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¿De qué depende la legitimidad de la policía?

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¿De qué depende la legitimidad de la policía?
InDret
REVISTA PARA EL
ANÁLISIS DEL DERECHO
WWW. INDRET.COM
¿De qué depende la legitimidad de la
policía? Resultados de una investigación
Europea
Mike Hough
Director of the Institute for Criminal Policy Research, School of Law, Birkbeck, University of London
Jonathan Jackson
Reader in the Department of Methodology and member of the Mannheim Centre for Criminology,
London School of Economics.
Ben Bradford
Departmental Lecturer, Centre for Criminology, University of Oxford.
BARCELONA, OCTUBRE 2013
1
InDret 4/2013
Mike Hough, Jonathan Jackson y Ben Bradford
Abstract *
Este artículo resume algunas de las ideas teóricas y de los resultados empíricos de un programa
europeo de encuestas sobre la teoría de la justicia procedimental. El artículo sitúa la justicia
procedimental en el marco de las teorías de la conformidad y expone sus principales elementos,
definiendo el concepto de legitimidad. Seguidamente presenta los resultados del módulo centrado en
la ‘confianza en la justicia’ de la quinta edición de la Encuesta Social Europea, diseñado por los
autores de este artículo y sus colaboradores. Estos resultados ofrecen un apoyo sólido para las
hipótesis de la justicia procedimental que se buscan testar – que distintos tipos de confianza pública
en la policía (la confianza en que ésta es efectiva, en que es procedimentalmente justa y en que es
distributivamente justa) están relacionadas con las percepciones públicas de legitimidad de la policía,
que a su vez están relacionadas con la disposición de los encuestados de cooperar con ella y de
obedecer el Derecho.
This paper summarises some of the thinking and empirical findings behind a programme of survey
work on procedural justice theory in Europe. The paper locates procedural justice theory in a
framework of compliance theories and sketches out the main features of it, defining the central
concept of legitimacy. It then presents findings from the fifth European Social Survey, drawing on a
‘trust in justice’ module which was designed by the authors and colleagues. This provides good
support for the procedural justice hypotheses that we set out to test – that different types of public
trust in the police (trust that they are effective, procedurally fair and distributively fair) are related
to public perceptions of police legitimacy, which in turn are related to self-reported compliance with
the law and preparedness to cooperate with the police.
Title: The drivers of police legitimacy: Some European research.
Palabras clave: justicia procedimental; confianza en la justicia; legitimidad de la policía; obediencia y
conformidad.
Keywords: procedural justice; trust in justice; police legitimacy; compliance
Traducción de Ester Blay (Universitat Pompeu Fabra). Agradezco a Jorge Rodríguez y Martí Rovira su
ayuda para traducir términos estadísticos [N. de la T.]. El contacto con los autores se puede realizar a
través de los siguientes medios: dirección: Professor Mike Hough. Institute for Criminal Policy Research.
Birkbeck, University of London. 42 Store Street. London WC1E 7DB; teléfono: + 44 7825 071761. Dirección
e-mail: [email protected]
*
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InDret 4/2013
Mike Hough, Jonathan Jackson y Ben Bradford
Sumario
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Introducción
Legitimidad institucional y teorías de la conformidad
Teorías de la justicia procedimental en su contexto político
Definiendo la legitimidad institucional
La Encuesta Social Europea: un test empírico de la teoría de la justicia
procedimental
Las consecuencias de la legitimidad: conformidad y cooperación
Lecciones de la ESE para la política policial
Bibliografía
3
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Mike Hough, Jonathan Jackson y Ben Bradford
1. Introducción
Este artículo presenta las ideas y algunos de los resultados empíricos de un programa de
investigación a gran escala financiado por la Unión Europea y otras instituciones sobre la
confianza de los ciudadanos en la justicia, basado en la teoría de la justicia procedimental.
El autor principal lidera un consorcio que logró una ayuda a la investigación europea,
correspondiente al VII Programa Marco de la UE con el fin de desarrollar encuestas que
informen sobre la confianza en la justicia . Esto, a su vez, llevó a un subgrupo dentro de
este consorcio a competir por el espacio disponible en la quinta edición de la Encuesta
Social Europea (en adelante ESE) para incluir preguntas que nos permitiesen llevar a cabo
un test a gran escala de un conjunto de hipótesis sobre la justicia procedimental.
En este trabajo veremos, en primer lugar, cómo los conceptos vinculados a la justicia
procedimental se sitúan en el marco más amplio de las teorías sobre la conformidad
(compliance theories). En segundo lugar, definiremos los conceptos organizativos clave de la
teoría de la justicia procedimental, en particular, el de legitimidad institucional, con sus dos
dimensiones, empírica y normativa. Definiremos la legitimidad empírica (es decir, la
percibida por los ciudadanos) como el reconocimiento y justificación del derecho a ejercer
poder e influencia. Aunque nuestro análisis de los datos de la ESE está en curso,
presentaremos aquí una selección de resultados que muestran que en gran medida nuestras
hipótesis sobre la justicia procedimental están justificadas. Terminaremos con una breve
discusión sobre las mejores formas de integrar las ideas sobre justicia procedimental en la
actividad policial.
2. Legitimidad institucional y teorías de la conformidad
BOTTOMS (2002) ha clasificado muy claramente las teorías sobre la conformidad,
estableciendo cuatro tipos de explicación de la conformidad de las personas con la
autoridad en general y con el Derecho penal en particular:
•Los cálculos interesados sobre los costes y beneficios del castigo;
•Las consideraciones normativas sobre ‘lo bueno y lo malo’ de la falta de
conformidad;
•El impacto de estrategias obstructivas, como la consistente en el encierro de los
delincuentes para evitar que reincidan, o en dificultar el acceso a los objetos de la
atención de los delincuentes, de forma literal o metafórica; y
•El hábito.
En este artículo no abordamos las explicaciones basadas en la obstrucción ni las basadas en
el hábito – aunque este último, poco estudiado por los criminólogos, constituye
seguramente la principal razón de que la mayoría de nosotros vulneremos el Derecho con
tan poca frecuencia. Estas explicaciones son secundarias en el sentido de que presuponen,
respectivamente, una motivación previa para delinquir y un hábito de conformidad con el
Derecho. En este trabajo pretendemos contribuir a dilucidar si las explicaciones normativas
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de la conformidad – y en particular las que apelan a la legitimidad de las instituciones de
justicia (Tyler, 2006a, 2006b, 2011a, 2011b) – resultan más plenas y satisfactorias que las que
simplemente invocan cálculos racionales del homo economicus.
Las teorías que tratan de explicar por qué y cómo las normas sociales influyen en el
comportamiento de las personas son muy diversas. Algunas de ellas se centran en la
relación entre el comportamiento delictivo y la “economía política” (cf. REINER, 2007;
CAVADINO/DIGNAN, 2006, 2013), y han establecido conexiones entre la distribución social
de la riqueza y la vinculación – o falta de vinculación - de las personas con las normas
sociales. Las teorías de la anomia institucional (cf. MESSNER/ROSENFELD, 2001, 2010), que
describen los vínculos entre factores macrosociales y la conformidad con las normas
sociales, son un buen ejemplo de esta línea de pensamiento.
Otras teorías de la conformidad se centran en el efecto de las instituciones de control social
formal sobre las normas sociales. Por ejemplo, Robinson y Darley sostienen que para
potenciar la capacidad del Derecho de construir consenso moral, los resultados de los
juicios, y en particular las condenas impuestas por los tribunales, deben ajustarse en cierta
medida a las ideas de los ciudadanos (ROBINSON/DARLEY, 2007, ROBINSON, 2012). Sus
argumentos sobre la ‘justicia intuitiva’ son en parte retribucionistas (en el sentido de que la
forma menos indefendible de realizar juicios sobre la relativa gravedad de un delito es por
referencia a la opinión pública) y en parte consecuencialistas (en el sentido de que las
decisiones de los jueces deben estar en consonancia con la opinión pública si se quiere que
sean percibidas como legítimas). Esta segunda parte de su argumento se refiere al papel
que la justicia de resultados (o justicia distributiva) juega a la hora de asegurar la
legitimidad de las instituciones de la justicia y en particular de los juzgados y tribunales.
La teoría de la justicia procedimental es una teoría parecida a nivel micro o medio sobre la
legitimidad institucional, pero se centra más concretamente en los procesos que comporta
el ejercicio del poder, y en la transformación del poder en autoridad legítima de un modo
tal que genere conformidad normativa. Los orígenes intelectuales de la teoría de la justicia
procedimental se remontan al pensamiento de Durkheim y especialmente de Weber sobre
los orígenes del orden social. Tyler y sus colaborades (e.g. SUNSHINE/TYLER, 2003;
TYLER/FAGAN, 2008; TYLER/WAKSLAK, 2004) han desarrollado un conjunto de argumentos
consecuencialistas basados en el papel de la justicia de los procedimientos, más que en la
de los resultados, en la conformación de la legitimidad institucional. Este conjunto de
trabajos subraya la necesidad de las instituciones de la justicia de buscar procesos – a
diferencia de resultados - justos y respetuosos – como la estrategia más segura para
construir confianza en la justicia y de este modo legitimidad institucional y conformidad
con el Derecho. Esta es la hipótesis central en la teoría de la justicia procedimental.
Como discutiremos con mayor detalle más adelante, la variante particular de la teoría de la
justicia procedimental en la que se centra este trabajo propone que la legitimidad
institucional existe cuando aquéllos que están sujetos a una autoridad legal sienten el deber
de obedecer esa autoridad; y esa idea de deber de obedecer (o consentimiento a la
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autoridad) está basado en la creencia de que la autoridad actúa legalmente y comparte sus
valores morales. Si estos son los elementos de la legitimidad, sugerimos que la justicia
procedimental es un factor clave en la construcción de la misma (ver, por ejemplo; JACKSON
et al., 2012a, 2012b; EUROPEAN SOCIAL SURVEY, 2011, 2012; HOUGH et al., 2013a; ver también
investigaciones parecidas llevadas a cabo en Australia notablemente HINDS/MURPHY, 2007;
MURPHY et al., 2008; MAZEROLLE et al., 2013).
En términos muy generales, las teorías de la justicia procedimental forman parte de una
tradición de la filosofía política según la cual un elemento central del uso efectivo de la
autoridad es gozar de la aceptación de la población. Este principio ha tenido peso político
durante muchos años. Así, en el Reino Unido la policía comunitaria estuvo en boga en los
años 1970s y 1980s (cf ALDERSON, 1984). Las mismas ideas, básicamente, han sido
reintroducidas en forma de ‘Reassurance Policing’ y ‘Neighbourhood Policing’1 en la primera
década de este siglo. Sin embargo, los políticos no acostumbran a articular con precisión la
razón de ser de estos estilos policiales, y cuando lo hacen, generalmente remiten a ideas
sobre la colaboración entre la policía y la “mayoría que respeta la Ley” que coopera en la
“lucha contra el delito”. Los políticos han dado poca importancia al hecho de que las
instituciones legítimas pueden generar no únicamente cooperación pública sino también
conformidad con el Derecho – probablemente porque pocos políticos son lo
suficientemente temerarios como para sugerir que sus votantes no son ciudadanos
respetuosos con la ley. Sin embargo, la teoría de la justicia procedimental tiene
consecuencias directas para la política y para la práctica policial.
3. Teorías de la justicia procedimental en su contexto político
Durante las dos últimas décadas el Reino Unido, los Estados Unidos, y posiblemente
muchos otros países desarrollados, han experimentado un cambio importante en las
políticas policiales y en la justicia penal. Las teorías de la conformidad discutidas
anteriormente – relacionadas con la justicia social o con la justicia institucional – son
bastante sutiles. El debate político y mediático sobre “ley y orden” (“law and order”) ha sido
simplista y populista (ver BOTTOMS, 1995; ROBERTS et al., 2003; PRATT, 2007). En las dos
últimas décadas dos tipos de presiones han contribuido a simplificar el discurso político.
En primer lugar, las sociedades de la modernidad tardía conceden menos credibilidad a la
voz del ‘tecnócrata experto’ en política social, y conceden mayor importancia a la voz del
público (cf GIDDENS, 1991). Esta tendencia ha sido especialmente intensa en países como el
Reino Unido y los Estados Unidos con sistemas políticos adversariales, por una parte, y
apego a los principios neoliberales de mercado, por otra, aunque pueden observarse
Reassurance policing y Neighbourhood policing son modelos policiales desarrollados en el Reino Unido
durante la primera década del 2000, centrados en la persecución de los delitos menores y desórdenes que
más preocupan a la comunidad, en el patrullaje realizado por agentes conocidos por el vecindario (junto
con voluntarios de la comunidad en el caso del Neigborhood policing) y en el control social informal de la
comunidad. Para un análisis del Reassurance policing ver INESS, Martin 2004. “Reinventing tradition?
Reassurance, neighborhood security and policing”, Criminology and Criminal Justice 4(2), págs. 151-171.
Sobre Neighbourhood policing ver HUGHES, Gordon; ROWE, Michael. 2007. “Neighbourhood policing and
community safety. Researching the instabilities of the local governance of crime, disorder and security in
contemporary UK”, Criminology and Criminal Justice 7(4), págs, 317-146 [N. de la T.]
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procesos similares en otros países (cf CAVADINO/DIGNAN, 2013; SACK/SCHLEPPER, 2013;
ROBERTS et al., 2003). La segunda explicación de la simplificación del discurso político está
relacionada con la adscripción de los gobiernos al New Public Management (Nueva Gestión
Pública; en adelante NPM en sus siglas en inglés). De acuerdo con esta forma de gestión,
los responsables políticos – a menudo desde el gobierno central – especifican los resultados,
generalmente en la forma de objetivos numéricos, que se esperan de las instituciones
estatales, como la policía, pero dejan el detalle de los procesos mediante los cuales lograr
dichos objetivos a las agencias locales (cf HOOD, 1991, HOUGH, 2007).
La combinación de la creciente importancia que los políticos otorgan a la voz del público y
el recurso a estrategias de gobierno basadas en el NPM ha resultado en la eliminación de la
sutileza en el discurso político sobre delincuencia y justicia. Los políticos han preferido
emplear tópicos que apelan al mínimo común denominador para abordar la delincuencia,
que comporta “mano dura” en la “lucha contra la delincuencia” en la que la “mayoría
respetuosa con la ley” es protegida mediante acciones contundentes contra “los
delincuentes”. Los políticos se han visto atrapados en este discurso en parte porque
reconocer la complejidad del control de la delincuencia comporta riesgos políticos
considerables, pues el reconocimiento de esta complejidad puede ser interpretada como
indecisión. Adicionalmente, la lógica del NPM ha llevado a los políticos a adoptar simples
objetivos numéricos basados en esta retórica de lucha contra la delincuencia.
Todavía está por ver si esta tendencia a la sobre-simplificación de la política perdurará en
el tiempo como característica propia de la modernidad tardía. Hay claras evidencias, por lo
menos en Gran Bretaña, de que los peores excesos del NPM han quedado atrás. También se
defiende con cierta frecuencia una política criminal más madura y menos adversarial. Más
exactamente, quizá el descenso en la delincuencia producido en muchos países
industrializados desde los años 1980 (por ejemplo EEUU) y los 1990 (por ejemplo, en el
Reino Unido y Australia) ha servido para ‘enfriar’ el sobrecalentamiento de la política
criminal (cf LOADER/SPARKS 2010). Esta situación puede generar un mayor espacio político
para el desarrollo de estrategias efectivas para construir la legitimidad de las instituciones
de justicia y de este modo lograr conformidad normativa. Ciertamente, la teoría de la
justicia procedimental está ganando terreno en los EEUU, donde el encarcelamiento masivo
se percibe cada vez más como una estrategia insostenible económicamente y
contraproducente. Puede estar surgiendo lo que TANKEBE (2013) ha bautizado como un
giro hacia la legitimidad.
4. Definiendo la legitimidad institucional
El concepto de legitimidad es complejo y difícil de definir. En términos generales, es el
derecho a gobernar y el reconocimiento de los gobernados de ese derecho (STERNBERGER,
1968; BEETHAM, 1991; COICAUD, 2002; TYLER, 2006a; BOTTOMS/TANKEBE, 2012). HINSCH
(2008, 2010) ha realizado la útil distinción entre legitimidad normativa (u objetiva) y
legitimidad empírica (o subjetiva). Así, por una parte, ‘legitimidad’ es un término con carga
normativa, empleado por los filósofos políticos para describir si los estados (o las
instituciones de los estados) se ajustan a ciertos estándares. Por otra parte, el término
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también se emplea de una forma menos valorativa para describir si aquéllos que están
sujetos a una autoridad realmente confieren legitimidad a esta autoridad –
independientemente de si objetivamente se ajusta a los estándares aceptados de
legitimidad (HINSCH 2010). En general, cabe esperar que los estados que logran legitimidad
normativa gozarán a su vez de legitimidad empírica – y viceversa – aunque regímenes
moralmente tóxicos a veces logren apoyo público.
Legitimidad normativa
De acuerdo con un concepto normativo de legitimidad, existen criterios ‘objetivos’ que
pueden ser empleados para valorar la legitimidad de cualquier autoridad o institución
(HINSCH, 2008). La legitimidad normativa se refiere a si las acciones de las autoridades
satisfacen ciertos requisitos substantivos (generalmente de justicia y racionalidad) respecto
de los cuales se pueden aducir pruebas objetivas. Aquí la legitimidad se confiere por, o se
basa en, lo que el sistema de justicia hace, y en las relaciones objetivas entre el sistema y los
ciudadanos (por ejemplo las indicadas por la garantía contra las detenciones arbitrarias).
De este modo podría juzgarse la legitimidad (normativa) de un sistema de justicia penal
por referencia a su capacidad de satisfacer ciertos criterios de efectividad, justicia,
responsabilidad, principio de legalidad, y demás, empleando para ello las estadísticas
nacionales en relación con estos elementos.
Legitimidad empírica
En cambio, la legitimidad empírica tiene lugar cuando y donde las personas consideran
que el sistema de justicia penal es legítimo – independientemente de su funcionamiento
objetivo. Los investigadores sociales han intentado medir la legitimidad empírica, para
valorar si los gobernados experimentan la autoridad como legítima, y más recientemente si
aquéllos que ostentan el poder sienten que tienen el derecho de gobernar. Esto es bastante
distinto de una valoración normativa sobre si una institución respeta ciertos criterios de
legitimidad. Como hemos sostenido, cabe esperar que exista cierto grado de correlación
entre las valoraciones de realizadas desde la ciencia política sobre la legitimidad normativa
y las medidas de legitimidad empírica, pero hay bastantes circunstancias en las que por
razones culturales e históricas las poblaciones difieren en su actitud hacia la autoridad,
incluso cuando no hay una diferencia objetiva en la calidad de esa autoridad.
La legitimidad empírica es un concepto relacional (cf BOTTOMS/TANKEBE, 2012), de
acuerdo con el cual los gobernados reconocen la obligación de obedecer a los que
gobiernan, creen que éstos actúan de acuerdo con marcos normativos y éticos apropiados,
y sometidos el principio de legalidad (y a su vez los que ostentan el poder tienen una idea
recíproca de su derecho a gobernar). En nuestro trabajo con la Encuesta Social Europea,
hemos considerado que la legitimidad empírica tiene tres subcomponentes – la obligación
de obedecer, la legalidad y la afinidad moral – y hemos construido escalas para medir cada
uno de estos tres elementos . Esta definición se basa en el trabajo de David BEETHAM (1991),
que sostiene que una autoridad tiene legitimidad cuando se cumplen tres condiciones :
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1.Los ‘gobernados’ consienten voluntariamente a obedecer la autoridad
2.Este consentimiento se basa en primer lugar en la actuación de la autoridad
conforme a estándares de legalidad (es decir, en su actuación conforme a Derecho)
3.Y en segundo lugar se basa la existencia de cierto grado de afinidad entre los que
ostentan el poder y los gobernados, reflejado en valores morales compartidos.
De acuerdo con esta definición, para que exista legitimidad no sólo es necesario que los
ciudadanos consideren que deben obedecer a la autoridad y que la autoridad considere que
tiene derecho a gobernar. La segunda y tercera precondición de la legitimidad empírica –
legalidad y afinidad moral – aseguran que el deber de obedecer de los ciudadanos se
fundamenta en una combinación de la legalidad y de la validez moral de las instituciones
de justicia. De este modo la legitimidad se define como una suma de los tres componentes.
De este modo, por ejemplo, sostener que la policía es legítima comporta afirmar que los
ciudadanos se sienten obligados a seguir las instrucciones de los agentes de policía, sienten
afinidad con los valores morales de la policía como institución y creen que ésta actúa de
acuerdo con el principio de legalidad.
5. La Encuesta Social Europea: un test empírico de la teoría de la justicia
procedimental
La Encuesta Social Europea (ESE) es una encuesta social dirigida por académicos y
diseñada para registrar y explicar la interacción entre los cambios en las instituciones y las
actitudes, creencias y patrones de comportamiento de las diversas poblaciones europeas.
La ESE fue creada en 2001 y el trabajo de campo para la quinta edición se llevó a cabo a
finales de 2010. Un equipo coordinador central dirige la encuesta, que está fundada por la
Comisión Europea. Cada uno de los países participantes cubre los costes de emplear a su
coordinador nacional, traducir el cuestionario y encargar el trabajo de campo. Aunque no
todos los países lo logran, se aspira a que todos tengan muestras probabilísticas de la
población adulta (16+), con índices de respuesta altos, entrevistadas cara a cara empleando
el sistema Computer Assisted Personal Interviewing (Entrevistas Personales Asistidas con
Ordenador, CAPI en sus siglas en inglés). Actualmente es considerada una de las encuestas
europeas de mayor calidad. El cuestionario comprende un conjunto fijo de preguntas en
cada edición, y una serie de módulos rotativos que se incluyen únicamente en algunas
ediciones. En cada edición se abre un concurso para asignar los módulos rotativos. El
trabajo de campo para la quinta edición de la ESE se realizó en noviembre de 2010;
participaron 28 países (algunos de los cuales eran ‘europeos’ sólo en un sentido muy laxo);
a principios de 2012 se publicaron los datos de 26, con los resultados de 52.041 entrevistas,
para que puedan ser analizados por la comunidad académica.
El módulo sobre ‘confianza en la justicia’ que desarrollamos tenía 45 preguntas, y se
tardaba unos 20 minutos en responder. El conjunto de preguntas cubría las actitudes hacia
la policía y juzgados, centrándose más en la primera que en los segundos. Por razones
prácticas no pudimos preguntar sobre las prisiones, la probation o los fiscales. El
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cuestionario incluía otras preguntas relevantes sobre temas como la confianza personal y
política, el miedo al delito y las experiencias de victimización, así como cuestiones
demográficas. Todo ello ha generado datos muy importantes para la investigación
criminológica.
Nuestra parte del cuestionario fue diseñada desde el principio como un proyecto para
testar una teoría sobre cómo las distintas dimensiones de la confianza pública en la justicia
se relacionan con la legitimidad percibida de las instituciones de justicia y la cooperación y
la conformidad de los ciudadanos. Siguiendo el trabajo de TYLER y HUO (2002), teníamos
como hipótesis un conjunto de relaciones ‘clásicas’ de la justicia procedimental entre
tratamiento justo y respetuoso por parte de los agentes de justicia; una consecuente idea de
legitimidad de las instituciones de justicia por parte del público; resultando en una mayor
disposición a cooperar con la policía y con los juzgados, y a obedecer el Derecho. Como en
la investigación de Tyler, esperábamos que los resultados mostraran que la confianza de los
ciudadanos en la justicia de los agentes del sistema penal es mejor predictor de la
percepción de legitimidad que la confianza en su efectividad y competencia. Nuestra
principal aportación a la teoría de la justicia procedimental ha sido desarrollar el concepto
de la afinidad moral entre el público y las instituciones de justicia. En otras palabras, nos
dispusimos a testar empíricamente una versión de la teoría de la justicia procedimental que
combina elementos del trabajo de Tyler con el de Beetham. Los elementos clave que
queríamos medir con el modulo se recogen en el cuadro 1.
Cuadro 1. Algunos de los conceptos clave medidos en el módulo sobre confianza en la justicia de la 5ª edición de
la ESE
a.
Confianza en la policía y los tribunales
i.
Confianza en la efectividad de la policía
ii.
Confianza en la justicia procedimental de la policía
iii.
Confianza en la justicia distributiva de la policía
iv.
Confianza en la efectividad de los tribunales
v.
Confianza en la justicia procedimental de los tribunales
vi.
Confianza en la justicia distributiva de los tribunales
b.
Percepción de legitimidad
i.
Aceptación de la autoridad de la policía (sentido del deber de obedecer a la policía)
ii.
Aceptación de la autoridad de los tribunales (sentido del deber de obedecer a los tribunales)
iii.
Afinidad moral con la policía
iv.
Afinidad moral con los tribunales
v.
Percepción de legalidad de las actuaciones policiales
vi.
Percepción de legalidad de las actuaciones de los tribunales
c.
Voluntad de cooperar con la policía y los tribunales
i.
Disposición de denunciar delitos a la policía
ii.
Disposición de identificar sospechosos ante la policía
iii.
Disposición de actuar como jurado en un tribunal
d.
Conformidad con el Derecho: medidas de auto-denuncia de actuaciones ilegales en los últimos 5 años
Para presentar algunos de los resultados de la ESE hemos agrupado los países en
tipologías, empleando las clasificaciones de CAVADINO Y DIGNAN (2006, 2013) y LAPPISEPPÄLÄ
(2013):
neoliberales;
corporativistas
conservadores;
corporativistas
socialdemócratas; europeos del sur; postcomunistas e Israel.
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Variaciones entre países sobre confianza y legitimidad
En primer lugar presentamos algunas tablas sobre diversas preguntas que hemos integrado
en escalas para medir la confianza en la efectividad, la confianza en la justicia
procedimental, la confianza en la justicia distributiva, la creencia en el deber de obedecer a
la policía, la afinidad moral con la policía y la percepción de legalidad de la actuación
policial. En cada una de las tablas agrupamos los países de acuerdo con nuestro esquema
de seis categorías y dentro de cada categoría los ordenamos desde los niveles más bajos a
los más altos de confianza.
La tabla 1 muestra uno de los tres elementos empleados para medir la confianza en la
efectividad de la policía. Se pregunta a los integrantes de la muestra lo rápido que creen
que la policía llegaría si tuviera lugar un delito violento cerca de su casa, empleando una
escala de 11 puntos. A pesar de los estereotipos sobre la eficiencia escandinava o norteeuropea, y de la lentitud del sur y este de Europa, los europeos parecen tener ideas y
expectativas parecidas sobre la capacidad de la policía de presentarse rápidamente cuando
se la necesita.
“¿En qué medida cree usted que la policía sería lenta o rápida en llegar al lugar de un delito [violento]?”
Neoliberales
Irlanda
Reino Unido
Francia
Bélgica
Corporativistas
consevadores
Holanda
Alemania
Suiza
Suecia
Socialdemócratas
corporativistas
Noruega
Dinamarca
Finlandia
Portugal
Sur de Europa
Grecia
Chipre
España
Ucrania
Fed. Rusa
Bulgaria
Polonia
Postcomunistas
Estonia
Eslovaquia
Croacia
Rep. Checa
Hungría
Eslovenia
Otros
Israel
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
Tabla 1: Confianza en la efectividad de la policía, por país
Pregunta: “Si se cometiese un delito violento cerca de donde usted vive y se llamase a la policía, ¿en qué
medida cree usted que sería lenta o rápida en llegar al lugar del delito?” (Escala de 11 puntos, desde "Muy
lenta" hasta "Muy rápida").
11
10.0
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La tabla 2 muestra algunas de las respuestas sobre la justicia procedimental de la policía.
Preguntamos a la muestra con qué frecuencia la policía trata a la gente con respeto, con
respuestas consistentes en “nunca”, “casi nunca”, “a menudo”, “muy a menudo”. La tabla
2 muestra la proporción de personas que dijeron “nunca” y “casi nunca”. Ucrania, la
Federación Rusa e Israel tienen las visiones menos positivas sobre cómo la policía trata a la
gente, mientras que Dinamarca, Finlandia, Noruega y España tienen las más positivas.
A diferencia de lo que sucedía con los resultados sobre la confianza en la efectividad de la
policía, aquí encontramos una variación significativa entre distintos grupos de países. La
confianza en la justicia de la policía es más alta en los países escandinavos
socialdemócratas, seguidos por los neoliberales Reino Unido e Irlanda y los estados
corporativistas conservadores. La confianza en la justicia procedimental de la policía
declina conforme nos movemos hacia el sur y el este, hasta lo que parecen ser niveles
excepcionalmente bajos en la Federación Rusa, Ucrania e Israel.
“La policía nunca o casi nunca trata a la gente con respeto”
Neoliberales
Reino Unido
Irlanda
Alemania
Suiza
Corporativistas
conservadores
Bélgica
Holanda
Francia
Dinamarca
Socialdemócratas
corporativistas
Finlandia
Noruega
Suecia
España
Sur de Europa
Grecia
Portugal
Chipre
Estonia
Rep. Checa
Eslovaquia
Bulgaria
Postcomunistas
Croacia
Hungría
Polonia
Fed. Rusa
Eslovenia
Ucrania
Otros
Israel
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Tabla 2: Confianza en la justicia de la policía
Pregunta: “Teniendo en cuenta su propia experiencia o lo que ha oído, ¿con qué frecuencia diría usted que
la policía en [nombre del país] trata a la gente con respeto…?” (Escala de 4 puntos, “Nunca”, “Casi
nunca”, “A menudo”, “Muy a menudo”)
La tabla 3 muestra los resultados sobre la justicia distributiva medidos por la proporción de
personas que piensan que cuando la policía se relaciona con víctimas de delitos trata peor a
12
100%
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las personas pobres que a las ricas. Los países que menos confían en la policía en este
sentido son Ucrania, Grecia, la Federación Rusa, Eslovaquia e Israel. Los Países Bajos,
Dinamarca, Finlandia y Estonia puntúan relativamente bien. En este ámbito la variación
parece menos relacionada con el tipo de país aunque, en general, las percepciones de
justicia distributiva son peores en los países del sur de Europa y en los postcomunistas y
más favorables en los socialdemócratas, corporativistas conservadores y neoliberales.
Creer que la policía trata peor a los pobres
Neoliberales
Reino Unido
Irlanda
Holanda
Alemania
Corporativistas
conservadores
Bélgica
Suiza
Francia
Dinamarca
Socialdemócratas
corporativistas
Finlandia
Noruega
Suecia
España
Sur de Europa
Portugal
Chipre
Grecia
Estonia
Rep. Checa
Hungría
Eslovenia
Postcomunistas
Croacia
Polonia
Bulgaria
Eslovaquia
Fed. Rusa
Ucrania
Otros
Israel
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Tabla 3: Confianza en la justicia distributiva de la policía, por países
Pregunta: “Cuando las víctimas denuncian delitos, ¿cree usted que la policía trata peor a los ricos, a los
pobres o los trata por igual?” (Escala de 3 puntos: “Trata a los ricos peor”; “Trata a los pobres peor”; “Los
trata por igual”)
Hasta aquí hemos tenido en cuenta simplemente medidas de confianza en la efectividad y
la justicia procedimental de la policía. Las tres tablas siguientes presentan resultados de
preguntas que constituyen escalas para cada uno de los tres subcomponentes de la
legitimidad empírica. La tabla 4 refleja los resultados de una pregunta que trata de
determinar en qué medida los ciudadanos consideran que deben obedecer a la policía. Los
resultados son más altos en Dinamarca, Finlandia, Suecia, y Chipre, y más bajos en la
Federación Rusa, Ucrania y Eslovenia.
13
InDret 4/2013
Mike Hough, Jonathan Jackson y Ben Bradford
Tabla 4: Creencia en el deber de obedecer a la policía, por países
Pregunta: “Hasta qué punto es su deber hacer lo que dice la policía aunque no comprenda o no esté de
acuerdo con las razones” (escala de 11 puntos, desde ‘No es en absoluto mi deber’ hasta ‘Es totalmente mi
deber’)
La segunda dimensión de la legitimidad de la policía es la afinidad moral. De acuerdo con
nuestra hipótesis, para que los ciudadanos consideren que aquéllos que ostentan el poder
tienen una autoridad legítima, su conciencia del deber de obedecerlos debe surgir, por lo
menos en parte, de un sentimiento de afinidad moral – o una creencia de que su poder está
justificado normativamente. Hemos medido la justificación de la autoridad de la policía
con preguntas como “En general, la policía tiene la misma idea que yo sobre lo que está
bien y lo que está mal”. Asumimos que estos ítems indican si las personas creen o no que la
policía hace su trabajo de acuerdo con una visión compartida de cómo es el orden social
apropiado.
La tabla 5 muestra los niveles de acuerdo con la afirmación “En general, la policía tiene la
misma idea que yo sobre lo que está bien y lo que está mal”. En él se refleja que la afinidad
moral entre los ciudadanos y la policía es mayor en Dinamarca, Francia, Suecia y Noruega
y menor en Estonia, Chipre, Polonia y la Federación Rusa. Los resultados son parecidos a
los que existen en relación con la creencia en el deber de obedecer, de modo que los
ciudadanos del norte y occidente de Europa generalmente se sienten más en consonancia
moral con sus policías, mientras que los resultados en los países postcomunistas son
generalmente más bajos.
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Mike Hough, Jonathan Jackson y Ben Bradford
“[…] la policía tiene la misma idea que yo sobre lo que está bien y lo que está mal”
Neoliberales
Reino Unido
Irlanda
Bélgica
Holanda
Corporativistas
conservadores
Suiza
Alemania
Francia
Finlandia
Socialdemócratas
corporativistas
Noruega
Suecia
Dinamarca
Chipre
Sur de Europa
España
Portugal
Grecia
Estonia
Polonia
Fed. Rusa
Bulgaria
Postcomunistas
Rep. Checa
Croacia
Eslovenia
Elovaquia
Ucrania
Hungría
Otros
Israel
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Tabla 5: Afinidad moral con la policía, por países
Pregunta: “En general, la policía tiene la misma idea que yo sobre lo que está bien y lo que está mal”
(Escala de 5 puntos, desde “Muy de acuerdo” a “Muy en desacuerdo”).
El último elemento de la legitimidad es la percepción de legalidad de las acciones de la
policía. Para que la policía tenga el derecho de mandar, no debe abusar del poder actuando
por encima de la ley. La tabla 6 muestra si las personas creen que la policía acepta
sobornos. Podemos ver como en Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia los ciudadanos
consideran que la policía acepta sobornos en menor medida, y en Ucrania, la Federación
Rusa, Bulgaria y Eslovaquia en mayor medida. Aquí también existe una variación
considerable entre los tipos de países. Las percepciones de corrupción son menores en los
estados socialdemócratas escandinavos y mayores en los países del sur de Europa y
postcomunistas.
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“¿ Con qué frecuencia diría que la policía acepta sobornos ?”
Neoliberales
Reino Unido
Irlanda
Suiza
Alemania
Corporativistas
conservadores
Holanda
Bélgica
Francia
Dinamarca
Socialdemócratas
corporativistas
Noruega
Finlandia
Suecia
España
Europeos del Sur
Chipre
Portugal
Grecia
Estonia
Eslovenia
Polonia
Croacia
Postcomunistas
Hungría
Rep. Checa
Eslovaquia
Bulgaria
Fed. Rusa
Ucrania
Otros
Israel
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
Tabla 6: legalidad percibida de la actuación policial, por países
Pregunta: “¿Con qué frecuencia diría que la policía acepta sobornos en [nombres del país]?” (Escala de 11
puntos, en que 0 es “nunca” y 10 es “siempre”).
Los predictores de la legitimidad de la policía
Como hemos descrito, de acuerdo con las teorías de la justicia procedimental la confianza
en las instituciones – y en particular la confianza en la justicia de las mismas – predice el
grado de legitimidad que les otorgan aquéllos a quienes gobiernan. Los dos últimos
gráficos muestran las correlaciones entre la confianza pública en la efectividad de la policía,
la justicia procedimental y la justicia distributiva, por una parte, y los dos componentes
más importantes de la legitimidad (de acuerdo con nuestro análisis) – la creencia en el
deber de obedecer y la afinidad moral – por la otra. De acuerdo con las predicciones
generales del modelo de justicia procedimental, anticipábamos que la confianza en la
justicia de la policía es el predictor más importante de la legitimidad en la mayoría de los
países incluidos en el análisis, si no en todos. Este resultado tiene consecuencias prácticas
relevantes para la política criminal europea – especialmente si, en los mismos países,
análisis ulteriores establecen que la legitimidad de la policía está vinculada a la
cooperación de los ciudadanos con la misma y a la conformidad con las leyes.
Empleamos técnicas basadas en variables latentes para generar medidas de confianza y
legitimidad más ajustadas y fiables que los indicadores individuales empleados más arriba
(ver JACKSON et al. 2011). Testamos el modelo – vinculando confianza en la efectividad de la
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policía, justicia procedimental y justicia distributiva al deber de obedecer, la afinidad moral
y la legalidad percibida de las actuaciones policiales – separadamente para cada país. En
otras palabras, estimamos correlaciones condicionales entre las distintas dimensiones de la
confianza y la legitimidad en cada país.
Respecto de cada uno de los distintos componentes de la legitimidad los resultados
muestran, en primer lugar, que la confianza en la justicia procedimental de la policía es el
predictor más fuerte y consistente de la creencia en el deber de obedecer. Esta asociación es
positiva y estadísticamente significativa en los 26 países. La confianza en la efectividad de
la policía y en su justicia distributiva son predictores mucho menos consistentes de la
creencia en el deber de obedecer, aunque en algunos países – notablemente el Reino Unido
– hay asociaciones significativas entre la confianza en la efectividad y este componente de
la legitimidad. Así, este resultado de la ESE contrasta con otros estudios llevados a cabo en
el Reino Unido, que han hallado únicamente correlaciones débiles entre la confianza en la
efectividad de la policía y la legitimidad (JACKSON et al. 2012a, 2012b).
La confianza en la justicia procedimental también es el predictor más importante del
segundo componente de la legitimidad, la afinidad moral. Se trata de una asociación
positiva en todos los países, aunque en general parece ser de menor magnitud que el
vínculo entre justicia procedimental y la creencia en el deber de obedecer. Las asociaciones
entre la confianza en la efectividad y la justicia procedimental de la policía y la afinidad
moral son también más débiles y menos consistentes.
En conjunto, estos resultados ofrecen un apoyo considerable a nuestra hipótesis original.
En los 26 países incluidos en el análisis, la confianza en la justicia procedimental de la
policía es el predictor más fuerte y/o más consistente de la legitimidad. Sin embargo, la
confianza en la efectividad y la justicia distributiva también son importantes en algunos
países, y en particular en relación con el componente de legalidad de la legitimidad. La
legitimidad empírica de la policía en Europa parece basarse en gran medida en la confianza
en la justicia procedimental de su comportamiento, pero, como cabría esperar, existen otros
factores relevantes que, en algunos contextos en particular, pueden ser de gran
importancia.
Estos resultados se resumen en las tablas 7 y 8. Estas tablas muestran cómo las tres
dimensiones de la confianza en la policía (confianza en la efectividad de la policía,
confianza en su justicia procedimental y confianza en su justicia distributiva) están
relacionadas, respectivamente, con las dimensiones principales de la legitimidad percibida
(creencia en el deber de obedecer, afinidad moral percibida y legalidad percibida). Para
cada país, la fuerza de la relación viene indicada por la posición del punto en una escala
que tiene valores positivos y negativos. La posición en la escala muestra el ‘tamaño del
efecto’ de la correlación condicional entre variables en nuestros modelos de ecuaciones
estructurales. Las puntuaciones positivas altas indican correlaciones positivas fuertes, y las
puntuaciones negativas altas indican correlaciones negativas fuertes. Los ‘brazos’ que salen
de los puntos indican los intervalos de confianza en nuestras estimaciones del tamaño del
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Mike Hough, Jonathan Jackson y Ben Bradford
efecto. (En otras palabras, el verdadero tamaño del efecto podría estar en cualquier punto a
lo largo de los dos ‘brazos’). Cuando el valor cero está en los intervalos de confianza, la
relación no es estadísticamente significativa.
En este trabajo no presentamos resultados sobre la relación entre la confianza en la policía y
el tercer componente de la legitimidad, la legalidad (medida por las percepciones sobre la
corrupción policial). Sin embargo, cabe apuntar que los resultados apuntan a una imagen
distinta y más compleja. Mientras que la confianza en la efectividad de la policía y la
justicia procedimental son sólo predictores débiles e inconsistentes de este componente de
la legitimidad, parece haber asociaciones más fuertes entre la confianza en la justicia
distributiva y las percepciones de corrupción. La razón para ello no está clara en este
momento: una posible interpretación es que las personas perciben que la corrupción
permite o comporta una distribución injusta de los recursos. En el futuro desarrollaremos
un análisis más detallado de esta cuestión.
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Tabla 7: Relaciones entre las formas de confianza en la policía y la percepción de la obligación de obedecer
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Tabla 8: Relaciones entre formas de confianza en la policía y afinidad moral percibida con la policía
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6. Las consecuencias de la legitimidad: conformidad y cooperación
En el momento de escribir este artículo todavía no hemos finalizado el análisis de las
relaciones entre legitimidad empírica por una parte, y conformidad con el Derecho y
cooperación con la justicia, por la otra, para todos los países de la ESE. El análisis en curso
muestra que la afinidad moral es un predictor fuerte de la cooperación con la justicia en
todos los países, mientras que la creencia en el deber de obedecer es predictivo únicamente
en alguno de ellos. El análisis de los vínculos entre legitimidad empírica y conformidad con
el Derecho ha venido complicado por medidas pobres de comportamiento delictivo autodenunciado, y todavía está en curso, pero hemos analizado el conjunto de datos del Reino
Unido, examinando la conformidad y la cooperación respectivamente (ver EUROPEAN
SOCIAL SURVEY, 2012 para más detalles y HOUGH et al., 2013b).
El mensaje clave sobre la conformidad que surge de todo ello es que nuestras tres
dimensiones de la confianza en la policía (confianza en la efectividad, justicia
procedimental y justicia distributiva) tienen relaciones significativas con nuestras tres
dimensiones de la percepción de legitimidad, con una excepción: la confianza en la
efectividad parece no estar relacionada con la percepción de legalidad de las actuaciones
policiales. La confianza en la justicia procedimental tiene relaciones fuertes o muy fuertes
con los tres componentes de la legitimidad. Las consideraciones instrumentales juegan un
papel estadísticamente significativo pero limitado como predictores de la conformidad con
el Derecho (medida a través de la auto-denuncia de comportamientos delictivos). Creer que
la policía es efectiva (en el control y disuasión de delincuentes y presentándose
rápidamente en situaciones de emergencia) y creer que es posible ser detectado cuando uno
comete un delito está asociado con una menor probabilidad de admitir haber comprado
bienes robados. Las creencias sobre la moralidad del acto son predictores más fuertes. Las
personas que creen que comprar bienes robados está mal también tienden a declarar no
haber comprado bienes robados.
La tercera vía hacia la conformidad es la afinidad moral con la policía, una de las tres
dimensiones de la legitimidad de la policía. Las personas que sienten afinidad con los
valores de la policía tienden a declarar que no comprarían bienes robados. Si controlamos
su creencia en el deber de obedecer las leyes y a la policía, su percepción del riesgo de ser
detectados y sus sentimientos sobre la moralidad del acto, la afinidad moral de los
ciudadanos con la policía genera plausiblemente una sensación de identificación social con
la policía; la identificación con la policía como fuente de valores morales puede generar,
entonces, una interacción entre roles y expectativas: cuando las personas justifican el poder
de la policía aceptan una relación en la cual ellos tienen un papel y deben corresponder a la
policía, sintiendo la necesidad de satisfacer las expectativas asociadas con ese papel (el
‘ciudadano respetuoso con la ley’).
La última vía significativa hacia la conformidad es la legalidad percibida de la policía y los
tribunales. Las personas que creen que los agentes de policía y los jueces aceptan sobornos
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tienden a declarar en mayor medida haber comprado bienes robados. Este efecto es distinto
del de la creencia en el deber de obedecer y la afinidad moral con la policía.
Respecto de la disposición de las personas a cooperar con la policía en el Reino Unido,
hemos hallado correlaciones claras entre confianza en la efectividad, confianza en la justicia
procedimental y distributiva, legitimidad y disposición a cooperar. La confianza en la
policía está correlacionada con la legitimidad, y hay una relación especialmente fuerte
entre confianza en la justicia de la policía y afinidad moral con la policía (las personas
parecen identificarse con la policía como autoridad moral cuando creen que la policía
emplea su poder de forma justa; la afinidad moral parece basarse hasta cierto punto en los
valores que la policía expresa y proyecta cuando ejerce su poder y autoridad). Finalmente,
los tres aspectos de la legitimidad son predictores significativos de la voluntad de cooperar
con la policía.
7. Lecciones de la ESE para la política policial
Aunque el análisis de los datos de la ESE está en curso, nuestro trabajo hasta la fecha ha
mostrado que la confianza en la policía es un factor importante en la conformación de la
legitimidad que las personas otorgan a la policía, y la confianza en la justicia con la que
actúa la policía es la dimensión crucial en el conjunto de Europa. Y en la jurisdicción en la
que hemos realizado el análisis, las relaciones hipotéticas entre la legitimidad empírica, la
conformidad y la cooperación se muestran fuertemente significativas. Hemos establecido,
creemos que de forma convincente, que existe una base empírica sólida para los aspectos
centrales de la teoría de la justicia procedimental. Los resultados aquí presentados
muestran relaciones claras y fuertes entre dimensiones de la confianza en la policía y
dimensiones de la percepción de legitimidad de la policía. La fuerte relación entre la
confianza en la justicia y dimensiones de la percepción de legitimidad es especialmente
importante. La lección política más evidente de nuestro trabajo es que cualquier estrategia
diseñada para generar legitimidad de la policía entre la ciudadanía debe centrarse en la
justicia procedimental. El trato justo y respetuoso de los ciudadanos por parte de la policía
parece ser la vía más fácil para mejorar su legitimidad, desde la perspectiva de aquéllos
que reciben los servicios policiales.
Lograr que este mensaje llegue a los que toman las decisiones, y que actúen conforme al
mismo, es un reto. Los interlocutores relevantes son diversos: los políticos y sus asesores;
los mandos y líderes policiales; los mandos intermedios y los propios agentes de policía.
Aunque es posible convencer a los políticos con argumentos intelectuales, el clima de la
política criminal es tormentoso y susceptible de sobrecalentarse rápidamente. Por lo menos
en el contexto del Reino Unido, defender un conjunto de ideas bajo el estandarte de la
‘justicia procedimental’ tiene la doble desventaja de que parece estar relacionado con la
conformidad con los procedimientos legales (o el ‘papeleo’ y la burocracia), por una parte,
y con los derechos y el trato justo para los delincuentes, por la otra. Ningún político querrá
alinearse con ninguna de estas dos perspectivas, tratadas por los tabloides como dos de los
peores males de la vida moderna. Quizá sea necesario ofrecer a los políticos una forma
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InDret 4/2013
Mike Hough, Jonathan Jackson y Ben Bradford
distinta de presentar el concepto, que no se preste tanto a malinterpretaciones.
Contrariamente, según nuestra experiencia, muchos líderes policiales están familiarizados
y se sienten cómodos con las ideas que subyacen a la justicia procedimental. Muchos
agentes – y algunos de sus mandos intermedios – son, en cambio, más resistentes. La razón
de ello es inherente al trabajo policial y al ejercicio de la autoridad. Los principales
receptores de los estilos de policía basados en los principios de la justicia procedimental
son las personas implicadas en la delincuencia o en riesgo de estarlo. Pedir a los agentes
que traten a este grupo con educación, consideración y respeto en situaciones en las que
están retando a la autoridad policial es una exigencia considerable. Reaccionar a estos retos
con excesiva fuerza puede parecer una solución más fácil y segura a corto plazo. Por ello,
para “vender” el mensaje de la justicia procedimental a agentes de primera línea, deben
reconocerse los auténticos problemas con los que se enfrentan los policías en el ejercicio de
su autoridad.
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