el caso de las “vacaciones fiscales” en el País Vasco, un ejemplo claro
de conflicto entre instituciones autonómicas; o la falta de voluntad de
la Comunidad Autónoma de La Rioja para prestar asistencia sanitaria
a los avecindados en el País Vasco; y, en general, la gran litigiosidad
constitucional entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
El hecho de que se estimula el déficit con la estructura autonómica obedece a que unas administraciones públicas ingresan y
otras gastan: ingresa el gobierno central, gastan las Comunidades
183
Fernando Fernández Méndez de Andés
Autónomas; es así como funciona el sistema, por mucho que se nos
llene la boca de corresponsabilidad fiscal. El hecho es que la gente
paga impuestos al gobierno central (IRPF, Impuesto de Sociedades
e IVA). Las Comunidades Autónomas son reacias a utilizar el tramo
autonómico del IRPF La percepción social es que el Estado central
es quien recauda y las Comunidades Autónomas son las que gastan
y las que prestan los servicios básicos del Estado del Bienestar: sanidad, educación y servicios sociales (entre otros, los derivados de la
legislación sobre personas dependientes), etc. Dichas Comunidades
tienen, por un lado, la necesidad política de ampliar esos servicios,
ya que responden más directamente ante los ciudadanos; por otro,
un coste político muy pequeño al aumentar las prestaciones y los
servicios públicos, mientras que el incremento de los tributos para
financiar dichas ampliaciones o mejoras compete al gobierno central.
Por lo tanto, hay un “incentivo perverso” del sistema: es un juego que
conduce necesariamente al incremento del gasto público y al enfrentamiento institucional.
2.1.2. Distintos mecanismos de rescate financiero o “bail-out”
permanente de las Comunidades Autónomas por el Estado
Pero es que, además del incentivo perverso de incremento del
gasto público y del déficit a que nos acabamos de referir, las entidades
que gastan son siempre rescatadas financieramente (proceso de bailout) por el Estado central, si observamos cómo ha sido el proceso de
rescate implícito de los gobiernos autonómicos.
Hay múltiples ejemplos. No hay que acudir solo al “bail-out”
que está tan de moda en el gobierno europeo. Estamos asistiendo a
un constante recálculo del coste de las transferencias, lo cual quiere
decir que en un momento determinado una Comunidad Autónoma
asume competencias, por ejemplo, de educación o sanidad, y cinco
años después, teniendo plena competencia normativa sobre la
materia, decide gastar más en educación y en sanidad, y pretende
un recálculo del coste de las transferencias, alegando que se está
gastando mucho más en los servicios públicos transferidos; no es
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Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
que la transferencia estuviese mal calculada, es que la Comunidad
Autónoma está haciendo una cosa distinta a la que le fue transferida.
Este es un mecanismo implícito de rescate por el gobierno central de
las Comunidades Autónomas, completando aquél con su Presupuesto
el de éstas.
Segundo mecanismo de rescate implícito: cuando no basta
con suplir el desfase entre las transferencias y los gastos de las
Comunidades Autónomas por el incremento de éstos, se acude a la
redefinición del propio modelo de financiación, siempre en la misma
dirección, transfiriendo el Estado mayores ingresos del IRPF y del IVA
en mayor proporción a las Comunidades Autónomas.
Yo recuerdo que cuando se transfirió el 15 por 100 del IRPF,
aquello fue un “casus belli” político y, además, provocó una intensa
discusión teórica en el campo de los hacendistas: si tenía sentido o no
en un Estado “federal” transferir unos impuestos tan poco “federales”
como el IRPF o el Impuesto de Sociedades. Luego hemos llegado a
transferir prácticamente el 50 por 100, y si el proceso continúa, puede
que se acabe transfiriendo el 60 o el 70 por 100.
Este es el segundo mecanismo de rescate: un sistema de financiación que se redefine siempre en función de las necesidades de
gasto de las Comunidades Autónomas.
Si todavía eso no basta, tenemos un tercer mecanismo de rescate que es una cosa esotérica, que no tiene parangón en ningún
país del mundo, que es el reconocimiento de “deudas históricas”
(Cataluña, País Vasco, Andalucía, Valencia, etc.). Lo de las deudas
históricas es una aportación teórica que hemos hecho los españoles a la literatura sobre federalismo fiscal autonómico, porque, claro,
cuando uno empieza a reconocer deudas históricas no acaba nunca,
porque se podría perfectamente reclamar la deuda histórica a favor
de Asturias por haber soportado la emigración española a Argentina
en tiempos pretéritos, y el hecho de que el Banco de Santander esté
presente con fuerza en Iberoamérica se debe, en parte al menos, a
185
Fernando Fernández Méndez de Andés
los emigrantes asturianos que hicimos patria. Esto sería una estupidez, pero todos los años surge alguna reclamación autonómica de la
misma jaez. Estamos hablando de quince mil millones de euros la
última vez, y cuando esto no basta, se recurre a la garantía del Estado
de las emisiones de deuda de las Comunidades Autónomas –emisiones que no tienen ninguna credibilidad–, y esto lo hemos visto este
año en relación con Cataluña, Andalucía y Valencia.
Ha habido Comunidades Autónomas que han arruinado a las
Cajas de Ahorro que estaban bajo su control político; las han arruinado, sí, y cuando eso se ha acabado, han ido a los mercados internacionales para emitir deuda con la garantía del Estado, y cuando
llegaba a su límite, porque se corría el riesgo de un descenso de la
calificación crediticia del Reino de España por el riesgo creciente de
impago (la deuda de las Comunidades Autónomas ha crecido hasta el
15 por 100 de la deuda pública total) en menos de diez años, en que
era entonces del 1 por 100. Aval que por cierto legalmente no es automático, aunque en la práctica sí lo es.
2.1.3. El Estado central carece de competencias “preventivas”
para implementar una política económica de estabilización
Legalmente el Reino de España puede imponer a las
Comunidades Autónomas un “Plan de Convergencia” o de estabilidad,
como hace la Unión Europea con respecto a los Estados miembros,
pero sin embargo nunca ha tenido el coraje político de aplicarlo. El
Plan de Convergencia se presenta a bombo y platillo en un papel, que
cumple los requisitos formales, y finalmente se avala la deuda de las
Comunidades Autónomas sin metas trimestrales; cuando eso ya no da
más de sí, las Comunidades Autónomas están acudiendo a la emisión
de “bonos patrióticos”, que es un fenómeno realmente curioso desde
el punto de vista financiero, puesto que las Comunidades Autónomas
están pagando unos tipos de interés superiores, es decir, tipos parecidos a los griegos; pero a la vez es una deuda que formalmente no tiene
ninguna garantía, pero que todo el mundo sabe que se va a pagar, y
si no va a cubrir el Reino de España, es decir, lleva un “bail-out” de
186
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
mayor calidad crediticia, tal y como reconocen los mercados financieros, de la que tiene la deuda griega, de la que nadie está seguro de
si la va a cobrar o no: si Grecia no la paga, vendrá el contribuyente
europeo, y si no la pagan Cataluña o Valencia, finalmente la pagará el
Reino de España; y esto es lo que está detrás de este fenómeno, que
yo llamo explosivo, que conduce inexorablemente al crecimiento del
gasto público y del déficit, y que hay que cortar de raíz.
Siguiendo con el ejemplo de la Unión Europea es interesante
el debate, la comparación, entre lo que está pasando en la Unión
Europea, en la unión monetaria, con la deuda soberana de los
Estados, y la situación española, porque tiene muchas similitudes, y
muchos efectos y muchas paradojas. La paradoja más importante es
que en Cataluña, Convergencia i Unió se presenta como un partido
europeísta, y realmente lo es, pero serían los últimos que aplicarían
en España los principios que pretenden que se apliquen en Europa;
es decir, cuando están diciendo, en declaraciones del portavoz económico de Convergencia i Unió durante la última campaña electoral, que no hay que poner límite al gasto de algunas Comunidades
Autónomas, ni límite a la garantía implícita de ese gasto, de esa deuda,
por parte del Banco de España, añaden a renglón seguido que en ningún caso la Unión Europea debe rescatar a Grecia. Es una paradoja o
contradicción, ya que el problema es el mismo, entre entes que tienen
capacidad de endeudamiento, ya que existe una garantía implícita de
una entidad mayor: España o, en otro contexto, Europa. El problema
es el mismo, con la diferencia de que en nuestro marco normativo,
constitucional, no tenemos mecanismos de disciplina preventiva
para evitar los déficits de las Comunidades Autónomas.
El único mecanismo real que existe, pero, insisto, no utilizado,
sería la negativa por el Estado central a conceder su aval a las emisiones de deuda de las Comunidades Autónomas que gastan más de
lo que ingresan. Esta competencia existe formalmente, pero no se ha
aplicado nunca. Además no deja de ser una competencia “ex post” y no
preventiva, “ergo” el Ministerio de Hacienda en España no tiene capacidad legal para limitar el crecimiento del gasto de las Comunidades
187
Fernando Fernández Méndez de Andés
Autónomas y, de hecho, lo que estamos haciendo ahora con la reforma
constitucional, lo que se pretende hacer (Rajoy ha anunciado que su
primera gran medida será el desarrollo de esta reforma constitucional del artículo 135): la Ley de Estabilidad Presupuestaria que sirva
como disciplina de gasto de las Comunidades Autónomas y entidades locales o, dicho de otro modo, más claramente, recuperar la competencia del Estado de política económica, de estabilización, que le
corresponde a todo gobierno central en los Estados territorialmente
compuestos.
Pero es que las paradojas son inmensas. Tan consciente es el
Gobierno central de sus limitaciones, que en alguna de sus normas,
como la transposición de la Directiva de la Unión Europea de Servicios
(una transposición bastante sesgada e imperfecta), consciente de que
no tenía mecanismos para asegurar el cumplimiento de esa Directiva
en las distintas Comunidades Autónomas, dado que el comercio es
competencia transferida, de lo único que se ha asegurado es que las
multas que indudablemente va a imponer la Unión Europea al Reino
de España, las tenga que pagar la Comunidad Autónoma respectiva.
El Gobierno central es tan consciente de su falta de capacidad
para hacer política económica, ni siquiera para cumplir los compromisos que el Estado español suscribe con la Unión Europea, que de lo
único que se ha asegurado es que las multas que vendrán sean a cargo
de la Comunidad Autónoma respectiva.
Obviamente este es un sistema que no puede funcionar y que
tenemos de alguna manera que reformar porque, repito, carecemos
de mecanismos preventivos. Si algo hemos aprendido estudiando la
crisis europea y la crisis fiscal del Estado de las Autonomías en España
es que cuando la crisis produce suspensiones de pagos porque el crecimiento de la deuda ha sido explosivo, ya hemos llegado demasiado
tarde, y el coste en términos de crecimiento económico, el “coste de
oportunidad” a que en términos económicos hemos renunciado es
demasiado grande. Lo adecuado para garantizar una buena política económica y la sostenibilidad del crecimiento son las medidas
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Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
preventivas que no se dicen, y el vigente marco jurídico-competencial de la política económica en España no lo permite.
2.1.4. Incremento sostenido de la presión fiscal por las
Comunidades Autónomas
Anteriormente me he referido al motivo de la solvencia para
reformar el Estado autonómico, ya que la situación actual incentiva
un incremento del gasto público y del déficit, por esta separación
entre quien gasta (las Comunidades Autónomas) y quien ingresa (el
Estado central). Las Comunidades Autónomas no bajan los impuestos; solo hay un claro ejemplo de ello. En el Consejo de Política Fiscal y
Financiera se quiso establecer, a propuesta de Cataluña, la prohibición
de que ninguna Comunidad Autónoma pudiera bajar sus impuestos;
afortunadamente no prosperó, pero hubo la petición formal de una
Comunidad Autónoma a otra para prohibirle que bajase sus impuestos, porque se entendía que eso era competencia fiscal desleal; y
según parece no es competencia fiscal desleal subir los impuestos o
establecer impuestos nuevos sobre hechos jurídicos insospechados
como, por ejemplo, el famoso tributo en Andalucía sobre los cajeros
de los bancos, o sobre los depósitos, que claramente van en contra de
la unidad de mercado; pero incluso se llega a proponer que sea ilegal
bajar los impuestos. Estos ejemplos demuestran cómo el sistema ha
devenido ingobernable, que conduce inexorablemente al incremento
del gasto público y a la insolvencia del Reino de España.
2.1.5. Perspectivas de cambio: la reforma del artículo 135 de la
Constitución. El programa del nuevo Gobierno en materia
de reducción del déficit, estabilidad presupuestaria y
deuda de las Administraciones públicas
Todo lo anterior no significa que haya que acabar con el Estado
de las Autonomías, sino que hay que limitar, acotar, definir, recuperar
las competencias del gobierno central para hacer política de estabilización, que es para lo que en teoría sirve en los estados federales o
descentralizados en general, mientras que en España ahora tenemos
189
Fernando Fernández Méndez de Andés
una política de estabilización que solamente permite expandir el gasto
público, pero no contraerlo. Este problema subsiste incluso cuando
un mismo partido político gobierna el Estado central y una o varias
autonomías: así, uno de los problemas a que tendrá que hacer frente
el futuro gobierno de Mariano Rajoy será disciplinar presupuestariamente a las propias Comunidades Autónomas donde gobierna el
Partido Popular, porque no es lo mismo ser el Ministro de Hacienda
y elaborar unos Presupuestos Generales del Estado que le permitan decir “Éste va a ser el resultado final”, que negociar a diecisiete
bandas. En el Plan de Convergencia que el Gobierno español ha presentado en Bruselas se habla de reducir el déficit en tres puntos, exactamente en dos y medio, que será más porque habrá una desviación.
Estamos hablando de 30.000.000.000 € (treinta mil millones de euros).
De éstos, casi veinte mil millones competen a las Comunidades
Autónomas; esto significa reducir el gasto en educación, sanidad y
servicios sociales como los de dependencia, porque el ochenta por
ciento del gasto de las Comunidades Autónomas son estos tres conceptos, incluyendo el respectivo personal. ¿Qué incentivo tiene una
Comunidad Autónoma para reducir el gasto en líneas duras o sensibles del Estado del Bienestar, en problemas de fondo que tienen un
coste político indudable, si hasta ahora hemos tenido un mecanismo
permanente de “bail-out”, de que alguien va a cubrir el coste? Hasta
ahora esto ha venido funcionando, ahora parece que no, vamos a ver
cómo se desarrollan los acontecimientos. Yo tengo mis dudas de que
sin una voluntad implícita de las Comunidades Autónomas, de sus
gobiernos respectivos, legalmente el nuevo Ministro de Hacienda, sea
el que sea, no tiene competencias; lo único que puede decir es que
Europa nos va a sancionar. Es un tema de suficiente magnitud para
que lo resolvamos en este acto.
190
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
2.2. Reforma del estado autonómico por razón de
eficiencia
2.2.1. La deficiente calidad del marco jurídico-institucional
regulatorio
2.2.1.1. El modelo de “copia y diferenciación”
Otro problema de la eficiencia es el desarrollo del marco regulatorio descentralizado, de una calidad perfectamente descriptible.
Hay un Libro Marrón del Círculo de Empresarios, sobre el “Marco económico del Estado de las Autonomías”, con lecturas muy interesantes
de textos elaborados por varios especialistas, donde se dice explícitamente que el modelo de “copia y diferenciación” que hemos seguido
en España para el marco regulatorio de las Comunidades Autónomas,
es un modelo no sólo de pésima calidad jurídica, sino que produce
serios problemas a la hora de competir internacionalmente. En este
informe se dice que si la Comunidad Autónoma “A” regula el servicio “a” (v. gr. el tamaño de los ascensores), la Comunidad Autónoma
“B”, limítrofe de la anterior, se ve más pronto o más tarde impelida
políticamente a regular, y a regular de manera diferente, el tamaño de
los ascensores; y si además se da la circunstancia de que una determinada Comunidad Autónoma hay una fábrica de ascensores, uno
se suele encontrar con la paradoja de que las especificaciones de esa
Comunidad Autónoma corresponden exactamente con las especificaciones técnicas de esa fábrica, es decir, es un ejemplo de libro de
“captura del regulador”.
2.2.1.2. La “captura del regulador”
La “captura del regulador” es una patología que por lo demás
es inevitable porque, cuando uno observa el tamaño del mercado de
muchas de estas Comunidades Autónomas, comprende que es muy
difícil evitar la presión política sobre los responsables de un sitio muy
pequeño. Si en este país hemos definido el fútbol como un bien estratégico, todo lo que la Comunidad Autónoma haga va a ser definido
como un bien estratégico, sobre la industria que tiene. Así, cuando
191
Fernando Fernández Méndez de Andés
por ejemplo, uno mira a Asturias, se pregunta: “¿lo estratégico, qué es?”
Pues lo que hay. “¿Y qué hay?” Aparte de la ganadería –sector que, por
suerte o por desgracia, está intervenido por la política de la Unión
Europea– pues el carbón. ¿Y hay quien se atreve a decir que se van
a tocar las minas de carbón en Asturias?. Por lo tanto, yo entiendo
fácilmente el proceso de captura del regulador por el regulado, lógico,
derivado en parte del tamaño del territorio del regulador.
2.2.1.3. El proteccionismo económico de las Comunidades Autónomas
Pero hemos de reconocer que hay que darle una solución económica y jurídica a este problema para tener un Estado que funcione,
para conseguir una economía eficiente; pues así como la mayor parte
de los gobiernos españoles no considerarían adecuada una política económica de “campeones nacionales”, sin embargo todas las
Comunidades Autónomas consideran parte obligatoria de su mandato utilizar políticas económicas de protección de sus “campeones
regionales”; y los excesos que hemos visto de financiación de las Cajas
de Ahorros tiene mucho que ver con la política de campeones regionales más allá de los límites razonables de la economía, hasta llegar a
la quiebra no sólo de la empresa, que evidentemente no tenía sentido,
sino también a la Caja que la iba a financiar.
Por ejemplo, Spanair, una línea aérea. Mientras que Iberia se
fusiona con British Airways, siendo por lo tanto una línea no sólo
española, sino internacional, la Generalidad de Cataluña se empeña
en conseguir una línea regional de bandera catalana, en los que nos
hemos gastado mucho dinero durante el último año en plena crisis,
cuando Cataluña estaba en quiebra y emitiendo bonos patrióticos:
acaban de inyectarla cinco millones de euros, y ha emitido veinticinco
millones de euros en pagarés a la espera de que venga un inversor de
Qatar o de Omán a rescatar a Spanair, que no va a venir. Hay un pasivo
contingente de treinta millones de euros, con el objetivo obvio de que
hay que salvar el aeropuerto del Prat frente a la invasión de Barajas;
y esto lo permite la legislación y lo incentiva la realidad política
española. Tenemos que dar una respuesta porque si no tendremos
192
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
múltiples y repetidos episodios de aeropuertos de Castellón: es el sistema quien nos lleva a eso, como no lo corrijamos de raíz.
Además de reflexionar sobre la calidad del marco regulatorio y
el fenómeno de la captura del regulador por el regulado.
Ejemplos de proteccionismo económico tenemos los que queráis: Cajas de Ahorro, campeones regionales, actividad comercial con
la Directiva de Servicios. Convergencia i Unió no va aprobar nunca la
apertura de establecimientos de grandes superficies o la liberalización de horarios, y cuando hay que transponer la Directiva 2006/123/
CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de
2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Diario Oficial L
376 de 27.12.2006), que intenta crear un mercado único de servicios,
la transposición en España ha sido tan “curiosa” (por no emplear
otra palabra más gruesa) que lo único que se ha querido asegurar el
Gobierno central es que él no pagará la multa. Esta Directiva permite
establecer restricciones a la libertad comercial (horarios, etc.) basadas en circunstancias ambientales o urbanísticas, con lo que se han
sustituido restricciones claramente intervencionistas de antes, como
el tamaño del mercado sin cambiar un ápice, por consideraciones
medioambientales o urbanísticas; cosa que se sabía que iba a suceder
si el gobierno central carece de la voluntad política y de la capacidad
de imponer la Directiva.
Por lo tanto, segundo punto que quería decir brevemente, por
razones de eficiencia hemos de reformar el sistema del Estado de las
Autonomías de una forma tal que hagamos o bien rescatar la unidad de
mercado, o mejor dicho, además de rescatar la unidad de mercado (y
hay varias maneras de hacerlo, insisto), otro procedimiento que se ha
puesto encima de la mesa y que a mí no me parece el mejor, pero quizá
sea políticamente el más viable, y vuelvo al ejemplo europeo, es el de
la “doble licencia”: hagámoslo de tal manera que por lo menos una
empresa que se instale en la Comunidad Autónoma de Madrid, que
tenga todos los permisos administrativos, ambientales, urbanísticos y
laborales correspondientes, con ese permiso pueda operar en cualquier
193
Fernando Fernández Méndez de Andés
parte del territorio nacional, que es el mecanismo que se utilizaba en
la Unión Europea; pues hagamos eso en España, no es lo mejor, no
es lo más elegante jurídicamente, no es lo más eficiente económicamente, pero significaría una reducción sustancial de costes de funcionamiento para la empresa española. Si sabe que cumple los requisitos
para la obtención de una licencia o autorización en una Comunidad
Autónoma, los tiene para las demás sin otros papeles o requisitos distintos. Y tiene un efecto colateral positivo que algunos economistas
subrayan, cual es que va a incentivar que las Comunidades Autónomas
disminuyan de manera importante su extensión regulatoria para atraer
inversiones (la Ford, etc.). Tener un marco regulatorio más eficiente
supone un menor coste para las empresas, en la medida en que dentro
de ese marco puede actuar en cualquier parte del territorio nacional;
eso sirve de atractivo para que una empresa se instale inicialmente,
por ejemplo, en Extremadura, y desde esta región vaya creciendo en la
medida en que lo necesite sin mayores costes adicionales.
2.2.1.4. Efectos de un marco regulatorio inflado, prolijo y dispar:
inseguridad e indefensión jurídicas en el tráfico económico y
empresarial
Por acabar, por no extenderme mucho, yo creo que hemos ido
demasiado lejos en el Estado de las Autonomías, que hemos confundido gestión de los servicios públicos con capacidad normativa y de
decisión, que tenemos un marco regulatorio excesivamente prolijo,
con una voracidad e inflación regulatorias tremendas, y eso permite y lleva a que la mayor parte de los empresarios se queje de que
hemos ido hacia un régimen de inseguridad e indefensión jurídicas,
en el que nunca se cumple todos los requisitos –siempre falta algún
papel– y surgen funcionarios “a la italiana”: nunca pasa nada hasta
el día que pase; y ese día tendremos un problema serio. Se les dice a
los empresarios por los funcionarios de los entes reguladores: “No se
preocupe, no pasa nada, siga adelante, ya nos traerán los papeles después, ya sabemos que el procedimiento es muy complicado”; hasta que
un día ocurre algo, y entonces tiramos de requisitos y decimos que el
empresario no cumplía a la norma A, la norma B, la norma C, etc.
194
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
Este es un sistema que se presta a todo tipo de corruptelas, y
luego nos escandalizamos de todas las cosas que leemos en los periódicos, y no voy a seguir por esta línea porque creo que ya he dicho
demás. En fin, creo que tenemos, por lo tanto, varios temas que
resolver.
2.2.2. La necesaria recuperación de la unidad del mercado
interior
2.2.2.1. Protección constitucional: hacia la prevalencia del principio de
unidad de mercado sobre el derecho a la autonomía territorial
Si en un país en el que tiene que dimitir un ministro de justicia porque, cazando, se pasa diez kilómetros del territorio de una
Comunidad Autónoma a otra no teniendo la licencia de caza de esta
última, hemos de concluir que ese país funciona mal, que tiene un
problema serio en su desarrollo competencial (al margen de la opinión que tengamos de ese ministro y de las comunidades autónomas). Resulta inadmisible que se exija cuatro licencias distintas para
que se pueda cazar en el territorio de otras tantas comunidades autónomas; es una anécdota, pero un buen ejemplo de la situación en
que se pone a cualquier empresa internacional cuando se plantea
establecer una actividad en España, y que te dice: “Mira, yo no sé si
cumplo la legislación”, legislación que además es contradictoria entre
Comunidades autónomas, lo que se tiene que cumplir en Castilla-La
Mancha es diferente en Castilla y León, en cuestiones tan importantes
como la protección medioambiental (que cada vez será más importante en actividades industriales) o en la normativa laboral.
La primera medida que se ha de adoptar para devolver la eficiencia al Estado es conseguir la unidad de mercado; la idea de unidad de mercado requiere, en mi opinión, protección constitucional
adecuada; he oído a algunos juristas –yo no lo soy– que en nuestra Constitución la unidad de mercado está supeditada al derecho a la autonomía y no a la inversa, como sí ocurre con la famosa
cláusula de unidad de mercado en la Constitución de USA (caso Al
195
Fernando Fernández Méndez de Andés
Capone):cualquier competencia de los Estados federados está sujeta
a la cláusula de unidad de mercado en el territorio de toda la Unión.
2.2.2.2. Los costes de las restricciones a la unidad de mercado. El
informe Cecchini de marzo de 1988 sobre “Los costes de la noEuropa”
Para dar una cifra de lo que significa la subordinación de la unidad de mercado a la autonomía en términos de coste de eficiencia,
no olvidemos las conclusiones del Informe Cecchini con respecto
a Europa, pero cuyas conclusiones se pueden extrapolar a nuestro
Estado de las autonomías. La falta de realización del mercado común
entrañaba un coste considerable que fue objeto de un estudio que
la Comisión encargó a un grupo de expertos, dirigidos por Paolo
Cecchini. El Informe se presentó en marzo del año 1988, con el título
Los costes de la no-Europa. En la primera parte de este informe se
investigaron los costes debidos a las distintas barreras no arancelarias para los principales sectores de la economía europea, mientras
que en su segunda parte se estiman los beneficios derivados del establecimiento del mercado único entre los países miembros. Según las
conclusiones del informe, la realización del mercado interior tendría,
a medio plazo, los efectos siguientes: a) Originaría un importante crecimiento de la actividad económica que añadiría, en promedio, entre
un 4 y un 5% al PIB comunitario; b) contendría la inflación, disminuyendo los precios al consumidor en torno al 6,1%; c) reduciría los
déficits presupuestarios de los Estados miembros en torno al 2,2% del
PIB; d) tendría un impacto favorable sobre el comercio exterior evaluable en el 1% del PIB; e) aumentaría el empleo, con la creación de
1,8 millones de puestos de trabajo.
Algunos estudiosos consideran, en el caso del Estado autonómico, que el coste de la erosión del mercado interior puede estar entre
el 4 por 100 y el 7 por 100 del PIB, que no es un coste despreciable;
para que nos hagamos una idea de lo que esto significa España gasta
en pensiones al año del orden del 8 por 100 del PIB, gasta en Sanidad
del orden del 6 por 100 del PIB, gasta en educación del orden del 4
196
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
por 100 del PIB; es decir, prácticamente todo el gasto en educación es
similar a lo que uno pudiera pensar (no son datos estrictamente de
España) que es el coste de la erosión de la unidad de mercado.
Un reciente ejemplo de esta erosión constante de la unidad de mercado interior es la pretensión de algunas Comunidades
Autónomas de disponer de un “espacio jurídico propio”, de forma que
el Tribunal Superior de Justicia sea la cúspide de la organización jurisdiccional en su respectivo territorio, con la reducción al máximo de
las competencias del Tribunal Supremo; pretensión que tiene serias
implicaciones para la actividad económica.
2.2.2.3. Salarios y condiciones laborales
En materia de salarios y condiciones laborales, existen grandes diferencias provinciales y entre Comunidades Autónomas en
cuanto a remuneración y mayores todavía en las tasas de actividad
y paro no representan necesariamente escaseces relativas de oferta y
demanda de cualificaciones, sino la creación de marcos autonómicos
de relaciones laborales que rompen todo esquema razonable de vertebración y articulación de la negociación colectiva. Ahora, además,
muchos de los nuevos Estatutos se proponen asumir competencias
exclusivas sobre los Colegios profesionales (Cataluña, Andalucía,
Canarias y Aragón) y se constituyen así en una seria amenaza para la
libre movilidad de profesionales.
Un paso más en esta erosión constante de la unidad de mercado
interior lo hemos visto en la negociación de la última reforma laboral:
el coste de la aceptación de esta reforma propuesta por el Gobierno
fue el reconocimiento de un marco laboral propio de negociación en
las Comunidades Autónomas. La convalidación del Real Decreto-Ley
7/201, de la reforma de la negociación colectiva, fue posible gracias
a la abstención de los grupos nacionalistas. El acuerdo al que llegó
el Gobierno con el PNV fue que los convenio colectivos autonómicos tengan preferencia sobre los de ámbito nacional, lo cual, de paso
beneficia a los sindicatos nacionalistas. Estos convenios autonómicos
197
Fernando Fernández Méndez de Andés
pueden modificar lo establecido en el correspondiente convenio estatal que le sea de aplicación, salvo en una serie de materias que son las
mismas que las excepciones consideradas en la reforma de 1994.
Por cierto, este es un tema que en un informe del Consejo
Económico y Social (con la participación de CEOE, CC. OO. y UGT)
del año 2000 ya se decía que le preocupaba mucho la ruptura de la
unidad del marco de relaciones laborales. Desde aquel año 2000 al
2011 las cosas han ido a peor en este deterioro de la unidad de mercado; este es un hecho objetivo, no un juicio de valor (hemos ido
hacia un mayor autonomismo).
Por lo tanto, tenemos un problema serio con la fragmentación
de la unidad de mercado, donde hay muchas maneras de afrontarlo,
es un tema más jurídico que económico, no me atrevo a decir qué
habría que hacer con ello, pero me parece obvio que este es un tema
que tenemos que resolver si queremos hacer eficiente el Estado de las
autonomías; no significa esto que tengamos que renunciar al mismo
Estado de las Autonomías; creo que lo más razonable es dotar de esa
debida protección constitucional al comercio entre las Comunidades
Autónomas, unidad de mercado y, por lo menos, equiparar este derecho al de autonomía territorial.
2.2.2.4. Políticas de cohesión social: suplementos de mínimos, ley de
personas dependientes, etc.
En materia de cohesión social, de protección a la familia, de
pensiones, de atención a las situaciones de pobreza y necesidad, hay
que añadir poco a lo que ya manifestó el Consejo Económico y Social
en el año 2000. Sencillamente, no se cumplen en este ámbito las exigencias constitucionales de igualdad de derechos y obligaciones de
los españoles en cualquier parte del territorio nacional.
198
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
2.2.2.5. La política de aguas y de recursos naturales. La paradoja de los
“cementerios nucleares”
En política de aguas, la situación actual recuerda demasiado
una pelea de patio de colegio por quedarse con la pelota, con el riesgo
de pinchar la pelota y acabar con las amistades de años.
2.2.2.6. La fragmentación de la Administración tributaria
Hemos fragmentado la administración tributaria, lo cual sólo
puede hacer más fácil la evasión fiscal; no se cruzan los datos entre
las Comunidades; y los que antes se cruzaban, con el desarrollo del
Estatuto de Autonomía de Cataluña, con la implantación de una
Agencia Tributaria única, se cruzan ahora menos que hace dos años,
y esto obviamente no puede ser bueno para nadie, salvo para los
defraudadores.
2.2.2.7. La postergación de las entidades locales: el olvido de la
“segunda descentralización”
Hemos asistido a un vaciamiento de competencias municipales.
Cuando uno mira los estados federales, y quitamos la seguridad social,
la estructura del gasto es aproximadamente de tres tercios respectivos:
estado central, estados federados (o regiones) y entidades locales.
En España –insisto, sin contar con la seguridad social– la distribución es la siguiente: las Comunidades Autónomas, el 50% del gasto
público total; el Estado central, entre el 35% y el 40%; y las entidades
locales, entre el 10% y el 15%.
Por tanto, ha habido un vaciamiento en términos relativos de
las competencias de los Ayuntamientos; la famosa “segunda descentralización”, que estaba prevista en el año 1996, y luego en 2000 y en
2004, nunca más se ha vuelto a hablar. Ahora parece que el tema de
la Administración local vuelve a surgir a propósito de las fusiones
municipales; es verdad que tenemos en España más de 8.000 municipios, alguno de los cuales sin viabilidad económica, pero también
199
Fernando Fernández Méndez de Andés
es verdad que parece que la prestación de algunos servicios, no digo
la competencia normativa, será mejor a nivel municipal. Igual que
hay materias en las que es mejor alejar la decisión de los administrados, parece obvio que la prestación de la asistencia sanitaria,
educativa, de dependencia y de otros servicios sociales, cuanto más
descentralizada esté, parece que será mejor. No me estoy refiriendo a
la capacidad normativa, insisto, sino a la gestión. Y, sin embargo, está
todo centralizado a nivel autonómico, y curiosamente en muchas
Comunidades Autónomas, el desarrollo autonómico, la descentralización autonómica, ha producido una concentración de la actividad
política y económica en la capital respectiva, a costa de las localidades de las demás provincias integrantes de las mismas. (En las
Comunidades Autónomas uniprovinciales este fenómeno no puede
ocurrir, obviamente).
2.2.2.8. La proliferación injustificada de organismos reguladores
autonómicos, dando lugar a duplicidades y solapamientos con
los del Estado
En materia institucional creo sinceramente que hemos ido
demasiado lejos. Deberíamos replantearnos y necesitamos 17 entes
de televisión autonómica, y 17 tribunales de defensa de la competencia (que son realmente 14). ¿Hay materia para 17 consejos económicos y sociales? Además hemos de tener en cuenta que “el órgano
crea la función”: si tenemos un Consejo económico y social en la
Comunidad Autónoma “X”, vamos a tener un marco de relaciones
laborales propio porque, más pronto o más tarde, sus 30 vocales tendrán que justificar que ellos son el consejo económico y social de la
comunidad autónoma “X” y, por lo tanto, algo tendrán que hacer que
distinga el marco regulatorio de su comunidad autónoma del de otras.
Parece de cajón. Tenemos múltiples ejemplos de reproducción de la
organización estatal en reducida escala en las Comunidades autónomas, siempre con el mismo procedimiento: lo reproduce Cataluña,
lo copia más pronto o más tarde Andalucía, lo generaliza Valencia y a
partir de ahí se abre la espita de las Comunidades autónomas gobernadas por el Partido Popular y la copia o duplicidad se generaliza.
200
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
Además, desde el punto de vista de la operatividad y la independencia de los organismos reguladores, la deriva iniciada con la reforma
del Estatuto de Autonomía de Cataluña hacia una relación bilateral
con el Estado marca un camino muy peligroso. Lo que ha pasado con
el Consejo de Radiotelevisión Española, en el que la Generalidad se
ha reservado por derecho un número de plazas, ¿pasará en el Banco
de España, en la Comisión Nacional del Mercado de Valores, en la
Comisión Nacional del Mercado de las Telecomunicaciones o en la
Comisión Nacional de la Energía? El sistema de regulación económica no soportaría unas instituciones confederadas que actuarían
como una Cámara de representación territorial y donde los criterios
de independencia y competencia serían pronto, si no lo han sido ya,
sustituidos por los de representación y obediencia.
2.2.2.9. Política comercial: La “curiosa” transposición de la Directiva
2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de
diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior
En materia de política comercial, el desarrollo autonómico
se ha convertido en el principal obstáculo a su liberalización. Las
Comunidades Autónomas nunca alcanzan los topes permitidos a la
libertad de establecimiento y de horarios comerciales; se extiende
la tendencia de imponer barreras al libre movimiento de mercancías mediante las políticas de etiquetaje, rotulación y publicidad, y
se exige presencia física y jurídica en la Comunidad para concurrir
por ejemplo a contratos públicos, en directa y flagrante contradicción
con las Directivas europeas.
Arriba ya hemos criticado cómo se ha hecho en el Reino de
España la transposición de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.
2.2.2.10. Urbanismo y política del suelo
En urbanismo y política de suelo y vivienda, las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas han frenado la
201
Fernando Fernández Méndez de Andés
liberalización del suelo, de nuevo por sentencia constitucional, encarecido el acceso a la vivienda y fomentado la aparición de buscadores
de rentas.
También hemos aprendido que no es verdad que todo se arregla acercando la Administración al administrado. Hemos descubierto
con los excesos urbanísticos que hay bienes y servicios públicos que
requieren distancia para ganar objetividad y evitar la captura del
regulador.
2.2.2.11. Pérdidas de economías de escala por la fragmentación del
servicio público de sanidad
En sanidad tenemos abundantes paradojas. Ha costado diez
años de descentralización sanitaria recuperar la compra centralizada de medicamentos con la Agencia Española de Medicamentos y
Productos Sanitarios. Durante diez años los laboratorios han hecho
su “agosto”, porque han podido negociar con cada comunidad autónoma por separado, resultando obvio que si se compran mil unidades de un determinado producto sale más barato que si se adquieren
cien unidades. Además hay determinadas prácticas sanitarias –y esto
lo digo con dolor– que por su excepcionalidad no se pueden hacer
en 17 comunidades autónomas, porque el éxito sanitario depende,
como todo, de la práctica. Hay intervenciones quirúrgicas muy complicadas, en las que los médicos solo aprenden y se perfeccionan si
practican muchas. Si nos empeñamos en mantener centros, en las 17
comunidades autónomas, de todas y cada una de las especialidades
sanitarias, que sean capaces de atender a todas las patologías, lo que
va a pasar, como de hecho ha pasado, es que la tasa de mortalidad
en algún tipo de intervenciones complicadas va a aumentar, porque
antes se practicaban en centros especializados Madrid, Barcelona,
Valencia, Sevilla, Oviedo, etc. mil operaciones, por ejemplo, y ahora
se hacen menos, aunque en más hospitales. Es muy difícil, por muy
formado que esté el médico y haya permanecido especializándose
en los Estados Unidos durante diez años, si no atiende a un número
elevado de pacientes de su especialidad, que lo haga bien. Pero no
202
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
ha ninguna comunidad autónoma que diga que va a derivar a un
enfermo con alguna dolencia importante para ser operado en otra
comunidad, porque políticamente no sería sostenible. De verdad que
no me estoy metiendo más allá de lo necesario con los políticos de
las comunidades autónoma; es la dinámica del propio sistema la que
nos conduce a estas situaciones; no hay nada más demoledor para
un candidato durante una campaña electoral que le digan que se han
tenido que llevar a un enfermo a operar a otra comunidad autónoma,
porque la de la procedencia del enfermo no gasta el suficiente dinero
(y encima exhiben al enfermo tras la intervención quirúrgica en su
comunidad de origen y se hace un poco de demagogia a través de
la televisión autonómica. Esta es la realidad. El hecho cierto es que
la descentralización ha deteriorado en buena medida la calidad del
servicio sanitario.
2.2.2.12. Desaparición de la movilidad territorial de alumnos y
profesores entre las Universidades españolas
De las universidades, para qué hablar, es una realidad que
todos los aquí presentes conocen. El tema está en que tenemos un
sistema de financiación de las universidades muy curioso, por el cual
los estudiantes reciben una beca siempre que vayan a estudiar cerca
de su casa; porque lo que es más elevado es el coste de alojamiento
de los estudiantes desplazados a otra Comunidad Autónoma (irse
a estudiar de un pueblo pequeño a Madrid, Zaragoza o Burgos, por
ejemplo). Lo que es muy barato es el coste de la educación para la
familia del estudiante. El efecto es que muy pocos estudiantes van
a estudiar a otra Comunidad autónoma distinta de la de su residencia. Curiosamente, en el Estado de las autonomías, ha disminuido de
manera notable el número de estudiantes que estudian fuera de su
Comunidad Autónoma, hasta tal punto de que el propio Ministro de
Educación, Ángel Gabilondo, puso en marcha un programa como si
fuera una especie de Erasmus o Sócrates interno, entre Comunidades
Autónomas, para que un estudiante de Zaragoza pueda ir a estudiar
a Sevilla, y reciba estímulos en forma de subvención, porque de otra
manera no sale nadie a estudiar fuera: Hemos roto totalmente la unidad
203
Fernando Fernández Méndez de Andés
del mercado educativo español, y no sólo hablo de Comunidades
autónomas con lengua cooficial al castellano. El mercado universitario catalán está totalmente aislado del resto de España: nadie que
no sea del ámbito idiomático del catalán va a Cataluña a estudiar o
sale de Cataluña para estudiar, lo que no ocurría hace quince años.
Pero es que incluso en comunidades autónomas como Andalucía no
sale nadie a estudiar en otras regiones. Las universidades privadas, y
se vanaglorian de ello, tienen una cuota de estudiantes de fuera de su
comunidad autónoma de procedencia que no llega al 20%, y probablemente no llegará a 10%, cuando era del 40 % al 50% hace quince
años. Y esto tiene efectos muy importantes luego, los “intangibles”,
que decimos los economistas. Y por no hablar de la ruptura de la unidad de mercado en cuanto a los profesores.
3. Conclusión
En resumen, llegados a este punto caben solamente dos alternativas: o nos planteamos en serio que necesitamos repensar de manera
fundamental el Estado de las Autonomías, y probablemente ello nos
va a obligar a un cambio constitucional para recuperar la unidad de
mercado y la capacidad de estabilización económica del Gobierno
central, es decir, la capacidad para hacer política económica, o por el
contrario decidimos que caminamos hacia un sistema autonómico
sin esta competencia del Gobierno central en materia de política
económica, y en el que cada Comunidad Autónoma tendrá –como
cualquier Estado que forma parte de la Unión Europea– un nivel de
autonomía política y económica que no va a permitir ni garantizar la
igualdad de todos los españoles ante la ley. En esta situación es en la
que la que nos encontramos, y estas son las dos alternativas entre las
que tendremos que elegir, en mi opinión, en los próximos dos, ocho o
diez años. Pero el sistema que tenemos actualmente montado ya no
da más de sí.
O nos paramos un momento, y exponemos elementos básicos
de recentralización, o decidimos que no, que políticamente la sociedad española es profundamente autonomista o federalista, y que nos
204
Las disfunciones económicas de la actual organización territorial...
encaminamos hacia un estado federal, en el entendimiento de que
seríamos como una Unión Europea en reducida escala, con sus ventajas e inconvenientes, con su capacidad de decisión y con sus problemas para tomar decisiones, pero que no podríamos garantizar la
igualdad de todos los españoles ante la ley.
205
Parte Cuarta
España como realidad sociológica:
El problema de la lengua y la
educación
7
El problema de la lengua en
España36
Dra. Ainhoa Uribe Otalora
Profesora Adjunta en Ciencia Política. Universidad CEU San Pablo.
Secretaria Académica del Instituto de Estudios de la Democracia. Miembro
del Aula Política
1. El artículo 3 de la constitución:
antecedentes y significado
La Constitución española (CE) reconoce por primera vez en
nuestra historia constitucional la pluralidad lingüística de España, en
el artículo 3 CE. Concretamente, el artículo 3 dispone, en el apartado
primero, que “el castellano es la lengua española oficial del Estado”,
por lo que “todos los españoles tienen el deber de conocerla y el de derecho a usarla”; pero junto al castellano, el apartado segundo afirma
que “las demás lenguas españolas serán también oficiales en sus respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos”. Por
consiguiente, el apartado tercero exige el respeto y protección de las
“distintas modalidades lingüísticas de España”, en tanto en cuanto
son parte de su patrimonio cultural.
La redacción actual del artículo 3 encuentra su precedente en
el artículo 4 de la Constitución de 1931, en la que se define el castellano como el idioma oficial de la República y se subraya el deber de
todo español de conocerlo y su derecho a usarlo. Del mismo modo,
36
El presente trabajo es fruto de la conferencia impartida en el Aula Política, el 9 de diciembre de
de 2012, en el marco del debate interno sobre el Estado de las Autonomías, desarrollado entre los
cursos 2011-2012 y 2012-2013 por los miembros del Aula. Se reproduce aquí el texto íntegro de la
conferencia.
Ainhoa Uribe Otalora
en la Constitución de la República aparece un reconocimiento de
las lenguas regionales, pero la Constitución de 1978 ha ido más allá
en el mismo, al afirmar en el apartado tercero que todas las modalidades lingüísticas existentes en España son “un patrimonio cultural
que debe ser objeto de especial respeto y protección”. Dicha especial
protección que se confiere a las minorías lingüísticas aparece también en buena parte del ordenamiento jurídico internacional, como
el artículo 27 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, que reconoce
a las minorías lingüísticas el derecho a tener su propia vida cultural
y a emplear su propio idioma, o en la Carta Europea de las Lenguas
Regionales o Minoritarias de 1992, también ratificada por España
(BOE núm. 222, 15 septiembre 2001).
En esta línea, en España se ha prestado tradicionalmente más
importancia al apartado segundo que al primero y al tercero; si bien,
en el tercero encontramos la declaración más amplia sobre los efectos del artículo 3 CE. A saber, el artículo 3.3 CE afirma, como se ha
visto que, “la riqueza de las modalidades lingüísticas de España es
patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección”.
De ello se deduce que España es un país con una realidad lingüística
plural, pero además de ello, la palabra “riqueza” se refiere al conjunto
de las modalidades lingüísticas del país, es decir, tanto al castellano,
como al catalán, al vasco, al gallego, al valenciano, al aranés, al bable,
al fragatino o al panocho. Hablar de riqueza, en este sentido, significa entender la realidad lingüística española, en primer lugar, desde
una perspectiva positiva y, en segundo lugar, como un todo solidario
en tanto que se trata de un patrimonio cultural común. Ello implica
además, un corte radical con el pasado, con una España monolingüe
(desde el punto de vista jurídico, pese a que la realidad lingüística
fuera sumamente variada).
Por consiguiente, el bilingüismo debe ser expresión de convivencia, no de enfrentamiento, fruto del calificativo “común” con que
se refiere la Constitución a dicho patrimonio. En suma, como ha señalado el Tribunal Constitucional, en su sentencia STC 337/1994, de 23
de diciembre, “el régimen de cooficialidad lingüística establecido por
210
El problema de la Lengua en España
la Constitución y los Estatutos de Autonomía presupone no sólo la
coexistencia sino la convivencia de ambas lenguas oficiales, para preservar el bilingüismo existente en aquellas Comunidades Autónomas
que cuentan con una lengua propia y que constituye por sí misma una
parte del patrimonio cultural al que se refiere el artículo 3.3 CE”.
En definitiva, del apartado 3 del artículo 3 CE se deducen dos
consecuencias jurídicas:
1) La primera se refiere a la obligación de proteger de forma activa
el conjunto de las lenguas de España, esto es, tanto el castellano
como las demás lenguas españolas, a cuyo servicio se consagran los apartados 1 y 2 del artículo 3 CE.
2) La segunda implica que también hay que proteger las demás
modalidades lingüísticas, aunque no alcancen la denominación de lenguas oficiales, puesto que la suma de todas ellas
forma parte del patrimonio cultural común.
A partir de las consecuencias que se traducen del artículo 3 CE
queda claro que no cabe un monolingüismo en España ni en ninguna
de las partes del territorio español. Prueba de ello es que en nuestro
país se ha velado por proteger y garantizar las demás lenguas cooficiales y/o minoritarias, hasta el punto de que, en algunos territorios
se ha producido la paradoja de que la lengua cooficial ha desplazado,
por muy diversos motivos en los que no se entrará aquí, al castellano,
es decir, a la lengua que reconoce el artículo 3.1 CE como la única
lengua oficial para el conjunto de los españoles. Por consiguiente, la
situación en que se encuentra la lengua común de todos los españoles aconseja la rápida adopción de medidas que garanticen su protección en el conjunto del territorio nacional y, de forma muy especial, en
aquéllas zonas donde su uso y enseñanza se está viendo amenazado.
En esta línea, la protección y promoción de una lengua afecta
a muchos derechos básicos relacionados directamente con la personalidad y el desarrollo del ser humano. Prueba de ello es que no son
las lenguas o los territorios quienes tienen el derecho de elegir su lengua vehicular, sino que son las personas quienes tienen el derecho a
211
Ainhoa Uribe Otalora
elegir en qué lengua desean expresarse o relacionarse con los demás,
ya sean entes públicos o privados. Más aún, las lenguas no son sólo
un vehículo de expresión y comunicación, sino que son también un
medio de creación de la cultura. De ahí que el objeto del reconocimiento del bilingüismo en la Constitución no sea otro que reconocer
sus derechos a los hablantes del castellano, lengua oficial de todos los
españoles, sin restringir por ello la libertad de los que prefiere utilizar
otras modalidades lingüísticas, sean éstas lenguas cooficiales o no.
En otras palabras la consideración de la riqueza lingüística española
como un patrimonio histórico y cultural común implica la necesaria
convivencia armoniosa entre las mismas, sin poder verse coartados
por ello, los principios constitucionales relacionados con el bilingüismo, como son la libertad, la igualdad o el principio de integración, como se analiza en el siguiente apartado.
2. Los principios constitucionales del
bilingüismo
Uno de los principios básicos que se ven afectados por el artículo 3 CE es la libertad de lengua. A este respecto, cabe decir que
toda intromisión y coerción externa en la libertad del ser humano
para escoger la lengua en la que quiere expresarse es un atentado a la
libertad humana. Por consiguiente, la libertad de lengua está directamente relacionada con el libre desarrollo de la personalidad. Así pues,
la Constitución propugna como valor superior el principio de la libertad (art. 1 CE), al tiempo que todas las personas tienen reconocido su
derecho a la libertad de expresión (art. 20.1 CE). En este sentido, que
la Administración declare como oficial una lengua no coarta la libertad de las personas siempre y cuando sean las lenguas naturales de
la población las lenguas elegidas como oficiales. De modo que declarar el status público de una lengua minoritaria puede ser compatible
con la libertad de la lengua, siempre que no contradiga las exigencias
básicas de la igualdad (art. 14 CE) y resulte razonable y proporcional,
como ha admitido la jurisprudencia en diversas sentencias (STC 82,
83 y 84/1986, de 26 de julio).
212
El problema de la Lengua en España
Un segundo principio afectado por lo referido en el artículo 3
CE es el principio de igualdad, que aparece en los artículos 1.1, 14,
9.2 y 149.1.1 CE. El artículo 1.1 CE se refiere a la igualdad como valor
constitucional, como “valor superior del ordenamiento jurídico”, que
impregna todo el ordenamiento. El artículo 14 CE proclama el derecho público subjetivo a la igualdad y la no discriminación. Mientras,
el artículo 9.2 consagra las obligaciones de los poderes públicos
con la finalidad de promover las condiciones para que la igualdad
del individuo y de los grupos en que se integre sea real y efectiva. Al
tiempo que el artículo 149.1.1 establece la competencia exclusiva
del Estado en materias que supongan la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. La visión general del principio de igualdad ante la ley y
no discriminación se encuentra también en las grandes declaraciones internacionales de derechos, como la Declaración Universal de
Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 (artículos 1, 2 y 7); el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (artículos 2.1º y 2º, 20.2, 26 y 27); el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 19 de diciembre de
1966 (artículos 2.2º y 3º); la Convención de las Naciones Unidas sobre
los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1959 (artículos 1 y 10);
el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos
y de las Libertades Públicas de 4 de octubre de 1950 (artículo 17), y
la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada solemnemente en Niza el 7 de diciembre de 2000 (artículos 20,
21 y 23). En suma, en el caso de la lengua, los poderes públicos deben
garantizar, por un lado, la igualdad entre las lenguas, es decir, entre el
castellano y las demás lenguas españolas, pero también la igualdad
de derechos entre los ciudadanos, para que no sean discriminados
por razón de su lengua vehicular.
Un tercer principio afectado por la lengua, sería el principio de
integración. Prueba de ello es que la Constitución española reconoce
la pluralidad de modalidades lingüísticas como patrimonio histórico común, así como garantiza, en su artículo 2 CE, “el derecho a la
213
Ainhoa Uribe Otalora
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Otro ejemplo de integración es la referencia en
el apartado 2, del artículo 3 a las demás lenguas existentes bajo el calificativo de “españolas”, es decir, el castellano sería la lengua española,
y junto a éste existen otras lenguas también españolas, reforzando
por ello la idea de convivencia, de bilingüismo y no de confrontación.
Otro ejemplo de dicha integración estaría en la exigencia del artículo
20.3 CE de que en el acceso a los medios de comunicación social del
Estado o de cualquier otro ente público se respetará el pluralismo de
la sociedad y de las diversas lenguas de España. Del mismo modo,
la disposición final de la Constitución ordenaba la publicación de la
misma en todas las lenguas de España (como se hizo en el BOE de 29
de diciembre de 1978, en versión balear, catalana, gallega, valenciana
y vasca).
De los tres principios anteriores se deduce que se puede exigir
un determinado comportamiento a los poderes públicos, en aras a
garantizar dicha realidad multilingüe. Así lo ha advertido el Tribunal
Constitucional, en su sentencia 337/1994, de 23 de diciembre, al disponer que el artículo 3.3 CE conlleva “el mandato de todos los poderes
públicos, estatal y autonómico, de fomentar el conocimiento y asegurar
la protección de ambas lenguas en el territorio de la Comunidad”. Esto
es, todos los entes públicos (el Estado, las CCAA, las corporaciones
locales y otros) tienen que respetar la riqueza cultural y lingüística
española, lo que implica velar por la garantía de la oficialidad del castellano y de las demás lenguas cooficiales. De modo que la protección del castellano no es competencia exclusiva del Estado y la de las
lenguas autonómicas de sus respectivas Comunidades Autónomas,
sino que todos los entes públicos son responsables de proteger y promover el bilingüismo, como dejan patente también los Estatutos de
Autonomía de las CCAA vasca, catalana, valenciana o gallega. Con
todo, en el caso del castellano, la Constitución proclama el deber que
tienen todos los españoles de conocerlo y su derecho a usarlo (art. 3.1
CE), mientras que el desarrollo que tengas las demás lenguas oficiales
dependerá de sus respectivas Comunidades Autónomas.
214
El problema de la Lengua en España
3. Las materias afectadas por el bilingüismo
El artículo 3 CE entronca con numerosas materias por lo
que plantear una reforma como la que se pretende aquí en el Aula
Política es sumamente complejo. No en vano, el propio Tribunal
Constitucional es consciente de ello, como quedó reflejado en su sentencia STC 205/1990, de 13 de diciembre, en la que afirmaba que “la
ordenación del pluralismo lingüístico presenta una notable complejidad, no sólo por las dificultades para precisar el alcance de los mandatos constitucionales y legales que versan sobre esta cuestión (…), sino
también por incidir sobre materias de considerable importancia simbólica y afectiva en la estructuración autonómica del Estado”. De ahí
que se aborde la cuestión con prudencia y tan sólo queriendo esbozar
algunas pinceladas sobre la necesaria reforma jurídica que se debe
acometer para garantizar la protección del castellano.
En efecto, el citado artículo 3 CE debe ser relacionado, entre
otros, con los artículos 1, 2, 10.1, 14, 23.2, 27, 46, 139, 147, 148.1.17,
149 y la disposición final de nuestra Constitución. Así pues, ya se ha
señalado cómo la defensa de la lengua castellana está directamente
vinculada al reconocimiento de la libertad y la igualdad como valor
superior de nuestro ordenamiento (art. 1 CE), de la unidad nacional
y el reconocimiento del derecho a la autonomía como un poder limitado (art. 2 CE), el reconocimiento a la dignidad de la persona y los
derechos que le son inviolables (art. 10.1 CE), el reconocimiento del
principio de igualdad entre todos los españoles (art. 14 CE), el derecho a participar en la vida pública tanto de forma pasiva como activa
(art. 23 CE), el derecho a la educación (art. 27 CE), la protección del
patrimonio histórico, cultural y artístico (art. 46 CE), la igualdad de
derechos entre todos los españoles de cualquier parte del territorio
y la libre circulación dentro del mismo (art. 139), la consideración
del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma (art. 147 CE), el fomento de la cultura y la
enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma (art. 148.1.17),
las diversas competencias del Estado (art. 149 CE) y la disposición
final que establece que la Constitución se publicaría también en las
demás lenguas oficiales.
215
Ainhoa Uribe Otalora
De las materias anteriormente citadas hay algunas que son
especialmente sensibles, como es el caso de la educación. A este respecto la Constitución presenta un silencio sobre cómo se debe articular el bilingüismo en el ámbito de la enseñanza, a excepción de
que existe una pequeña alusión en el artículo 148.1.17 CE que señala
que será competencia de las CCAA el fomento de la enseñanza de la
lengua de la Comunidad Autónoma. Así, el Tribunal Constitucional
ha aceptado dos tipos de soluciones: la separación lingüística y la
conjunción lingüística. La separación se refiere a la existencia de una
doble red de enseñanza, en cada una de las cuales se emplea como
lengua vehicular una de las dos lenguas oficiales, siendo la otra lengua la lengua enseñada. Esta fórmula es la empleada en el caso vasco,
por ejemplo, en el que la libertad de elección de la lengua abarca tres
opciones: una línea de enseñanza en castellano, otra en euskera y una
tercera mixta). Así el “modelo A” implica toda la enseñanza en castellano como lengua vehicular, excepto en lo referente a las asignatura
lengua y literatura vascas; el “modelo B” es una fórmula mixta con
asignaturas troncales en castellano (como lengua, literatura o matemáticas) y otras en euskera (experimentales, plástica, gimnasia, etc.)
y el “modelo D” emplea el euskera como lengua vehicular, aunque
se imparte también lengua y literatura castellanas. Además existe un
modelo X, para los alumnos que residen de forma temporal en el País
Vasco y, por tanto, sólo estudian en castellano. En el bachillerato y
la formación profesional, sin embargo, sólo se puede estudiar en el
modelo A o el D, pero no en la fórmula mixta. Este panorama deja una
realidad lingüística en la que cada vez son menos los estudiantes que
se forman en castellano, pasando de ser casi el 70 por ciento en los
años ochenta a rondar el 10 por ciento en el pasado curso académico
2011-201237.
Así pues, a continuación de muestra un desglose del volumen
de alumnos según el modelo escogido, para el curso 2011-2012, en el
que se puede apreciar cómo la mayoría de los alumnos estudia en el
“modelo D”, si bien en el bachillerato el “modelo A” sigue teniendo
37
Fuente: Eustat
216
El problema de la Lengua en España
fuerza38; al tiempo que, por territorios, tanto en Vizcaya como en
Guipúzcoa se impone el euskera como lengua vehicular de enseñanza, mientras que en Álava prima la opción mixta.
Tabla 1. Modelos Educativos País Vasco. Curso 2011-2012
Curso académico 2011/2012[]
Modelo A
Modelo B
Modelo D
Modelo X
Educación infantil
3,9%
22,1%
73,6%
0,5%
Educación primaria
7%
27%
65,3%
0,7%
Educación secundaria
14%
27,6%
57,7%
0,7%
Bachillerato
44%
1,6%
53,7%
0,7%
Total
11,1%
23,3%
65%
0,6%
Fuente: Eustat
Tabla 2. Modelos educativos por territorios históricos. Curso 2011-2012
Curso académico 2011/2012[]
Modelo A
Modelo B
Modelo D
Modelo X
Álava
17,2%
36%
46,9%
-
Vizcaya
13,4%
24,8%
60,6%
1,3%
Guipúzcoa
5%
15,6%
79,4%
-
Total
11,1%
23,3%
65%
0,6%
Fuente: Eustat
38
A la vista de los datos se pueden extraer varias conclusiones. La primera, que el “modelo A”, es decir,
estudiar en castellano, se está convirtiendo en una opción minoritaria (los datos muestran la
preferencia por matricular a los hijos/as en euskera en la educación infantil). La segunda, que parte
de los alumnos que estudian en euskera (modelos B y D) cambian de modelo al llegar a bachiller
fruto de las dificultades que entraña estudiar en una lengua que no es la materna, a medida que
avanza la complejidad de los estudios que se cursan. En este sentido, el trasvase de alumnos es
sustancialmente mayor del modelo B al A, que del modelo D al A. De los datos anteriores cabe
deducir que los alumnos que estudiaban en la modalidad mixta no cuentan con una suficiencia
lingüística en euskera para estudiar el bachiller en dicha lengua o bien prefieren estudiar en
castellano, con independencia de su mayor/menor conocimiento del vasco.
217
Ainhoa Uribe Otalora
Mientras, en el modelo de la conjunción lingüística, como en
el caso catalán, se aboga por un sacrificio de la elección de la lengua,
ya que no existe la opción de escoger, puesto que hay una línea escolar única, en la que se emplearían las dos lenguas cooficiales, y que
para el Tribunal Constitucional resulta igualmente válido que el otro
modelo, puesto que pretendería la integración y cohesión social (STC
337/1994, de 23 de diciembre). A este respecto, el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos de Estrasburgo, en la sentencia de 23 de julio de
1967, en el asunto sobre ciertos aspectos lingüísticos de la enseñanza
en Bélgica, señaló que no se puede impedir a los niños el acceso a
las clases en su lengua materna (en ese caso el francés) por razón de
residencia (Flandes), por lo que dichos niños tenían derecho a acceder a las escuelas que impartían educación en francés en las zonas
próximas a Bruselas capital; pese a lo cual, no se cuestionó el sistema
educativo belga, al considerarse que pretende realizar la unidad lingüística en el interior de las dos grandes regiones de Bélgica, en las
que una amplia mayoría de la población no habla sino una de las dos
lenguas nacionales, por consiguiente, para el Alto Tribunal, “este fin
de interés público no comporta en sí mismo ningún elemento discriminatorio”. Bajo este mismo prisma, el Tribunal Superior de Justicia
de Cataluña ha avalado el modelo de inmersión lingüística catalana
en numerosas ocasiones, entre las que cabe destacar su reciente auto
de 8 de marzo de 2012 que, aunque da la razón a la Generalitat catalana, le obliga a adoptar “cuantas medidas sean precisas” para que el
castellano también sea lengua vehicular en la escuela, y matiza que
compete a la Generalitat fijar la proporción de ambas lenguas y la
forma de aplicarlo en las aulas. El auto se limita a los tres casos planteados, pero abre la puerta para que, a partir de ahora, las familias
que lo reclamen puedan acogerse a su derecho de recibir una atención personalizada y escolarizar a sus hijos en castellano, tal como
precisa el Supremo.
Por consiguiente, como señala la doctrina del TC, el castellano
es lengua vehicular en la misma medida que el catalán, razón por la
cual el Tribunal Supremo, mediante su sentencia de 12 de junio de
2012, anuló también varios artículos del Decreto 181/2008 sobre
218
El problema de la Lengua en España
educación infantil de la Generalitat, que pretendía que el catalán
fuera lengua vehicular exclusiva para los niños entre 3 y 6 años (39).
En esta línea, la sentencia recuerda la “doctrina constitucional que
emana del Tribunal Constitucional plasmada en la sentencia 31/2.010
que impide a la norma desconocer el valor de lengua normal y vehicular en Cataluña al castellano. En este supuesto aceptando que el
centro de gravedad del sistema lo constituye el catalán, es claro que el
alumno debe recibir esa dedicación preferente en la lengua catalana,
pero sin que se olvide que también debe iniciársele en esa edad temprana en el conocimiento del castellano como lengua cooficial en la
Comunidad Autónoma y vehicular y docente también en la enseñanza
en Cataluña”.
En suma, el referido silencio en la materia en la Constitución,
la abundante jurisprudencia aceptando soluciones distintas para
garantizar un mismo fin (el bilingüismo) y la ambigüedad con la que
se legisla sobre el tema en las normas autonómicas existentes al respecto son un síntoma de la complejidad del multilingüismo español
que, requiere, por consiguiente, de una clarificación normativa por
parte del Estado.
A saber, el desarrollo posterior del artículo 3 CE y de aquéllos
con él relacionados, así como del conjunto del Título VIII de nuestra
Constitución ha llevado a la aprobación de 17 Estatutos de Autonomía
a los que se suman los de las dos Ciudades Autónomas. De todos ellos,
sólo tres Comunidades Autónomas (Murcia, Castilla La Mancha y la
Comunidad de Madrid) junto con la Ciudad Autónoma de Ceuta no
cuentan con una legislación específica de protección de su patrimonio lingüístico y/o cultural, por lo que la legislación en materia lingüística y cultural es muy amplia y variada.
Por ejemplo, el artículo 6 del Estatuto de Autonomía del País
Vasco protege y regula el uso del euskera, como patrimonio del País
Vasco y de otros territorios y comunidades, así como desarrolla el precepto mediante la Ley Vasca 10/1982, de 24 de noviembre, básica de
39
http://www.ara.cat/societat/Sentencia-del-Tribunal-Suprem_ARAFIL20120626_0003.pdf
219
Ainhoa Uribe Otalora
normalización del uso del euskera. En el caso navarro, hay que destacar la existencia de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y mejoramiento del régimen foral de Navarra, que recoge
en el artículo 9 el reconocimiento del castellano como la lengua
oficial de Navarra y del vascuence como lengua oficial en las zonas
vascoparlantes, cuya regulación se recoge en la Ley Foral 18/1996, de
15 de diciembre, del vascuence. Por su parte, el artículo 6 del Estatuto
de Cataluña40 regula el catalán como lengua oficial del territorio,
junto con el castellano, y desarrolla su protección en la Ley catalana
171998, de 7 de enero, de política lingüística, al tiempo que se protege
el aranés en la Ley catalana 16/1990, de 13 de julio del Régimen especial del valle de Arán. En las Islas Baleares, el artículo 3 del Estatuto
de Autonomía reconoce la lengua catalana junto con la castellana
como idiomas oficiales, por lo que la Ley Balear 3/1986, de 19 de
abril, de normalización lingüística pretende desarrollar el artículo
3 del Estatuto para garantizar el uso del catalán y del castellano en
dicha Comunidad Autónoma. En Galicia, por su parte el artículo 5 del
Estatuto de Autonomía garantiza y protege el uso del gallego, para lo
cual se aprobó la Ley gallega 3/1983, de 15 de junio, de normalización
lingüística. En el caso de Asturias, el Estatuto de Autonomía protege
el bable en su artículo 4, así como se ha aprobado la Ley asturiana
1/1998, de 23 de marzo, de uso y protección del bable/asturiano. En
la Comunidad Valenciana, el Estatuto protege la lengua en el artículo
7, precepto que se desarrolla mediante la Ley valenciana 4/1983, de
23 de noviembre, de uso y enseñanza del valenciano. En Aragón, el
Estatuto protege las lenguas y modalidades lingüísticas de Aragón,
en el artículo 7, que se ha desarrollado en la Ley aragonesa 3/1999,
de 10 de marzo del patrimonio cultural aragonés, así como en Ley
10/2009, de 22 de diciembre, de uso, protección y promoción de las
lenguas propias de Aragón. Mientras, en Extremadura, el artículo 11
del Estatuto de Autonomía se protegen las peculiaridades lingüísticas
40
Artículo 6.2 Estatuto de Cataluña: “El catalán es la lengua oficial de Cataluña. También lo es el
castellano, que es la lengua oficial del Estado español. Todas las personas tienen derecho a utilizar
las dos lenguas oficiales y los ciudadanos de Cataluña el derecho y el deber de conocerlas. Los
poderes públicos de Cataluña deben establecer las medidas necesarias para facilitar el ejercicio de
estos derechos y el cumplimiento de este deber. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32, no
puede haber discriminación por el uso de una u otra lengua”.
220
El problema de la Lengua en España
y culturales, al tiempo que el artículo 60 de la Ley extremeña 4/1999,
de 29 de marzo, de patrimonio histórico y cultural de Extremadura
protege como bienes intangibles la tradición oral, el habla y las peculiaridades lingüísticas de Extremadura. Así como el Decreto 45/2001,
de 20 de marzo, declara bien de interés cultural la “A Fala” (habla viva
del valle de Xálama). En Andalucía, el Estatuto se refiere en su artículo
10.3 al “afianzamiento de la conciencia de identidad y de la cultura
andaluza a través del conocimiento, investigación y difusión del patrimonio histórico, antropológico y lingüístico”. Asimismo, en el marco
de la defensa del patrimonio artístico, cultural y natural, Castilla y
León protege la lengua castellana como parte de su patrimonio en
el artículo 4 del Estatuto de Autonomía, así como cuenta con la Ley
castellano leonesa 12/2002, de 11 de julio, de patrimonio cultural de
Castilla y León.
Por último, desde una perspectiva amplia en materia cultural,
en Cantabria se aprobó la Ley 11/1998, de 13 de octubre, del patrimonio cultural de Cantabria, así como La Rioja aprobó la Ley riojana
7/2004, de 18 de octubre, de patrimonio cultural, histórico y artístico de La Rioja. Mientras, en Canarias cabe destacar la Ley canaria
4/1999, de 15 de marzo, de patrimonio histórico de Canarias, donde
el artículo 73 reconoce las formas de expresión y transmisión de la
cultura tradicional del pueblo canario. Para finalizar este repaso por
la legislación autonómica, cabe citar el caso de la Ciudad Autónoma
de Melilla, cuyo Estatuto de Autonomía señala, en el artículo 5, como
objetivo básico de Melilla la “promoción y estímulo de los calores de
comprensión, respeto y aprecio de la pluralidad cultural y lingüística
de la población melillense”.
La legislación anterior ha dado lugar a una abundante jurisprudencia, tanto por parte del Tribunal Constitucional como del Tribunal
Supremo. Por este motivo, aquí sólo se pretende resumir una parte
de la doctrina para enmarcar el objeto de la presente propuesta. En
esta línea, el Tribunal Constitución ha afirmado que “sólo del castellano se establece constitucionalmente un deber individualizado
de conocimiento, y con él la presunción de que todos los españoles lo
221
Ainhoa Uribe Otalora
conocen” (SSTC 82/86 y 84/86). Más aún, el Alto Tribunal ha señalado
que “no existe un deber constitucional de conocimiento de una lengua cooficial” (STC 84/1986). Si bien, “la instauración por el art. 3.2
de la Constitución de la cooficialidad de las respectivas lenguas españolas en determinadas Comunidades Autónomas tiene consecuencias
para todos los poderes públicos en dichas Comunidades, y en primer
término el derecho de los ciudadanos a usar cualquiera de las dos lenguas ante cualquier administración en la Comunidad respectiva con
plena eficacia jurídica” (STC 82/1986). En otras palabras, como señala
el Tribunal Constitucional, “en los territorios dotados de un estatuto de
cooficialidad lingüística el uso de los particulares de cualquier lengua
oficial tiene efectivamente plena validez jurídica en las relaciones que
mantengan con cualquier poder público radicado en dicho territorio,
siendo el derecho de las personas al uso de una lengua oficial un derecho fundado en la Constitución y el respectivo Estatuto de Autonomía”
(SSTC 82/1986 y 123/1988).
Por consiguiente, “la exigencia del bilingüismo ha de llevarse
a cabo con un criterio de racionalidad y proporcionalidad, desde la
perspectiva de lo dispuesto en los artículos 23.1, 139.1 y 149.1.1º de
la Constitución” (STC 82/86). De modo que “el régimen de cooficialidad lingüística establecido por la Constitución y los Estatutos de
Autonomía presupone no sólo la coexistencia sino la convivencia de
ambas lenguas cooficiales (…). Los poderes públicos deben garantizar,
en sus respectivos ámbitos de competencia el derecho de todos a no ser
discriminados por el uso de una de lenguas oficiales en la Comunidad
Autónoma” (STC 337/1994). Así por ejemplo, “corresponde a los poderes públicos competentes, en atención a los objetivos de la normalización lingüística y a los propios objetivos de la educación, organizar la
enseñanza que debe recibirse en una y otra lengua en relación con las
distintas áreas de conocimiento obligatorio en los diferentes niveles
educativos para alcanzar un resultado proporcionado con estas finalidades” (STC 337/1994).
222
El problema de la Lengua en España
4. Propuestas de reforma para debatir en el
aula política
El deber de los españoles de conocer el castellano hace suponer que ese conocimiento existe en la realidad, sin embargo, tal presunción puede quedar desvirtuada en algunos territorios. En suma,
dada la variedad de legislaciones autonómicas en la materia, por un
lado; la extensa jurisprudencia, por otro; la necesidad de garantizar la
libertad y la igualdad de derechos entre todos los españoles, en virtud
de los artículos 1 y 14 CE; así como el hecho de que la cultura se trata
de una materia concurrente, se procede a realizar a los miembros del
Aula Política la siguiente propuesta:
1. Reforma del Título VIII de la Constitución
2. Propuesta de Ley Orgánica de defensa y protección de la lengua
española
3. Propuesta de Ley de armonización en relación al uso del español en el conjunto del territorio nacional.
Para ello, procede realizar, a modo de introducción, una breve
aclaración sobre el nombre de la lengua en torno a la cual versará la
propuesta de Ley orgánica y de armonización respectivamente. A
saber, se trata de valorar en qué medida es preferible hablar de “español” o de “castellano”.
4.1. Aclaración previa: La denominación de la lengua:
“castellano” o “español”
La denominación de “lengua castellana”41 ha sido objeto de
duras críticas, pese a lo cual será el término empleado en esta propuesta por varios motivos. El primero, porque el artículo 3 CE se
refiere así a la lengua vehicular que deben conocer y tienen el derecho
41
Véanse las observaciones que realiza sobre el artículo 3º y la denominación de la lengua castellana
Jesús Prieto de Pedro, en ALZAGA, Óscar (dir.), Comentarios a la Constitución, Cortes Generales,
Madrid, 1996-1999, pp. 266-267.
223
Ainhoa Uribe Otalora
a usar todos los españoles. En segundo lugar porque existen numerosos precedentes en España que hablan del castellano, como la Ley
Moyano de Instrucción Pública de 1857 (art.68), la Ley de enjuiciamiento Civil de 1881 (art. 601), el Código Civil de 1889 ( art. 684), la
Constitución de 1931 (art. 4), la Ley de Enseñanza Primaria de 1945,
la Ley de Registro Civil de 1957 (art. 54), el Decreto 1433/1975 sobre
incorporación de las lenguas nativas en los programas de enseñanza
y el Decreto 2929/1975 sobre uso de las lenguas regionales. Por el contrario, es menos habitual la referencia a la lengua española en nuestra legislación, como se recoge en la Ley de Enjuiciamiento Civil de
1882 (art. 440) y la Ley de Educación de 1970 (art. 24). En tercer lugar,
porque, desde un punto de vista comparado, no existe un referente
claro sobre cuál debe ser la denominación de la lengua de uso en
Iberoamérica. Así pues, son más las Constituciones hispanoamericanas que no se pronuncian sobre el nombre de la lengua (Argentina,
Bolivia, Chile, Cuba, Guatemala, Méjico, República Dominicana,
Uruguay), que las que prefieren el castellano (Colombia, El Salvador,
Perú y Venezuela) o las que hablan del español (Honduras, Nicaragua,
Panamá, Uruguay).
Por consiguiente, al hablar de español, debe atenderse la sugerencia de la Real Academia de la Lengua de la sinonimia entre “español” y “castellano”, de modo que no cabría suponer que el castellano
es patrimonio de una única región, Castilla, sino que todas las regiones y nacionalidades habidas en España colaboran en la conservación y enriquecimiento de la lengua castellana o española.
4.2. La reforma de la Constitución
Al abordar la reforma de la Constitución, conviene señalar, en
primer lugar, que en la presente propuesta se ha optado por una revisión del Título VIII de la misma, y no del artículo 3 CE, para evitar la
reforma agravada. De este modo, se propone una nueva redacción del
artículo 149.1, introduciendo un apartado adicional, como sigue:
224
El problema de la Lengua en España
Nuevo artículo 149.1.33ª:
Todos los órganos de la Administración General del Estado
habrán de usar la lengua castellana en cualquier parte del territorio
nacional o en el exterior.
El Estado tiene competencia exclusiva para regular y garantizar el derecho al uso del castellano, activa y pasivamente, en las
Comunidades con lengua cooficial, sin perjuicio del derecho de la
Comunidad Autónoma a regular el uso de su lengua singular en sus
servicios propios.
Dentro de la anterior facultad, el Estado regulará y garantizará
que, sin perjuicio de la enseñanza obligatoria de la lengua castellana
y cooficial donde la haya, todos los españoles puedan optar en la enseñanza pública por la lengua vehicular que elijan entre las cooficiales,
y que las ayudas del sector público a la enseñanza, no discriminen por
razón de lengua.
Los Poderes Públicos se abstendrán de regular las lenguas de
comunicación de los ciudadanos entre sí.
4.3. Propuesta de Ley Orgánica de defensa y protección
del castellano
Partiendo de la consideración de que el artículo 149.1.1 de
la CE asigna al Estado la regulación básica en materia de igualdad,
porque afecta a los derechos fundamentales de los y las españolas,
parece necesaria la regulación mediante una ley orgánica de los usos
del castellano como lengua vehicular. Por este motivo, se presenta
aquí la siguiente propuesta de Ley Orgánica de Defensa, Promoción y
Protección de la lengua castellana que, si bien no pretende ser exhaustiva, al menos aspira a recoger algunas de las cuestiones fundamentales que urgiría regular. A este respecto, para facilitar la exposición de la
misma (y puesto que se han comentado ya muchas cuestiones sobre
la justificación de la citada Ley en la introducción, no se ha incluido
una exposición de motivos de la Ley en la propuesta).
225
Ainhoa Uribe Otalora
Ley Orgánica X/XXX de defensa, promoción y protección del
castellano
Propuesta
Artículo 1.- Objeto
El objeto de la presente Ley es reconocer la pluralidad lingüística de
España y garantizar a todos los españoles el uso de sus lenguas y modalidades lingüísticas propias como un legado cultural e histórico que debe ser
conservado.
Es, asimismo, objeto de esta ley propiciar la conservación, promoción,
enseñanza y difusión del castellano y del patrimonio histórico y cultural
común que se deriva del mismo.
Artículo 2.- Las lenguas españolas
1. El castellano es lengua oficial en todo el territorio español
2. Las demás lenguas españolas podrán ser también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas si así lo disponen sus respectivos
Estatutos de Autonomía
Artículo 3.- Derechos y deberes lingüísticos
1. Se reconocen a los ciudadanos españoles los siguientes derechos y deberes lingüísticos:
a. El deber constitucional de todos los ciudadanos españoles de conocer
la lengua castellana.
b. El derecho fundamental de los ciudadanos españoles de usar, de
manera activa y pasiva, el castellano, en cualquier circunstancia, ya sea
en las relaciones entre particulares o con los poderes públicos.
c. El derecho de todos los ciudadanos españoles expresarse en castellano en todas sus relaciones con las Administraciones Públicas y la
Administración de Justicia.
d.El derecho a recibir la educación en castellano. Este derecho será
extensivo a cualquier tipo y nivel de enseñanza, desde la etapa infantil
hasta la universitaria
226
El problema de la Lengua en España
e. El derecho de los padres a elegir la lengua vehicular de enseñanza en
la que desean escolarizar a sus hijos.
f. El derecho que tiene todo ciudadano español a circular libremente
por el territorio español y a establecerse en cualquier parte del mismo,
sin que exista ningún tipo de obstáculo o barrera lingüística que menoscabe el ejercicio de este derecho, de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales ratificados por España.
1. Nadie podrá ser discriminado por razón lingüística.
2. Los poderes públicos garantizarán el ejercicio de estos derechos, a fin de
que sean efectivos y reales
Artículo 4.- Promoción del castellano como patrimonio cultural común
1. Se reconoce el castellano como patrimonio cultural común de todos los
españoles, junto con las demás lenguas españolas.
2. El patrimonio lingüístico castellano está constituido por todos los bienes materiales e inmateriales de relevancia lingüística relacionados con
la historia y la cultura de la lengua castellana.
3. Con el fin de conservar, promocionar y difundir el castellano, los poderes
públicos llevarán a cabo todas las actuaciones necesarias en el ámbito
de la enseñanza y la cultura.
Artículo 5.- Dignificación de la lengua castellana
Los poderes públicos arbitrarán las medidas necesarias de información,
dignificación y difusión del castellano, a fin de promover el correcto conocimiento de la realidad lingüística española.
Artículo 6.- Enseñanza de la lengua castellana
1. Se garantiza el derecho a la enseñanza en castellano. La enseñanza en las
demás lenguas cooficiales será voluntaria. Todas las Administraciones
públicas garantizarán este derecho mediante una oferta adecuada en
los centros educativos y en todos los niveles y etapas educativas.
2. Sin perjuicio de lo anteriormente dispuesto, la Administración General
del Estado tomará las medidas necesarias para asegurar en todo el
territorio español la enseñanza de la historia y la cultura de las que es
expresión el castellano, como patrimonio común de todos los españoles.
227
Ainhoa Uribe Otalora
Artículo 7.- Relaciones de los ciudadanos con las Administraciones
Públicas y la Administración de Justicia
1. Todos los ciudadanos tienen derecho a expresarse de forma oral y escrita
en castellano y en las demás lenguas cooficiales en sus relaciones con las
Administraciones Públicas y la Administración de Justicia, de acuerdo
con lo previsto en la presente Ley y en los Estatutos de Autonomía.
2. A los efectos previstos en el anterior apartado, las respectivas
Administraciones pondrán a disposición de los ciudadanos formularios
y textos administrativo en castellano, así como en las demás lenguas
cooficiales, de acuerdo con la presente Ley y los Estatutos de Autonomía.
Artículo 8.- De los requisitos lingüísticos exigibles a los empleados
públicos
1. Para el acceso al empleo público podrá exigirse el conocimiento de una
lengua cooficial con el castellano, exclusivamente cuando la naturaleza
del puesto de trabajo así lo requiera. En ningún caso, el conocimiento
de la lengua cooficial será requisito ineludible para el acceso al empleo
público en cualquier Administración, excepto en aquellos casos en los
que el puesto de trabajo esté directamente relacionado con la enseñanza
de una lengua cooficial. El grado de conocimiento de la lengua cooficial
exigible será adaptado a las características del puesto de trabajo que se
vaya a desempeñar.
2. Las pruebas de acceso a cualquier empleo público, que no sean pruebas específicas de conocimiento de una determinada lengua, podrán
realizarse por parte del aspirante en cualquiera de las lenguas cooficiales, salvo que se trate de puestos de trabajo de habilitación nacional, en
cuyo caso habrán de realizarse en castellano.
3. Al personal perteneciente a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado no podrá exigírsele el conocimiento de ninguna lengua diferente
del castellano.
Artículo 9.- Tutela administrativa y judicial
1. Los poderes públicos adoptarán cuantas medidas sean precisas para
impedir la discriminación de los ciudadanos por el hecho de emplear el
castellano como lengua vehicular.
2. Los ciudadanos podrán dirigirse a los jueces y tribunales, de acuerdo
con la legislación vigente, para ser amparados en el ejercicio de sus
228
El problema de la Lengua en España
derechos lingüísticos reconocidos en esta Ley.
Artículo 10.- La autoridad lingüística
La Real Academia de la Lengua Española será la autoridad lingüística
para establecer el uso correcto del castellano.
Artículo 11.- Toponimia
En los territorios en los que existan dos o más lenguas oficiales serán
oficiales todas las respectivas formas toponímicas en dichas lenguas.
Artículo 12.- Medios de comunicación de titularidad pública
En el marco de las distintas regulaciones de los medios de comunicación
de titularidad pública, las Administraciones Públicas Autonómicas adoptarán las medidas necesarias a fin de alcanzar los siguientes objetivos:
a.promover la emisión en las radios y televisiones públicas de programas en castellano de manera regular para garantizar el bilingüismo en
aquellos territorios donde coexistan lenguas oficiales.
b.Fomentar la producción y difusión de obras audiovisuales en
castellano.
c. Fomentar las publicaciones en castellano.
Disposición adicional primera
Se habilita al Gobierno para dictar las normas reglamentarias que
desarrollen esta Ley.
Disposición final primera
La presente Ley se dicta al amparo de lo establecido en el artículo
149.1.1ª de la Constitución española.
Disposición final segunda
La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Boletín Oficial del Estado.
229
Ainhoa Uribe Otalora
4.4. La necesidad de una Ley de armonización
Por último, junto a la reforma del artículo 149 CE y la aprobación de una Ley Orgánica para proteger y promocionar el castellano,
se sostiene que parece oportuno completar dicha propuesta con la
aprobación de una ley de armonización del uso del castellano y las
demás lenguas cooficiales.
A este respecto, cabe recordar que, pese al precedente fracasado de la LOAPA, el artículo 150.3 CE dispone que “el Estado podrá
dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar
las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en
el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas cuando así lo
exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara la apreciación de esta necesidad”. En este
sentido, la protección de la lengua y la cultura estaría dentro de las
materias en las que el interés general exigiría establecer una armonización de las disposiciones normativas.
Más aún, el artículo 46 CE establece que todos los poderes
públicos están obligados a intervenir en la conservación y la promoción del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de
España. Parte de ese patrimonio es, sin duda alguna, la lengua castellana. Para ello, el artículo 149.1.28 atribuye al Estado la competencia exclusiva para la “defensa del patrimonio cultural, artístico y
monumental español”, al tiempo que el artículo 148 CE, en sus apartados 15, 16 y 17, recoge distintas materias relacionadas con la cultura
como asumibles por las Comunidades Autónomas. En consecuencia,
fruto de esta complejidad competencial, el Tribunal Constitucional
ha afirmado, en sus sentencias STC 84/1983 y STC 49/1984, que existe
una concurrencia de competencias entre Estado y CCAA en materia
de cultura. Esta imprecisión y concurrencia competencial impregnaría, por tanto, desde la protección hasta el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico.
230
El problema de la Lengua en España
Así pues, partiendo de dicha concurrencia y de la necesidad de
armonizar la compleja legislación al respecto, se plantea aquí la pertinencia de debatir sobre la oportunidad de aprobar la citada ley de
armonización, en lugar de una ley ordinaria, sin pretender por ello
entrar en el articulado para no excederme en la exposición y poder
abrir el debate a los compañeros del Aula.
231
Ainhoa Uribe Otalora
5. Bibliografía
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Publicaciones, 1999.
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GURRERA ROIG, Matilde, “El pluralismo lingüístico en la
Constitución”, en BALADO, Manuel y José A. García Regueiro
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HERRERO DE MIÑON, Miguel, Estudios jurídicos sobre la Ley de política lingüística, Marcial Pons, Madrid, 1999.
LODARES, Juan Ramón, Lengua y patria: sobre el nacionalismo lingüístico en España, Taurus, Madrid, 2001
TEJERINA MONTAÑA, Benjamín, Nacionalismo y lengua : los procesos
de cambio lingüístico en el País Vasco, Centro de Investigaciones
Sociológicas, Madrid, 1992.
VERNET I LLOBET, Jaume, “Cultura, derecho lingüístico y derecho
constitucional”, en BALAGUER CALLEJÓN, Francisco, Derecho
constitucional y cultura : estudios en homenaje a Peter Häberle,
Tecnos, Madrid, 2004, pp. 217-235.
232
8
Educación, nación y estado de
(las) autonomías42
Dr. D. Teófilo González Vila
Inspector Numerario de Enseñanza Media del Estado. Catedrático de
Filosofía de Escuelas Universitarias de Formación de Profesorado. Miembro
del Aula Política
1. La necesidad ampliamente sentida de una
revisión radical del Estado de Autonomías.
Especialmente en Educación: Necesidad de
una formación común nacional española
Una mayoría cada vez más amplia parece considerar conveniente, cuando no urgentemente necesaria, una revisión profunda
del llamado Estado de (las) Autonomías tal como se ha desarrollado y
aún está en desarrollo, en una deriva de carácter confederal, mucho
más allá, pues, de las previsiones constitucionales de 1978. Esa revisión del actual modelo fáctico de distribución territorial del poder
en España supondría volver a dotar al Estado de modo efectivo de
competencias con las que poder asegurar la unidad de España, en
todos los órdenes, sin perjuicio del cultivo de compatibles peculiaridades regionales. Y entre las competencias que habrían de ser reasumidas por el Estado y reservadas a éste en términos que le permitan
(y obliguen a) asegurar eficazmente la unidad pocos dejan de incluir
en lugar preferente las referidas a la Educación. No sin razón puede
decirse que es en el ámbito de la Educación donde se percibe o puede
42
El presente escrito se ha elaborado a partir de unas notas utilizadas como base para una exposición
oral en el Aula Política del Instituto de Estudios de la Democracia de la Universidad CEU San Pablo
(Madrid).
Teófilo González Vila
constatarse con más claridad cómo la implantación del modelo autonómico ha rebasado los límites de una profunda descentralización y
producido grietas profundas que no sólo ponen seriamente en cuestión la unidad básica substancial del sistema (subsistema) educativo
sino que agravan de modo alarmante la amenaza general de fragmentación del entero sistema estatal.
Existe la espontánea generalizada firme convicción de que una
educación básica común de todos los integrantes de una nación (la
que se considere) es sencillamente imprescindible para fundamentar,
robustecer, mantener su cohesión, su unidad. Se trata de una obviedad. Una formación básica común nacional española es sin duda
condición imprescindible como fundamento y garantía de la pervivencia de España misma como nación. No se trata de la mera instrucción común, entendida como transmisión de conocimientos que
pueden y deben compartir los administrativamente integrados en
unidades políticas de la más amplia extensión, ni se trata de la correspondiente a saberes teóricos, instrumentales, científicos y técnicos
cuyos contenidos son de valor universal. Hablamos de la formación43
que va entrañada en la misma crianza bio-cultural que, desde el
mismo seno materno, proporcionan la familia y la nación, formación
que determina una primera identidad de suyo abierta a otras ulteriores compatibles en un proceso de integración de la persona en áreas
comunitarias cada vez más amplias hasta la universal humana.
43
Dentro de la educación se puede ciertamente (y se suele) distinguir entre lo instructivo y lo
formativo. Con el término educación se hace también frecuentemente referencia directa solo a lo
formativo. Esa distinción conceptual entre lo instructivo y lo formativo o educativo o, sencillamente,
entre instrucción y educación es válida, epistemológicamente útil y, como en este caso, necesaria.
De modo correspondiente podemos y debemos distinguir entre, por una parte, fines y contenidos
propia y preferentemente instructivos y, por otra, fines y contenidos propia y preferentemente
educativos-formativos. Pero es preciso advertir que esas distinciones conceptuales no suponen una
separación real en cuanto no es posible educar-formar sin instruir y no hay instrucción que no sea a
la vez educativa-formativa, con independencia de que el peso relativo de lo instructivo y lo formativo
sea distinto en distintos momentos y niveles del proceso educativo general. Es a la formación o
educación (no tanto, o no en absoluto, a la instrucción) a la que estarán inmediatamente referidas
las diferentes y, con frecuencia, encontradas pretensiones de diversas instancias y poderes (familia,
nación, estado…).
234
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
2. Educación y nación
Hay una relación natural bio-cultural entre persona y nación y,
por lo mismo, entre educación y nación. Al grupo étnico-cultural al
que cada uno pertenece se le puede llamar nación (de nacer), puesto
que en él nacemos. La persona ni existe ni puede existir sino en un
concretísimo modo de serlo, determinado por una serie de factores
incontables, desde los físicos y bioquímicos a los espirituales, proporcionados desde el mismo útero maternal por el útero cultural que
suponen la familia, la tribu, la nación…
Ninguna persona lo es en abstracto, desencarnada. Y, ciertamente, las notas de mi concreción existencial y entre ellas las que
debo a mi nación no son un simple revestimiento sin importancia
sino lugar de encarnación de la esencia humana en mí. Por eso mismo,
–quede ya dicho– no puedo sin contravenir una exigencia moral radical ni sin contradicción, defender mis propias diferencias (la nacional
entre ellas) en términos contrarios a la dignidad de la persona ni en la
mía ni en ninguna otra (dicho sea en términos de kantianos ecos). Por
eso se ha dicho: “Si… se debe exigir una sana primacía de la familia
en el conjunto de la acción educativa del hombre para una verdadera
humanidad, debe situarse también en la misma línea el derecho de la
nación; se le debe situar también en la base de la cultura y de la educación. La nación es, en efecto, la gran comunidad de los hombres que
están unidos por diversos vínculos, pero sobre todo, precisamente,
por la cultura. La nación existe “por” y “para” la cultura, y así es ella
la gran educadora de los hombres para que puedan “ser más” en la
comunidad”44.
La formación biocultural, familiar, nacional, identitaria es,
pues, un hecho ineludible para cada persona, así como una necesidad
natural insoslayable y condición de pervivencia de ese mismo útero
44
Juan Pablo II, Discurso a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y
la Cultura, 2 de junio de 1980, n. 14. Y en la misma ocasión advertía: “Lo que digo aquí respecto al
derecho de la nación a fundamentar su cultura y su porvenir, no es el eco de ningún “nacionalismo”,
sino que se trata de un elemento estable de la experiencia humana y de las perspectivas humanistas
del desarrollo del hombre” (Juan Pablo II, ibídem).
235
Teófilo González Vila
nato-cultural-nacional en el que recibimos las originarias concreciones de nuestra encarnación personal. El establecimiento histórico de
los sistemas educativos formales institucionales obedece a la sentida
necesidad y al propósito de consolidar, hacer progresar, engrandecer
la nación correspondiente. Se trataba de instituir sistemas educativos
nacionales destinados a generalizar una común formación nacional
de quienes integran una nación. Se da por supuesta una fundamental
correspondencia entre una nación, un estado, una formación común
de todos los que la y lo integran45.
3. Nuestra tesis y su primer supuesto
En nuestro caso sostenemos la necesidad de una formación
básica común nacional en todo el territorio del actual estado español, correspondiente a una única nación, la española. Afirmar la
exigencia de tal formación básica común es, obviamente, afirmar
como supuesto real fundamental la efectiva existencia misma de esa
nación española como única en el estado español, a la que pertenecerán todos los que son ciudadanos de ese estado y cuentan, como
tales, también con la nacionalidad española “administrativa”46. Pero,
45
En la institución de la Unión Europea, sus estados-miembros se han cuidado de no atribuirle a
ésta competencias propiamente educativas pues no pueden desprenderse del medio y garantía de
la respectiva identidad nacional. No habrá inconveniente en unificar programas de instrucción de
las más diversas ramas de conocimientos y habilidades técnicas. Y se avanza desde la tradicional
homologación de títulos profesionales hacia una homologación antecedente de programas
“instructivos” de contenidos técnicos… Pero no habrá posibilidad de una verdadera formación
identitaria europea hasta que no haya europeos de nación o lo que es lo mismo hasta que no haya
una nación europea en el sentido más propio del término nación. (Lo cual obviamente supondrá,
según algunos, un proceso incierto y larguísimo…).
46
Si dijéramos que los integrantes de la nación española son los españoles, se nos podrían acusar con
razón de formular una vacía tautología e incurrir con ella en un manifiesto círculo vicioso. Para
evitar semejante reparo afirmamos aquí la identidad material entre españoles y ciudadanos del
estado español (o dotados de nacionalidad [administrativa] española). Se nos dirá que en este caso
incluiríamos entre los nacionales españoles a quienes no lo son “de nación” sino, digámoslo así,
“de administración”. A esto cabe responder que también es real la nacionalidad sobrevenida por
circunstancia distinta del nacimiento tal como se reconoce en el dicho español de que “no se es de
donde se nace sino de donde se pace”. En todo caso, los nacionales por administración lo son en un
número “matemáticamente irrelevante”. La objeción que, en todo caso, se formule contra nuestra
decisión de considerar españoles a todos los administrativamente tales será asimismo irrelevante
frente a la circular tautología en que incurriríamos de otro modo. Por otra parte, el mismo problema
se planteará a quien haya de definir quiénes son los gallegos o los andaluces etc. salvo que se
quiera optar por un criterio rigurosamente étnico (racista) cuya aplicación, aparte consideraciones
morales, daría lugar a otros muchos problemas.
236
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
siendo esto así, no podremos ignorar que hay quienes niegan radicalmente tal supuesto. Con lo cual no podremos dejar de llegar a la discusión sobre la existencia misma de una única nación, la española, en
la unidad del actual estado español, territorial e institucionalmente
considerado. Vayamos por partes.
3.1. En este momento no se existe una formación
básica común española. Qué es lo básico
substancialmente común
En el presente momento español (2013) no puede decirse que
esté asegurada ni aun realmente establecida y exigida una verdadera formación común nacional de todos los integrantes de la nación
española entendida ésta como única existente en el estado español
y con la que éste se corresponde plenamente. Empecemos por fijar
el concepto mismo de lo básico común como contenido y soporte
de la igualdad substancial de todos los integrantes del conjunto que
se considera. Lo básico común, como garantía de esa igualdad substantiva, ha de ser “por definición” de mayor peso que los elementos
diferenciales en cuya virtud los substancialmente iguales presentan
entre sí determinadas variantes que habrán de ser consideradas, en la
terminología adoptada, “accidentales”. En el caso que consideramos,
se podrá decir que se da una formación básica común de todos los
españoles como tales si los elementos idénticos o comunes presentes en la que efectivamente reciben todos y cada uno de ellos son de
mayor peso que los elementos diferenciales que pueda incluir la formación que de hecho reciba cada uno en distintos lugares del territorio español. De lo contrario, la formación que todos reciban, aunque
en todos los casos presente algunos rasgos comunes, no podría considerarse básica o substancialmente la misma o común. De una serie
de sujetos cuyos rasgos diferenciales son de más peso que los comunes no diremos que son iguales sino que son, en suma, diferentes. No
es lo mismo, ciertamente, decir de unos sujetos que son iguales con
algunas características accidentales diferenciales que decir que son
diferentes con alguna accidental lejana semejanza. No es lo mismo
un sistema educativo con variantes muy significativas que –como
237
Teófilo González Vila
se ha dicho con amargo humor– diecisiete sistemas educativos que
guardan todavía entre sí cierto “parecido”…
3.2. Las llamadas “enseñanzas mínimas” no aseguran
una formación común española
Desde los primeros pasos legislativos de desarrollo y aplicación
de las previsiones educativas de la Constitución 1978, se ha empleado
la expresión “enseñanzas mínimas” para hacer referencia a las que le
corresponde al Estado establecer, dentro del sistema educativo, precisamente como garantía de una formación básica común de todos los
“escolares” en todo el territorio español. Y desde el primer momento
los nacionalistas (que, en negociaciones políticas desarrolladas en
sede parlamentaria, indujeron el uso de esa expresión) pretendieron
entender las “enseñanzas mínimas” como un mínimo de enseñanzas (que en cuanto tal no podía asegurar una formación realmente
común). Ahora bien: con independencia de que la expresión “enseñanzas mínimas” pueda considerarse no especialmente afortunada,
las así denominadas eran en el contexto de la ley que por primera vez
las prevé�47 y son, sin lugar a ambigüedad alguna, las mínimas comunes necesarias para garantizar, precisamente, una formación común
de todos en todo el territorio español. Y es evidente, como se ha dicho,
que unas enseñanzas mínimas comunes con la indicada finalidad
han de tener mayor peso curricular que las posibles adicionales “diferenciales” impartidas en diversas zonas dentro de ese territorio.
3.3. El Tribunal Constitucional y las enseñanzas
mínimas (sentido, finalidad y alcance)
Que así han de entenderse el sentido y finalidad de tales “enseñanzas mínimas” quedó además claramente establecido por el
47
La Ley orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (BOE de
27 de junio), Disposición Adicional [única], 2, b, establece: “En todo caso, y por su propia naturaleza,
corresponde al Estado: …b) La fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás
condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales
válidos en todo el territorio español”.
238
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
Tribunal Constitucional en varias tempranas sentencias en las que
de modo expreso examina el contenido y alcance de ese concepto:
SSTC 87/1983 y 88/1983, ambas de 27 de octubre48. Tal como en éstas
declara el TC, “la finalidad de la competencia estatal relativa a las
enseñanzas mínimas […] es con toda evidencia la de conseguir una
formación común en un determinado nivel de todos los escolares…, sea
cual sea la Comunidad Autónoma a la que pertenezcan, lo que deriva
de los artículos 27 y 149.1.30 de la Constitución”49. Y esta competencia estatal para “fijar las enseñanzas mínimas, –sentencia asimismo
el TC– lleva aparejada como medio natural para su ejercicio efectivo
la concreción de su contenido,… y la fijación de horarios mínimos”50.
4. Excursus: Formación común, lengua,
derechos lingüísticos
La formación común que propugnamos no necesariamente ha
de serlo también en razón de la lengua en que se imparte o, dicho
de otro modo, no exige que sea asimismo común, única, la misma,
la lengua vehicular, es decir, aquella que se usa como “vehículo”
para impartir las enseñanzas correspondientes, aquella en que se
enseña-aprende.
En los conflictos que dieron lugar a las sentencias del Tribunal
Constitucional antes referidas, sobre el alcance del concepto de enseñanzas mínimas y de la competencia estatal para fijarla, la comunidad autónoma recurrente consideraba que en todo caso el Estado se
48
Y ambas en BOE de 2 de diciembre de 1983.
49
Así en la STC 88/1983, FJ 3 (que recoge las mismas consideraciones vertidas en STC 87/1983, FJ 4).
50
Y añade: “aunque ello no se recoja explícitamente en el nivel de regulación de la Ley Orgánica del
Estatuto de Centros Escolares, que no tenía por qué concretar el contenido del concepto” (Ibidem).
Por otra parte, el hecho de que los horarios asignados por el Estado a las enseñanzas mínimas en
el caso al que se refiere la STC 88/1983 sumen diecisiete horas y media de las veinticinco horas
semanales lectivas que en total se establecen para las enseñanzas en el nivel considerado, de tal
modo que quedan sólo siete horas y media a disposición de la Comunidad Autónoma recurrente, no
supone, según el TC, que la regulación estatal invada en modo alguno el margen que debe quedar
abierto al ejercicio de las facultades autonómicas correspondientes (STC 88/1983, FJ 5). Es decir:
para el TC menos de un tercio del espacio regulable era margen suficiente para el ejercicio de las
correspondientes competencias autonómicas.
239
Teófilo González Vila
excedía en el ejercicio de su competencia al establecer los horarios
correspondientes en un porcentaje que no dejaba el debido margen
para el ejercicio de las correspondientes competencias autonómicas
ni, en concreto, para dar cabida a la enseñanza del euskera. Esto le
permite al Tribunal Constitucional: -a) reconocer que, dadas las previsiones constitucionales y estatutarias aplicables al caso, el Estado
en su conjunto (incluidas las Comunidades Autónomas) tiene el
deber constitucional de asegurar el conocimiento tanto del castellano
como de la lengua de la Comunidad, que tenga carácter de lengua
oficial; -b) señalar que en la norma estatal controvertida, el Gobierno
(del Estado) fija los horarios mínimos para todo el territorio nacional,
y en cuanto hace a la lengua, sólo en relación con el castellano, “única
lengua que es oficial en todo su territorio y que, por tanto, debe enseñarse en todo él con arreglo a unos mismos criterios concernientes
tanto a los contenidos como a los horarios mínimos”; -c) dejar sentado que esos horarios mínimos (en cuanto correspondientes a las
enseñanzas mínimas) establecidos para la enseñanza del castellano,
dejan margen suficiente para la enseñanza de la lengua cooficial en
el territorio de la Comunidad y el ejercicio de las competencias que a
ésta le correspondan51.
Está claro que la formación común no se ve impedida de serlo,
de ser común, por el hecho de que, además de la enseñanza del castellano, se imparta en el territorio de determinadas comunidades la
enseñanza de la lengua peculiar a la que, en virtud del correspondiente Estatuto, le corresponde allí la condición de oficial (cooficial
junto con la española, oficial en todo el territorio del Estado español).
Y esto, obviamente, siempre que esa enseñanza de la lengua peculiar
autonómica se incluya en el bloque de aquellos contenidos diferenciales cuyo conjunto, como ya quedó claro, deberá tener menor peso
curricular que el conjunto de los comunes, ya que, si así no fuera, no
podría hablarse de una formación española común.
51
V. SSTC 87/1983, FJ 5 y 88/1983, FJ 4.
240
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
Salvada la condición inmediatamente antes formulada, ninguna dificultad para la formación común representa la enseñanza
de esas peculiares lenguas autonómicas. Al incluir la enseñanza de
esa lengua en el currículo (con los límites señalados), las autoridades
autonómicas correspondientes ejercen la misma competencias, digamos, académica en uso de la cual pueden incluir legítimamente otros
contenidos (como, p.e., sobre la industria más importante en su territorio). Por lo demás adviértase el sentido últimamente condicional de
la imposición académica de las materias incluidas en un currículo: si
quieres obtener tal acreditación deberás cursar y superar mediante
tales pruebas estas asignaturas o materias.
El problema realmente grave que se plantea en relación con la
lengua en el ámbito de la Educación en determinadas CCAA proviene
de la imposición de la lengua peculiar como única lengua vehicular,
no como lengua que se enseña (esto, acabamos de decir, no ofrece
ningún fundado reparo), sino como lengua en que se ha de enseñar.
Esto no es ya un problema meramente escolar, educativo, sino que
nos pone ante un caso de violación de derechos fundamentales de
las personas sobre las que cae esa imposición. Y el propósito al que
obedece esa imposición se hace más claro si se tiene en cuenta que
la exigencia del uso obligatorio de solo la lengua peculiar se extiende
a todas las relaciones entre los miembros de la comunidad educativa. Si al incluir la enseñanza de la lengua peculiar en el currículo, la
autoridad autonómica establece una exigencia académica (en último
término, decíamos, condicional) para la que se le puede considerar competente, al imponer, en cambio, el uso de esa misma lengua
como única vehicular impone un deber lingüístico sin competencia
alguna para hacerlo (Es el mismo tipo de deber lingüístico que indebidamente impone la autoridad autonómica cuando exige el uso de la
lengua peculiar en las relaciones comerciales entre particulares, con
la singularidad de que en el espacio escolar los alumnos son “blanco”,
destinatarios “infalibles”, de semejante exigencia y esto con consecuencias más graves que las de una multa).
241
Teófilo González Vila
Ante las sentencias que obligan a atender a unos determinados
alumnos en la otra lengua oficial, la que lo es en todo el territorio del
Estado, se ha recurrido a unos procedimientos de atención presuntamente personalizada que refuerzan la marginación de los afectados.
Sin duda esas previsiones impositivas del uso de la lengua peculiar
en todas las relaciones dentro del espacio escolar suponen una total
inmersión en dicha lengua y sin duda la “inmersión” es una técnica
de aprendizaje de un idioma a la que recurren, en cursos a veces muy
costosos, quienes quieren aprenderlo bien y en un tiempo proporcionalmente corto. Pero la inmersión lingüística escolar a la que nos
referimos, impuesta por la fuerza a quienes la reciben / padecen constituye una grave violación de derechos fundamentales de la persona
y, entre ellos, el derecho a la educación cuyo ejercicio se ve gravemente obstaculizado, cuando no impedido, en cuanto esa inmersión
dificulta, hasta el extremo, quizá en no pocos casos, de hacerla imposible, la adquisición de conocimientos de otras materias.
Como hemos dicho y conviene recalcar, el problema de la lengua en que se enseña no es un problema escolar. Y no puede admitirse
como “fin” que justifique el “medio” de imposición lingüística alguna
el propósito expresamente invocado por determinadas autoridades
autonómicas de no separar a los alumnos ni a la población en general en guetos lingüísticos o el de favorecer la expansión de una lengua en compensación por la represión de que antaño fuera objeto su
uso o, menos aún, según manifestaciones más graves y por eso quizá
menos frecuentes, por un proyecto político de construcción “nacional”. Quienes utilizan su poder político para imponer su lengua (en
los casos aquí considerados la peculiar de su Comunidad Autónoma)
lo hacen sobre el supuesto, al que explícitamente apelan, de que esa
lengua es la propia de la tierra.
Por todo lo cual, parece conveniente afirmar enérgicamente
algunas obviedades. Y permítanme hacerlo con términos empleados en otras ocasiones: “Las tierras no tienen lengua. Las lenguas
no tienen derechos. Son las personas las que tienen derechos, deberes y necesidades. Con respecto a la lengua, ante todo, derechos
y necesidades. No se trata de que las imposiciones lingüísticas de
242
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
determinados gobernantes autonómicos ataquen al español (constitucionalmente… llamado castellano). Se trata de que esas disposiciones violan derechos fundamentales de las personas”52.
Cuanto acabamos de decir contra la imposición de la lengua
peculiar autonómica como única vehicular en el espacio escolar,
habríamos de decirlo también en el caso de que, en una de esas CCAA
(en cuyo territorio son dos las lenguas cooficiales) la lengua que se
impusiera como única vehicular fuera la española. En tales CCAA
los ciudadanos tienen reconocido el derecho a usar cualquiera de
esas lenguas, según su elección, en todas las actividades y relaciones
de su vida, tanto activa como pasivamente. En las relaciones entre
particulares, las circunstancias de cada caso y, entre ellas, la cortesía, el buen sentido y los propios legítimos intereses, determinarán
cuál sea la lengua que usen los interlocutores. En las relaciones con
la Administración pública, con las autoridades, la lengua que ha de
usarse es aquella que decida en cada caso la persona que toma la iniciativa o responde a la de la instancia “oficial” de que se trate. El problema de la lengua en que se enseña no –conviene recalcarlo– es un
problema escolar.
52
Como también he subrayado otras veces, forzar a alguien a hablar una determinada lengua
constituye uno de los actos de violencia más graves y repugnantes que se pueden cometer contra la
persona, contra la dignidad de la persona” […]. Los derechos de las personas no pueden sacrificarse
en el altar de ningún ídolo nacionalista o ideológico o de cualquier otra índole. Pero es aún más
grave e inquietante el que muchos parezcan no advertir esa gravedad y que el carácter totalitario
de esas imposiciones lingüísticas pueda pasar inadvertido incluso a sus víctimas” […] El día en el
que una de esas Comunidades Autónomas donde los que mandan quieren imponer “su” lengua
como única a todos, se constituyera en estado independiente y la lengua española dejara de
ser, para los nacionalistas que hoy las dominan, la oficial de un Estado al que no quieren ahora
y entonces habrían dejado de pertenecer, tal vez superaran el complejo que les hace ver en ella
un signo y un medio de rechazable sumisión y empezaran a entender que en este contencioso lo
que está en juego es el respeto a los derechos de las personas. Porque en ese nuevo estado en el
que se transmutara por desgraciada secesión esa Comunidad Autónoma los ciudadanos, los miles
y miles de ciudadanos que quieren utilizar la lengua española, activa y pasivamente, en todas sus
relaciones, conservarían su derecho a hacerlo y habrían de seguir luchando en su defensa contra las
imposiciones del nacionalismo totalitario” (González Vila, Teófilo, ¡No es la lengua española!¡Son las
personas!, Análisis Digital, 2 de julio de 2012: http://www.analisisdigital.com/).
243
Teófilo González Vila
5. La desvirtuación de las enseñanzas mínimas
a partir de la LOGSE53
Es un hecho que las enseñanzas mínimas tal como fueron reguladas ya en la LOGSE, y lo están en este momento, no responden a
las exigencias de la formación nacional básica común de todos los
españoles tal como aquí la propugnamos. Lamentablemente, aun
después de las referidas SSTC y sin atenderlas en absoluto (quizá porque incluso sencillamente algunos máximos responsables políticos
en aquel momento las ignoraban) los negociadores estales de la citada
ley orgánica aceptaron una concepción de las enseñanzas mínimas
según la cual éstas podrían ser reguladas –y de hecho así lo fueron
ya en aquella ley– mediante enunciados genéricos y suficientemente
imprecisos o “abiertos” cuyo contenido las propias CCAA concretarían. Este modo de entender las llamadas enseñanzas mínimas
entraba en abierta contradicción con la finalidad misma que justificaba la existencia de éstas. Se ignoraba que al concepto mismo y
a la finalidad de las enseñanzas mínimas pertenece precisamente
la exigencia de que no sean susceptibles de desarrollo por parte de
las CCAA. En contra de esa esencial exigencia y de la doctrina antes
referida del TC, las llamadas enseñanzas mínimas que habían de ser
estrictamente las mismas en todo el territorio español quedan reguladas en términos que las dejan no sólo expuestas, sino necesitadas
de ulteriores desarrollos autonómicos mediante los cuales descenderían a concreciones muy diferentes en las diversas zonas territoriales
correspondientes. Lo que se hizo no fue, pues, precisamente “fijar”54
estas enseñanzas mínimas, sino llevarlas desdibujadas al limbo de
elásticos enunciados “flotantes” a la espera de que cada Comunidad
53
Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (BOE de
4 de octubre de 1990) promovida por los socialistas. Desde la aplicación de esta LOGSE, a ella
fundamentalmente responde desde entonces la estructura, contenidos y funcionamiento del
sistema educativo en España. Aunque es un lugar común el lamento por los que se dicen frecuentes
cambios del sistema educativo, tales cambios no han pasado realmente de la fase de intentos, ya
que los avatares políticos han frustrado los proyectos de cambio efectivo y le han asegurado a los
postulados de la LOGSE la larga vida de que gozan.
54
Éste es precisamente el término con que la competencia del Estado en relación con las enseñanzas
mínima aparece expresada en la Ley orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto
de Centros Escolares (BOE de 27 de junio), Disposición Adicional [única], 2, b.
244
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
Autónoma los hiciera bajar a su propio “terreno” (nunca mejor dicho)
y los vistiera con el relleno de las diferenciadoras concreciones de su
respectivo “traje regional”. Quedaba así frustrada e impedida la finalidad misma que constituye la razón de ser de las enseñanzas mínimas.
Quedaba abierta la vía, de inevitable recorrido, hacia una efectiva
pluralidad de sistemas curriculares substancialmente diferentes cada
vez más distantes. Lo importante, o decisivo, para asegurar la formación básica común se sitúa obviamente en el orden de lo curricular.
En Educación el verdadero poder no se sitúa en las competencias
administrativas (que llevan consigo el manejo de elevadísimos presupuestos) sino en las competencias curriculares (aunque no ligadas
al manejo de fondos) mediante las cuales se determinan los objetivos,
contenidos, criterios de evaluación, métodos de las mismas enseñanzas y de este modo se condiciona, se dirige la formación profunda
de los escolares, mediante la transmisión de valores, metas, ideales,
etc.55. En la situación ¿irreversible? a la que se ha llegado se hace ciertamente muy difícil ¿realmente imposible? garantizar una formación
básica común nacional en todo el territorio estatal español.
6. Pretensiones confluyentes contra una
formación básica común nacional española
El que se adoptara en su momento la débil y errónea concepción de las enseñanzas mínimas que ha conducido a la presente
situación no parece que pueda atribuirse –conviene decirlo– a mera
ligereza y a ignorancia de la doctrina establecida por el Tribunal
Constitucional en las antes referidas sentencias, sino a la confluencia
de dos corrientes de intereses y pretensiones fácilmente identificables. Por una parte los responsables ministeriales del momento, devotos representantes de determinada pedagogía, querían hacer realidad
un currículo abierto destinado a una serie de ulteriores concreciones
55
Cuestión distinta, por cierto, aunque importante en otro ámbito de consideraciones, por lo que
respecta al poder educativo, es el hecho de la influencia de los maestros mediáticos extraescolares que
compiten muchas veces con manifiesta ventaja frente al maestro escolar. No deja de ser significativo
que hoy no se apela ya a la autoridad del maestro (magister dixit) sino a la de otro agente educativo
en casi permanente aparición doméstica: teledictum est: “lo han dicho en televisión”, autoridad
impersonal: no está en quien en ese medio dice algo sino en el medio mismo donde se dice).
245
Teófilo González Vila
en cascada hasta la terminal del aula (motivo pedagógico); por otra,
los representantes autonómicos “nacionalistas” (que eran los interlocutores preferentes) hacían valer sus pretensiones competenciales
autonomistas expansivas56. En suma: la inexistencia de una verdadera formación nacional común en España no se debe a una casual
dejadez normativa, sino que responde sin duda al proyecto objetivo,
con independencia del grado de conciencia con que actuaran los aludidos protagonistas, de evitar que semejante formación común se
impusiera en su pleno sentido. Cabe pensar que los nacionalistas dan
por irreversiblemente consolidada a este respecto la situación, aquí
descrita, derivada de la LOGSE. Aceptar una revisión de la normativa básica actual para establecer y hacer realidad una común básica
formación nacional española supondría obviamente para ellos un
impensable anacrónico retroceso en el camino ya bien avanzado, con
aires secesionistas, hacia las propias nuevas fronteras nacionales.
6.1. Prueba negativa de la necesidad de una formación
básica común española
La necesidad de una formación nacional común española como
condición ineludible para la unidad y pervivencia misma de la nación
española se ve negativamente justificada por el hecho de que, en ausencia de la exigencia y efectiva realidad de tal formación, la que se imparte
de hecho en los diversos territorios autonómicos está exclusivamente
orientada a la afirmación de las identidades particulares peculiares
y en los dominados por gobiernos nacionalistas, lo común nacional
español llega a verse sistemáticamente atacado, rechazado, negado,
ignorado en aras de identidades nacionales que serían inconciliables con la española común. No parece que incurramos en dramática
infundada hipérbole si advertimos que de la educación escolar se hace
en determinadas zonas un decisivo expreso instrumento para inculcar
en la población la pretensión de alcanzar, por la vía de la secesión, la
constitución de un estado nuevo independiente en el correspondiente
56
Cf. González Vila, Teófilo, “Competencias estatales y autonómicas en la determinación del currículo
o sobre las enseñanzas mínimas comunes”, en AA.VV, Análisis y situación de las Comunidades
Autónomas (Fundación Hogar del Empleado, Madrid, 2004) pp. 163-195, especialmente pp. 185s.
246
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
territorio. En los casos a que se alude, el cultivo educativo sistemático
de esas pretensiones identitarias genera inevitablemente una actitud
negativa, hostil, hacia la lengua, la cultura, la identidad común del conjunto de aquellos con quienes se comparte la pertenencia política a un
mismo Estado, Estado que termina por ser percibido, como asfixiante
obstáculo para el despliegue de la cultura propia y en último término
como una instancia innecesaria, castrante, opresiva, de la que hay que
librarse para realizarse plenamente como nación.
6.2. Las razones contra la implantación de una
formación básica común española
Con igual convicción y fuerza con que defendemos la necesidad de una formación común de todos los españoles para asegurar
la pervivencia de la nación española y con el mismo tipo de razones
se opondrán otros a que reciban tal formación común nacional española quienes, según ellos sostienen, son de otra nación por más que
se encuentren integrados (por ahora, todavía, pensarán) en el estado
español.
A los miembros de las, según ellos, diversas naciones cubiertas por
la misma estructura política del estado español, y en razón de esta circunstancia, aceptarían que, al igual que a todos los demás pertenecientes a este estado, se les ofreciera e incluso que pudiera legítimamente
exigírseles, imponérseles, una instrucción básica común. Mediante esa
instrucción se les enseñarían los conocimientos y comportamientos
necesarios para conducirse, para funcionar, correctamente de acuerdo
con las normas y usos que regulan y deben orientar las relaciones digamos externas de los ciudadanos de ese estado entre sí y con las diversas instituciones y poderes. No considerarían, en cambio, legítimo en
absoluto, ni humanamente admisible, que se impusiera una misma
formación básica común nacional española a quienes, según pretenden, no pertenecen a la nación española. De ningún modo –habrán de
sostener– se les puede exigir ni imponer una educación propiamente
tal que pueda menoscabar su peculiar identidad diferenciada como
miembros de una nación que no sería la española.
247
Teófilo González Vila
Las mismas razones, pues, por las que –según nuestra tesis– a
los integrantes de la nación española se les ha de proporcionar y exigir una formación nacional común española acorde con su identidad
nato-cultural (y condición, a la vez, para la pervivencia misma de tal
nación) valdrán –según nuestros opositores– para exigir que se respete la necesidad y el derecho que tienen a recibir su propia formación común nacional, distinta de la española, quienes, por más que
integrados político-administrativamente en el estado español, pertenezcan a otra nación.
Como advertimos desde el primer momento, planteada la cuestión sobre la necesidad de una formación básica común nacional
española sobre el supuesto de la existencia misma de la nación española, nos vemos llevados, por quienes niegan sin más tal supuesto, a
la cuestión radical de la existencia misma de la nación española como
única en el estado español. No cabe incluir aquí un debate en el que
no estaría presente del modo debido una de las partes contendientes.
Pero en todo caso, no podemos dejar de reafirmar nuestra posición
frente a consideraciones que suelen hacerse en su contra.
7. Alcance y sentido de nuestra afirmación de
la nación española
Afirmamos que en España no estamos sólo ante un único
estado, sino ante una única verdadera nación española cuyos componentes consideramos materialmente coincidentes con quienes tienen
la condición de ciudadanos españoles57. Pero no afirmamos con esto
en modo alguno la absoluta uniformidad cultural de esa nación58.
O dicho en otros términos: afirmamos la existencia de una nación
española en cuya génesis sin duda se han fundido “naciones” preexistentes cuyas aportaciones son más o menos identificables y dignas
de especial consideración, pero no ponen en cuestión la existencia
57
Cf. supra nota 4.
58
Por otra parte, defender la unidad de la nación española no significa tampoco en modo alguno
defender un concreto sistema o modelo político estructural mediante el cual se articule esa unidad
en un momento dado.
248
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
de la actual gran nación que han contribuido a fraguar y que es la
nación española. La verdadera nación española que afirmamos es en
su génesis el resultado histórico de la confluencia de diversas aportaciones nato-culturales que han fraguado y se han fundido en ella59.
Los nutrientes aportados por esos diversos flujos pueden haber
quedado diluidos en la corriente de la gran nación resultante en la
que todos perviven, o pueden resultar aún reconocibles en sus originarias características. Pero esto no altera el hecho de que aun con
esos persistentes rasgos iniciales tales elementos circulan en y por la
misma única corriente con la que junto a otros discurren y avanzan
en la historia por un mismo cauce. No parece que elementos identitarios enriquecedores de una nación (que no existirían, ni ella ni ellos,
separados) puedan ser invocados, como ocurre en determinados
nacionalismos, como los constitutivos fundamentales de otra nación.
Que podamos identificar en la única corriente de una nación peces
de diversos colores no nos autoriza ni a negar que la corriente por la
que circulan es la misma ni menos aún a defender el derecho de esos
diversos peces a salirse de esa común, única, corriente en la que viven
y se desarrollan “libremente” para desviarse a un pobre regato que
además muy probablemente conduce a un letal estanque.
Y esto no deja de ser así por el hecho de que la confluencia de
los diversos flujos que da históricamente origen a una nación haya
sido resultado de la violencia. Hay en efecto casos en que podría
decirse que el Estado genera nación, en cuanto ha forzado a convivir
a quienes de otro modo hubieran permanecido aislados en distintos
y distantes grupos y ha hecho que entre ellas se generaran, se hayan
consolidado, enriquecido y mantenido por siglos vínculos familiares, afectivos, culturales, gracias a los cuales han terminado en efecto
59
El efectivo proceso histórico que explica la génesis de una nación permite considerarla, sin
contradicción, como nación de naciones si entendemos el “de” como “a partir de”, esto es, como,
según diríamos en latín, natio ex nationibus (no en modo alguno como natio nationum). Cf.
González Vila, Teófilo, “Nación, cultura, y derechos “nacionales” de la persona”, en El blog de Teófilo
González Vila: http://www.analisisdigital.com/
249
Teófilo González Vila
por estar y sentirse positivamente fundidos en una verdadera única
nación60.
7.1. La formación común en relación con compatibles
diversas pertenencias identitarias en diversos
planos
Ciertamente no cabe esperar que asuman nuestra posición tal
como queda formulada quienes niegan esa fusión nacional histórica
española y pretenden identificar determinados rasgos presentes en
ésta no como componentes enriquecedoramente fusionados con
otros ella sino como bastiones independientes que identifican, alimentan y sostienen una diversa nación propiamente tal y en cuanto
tal provista con la posibilidad y el derecho de constituirse también
como entidad política diferenciada del estado en el que actualmente
se integran y en el que se mantienen resistentes en la negación de la
por nosotros afirmada general fusión nacional española.
Pero, en todo caso, aun cuando se admitiera la existencia de
diversas naciones en el estado español, sería posible y necesaria
una formación –no una mera instrucción– común en relación con
esa común integración estatal de todas. Y no sólo porque esa integración sea de hecho, dadas las circunstancias de un determinado
momento histórico, la más beneficiosa para esas diversas naciones61,
sino porque aunque se constituyeran, cada una de ellas, como estados independientes no por eso desaparecería la comunidad que las
acoge en un plano supra-estatal. Si estas consideraciones justifican
60
“No se puede desconocer el hecho de que también la pertenencia a un mismo Estado origina formas
de aproximación humana y cultural entre todos los individuos y grupos sociales que lo integran.
No ha de excluirse tampoco el nacimiento de una conciencia nacional que tienda a coincidir con
el ámbito del Estado” (Setién Alberro, J.M., Obras Completas. I. Dios: política-paz, idatz, Donosita
1998, p. 880, cl. 2ª).
61
La soberanía cultural que corresponde a toda nación no en todos los casos entraña necesariamente
la exigencia de verse coronada por la soberanía política estatal. Y es un hecho que en determinadas
circunstancias históricas la agregación de diversas naciones bajo un mismo estado puede ser la
fórmula más favorable al desarrollo de esas diversas naciones (Sobre este particular cf. Juan Pablo II,
Discurso a la Quincuagésima Asamblea General de las Naciones Unidas, Nueva York, 5 de octubre de
1995. n.8).
250
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
que hablemos de la necesidad de una formación común europea, con
más razón deberá hablarse de la necesidad de una formación común
española por más que hubiéramos de hacerlo por referencia a una
comunidad no ya estatal sino histórico-cultural.
7.2. Nación: concepción cerrada, concepción abierta
Ahora bien: que se acepte o no la necesidad y legitimidad de
esa formación común dependerá en último término del modo como
se entiende y vive el concepto mismo y la realidad de la nación a la
que uno se considera perteneciente por razones aun de mera crianza.
Dos son los modos fundamentales de entender y vivir la nación: los
que podemos sencillamente identificar como cerrado o abierto y que
permiten hablar también de nación cerrada o nación abierta cuando
la mayoría de quienes la integran la conciben de uno u otro modo.
De acuerdo con las consideraciones ya expuestas sobre la exigencia
natural, biológica, bio-cultural, de nuestra vinculación nutricia al
útero nacional, hemos de decir que somos lo que somos por nuestra
nación. Pero hemos de añadir que no somos, no seremos lo que debemos, lo que estamos llamados a ser, lo que “exigitivamente” somos, si
no transcendemos la nación.
Quien se encierra en su identidad nacional y en ella pretende
cobijarse por siempre sin asomarse al “peligro exterior”, en obstinada negativa a que le den a luz, a la luz de ulteriores espacios y al
revestimiento de ulteriores pertenencias, detiene su crecimiento
hacia la plena realización personal y se queda enquistado, necrosado,
en una fase fetal, desde la que cualquier más allá aparece como un
enemigo contra el que debe defenderse (dicho sea con trazos pedagógicamente extremados). En este modo de entenderla y vivirla, la
pertenencia nacional se solidifica como exclusiva y constituye un
caparazón excluyente que no permite comunicación de/con el exterior. En esta situación todo lo extraño es a priori necesariamente una
amenaza. Para quien tiene esa vivencia cerrada, la nación y solo la
nación lo es todo y a ella podría dirigirse cuasi idolátricamente para
decirle: todo solo contigo.
251
Teófilo González Vila
En una concepción y vivencia abierta de la nación, la originaria
pertenencia nacional, aunque cálido regazo, no nos acapara y cierra
frente a lo inhóspito posible del exterior sino que nos fortalece para
abrirnos e impulsarnos hacia la apropiación de ulteriores pertenencias perfectamente compatibles con la nacional originaria. Esa vivencia abierta de la pertenencia nacional me impulsa a transcenderla en
ámbitos comunitarios de creciente amplitud, altura y profundidad
hasta llegar a la integración en el “nosotros” universal de la entera
familia humana en el que no me diluyo, sino que alcanzo el grado
más alto de auto-posesión en el movimiento más generoso de entrega
dilectiva a los demás, a los otros y, para quien goce del sentido de lo
transcendente ultramundano, al Otro absoluto. Quienes viven así su
pertenencia nacional pueden vivir otras muchas pertenencias sin
contradicción, sin pérdida alguna, sin agobio, en perfecta perfectiva
armonía. En nuestro caso, ese modo de vivencia abierta de la nación
le haría decir a quien haya nacido, p.e., en Sevilla que él es a la vez
sevillano, andaluz, español, europeo, occidental, terrícola, humano.
Quien vive una concepción abierta de la nación podrá decirle a ésta:
ni sin ti ni solo contigo.
No cabe duda de que en relación con esas diversas pertenencias y en los diversos planos (diversos por su altura, extensión, etc.) a
los que pueden considerarse referidas es posible una correspondiente
formación común de quienes las y los comparten. Negarse a una formación común española aun en la abierta, metanacional, concepción expuesta supondría estar atrapado en una pretensión identitaria
ultra-nacionalista hostilmente excluyente, alimentada por una gravemente empobrecedora concepción ultra-cerrada de lo nacional.
Quienes sostenemos por un lado que estamos determinados
por nuestra nación y por otra que esta identidad nacional, sin la que
no seríamos, no nos cierra sino que nos abre e impulsa a la integración en ámbitos más amplios y a revestir otras identidades compatibles armonizadas y mutuamente enriquecidas, podemos sostener la
necesidad imperiosa de asegurar mediante la educación la identidad
nacional española común puesto que ésta no impide ni aun menoscaba el cultivo de previas identidades culturales (y, aun para quien
252
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
así lo quiera entender, nacionales) ni impide la asunción de otras
correspondientes a más amplias y complejas comunidades hasta la
constituida por la entera humanidad. Mi identidad nacional española
–quede dicho– no impide sino que posibilita mi enriquecedora integración en la identidad europea, occidental, terráquea, humana. Y no
olvidemos que la concepción cristiana de la Historia da por supuesta
la pervivencia de la pluralidad de etnias, naciones, pueblos, lenguas
aun en la fase escatológica de implantación de la Jerusalén celestial
(Ap 7, 9-10).
7.3. La evolución natural de las especies sociopolíticas
Junto a esta vivencia integradora de plurales pertenencias identitarias, aun lato sensu nacionales, la concepción abierta de la nación,
de lo nacional, nos sitúa asimismo en el reconocimiento de la que
llamo evolución natural de las especies sociopolíticas, entre las que
se incluirían las nacionales. Para el nacionalista esencialista, tal evolución resulta impensable. “Advirtamos –como he señalado en otro
lugar– el carácter antihistórico de los petrificados presuntos derechos
históricos: La pretensiones nacionalistas secesionistas se remiten a
derechos históricos desde una concepción verdaderamente antihistórica. De acuerdo con esas pretensiones, en efecto, en su decurso
la historia (constante devenir, constante-dejar-de-ser para siempreir-siendo) generaría productos sustraídos a toda evolución histórica,
unos a modo de fragmentos históricos antihistóricamente petrificados
que albergarían la reclamación inmutable de que se les reconozca un
estatuto estatal, a partir del cual ¿tal vez adquirirían vida y podría evolucionar quizá hasta volver a dejar de ser estados y diluirse en unidades políticas superiores?
No deja de ser sorprendente el que “cuando ya parece fuera de
duda el hecho la evolución de las especies ´naturales´, incluidas las
geológicas, haya quienes se empeñan en sostener que permanecen
inmutables, al margen de todo proceso evolutivo, precisamente las
que podemos llamar ´especies históricas sociopolíticas´, siendo así
que, por el contrario, éstas habrían de ser concebidas, por su propia
253
Teófilo González Vila
mayor liquidez y fluidez, como las evolucionistamente más dinámicas, ligeras y cambiantes” 62.
Por nuestra parte, cuando consideramos necesaria aquí y ahora
una formación común española, no por eso elevamos “la unidad de
España a sempiterna esencia inmutable ni negamos la posibilidad de
otras posibles futuras formas de existencia de lo que hoy España es”
Como hubo un tiempo en el que no existía la nación española, no
puede, obviamente, negarse que llegue otro, siglos mediantes, en que
haya dejado de existir por una u otra razón y muy probablemente
por su fusión en una unidad nacional más amplia situada en este
momento en el mundo de lo razonablemente pensable. Dicho lo cual,
cabe añadir que hay razones para augurar una larga actualidad futura
al aquí y ahora del momento histórico en el que existe una verdadera
nación española tal como aquí la concebimos63.
8. Apéndice
PREVISIONES CONSTITUCIONALES SOBRE COMPETENCIAS
DEL ESTADO NECESARIAS PARA ASEGURAR LA UNIDAD DEL
SISTEMA EDUCATIVO Y CON ELLA UNA FORMACIÓN BÁSICA
COMÚN DE TODOS LOS ESCOLARES EN ESPAÑA
Propuesta
Hemos partido de la necesidad, cada vez más ampliamente sentida en la sociedad española, de una profunda revisión del Estado de
(las) Autonomías, mediante la cual se dote al Estado de competencias
exclusivas eficaces para asegurar la unidad de España y, entre éstas
suelen mencionarse en lugar preferente las educativas. La revisión
que se propugna supone sin duda alguna la de la Constitución misma.
Se ofrecen a continuación unas propuestas sobre cuáles habrían de
ser las previsiones constitucionales necesarias para una distribución
62
Cf. González Vila, T., “La unidad de España: razones morales para defenderla (segunda, última,
parte)”, 15 de febrero de 2013, en Análisis Digital, El blog de Teófilo González Vila: http://www.
analisisdigital.com/
63
Ibidem.
254
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
de competencias educativas, establecidas mediante un cuadro claro
definitivamente cerrado, en que quedaran rigurosamente garantizadas aquellas con que el Estado debe estar dotado para asegurar la
unidad del sistema educativo y con ella una formación básica común
en toda España, fundamento y condición, en último término, de la
misma unidad de ésta. En la siguiente propuesta se prevé también la
atribución de determinadas facultades o funciones en el ámbito educativo a órganos político-administrativos infra-estatales (a los que
aquí se les llama todavía Comunidades Autónomas).
A.- Competencias educativas del estado
Es al Estado al que corresponde en exclusiva la competencia
para:
• Establecer las normas que, sin perjuicio de la autonomía que
corresponde a la Universidad64, garanticen las condiciones
básicas de igualdad de todos los españoles en el acceso a las
enseñanzas universitarias, así como los criterios y requisitos
básicos a los que han de atenerse los contenidos de éstas y la
superación de las mismas por parte de los alumnos.
• Establecer para todo el territorio español los contenidos de
todas las demás enseñanzas integradas en el sistema educativo
y la dedicación horaria mínima que ha de prestarse a cada una
de ellas, sin perjuicio, en su caso, de la competencia que pueda
la norma estatal correspondiente reconocer a las Comunidades
Autónomas en relación con la enseñanza de la lengua peculiar65
64
En contra de lo que es usual en textos (normativos, o no) en los que se considera la totalidad de
las enseñanzas incluidas en el sistema educativo, se hace aquí referencia en primer lugar a las
enseñanzas universitarias, para poder hacerla luego a “todas las demás” y evitar identificar a
éstas, según es también inveterada práctica, con la denominación meramente negativa de “nouniversitarias”.
65
La lengua distinta de la española que en determinadas CCAA tiene estatutariamente reconocida la
condición de oficial, cooficial, junto con la española, en el respectivo territorio debe considerarse
y decirse, según nuestra propuesta, peculiar y no propia (como si la lengua española no fuera
asimismo propia en los correspondientes territorios). Que se denomine como propia exclusivamente
a la lengua peculiar incluso en textos estatutarios y jurisprudenciales se debe a una eficaz presión
nacionalista y responde a una implícita indebida regla que debe abandonarse por cuanto no puede
considerarse precisamente asistida de la verdad.
255
Teófilo González Vila
que tenga reconocida estatutariamente la condición de cooficial en el respectivo territorio.
• Establecer la parte del horario y las condiciones en que las
Comunidades Autónomas podrán, en su caso, incluir en determinadas materias contenidos complementarios y, en su caso,
regular la enseñanza de la lengua peculiar que tenga la condición estatutaria de cooficial en el correspondiente territorio.
• Establecer los criterios básicos de admisión de alumnos en los
centros escolares66.
• Regular el sistema general de becas de acuerdo con criterios
que en la obtención de éstas aseguren las condiciones de igualdad en todo el territorio español67.
• Establecer las condiciones para la obtención y expedición de
los títulos académicos y profesionales de todos los niveles68.
• Llevar a cabo la evaluación general del sistema educativo de
acuerdo con criterios comunes en todo el territorio estatal69.
66
No es éste asunto de mera organización escolar. Se trata de criterios básicos en cuya fijación y
aplicación va envuelto el respeto a derechos fundamentales.
67
Contra las viejas e insistentes pretensiones de determinadas CCAA, las becas en el sistema general
no pueden estar referidas a territorios sino singularmente a personas con independencia del
territorio en que cada una de éstas resida.
68
Recuérdese que, según el tenor mismo del precepto legal orgánico en el que se atribuye al Estado
la “fijación de las enseñanzas mínimas”, éstas se conciben pertenecientes al “capítulo” de las
condiciones para la obtención y expedición de los títulos académicos y profesionales: “En todo
caso, y por su propia naturaleza, corresponde al Estado:… b) La fijación de las enseñanzas mínimas
y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales válidos en todo el territorio español” (Disposición Adicional [única], 2, b,
de Ley orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (BOE de
27 de junio).
69
La efectiva “impotencia” del Estado en Educación tiene una de sus manifestaciones y “pruebas” más
claras y penosas (a la vez que más inadvertida por la opinión pública) en la imposibilidad de llevar a
cabo verdaderas evaluaciones rigurosas, con instrumentos adecuados y bajo una dirección general,
de la educación en toda España. No puede considerarse al Estado desprovisto de competencia para
realizar ese tipo de evaluaciones generales estatales que le permitirán el mejor conocimiento de
una realidad sobre la que asimismo le compete legislar. Pero el que se lleven efectivamente a cabo
evaluaciones de amplitud estatal diseñadas por el órgano ministerial correspondiente depende de
que las CCAA accedan o no a participar en ellas y con harta frecuencia han negado su participación.
256
Educación, Nación y Estado de (las) autonomías
• Establecer en desarrollo y aplicación del artículo 27 de la
Constitución normas básicas de obligado cumplimiento en
todo el territorio español70.
• Velar por el cumplimiento de las normas educativas estatales
mediante la correspondiente alta inspección y adoptar, en su
caso, las medidas correctoras que procedan71.
70
Entre las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, la Constitución-1978 incluye,
en su artículo 149.1.30ª, la siguiente: “Regulación de las condiciones de obtención, expedición
y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del
artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes
públicos en esta materia”. Este último inciso explicativo-finalista (inmediatamente antes transcrito
en cursiva) podría inspirar una interpretación restrictiva de la amplitud de la competencia así
reconocida al Estado. En nuestra propuesta, salvo mejor criterio a favor de mantenerlo, ese inciso
final no figura. En lo que hace a las normas básicas no sería necesario indicar que son de obligado
cumplimiento en todo el territorio español si se tiene en cuenta la jurisprudencia al respecto.
En todo caso, propuestas de reforma constitucional elaboradas en el Instituto de Estudios de
la Democracia de la Universidad CEU San Pablo obvian el uso de una imprecisa terminología
(que hace difícil establecer con el debido rigor diferenciador los conceptos correspondientes a
normas básicas, bases, legislación básica, etc,). Asimismo esas propuestas encierran un cuadro
de distribución de competencias Estado-CCAA, en el que el alcance de cada una de ellas resulta
claro sin necesidad de recurrir a calificarlas en cada caso como exclusiva, plena, compartida,
concurrente, etc. con una terminología afectada de imprecisiones que han exigido frecuentes
recursos al Tribunal Constitucional.
71
La alta inspección educativa del Estado prevista por primera vez en el artículo 16 del Estatuto de
Autonomía para el País Vasco (Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre. BOE de 22 de diciembre de
1979) y recogida luego, de uno u otro modo, en todos, fue regulada mediante el R.D. 480/1081, de 6 de
marzo de 1981, sobre el funcionamiento en el País Vasco y Cataluña, de la alta inspección del Estado
en materia de enseñanza no universitaria (BOE de 21 de marzo de 1981) cuyas previsiones se hacen
luego extensivas a las demás CCAA mediante el RD 1982/1983, de 23 de mayo (BOE de 23 de julio de
1983). La STC 6/1982, de 22 de febrero (BOE de 22 de marzo de 1982) confirma que corresponden
en efecto al Estado las competencias y funciones de alta inspección especificadas en el referido RD
480/1981 puestas en cuestión en los conflictos positivos de competencia, acumulados, números
211 y 214/1981, interpuestos respectivamente, por la Generalidad de Cataluña y el Gobierno Vasco
contra la indicada norma. A lo largo de los años transcurridos desde los citados reales decretos ha
quedado de manifiesto que los desvíos autonómicos respecto de la normativa educativa estatal
superan la capacidad de control de los servicios de la alta inspección educativa. Alguien llegaría
a afirmar que la alta inspección educativa del Estado donde habría de actuar no puede hacerlo y
donde puede hacerlo no es necesario que lo haga. En efecto, los problemas que hubieran requerido
la intervención de la alta inspección en determinadas CCAA rebasaban el plano de lo meramente
educativo y constituían de hecho graves conflictos de orden político-institucional ante los cuales,
habida cuenta del nivel en que se situaban y sus muchas implicaciones, les correspondía actuar a
las más altas instituciones del Estado y no a los específicos servicios funcionariales de la llamada
Alta Inspección. En los casos, en cambio, de ámbitos territoriales en los que esos conflictos no se
planteaban tampoco se presentaban los que podía suponer el incumplimiento de la normativa
educativa básica estatal pues en esas otras zonas tal normativa no era objeto de incumplimiento
que hubiera de ser siquiera denunciado.
257
Teófilo González Vila
B.- Competencias educativas de las comunidades autónomas72
Las competencias educativas que en este apartado de la presente propuesta se consideran atribuibles en materia de Educación
a las CCAA son fundamentalmente de gestión y ejecución, así como
aquellas de desarrollo normativo que en cada caso le confiera la
norma estatal correspondiente. Así:
A las Comunidades Autónomas pueden atribuirse en Educación
competencias en o para:
• La gestión y administración del sistema escolar así como, sin perjuicio de la autonomía universitaria, del sistema universitario.
• El desarrollo normativo y la ejecución de las disposiciones estatales que expresamente así lo prevean.
• El establecimiento de contenidos curriculares complementarios dentro de las materias y con la amplitud y en las condiciones que la norma estatal establezca.
• La regulación, en su caso, de la enseñanza de la lengua peculiar
que tenga la condición estatutaria de cooficial en el correspondiente territorio, con la amplitud horaria y en las condiciones
que la norma estatal determine.
• La ejecución de la expedición y homologación de los títulos
académicos y profesionales en los casos y en los términos que
determinen las correspondientes disposiciones estatales.
72
Aunque se mantiene la denominación Comunidades Autónomas las entidades políticoadministrativas correspondientes se conciben aquí tal como quedan configuradas en las propuestas
de reforma constitucional elaboradas en el Aula Política del Instituto de Estudios de la Democracia,
de la Universidad CEU San Pablo, y en virtud de las cuales vendrían a constituir unas a modo de
Diputaciones Generales.
258
28
“Papeles del Aula Política”
La colección Papeles del Aula Política nace, en el año 2007, con la finalidad de
editar los resultados de las ponencias del Aula Política. El Aula Política es un think
tank, adscrito del Instituto de Estudios de la Democracia de la Universidad CEU
San Pablo, y presidido por D. José Manuel Otero Novas (Abogado del Estado. Ex
Ministro de Educación y Presidencia con UCD).
El presente número de la Colección aborda la temática “El Estado y las
Comunidades Autónomas” en varios bloques. Uno primero introductorio, donde
se examina la verdadera historia de la nación española y la organización de sus
territorios periféricos, la posición de la opinión pública respecto del problema
y el análisis sobre si es el ciudadano o los territorios quienes deben centrar el
enfoque del tema. El segundo bloque trata de analizar el estado de la cuestión,
estudiando la distribución de poder a la que hemos llegado desde el punto de vista
jurídico, las disfunciones del modelo, pero también la visión del tema de quienes
consideran positivo el proceso y las razones de aquellos que buscan soluciones
soberanistas. Igualmente, en el seno del Aula Política se ha realizado una tercera
parte, sobre las previsibles soluciones al problema de España, analizando, entre
otras, cuestiones como los mínimos que ha de tener el Poder común de la nación,
los problemas lingüísticos, la articulación de la justicia, educación, sanidad, la
Administración Local, etc.
Por consiguiente, en el presente número de la Colección se recoge una selección
de algunas de las conferencias impartidas por los expertos invitados al Aula
Política, a lo largo de este ciclo, así como por los propios miembros del Aula.
ISBN: 978-84-15949-02-2
España como realidad: pasado, presente y futuro
España como realidad: pasado, presente y futuro
“Papeles del Aula Política”
“Papeles del Aula Política”
Ainhoa Uribe Otalora
(Coordinadora)
España como realidad: pasado,
presente y futuro
AINHOA URIBE OTALORA (Coordinadora)
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