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El mineral o la vida - Francisco López Bárcenas

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El mineral o la vida - Francisco López Bárcenas
EL MINERAL O LA VIDA
La legislación minera en México
Francisco López Bárcenas
Mayra Montserrat Eslava Galicia
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© 2011 de la presente edición, COAPI
Creative Commons
LICENCIA CREATIVE COMMONS
autoría - no derivados - no comercial 1.0
El mineral o la vida. La legislación minera en México
Francisco López Bárcenas
Mayra Montserrat Eslava Galicia
flopez34@hotmail.com
moneg79@yahoo.com.mx
Maquetación: Pez en el árbol editorial
Fotos: Jose Luis Sariego
Primera edición abril de 2011
Contenido
Presentación
La propiedad originaria y régimen de propiedad agraria
La propiedad de los recursos naturales en México
Carácter de la actividad minera
Materias sobre las que se aplica la ley
Las concesiones
Extinción de las concesiones y asignaciones
Los pueblos indígenas y la minería
Minería y derecho de los pueblos indígenas a la consulta
Formas de ocupación de la tierra para acceder al mineral
Autorización del uso del suelo
Actividad minera y protección del ambiente
Conclusiones
7
9
13
19
23
28
48
55
60
67
72
75
79
El mineral o la vida
4
La legislación minera en México
Presentación
En nuestro país la minería es una industria floreciente. Su incidencia en la economía mexicana comenzó a tener importancia
en la década de los noventa, después de la reforma al artículo
27 constitucional y la firma del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte, dos hechos importantes en el futuro de la industria minera: el primero permitió el cambio en la orientación
de la legislación minera, mientras el segundo marcó las pautas
de lo que debería aprobarse, lo cual no sólo se reduce a la legislación minera, pues incluye el acceso a la tierra bajo la cual se
encuentran los minerales, el uso del suelo, el uso del agua para
el procesamiento del mineral, la prevención o remediación de la
contaminación ambiental y la inversión extranjera en este rubro.
Entre las leyes que regulan la actividad minera destacan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Minera,
pero no son las únicas. También lo hacen la Ley General de Bienes
Nacionales, la Ley Agraria, la Ley General de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente, la Ley General para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley Federal
de Derechos, la Ley de Inversión Extranjera y el Código Civil, sin
contar los reglamentos de varias de ellas.
En este documento se presenta un análisis de las distintas disposiciones jurídicas y los aspectos que regulan. Las reflexiones que
contiene se han agrupado en los siguientes aspectos: la propiedad
originaria y régimen de propiedad agraria, la propiedad de los
recursos naturales en México; carácter de la actividad minera,
materias sobre las que se aplica la ley, las concesiones, los pueblos
indígenas y la minería, las formas de ocupación de la tierra para
acceder al mineral, y las actividades mineras y la protección del
ambiente.
Agradecemos a Juan Luis Sariego por las fotografías y Omar
Escárcega por su trabajo en la portada.
5
El mineral o la vida
Mineros cargando un barreno de explosivos
6
La legislación minera en México
La propiedad originaria y régimen de propiedad agraria
México se encuentra ubicado en la parte meridional de América del Norte, cuenta con una extensión territorial de 1, 964,375
km², (196, 437, 500 has.) de los cuales 1, 959,248 km² (195,
924,800 has.) son superficie continental y 5,127 km² (512,700
has.) son superficie insular.1 La superficie territorial del Estado
mexicano se divide en diversos tipos de propiedad de la tierra
establecida en el artículo 27 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y se regulan en diversas leyes; ahí
también se establece la propiedad de los recursos naturales, incluyendo la minería. Esta disposición, en su primera parte determina que “la propiedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional, corresponden originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de
trasmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada”.
Se trata de una norma introducida en la Constitución Política
de 1917. A partir de esta disposición, se afirma que “antes que
cualquier otro propietario está la Nación. La Nación es el ente
abstracto que garantiza el uso, goce y disfrute de todos cuantos
conformamos la Nación. Si la Nación es el cúmulo de individuos que habitamos en ella, entonces todos tenemos derecho a
obtener un espacio de lo nacional. Esto indica pues, que la propiedad individual se subordina a la colectiva”. De igual manera
se expresa que “el concepto de propiedad originaria encierra la
preponderancia de la propiedad pública sobre la privada. La segunda deriva de la primera. Sólo que lo originario no nos hace
referencia a lo cronológico sino a lo jerárquico”.2
1 http://www.presidencia.gob.mx/mexico/
2 David Chacón Hernández, “Propiedad Originaria y Derechos Indios”, El Co-
tidiano, núm. 62, Mayo-junio de 1994, http://www.elcotidianoenlinea.com.mx/
numeros.asp?edi=62
7
El mineral o la vida
Dada la facultad del Estado de transmitir las tierras y aguas de la
que es propietaria originaria, se entiende que existe una propiedad derivada. La misma norma constitucional citada expresa que
una de ellas es la propiedad privada, que se regula por el Código
Civil, es decir, por el derecho privado. Otra norma constitucional
que regula un régimen distinto de tierras como propiedad derivada es la fracción VII del artículo 27, que en su primer párrafo
prescribe que “se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos
de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas”. Aquí es donde, además de la propiedad
privada, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
reconoce la existencia de propiedad ejidal y comunal. El párrafo
tercero de ese mismo artículo determina que “la ley, considerando
el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos
y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano
y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso
común y la provisión de acciones de fomento necesarias para
elevar el nivel de vida de sus pobladores.”
Pero la nación, a través del gobierno federal también posee tierras que no transmitió a los particulares, que se ha adjudicado
ella para administrarlas como propiedad del Estado, para beneficio social –de todos los habitantes de la nación- o para establecer las instituciones donde funcionen los órganos del Estado;
este tipo de propiedades constituyen los bienes nacionales. Así se
desprende del párrafo cuarto del mismo artículo 27 constitucional, en cual prescribe que:
Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos
naturales de la plataforma continental, entre los cuales quedan
incluidas las tierras que no han sido transmitidas a los mexicanos
de ninguna forma.
8
La legislación minera en México
Congruente con lo anterior, la Ley General de Bienes Nacionales, en su artículo 6 establece que están sujetos al régimen de dominio público de la Federación, entre otros, “los bienes señalados
en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo; 42, fracción
IV, y 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. En ese mismo sentido, el artículo 9 de la mencionada Ley
determina que “los bienes sujetos al régimen de dominio público
de la Federación estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de
los poderes federales, en los términos prescritos por esta Ley, excepto aquellos inmuebles que la Federación haya adquirido con
posterioridad al 1o. de mayo de 1917 y que se ubiquen en el
territorio de algún Estado, en cuyo caso se requerirá el consentimiento de la legislatura local respectiva”.
Concluyendo, se puede afirmar que, por disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en nuestro país
la nación es titular originaria de las tierras y aguas existentes en
su jurisdicción; a partir de ese dominio que ejerce sobre todas las
tierras y aguas, el Estado puede trasmitirlas a los particulares y
de acuerdo con la forma que se trasmitan pueden dar origen a la
propiedad privada o bien a la propiedad social, integrada por tierras ejidales o comunales. Finalmente pueden existir tierras que
no se transmitan a ningún particular, caso este en que el Estado
se las adjudica a él mismo, dando origen a los bienes nacionales.
Las primeras se regulan por el derecho privado, las segundas por
el social y las últimas por el derecho público.
Esquemáticamente, nuestro territorio se divide de la siguiente
manera:
9
El mineral o la vida
distribución de la tierra según el régimen de propiedad
núcleos
hectáreas
%
beneficiarios
%
1. Propiedad
social
29,609
101,428,726
51.6
3,844,601
67.9
a. Ejidos
27,469
84,569,982
42.9
3,236,234
57.2
b. Comunidades
2,140
16,858,744
8.7
608,367
10.7
2. Propiedad
Privada
73,125,856
37.2
1,606,573
28.3
3. Propiedad
pública
12,163,718
11.3
76,746
3.6
3,847,792
1.9
62,346
1.1
b. Terrenos
nacionales
7,200,000
3.6
14,400
2.5
c. Otros
1,115,926
5.7
196,718,300*
100.1
regimen
de
propiedad
a. Colonias
Totales
654
30,263
99.8
*Esta cifra no coincide con la superficie total del territorio mexicano, seguramente por inexactitud en las medidas de él o de algún tipo de propiedad.
10
La legislación minera en México
La propiedad de los recursos naturales en México
El tratamiento que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos da a los recursos naturales es distinto al que da
a la tierra. Una de las primeras disposiciones constitucionales,
de carácter general, relacionadas con los recursos naturales, es la
del párrafo tercero del artículo 27 constitucional, el cual expresa
que:
La nación tendrá en todo tiempo el derecho […] de regular, en
beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución
equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento
de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En
consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar
los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones,
usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de
población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico;
para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los
términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación
colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la
pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura,
de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades
económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de
los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda
sufrir en perjuicio de la sociedad.
Un primer aspecto de la disposición constitucional citada tiene que ver con la facultad del Estado de establecer regulaciones
–leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas, etcétera- para
el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiación, es decir, aquellos que pueden ser reducidos a mercancía y como tales entrar al mercado. Pero la regulación que al
efecto se emita no puede ser cualquiera sino una cuyos fines sea
11
El mineral o la vida
conseguir el beneficio social a través del aprovechamiento de los
recursos naturales, hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de
la población rural y urbana. En materia de minería este artículo
se relaciona con el 73, fracción X que faculta al Congreso de la
Unión para legislar sobre minería.
El segundo aspecto es la facultad del Estado para dictar las medidas legislativas que permitan lograr lo anterior, entre ellas las
que permitan preservar y restaurar el equilibrio ecológico. Esta
disposición resulta importante, dado que uno de los efectos de
la minería, sobretodo la que se realiza a cielo abierto, tiene efectos bastante negativos en el medio ambiente. Ya veremos más
adelante el tratamiento que la ley minera da a estos efectos. Esta
disposición debe analizarse relacionándola con el párrafo cuarto
del artículo 4 constitucional, donde se establece que “toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”. Dicho de otra manera, las medidas que el
Estado tome para preservar o restaurar el equilibrio ecológico
con motivo de la explotación de los elementos naturales, en este
caso los mineros, deben ser de tal naturaleza que permitan a toda
persona vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo
y bienestar.
El último aspecto es la facultad del estado de dictar medidas
legislativas para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de
la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio
rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los
daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad,
dentro de las que caben las actividades relacionadas con la minería. Sintetizando, se puede afirmar que el párrafo tercero del
artículo 27 constitucional, tiene relación con la actividad minera
en la medida en que faculta al Estado para establecer medidas legislativas para el aprovechamiento de los recursos naturales, preservar y restaurar el equilibrio ecológico y promover el fomento
de actividades económicas en el medio rural.
12
La legislación minera en México
El párrafo cuarto del mismo artículo es más concreto en esta materia, porque ahí marca la diferencia sustancial de la propiedad
con respecto a la tierra. Textualmente dispone lo siguiente:
Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los
recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos
submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias
que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan
depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de
los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan
metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos
de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas
directamente por las aguas marinas; los productos derivados de
la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite
trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos
de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los
combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos
de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado
sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije
el Derecho Internacional.
Los recursos a que hace referencia esta disposición son del dominio directo de la Nación, lo que es equivalente a afirmar que
son de su propiedad3; por tanto, a diferencia de las tierras, la propiedad de ellos no puede ser transmitida a los particulares y por
lo mismo no pueden ser reducidos a ningún tipo de propiedad.
Acorde con esta disposición constitucional, la Ley General de
Bienes Nacionales, en su artículo 6, párrafo I, establece que los
bienes señalados en los artículos 27, párrafos cuarto y quinto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos están sujetos
al régimen de dominio público de la Federación; es decir, forman
parte del régimen de propiedad pública a la que nos referimos
con anterioridad. Abundando sobre lo mismo, el artículo 9 de la
3 Oscar Morineau, Los derechos reales y el subsuelo en México, Instituto de Inves-
tigaciones Jurídicas-Fondo de Cultura Económica, México, 1997, p. 200.
13
El mineral o la vida
mencionada Ley determina que los bienes sujetos al régimen de
dominio público de la Federación estarán exclusivamente bajo la
jurisdicción de los poderes federales, en los términos prescritos
por dicha ley.
Finalmente, el párrafo sexto del mismo artículo establece el procedimiento legal para la explotación de estos recursos. Textualmente expresa:
En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata,
por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las
leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones,
otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y
condiciones que establezcan las leyes. Las normas legales relativas
a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias
a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de
su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de
las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de
éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes
se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes
prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se
otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su
caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación
de esos productos, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva.
En este párrafo se reitera el dominio directo de la nación sobre
los recursos naturales, incluidos los minerales, al expresar que son
inalienables e imprescriptibles, es decir, que no se pueden transmitir y la posesión de ellos no genera ningún derecho de propiedad. De la misma manera establece que los particulares sólo
14
La legislación minera en México
pueden explotarlos a través de concesiones que el Poder Ejecutivo Federal extienda si se reúnen los requisitos que establece la
Ley. En ese sentido la explotación minera solo puede realizarse
mediante concesiones. Ahora, existen bienes que se pueden concesionar y otros que solo puede explotar directamente el Estado.
Dentro de los primeros se encuentran los minerales.
15
El mineral o la vida
Dompes para carga de mineral
16
La legislación minera en México
Carácter de la actividad minera
La actividad minera se regula por diversas leyes, pero la central
es la Ley Minera. En ella el carácter de la actividad minera se
aparta de los fines establecidos en la Constitución Federal, como
el aprovechar los recursos naturales para conseguir el beneficio
social, hacer una distribución equitativa de la riqueza pública,
cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y
el mejoramiento de las condiciones de vida de los mexicanos.
Contrario a estos fines, la Ley Minera declara la actividad como
de utilidad, preferente a cualquier otra actividad y libre de contribuciones estatales o municipales. Por las implicaciones que esta
disposición tiene, conviene analizarla antes de seguir adelante.
La utilidad pública en las actividades mineras
Es el artículo 6 de la Ley Minera, donde se establece la disposición anterior, misma que a la letra dice:
La exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta Ley son de utilidad pública, serán
preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno, con sujeción a las condiciones que establece la misma, y
únicamente por ley de carácter federal podrán establecerse contribuciones que graven estas actividades.
La importancia de esta disposición se encuentra en su relación
con el segundo párrafo del artículo 27 constitucional, donde se
determina que “las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa
de utilidad pública y mediante indemnización”. Al declarar de
utilidad pública las actividades de exploración, explotación y beneficio de los minerales, la ley permite que el Estado expropie a
los dueños de las tierras donde se encuentren dichos minerales si
considerara que esa medida es necesaria para que la actividad minera se lleve a cabo. Puede ser el caso cuando los propietarios de
las tierras donde se encuentra el mineral no lleguen a un acuerdo
con la empresa concesionaria para el uso de los terrenos.
17
El mineral o la vida
Hay que hacer notar que existe un abuso en los conceptos para
darle el uso que conviene a los dueños del capital. De acuerdo
con los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, “la tesis de ‘utilidad pública’”, en sentido genérico, abarca tres causas específicas: la ‘utilidad pública’ en sentido estricto,
o sea, cuando el bien expropiado se destina directamente a un
servicio público; la ‘utilidad social’ que se caracteriza por la necesidad de satisfacer de manera inmediata y directa a una clase
social determinada e inmediatamente a toda la colectividad; y la
‘utilidad nacional’, que exige se satisfaga la necesidad que tiene
un país, de adoptar medidas para hacer frente a situaciones que le
afecten como entidad política o como entidad internacional”.4
Como bien puede darse cuenta cualquier persona, ninguno de
estos supuestos se presenta en las actividades de exploración,
explotación y beneficio de los minerales, porque el único interés que priva es el de los dueños de la empresa interesada en la
explotación. Dicho claramente: no existe ni interés público ni
utilidad pública, sólo interés privado y utilidad particular. Lo que
sucede es que se le dio ese nombre para, en caso de oposición
de los propietarios de los predios, evitarse tener que respetar sus
derechos y optar por despojarlos legalmente de ellos. Aquí la indemnización que se pudiera pagar a los expropiados y su monto
pasan a segundo término ya que finalmente no se respetará su
derecho de beneficiarse de los recursos existentes en sus tierras.
Actividad preferente
El mismo artículo que venimos comentando determina que las
actividades de exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta Ley además de ser de
utilidad pública, también “serán preferentes sobre cualquier otro
uso o aprovechamiento del terreno” donde se encuentran los minerales. El alcance de esta disposición resulta excesivo porque,
4 Usos del término ‘utilidad pública’ en la Jurisprudencia mexicana, mimeo, s.p.i.
18
La legislación minera en México
como ya dijimos, la actividad minera no es de utilidad pública,
como si lo pueden ser otro tipo de actividades que pueden ser relegadas para que los trabajos de extracción de mineral o beneficio
de ellos puedan realizarse.
Con base en esta disposición, los concesionarios pueden pedir
que un terreno ocupado por un pueblo sea desocupado para que
ellos puedan realizar sus actividades; que unos terrenos dedicados a la siembra de alimentos dejen de dedicarse a ello para que
la minería se desarrolle; que terrenos dedicados a la actividad
forestal o silvicultura corran la misma suerte que los anteriores.
Tratándose de pueblos indígenas la misma disposición puede ser
el fundamento legal para que sus lugares sagrados o de rituales,
que contribuyen al mantenimiento de su identidad, sean arrasados o destruidos. Como veremos en el lugar oportuno, esta
disposición es contraria a lo que establece el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, relativo a derechos de
pueblos indígenas.
Contribuciones
Finalmente, el artículo establece que “únicamente por ley de carácter federal podrán establecerse contribuciones que graven estas actividades”. En otras palabras, se establece una prohibición
para que los estados o municipios puedan imponer contribuciones por las actividades mineras, con lo cual se priva a los estados
y municipios de algún ingreso por actividades de particulares que
solo benefician a estos. El problema se agrava si a la expresión
final “estas actividades” se incluyen todas las actividades relativas
a la exploración, explotación y beneficios mineros, pues incluiría,
por ejemplo, permisos de uso de suelo, o uso de caminos.
Más allá de la disposición misma, hay que decir que una
ley federal no es el ordenamiento adecuado para prohibir o
restringir facultades a los Estados y municipios, pues éstos se
encuentran determinadas en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Por esta razón esta disposición puede resultar
anticonstitucional.
19
El mineral o la vida
Perforadora en la mina de Santa María de la Paz
20
La legislación minera en México
Materias sobre las que se aplica la ley
Como se recordará, el párrafo sexto del artículo 27 constitucional establece que algunos minerales son concesionables, mientras
otros no lo son; ubicando entre estos últimos al petróleo y los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos. Esta disposición se desarrolla más en la Ley
Minera. Específicamente su artículo 4° establece los minerales
que se amparan dentro de esta ley, entre los cuales se encuentran
los siguientes:
I. Minerales o sustancias de los que se extraigan antimonio, arsénico, bario, berilio, bismuto, boro, bromo, cadmio, cesio, cobalto,
cobre, cromo, escandio, estaño, estroncio, flúor, fósforo, galio, germanio, hafnio, hierro, indio, iridio, itrio, lantánidos, litio, magnesio, manganeso, mercurio, molibdeno, niobio, níquel, oro, osmio,
paladio, plata, platino, plomo, potasio, renio, rodio, rubidio, rutenio, selenio, sodio, talio, tantalio, telurio, titanio, tungsteno, vanadio, zinc, zirconio y yodo;
II. Minerales o grupos de minerales de uso industrial siguientes:
actinolita, alumbre, alunita, amosita, andalucita, anhidrita, antofilita, azufre, barita, bauxita, biotita, bloedita, boemita, boratos,
brucita, carnalita, celestita, cianita, cordierita, corindón, crisotilo,
crocidolita, cromita, cuarzo, dolomita, epsomita, estaurolita, flogopita, fosfatos, fluorita, glaserita, glauberita, grafito, granates,
halita, hidromagnesita, kainita, kieserita, langbeinita, magnesita,
micas, mirabilita, mulita, muscovita, nitratina, olivinos, palygorskita, pirofilita, polihalita, sepiolita, silimanita, silvita, talco, taquidrita, tenardita, tremolita, trona, vermiculita, witherita, wollastoia,
yeso, zeolitas y zircón;
II. BIS. Diatomita;
IV. Piedras preciosas: agua marina, alejandrina, amatista, amazonita, aventurina, berilo, crisoberilo, crocidolita, diamante, dioptasa, epidota, escapolita, esmeralda, espinel, espodumena, jadeita,
21
El mineral o la vida
kuncita, lapislázuli, malaquita, morganita, olivino, ópalo, riebeckita, rubí, sodalita, tanzanita, topacio, turmalina, turquesa, vesubianita y zafiro;
V. Sal gema;
VI. Los productos derivados de la descomposición de las rocas
cuando su explotación necesite trabajos subterráneos, como las
arcillas en todas su variedades, tales como el caolín y las montmorillonitas, al igual que las arenas de cuarzo, feldespatos y plagioclasas;
VII. Las materias minerales u orgánicas siguientes, susceptibles
de ser utilizadas como fertilizantes: apatita, colófano, fosfosiderita, francolita, variscita, wavelita y guano;
VIII.- El carbón mineral en todas sus variedades y el gas asociado
a los yacimientos de éste;5
IX.- Los demás que determine el Ejecutivo Federal, mediante
decreto que será publicado en el Diario Oficial de la Federación,
atendiendo a su uso industrial debido al desarrollo de nuevas tecnologías, a su cotización en los mercados internacionales o a la
necesidad de promover la explotación racional y la preservación
de los recursos no renovables en beneficio de la sociedad.
De esta larga lista de minerales que pueden explotarse al amparo
de la Ley Minera importa saber que contiene todos los minerales
que pueden explotarse, no que se estén explotando. De hecho, de
acuerdo con el Anuario Estadístico de la Minería Mexicana 2009,
los minerales que más se explotan son: oro, plata, cobre zinc, arena, grava, fierro y otros6; los dos primeros se dedican a la joyería
y cotización en la bolsa, los segundo a la industria y los últimos
a la construcción. La importancia de enunciarlos en la Ley no es
que se estén explotando, sino que se pueden explotar.
5 Esta fracción fue reformada el 26 de junio de 2006, cuando estalló la mina Pas-
ta de Conchos para incluir como parte de las concesiones la explotación del gas
asociado a los yacimientos de carbón mineral. Como la explotación de este recurso
correspondía directamente al Estado, también se reformó la Ley Reglamentaria del
artículo 27 constitucional en el Ramo del Petróleo”, para que dejara de serlo.
6 Anuario Estadístico de la Minería, 2009, Secretaría de Economía, 2010, p. 14.
22
La legislación minera en México
PRINCIPALES PRODUCTOS DE LA MINERÍA MEXICANA, 2009.
ORO
OTROS
18%
30%
FIERRO
4%
GRAVA
7%
ARENA
PLATA
14%
COBRE
13%
ZINC
7%
7%
Anuario Estadístico de la Minería Mexicana 2009
Dentro de los minerales que tienen una fuerte importancia en
la industria y que es probable que se comiencen a explotar en
los próximos años se encuentra el berilio (be), que se emplea
en diversas aplicaciones, como la fabricación de computadoras,
sensores, aviones, misiles, satélites y hasta en cabezas nucleares;
el indio (In) que se utiliza en la fabricación de los interruptores cerámicos de los celulares y junto con el tantalio (Ta), (este
bajo la forma de compuesto bario-zinc-óxido de tantalio) son
componentes claves de las estaciones de las redes telefónicas de
celulares.
El indio (In), en el compuesto indio-galio-arsénico, también se
usa para fabricar displays de cristal líquido o pantallas planas;
el galio (Ga) en circuitos integrados, junto con el cadmio (Cd),
selenio (Se), telurio (Te) e indio (In), en la industria de las celdas
fotovoltaicas; el germanio (Ge) en fibra óptica, radares y electrónicos dadas sus propiedades semiconductoras de electricidad,
etcétera.
En otro grupo de metales encontramos el platino (Pt), que destaca por la variedad de usos que tiene, pues lo mismo se emplea
en los convertidores catalíticos de automóviles, que en la fabricación de circuitos integrados, electrónicos, capacitadores o monitores de cristal líquido. Otro mineral es el titanio (Ti), (el grueso
23
El mineral o la vida
extraído de Australia), clave en la construcción de los arcos estructurales y sistemas de propulsión de los aviones y el dióxido
de titanio de alta pureza es básico para el corazón dieléctrico de
los teléfonos.7
Pero no sólo se pueden explotar los minerales enunciados expresamente en la Ley sino también otros que determine el Ejecutivo Federal, atendiendo a su uso industrial debido al desarrollo
de nuevas tecnologías, de acuerdo con lo que dispone la fracción
IX, ya citada. Se trata de una disposición demasiado abierta que
otorga facultades al Presidente de la República para que declare,
por la vía de un decreto administrativo, es decir, sin pasar por
el Congreso de la Unión y por lo mismo sin tener carácter de
ley, como “minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o
yacimientos constituyen depósitos distintos de los componentes
de los terrenos”, o cualquier sustancia que en el futuro pueda ser
comercializable en el mercado internacional.
Puede ser el caso de las tierras raras, un grupo de 17 elementos
de propiedades químicas similares. Su utilidad particular radica
en que reaccionan con otros elementos (como los metales básicos) para crear efectos que éstos no logran por sí solos. No son
raros en realidad –incluso los más escasos existen en mucha mayor cantidad que el oro o el platino– y su distribución geográfica
es amplia.8 Si esta situación llegara a presentarse tendríamos un
grupo de disposiciones legales y otro de disposiciones reglamentarias que enunciarían las sustancias reguladas en la ley minera,
lo cual no tiene más objetivo que evitar su discusión por el Poder
Legislativo si se aumentan o no las sustancias sobre las cuales
el estado puede otorgar concesiones para su aprovechamiento
a los particulares. En otras palabras, sería un reglamento el que
regulara una disposición constitucional.
7 Gian Carlo Delgado, “Recursos naturales, seguridad y los ‘lili pads’ del Pentágo-
no, en: Memoria, núm. 242, México, Mayo del 2010, pp. 4-11.
8 Economist Intelligence Unit, “Tierras raras: ¿nuevo motivo de discordia?, La
Jornada, 9 de noviembre del 2010.
24
La legislación minera en México
Pero no solo eso. El segundo párrafo de la misma fracción prevé
que si las sustancias que llegaran a catalogarse como minerales
ya se estuvieran explotando por particulares estos tendrían el
derecho preferente para obtener la concesión minera correspondiente, para lo cual bastaría que lo solicitaran y reunieran los
requisitos que la ley exige para otorgarlas. Otras personas que no
estuvieran explotándolas y tuvieran interés en hacerlo quedarían
excluidas, situación que podría dar lugar a la concentración de
las concesiones en unas cuantas empresas.
Materias sobre las que no aplica la ley
Como se recordará, la última parte del párrafo sexto del artículo 27 constitucional, establece excepciones a la extensión de
concesiones a los particulares para que aprovechen los recursos
naturales de la nación y como consecuencia su aprovechamiento
solo puede realizarlo el propio estado. De acuerdo con esta disposición, el artículo 5° de la Ley Minera también enumera los
minerales que no se regulan por ella y son los siguientes:
I.- El petróleo y los carburos de hidrógeno sólido, líquido o gaseoso; salvo el gas asociado a los yacimientos de carbón mineral;
II.- Los minerales radiactivos;
III.- Las sustancias contenidas en suspensión o disolución por
aguas subterráneas, siempre que no provengan de un depósito
mineral distinto de los componentes de los terrenos;
IV.- Las rocas o los productos de su descomposición que sólo
puedan utilizarse para la fabricación de materiales de construcción o se destinen a este fin;
V. Los productos derivados de la descomposición de las rocas,
cuando su explotación se realice por medio de trabajos a cielo
abierto, y
VI.- La sal que provenga de salinas formadas en cuencas endorréicas.
Usando el lenguaje jurídico diríamos que son materias que quedan fuera de su ámbito de validez material de la ley.
25
El mineral o la vida
Las concesiones
Una concesión es un acto administrativo por el cual el Estado
concede a un particular el manejo y explotación de un servicio
público o el aprovechamiento o explotación de bienes de dominio
público.9 De acuerdo con esta concepción las concesiones pueden
tener dos fines: la prestación de servicios públicos que en principio
corresponde prestar al Estado pero este decide transferirlos a los
particulares para que lo hagan en su nombre, como el transporte
público o ciertas formas de comunicación; y el aprovechamiento
de los recursos naturales, que como vimos no pueden transmitirse
en propiedad a los particulares pero si su uso y aprovechamiento.
Las concesiones mineras, por su naturaleza, pertenecen al segundo tipo de actos.
Ahora bien, ¿qué autoridad tiene facultades para otorgar las concesiones en nombre del Estado? La Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos no lo dice, por lo cual la respuesta
hay que buscarla en otras leyes. En esta búsqueda, vale la pena
recordar lo que ya expresamos anteriormente, que de acuerdo con
el artículo 6 de la Ley General de Bienes Nacionales, los recursos
naturales están sujetos al régimen de dominio público de la Federación; y que por disposición del artículo 73 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Congreso
de la Unión legislar sobre esa materia. De lo anterior ya se puede
advertir que la autoridad encargada de otorgar las concesiones
mineras es federal ajustándose a las leyes federales.
La autoridad concedente
Ahora bien, una ley que puede aclarar esta confusión es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal10, donde se establecen
9 Sergio López Ayllón, “Panorama de la legislación minera”, en: Minería Mexica-
na, Comisión de Fomento Minero, México, 1984, p. 334.
10 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal”, Diario Oficial de la Federación,
29 de diciembre de 1976. Última reforma, 17 de junio del 2009.
26
La legislación minera en México
“las bases de organización de la Administración Pública Federal,
centralizada y paraestatal”, según expresa su primer artículo. De
acuerdo con el artículo 34 de dicha ley, a la Secretaría de Economía corresponde atender, entre otros asuntos, los siguientes:
[…]
iii. Establecer la Política de industrialización, distribución y consumo de los productos agrícolas, ganaderos, forestales, minerales y
pesqueros, en coordinación con las dependencias competentes;
[…]
xxvii. Formular y conducir la política nacional en materia minera;
xxviii. Fomentar el aprovechamiento de los recursos minerales y
llevar el catastro minero, y regular la explotación de salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y en las formadas directamente por las aguas del mar;
xxix. Otorgar contratos, concesiones, asignaciones, permisos, autorizaciones y asignaciones en materia minera, en los términos de
la legislación correspondiente, y
xxxi. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Estas disposiciones se reiteran en la Ley Minera11, que en su artículo primero establece que dicha Ley es reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera, sus disposiciones son
de orden público y de observancia en todo el territorio nacional;
correspondiendo su aplicación “al Ejecutivo Federal por conducto
de la Secretaría de Economía.” De acuerdo con el artículo 7 de la
Ley, la Secretaría tiene, entre otras, las siguientes atribuciones:
V. Someter a la consideración del Ejecutivo Federal los proyectos
de decreto para determinar la concesibilidad de minerales o sustancias, así como los relativos a la incorporación o desincorporación de zonas de reservas mineras;
VI. Expedir títulos de concesión y de asignación mineras, al igual
que resolver sobre su nulidad o cancelación o la suspensión e insubsistencia de los derechos que deriven de las mismas.
11 “Ley Minera”, Diario Oficial de la Federación, 26 de junio de 1992. Última
reforma: 26 de junio del 2006.
27
El mineral o la vida
Con las disposiciones de estas dos leyes, queda claro que el otorgamiento de concesiones para la explotación de los recursos mineros a que se refiere la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, corresponde al gobierno federal, quien la ejerce a través de la Secretaría de Economía. Ninguna otra autoridad, sea
federal, estatal o municipal, ni ningún otro poder –legislativo o
judicial, federal o estatal- tiene facultades para hacerlo, y si lo
hicieran o simularan hacerlo, las que llegaran a extenderse, carecerían de toda validez jurídica.
En uso de esta facultad, la Secretaría de Economía en la actualidad ha otorgado innumerables concesiones en todo el país, la
mayoría de esas concesiones se localizan en los Estados del norte
del país, de fuerte historia minera; aunque se han incrementado
en los estados del sureste mexicano, con relación a décadas anteriores.
concesiones*
195,924.800**
56,007,756.2139
101,428,726,00
total territorio nacional
total concesionado
total tierra de propiedad social
*Información tomada de la Dirección General de Minas- no se especifica la
vigencia de las concesiones
** Superficie continental
C O NC E SI O NE S M I NE R AS 2000 - 2010
4000
3761
3500
3000
2500
2000
1900
2896
2560
2170
2195
2264
2423
2152
1500
2327
1000
500
0
2000
28
2001
2002
2003
2004
AÑOS
2005
2006
2007
2008
2009
La legislación minera en México
concesiones mineras 2000-2010
años
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
totales
superficie
concesiones
titulos
4,939,493.0612
1,900
2,559,444.721
2,170
5,643,609.2331
3,761
2,378,271.1637
2,560
3,140,303.9741
2,195
6,632,537.1804
2,896
4,762,763.8281
2,264
8,377,896.7696
2,423
6,147,361.4177
2,152
7,411,637.5104
2,327
4,014,437,3546
1,911
56,007,756.2139
26,559
exploración
explotación
1,263
1,719
2,545
1,683
1,608
2,121
no hay cifra
no hay cifra
no hay cifra
no hay cifra
no hay cifra
10,939
637
451
1,216
877
587
775
no hay cifra
no hay cifra
no hay cifra
no hay cifra
no hay cifra
4,543
Lo que valdría la pena valorar es si el otorgamiento de dichas
concesiones se ha hecho en el espíritu de lo dispuesto en el artículo 27 constitucional: hacer una distribución equitativa de la
riqueza pública, cuidar la conservación de los recursos naturales,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de
las condiciones de vida de la población rural y urbana. De igual
manera valdría la pena valorar si con la entrega de concesiones
se respeta lo dispuesto en el mismo artículo 27 constitucional,
fracción X, donde se establece el deber del Estado de promover
condiciones para el desarrollo rural integral, generar empleo y
garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional.
Hay que tomar en cuenta que la ley faculta a la autoridad a otorgar concesiones, no la obliga. En virtud de esto, no toda solicitud
de concesión tiene que ser resuelta conforme se solicita. Al respecto, Ley de Bienes Nacionales en su artículo 17 determina que el
Poder Ejecutivo Federal podrá negar la concesión solicitada.
29
El mineral o la vida
1. Si el solicitante no cumple con los requisitos establecidos en
dichas leyes;
2. Si se crea con la concesión un acaparamiento contrario al interés social;
3. Si se decide emprender, a través de la Federación o de las
entidades, una explotación directa de los recursos de que se
trate;
4. Si los bienes de que se trate están programados para la creación de reservas nacionales;
5. Cuando se afecte la seguridad nacional, o
6. Si existe algún motivo fundado de interés público.
La mención es importante porque no en todos los casos se ha
cumplido esta disposición. En el informe del año 2010 de la
Auditoría Superior de la Federación, esta detectó que se entregan concesiones sin que cumplan los requisitos que la ley exige.
Aclarado el asunto de la autoridad concedente, queda la duda de
qué personas pueden acceder a las concesiones y en todo caso qué
requisitos deben cumplir para que la autoridad pueda otorgárselas. En otras palabras, quienes pueden ser los concesionarios.
El concesionario
Las personas a las que se puede aplicar válidamente la ley se
encuentran enunciadas en el artículo 10, primer párrafo de la
Ley Minera, lo mismo que en el siguiente. El artículo 10 expresa
que:
La exploración y explotación de los minerales o sustancias a que
se refiere el artículo 4, así como de las salinas formadas directamente por las aguas marinas provenientes de mares actuales, superficial o subterráneamente, de modo natural o artificial, y de las
sales y subproductos de éstas, sólo podrá realizarse por personas
físicas de nacionalidad mexicana, ejidos y comunidades agrarias,
pueblos y comunidades indígenas a que se refiere el artículo 2o.
Constitucional reconocidos como tales por las Constituciones
30
La legislación minera en México
y Leyes de las Entidades Federativas, y sociedades constituidas
conforme a las leyes mexicanas, mediante concesiones mineras
otorgadas por la Secretaría.
La ley pareciera referirse solo a cinco tipos de personas pero en
realidad lo hace a todas las que el derecho mexicano les reconoce
personalidad jurídica, eso se desprende del hecho de que aún
cuando menciona a personas físicas de nacionalidad mexicana,
ejidos, comunidades y pueblos indígenas, al final se refiere a sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, en donde
caben sociedades civiles, cooperativas, sociedades anónimas, y
demás que se reconozcan en el derecho.
No hay que confundir sociedades mexicanas con que estén constituidas conforme a las leyes mexicanas. Las primeras son las que
están constituidas por personas físicas de nacionalidad mexicana
y el capital que aportan a la sociedad es mexicano, las segundas
admiten en su constitución además de personas y capital mexicano, personas y capital extranjero, siempre que se sujeten a las
disposiciones de las leyes mexicanas.
Complementando esta disposición, el artículo 11 determina que:
Se consideran legalmente capacitadas para ser titulares de concesiones mineras las sociedades constituidas conforme a las leyes
mexicanas:
I. Cuyo objeto social se refiera a la exploración o explotación de
los minerales o sustancias sujetos a la aplicación de la presente
Ley;
II. Que tengan su domicilio legal en la República Mexicana, y
III. En las que la participación de inversionistas extranjeros, en su
caso, se ajuste a las disposiciones de la ley de la materia.
Como puede verse claramente en las fracciones de este artículo,
para que las empresas puedan participar en la explotación minera
la ley sólo exige que tengan un domicilio en la República Mexicana y que la participación de extranjeros en ellas se ajuste a lo
31
El mineral o la vida
que disponga la ley, no que se constituya por personas mexicanas.
Esto se corrobora con lo dispuesto en la Ley de Inversión Extranjera, que en su artículo 3° equipara a la inversión mexicana a la
que efectúen los extranjeros en el país con calidad de inmigrados;
el siguiente artículo abunda al expresar claramente que “la inversión extranjera podrá participar en cualquier proporción en el
capital social de sociedades mexicanas, adquirir activos fijos, ingresar a nuevos campos de actividad económica o fabricar nuevas
líneas de productos, abrir y operar establecimientos, y ampliar
o relocalizar los ya existentes”. La propia ley establece algunas
excepciones que aquí no vale la pena comentar porque no son
aplicables a la inversión en actividades mineras.
Por si lo anterior no fuera suficiente, el artículo 10-A establece que los extranjeros que pretendan obtener concesiones para
la exploración y explotación de minas en el territorio nacional,
deberán presentar ante la Secretaría de Relaciones Exteriores
un escrito en el que convengan en considerarse como nacionales
respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la
pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la
Nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo.
Esto en acatamiento de lo que dispone el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Aquí queda bastante claro como el argumento del Presidente
de la República cuando presentó la iniciativa de Ley, afirmando
que se requería de capital de riesgo para la exploración y de altas
inversiones de capital para la explotación minera, y que por eso
era necesario permitir el ingreso de capital extranjero en esas
actividades, no era más que una forma sutil de abril el camino
legal a las transnacionales para que extendieran su dominio a esa
parte de la economía en detrimento del capital nacional, como
puede verse ahora.
32
La legislación minera en México
Estas disposiciones son las que permiten a empresas de capital
extranjero, sobre todo canadiense, pero también europeas, chinas y norteamericanas, entre otras, realizar actividades mineras
en nuestro país, sin necesidad de más requisito que declarar su
respeto a la ley.
Inversión en E xploración por P aís (part. % ) 2009
Otros
33%
Canadá
16%
A ustralia
13%
Perú
7%
Estados U nidos
6%
Sudáfrica
3%
R usia
5%
M éxico
5%
Chile
5%
B rasil
China 3%
4%
Tipos de concesiones
La legislación minera actual ha desregulado bastante los tipos
de concesiones que el Estado puede otorgar a los particulares,
con lo cual facilita la actividad minera pero también desprotege
a terceros de los daños y perjuicios que pudieran sufrir por ella.
Un aspecto que se ha modificado es el tipo de concesiones que
se pueden otorgar. Anteriormente existían concesiones para la
exploración en busca de minerales qué explotar y cuando se tenía
certeza de su existencia se pedía otra para explotación. Ahora
es sólo un tipo de concesión. El artículo 10 de la Ley Minera lo
expresa al referirse a las personas que pueden ser titulares de concesiones, pero el artículo 19 es más claro al determinar que las
concesiones mineras confieren a su titular el derecho a “realizar
obras y trabajos de exploración y explotación dentro de los lotes
mineros que amparen”.
33
El mineral o la vida
Otro requisito regulado en legislaciones anteriores y que se suprimió en la actual Ley Minera es el relativo al tipo de mineral
que amparan. Si antes se tenía que manifestar el tipo de mineral
que se buscaba y esperaba encontrar con actividades de exploración, o el tipo de mineral a explotar una vez encontrado, ahora ya
no, porque el artículo 15 de la Ley Minera expresa que “las concesiones mineras conferirán derechos sobre todos los minerales
o sustancias sujetos a la aplicación de esta ley”.
Por virtud de esa disposición cuando una empresa decide solicitar una concesión minera no tiene que manifestar qué mineral
le interesa buscar y espera encontrar, sino buscar y apropiarse
del que encuentre. Lo mismo sucede con el proceso de explotación, pues aunque al iniciar las actividades de antemano sabe qué
material va a obtener, nada impide que aproveche otro que no
esperaba encontrar pero hallo sin buscar.
Actividades que amparan las concesiones
Una vez que los particulares han obtenido la concesión minera
pueden realizar una serie de actividades que la ley agrupa en tres
grupos: exploración, explotación y beneficio. De acuerdo con el
artículo 3° de la misma Ley, cada una de estas actividades incluye
lo siguiente:
I. Exploración: Las obras y trabajos realizados en el terreno con el
objeto de identificar depósitos de minerales o sustancias, al igual
que de cuantificar y evaluar las reservas económicamente aprovechables que contengan;
II. Explotación: Las obras y trabajos destinados a la preparación y
desarrollo del área que comprende el depósito mineral, así como
los encaminados a desprender y extraer los productos minerales o
sustancias existentes en el mismo, y
III. Beneficio: Los trabajos para preparación, tratamiento, fundición de primera mano y refinación de productos minerales, en
cualquiera de sus fases, con el propósito de recuperar u obtener
minerales o sustancias, al igual que de elevar la concentración y
pureza de sus contenidos.
34
La legislación minera en México
Como puede verse bajo los rubros de exploración, explotación y
beneficio, la Ley Minera ampara todas las actividades necesarias
en el proceso de explotación hasta que el mineral explotado queda
listo para entrar al mercado. No hay actividad necesaria para la
explotación minera que no quede amparada en la Ley. Es natural
que así sea, pues no es lógico que la ley excluyera alguna actividad
indispensable para llevar a cabo el proceso de localizar el mineral,
extraerlo y ponerlo en condiciones de entrar al mercado.
Duración de las concesiones mineras
Otro aspecto de las concesiones mineras que es necesario tener en
cuenta es el tiempo de duración de ellas. El artículo 15, párrafo
cuarto, de la Ley Minera, se refiere a este rubro en los siguientes
términos:
Las concesiones mineras tendrán una duración de cincuenta
años, contados a partir de la fecha de su inscripción en el Registro Público de Minería y se prorrogarán por igual término si sus
titulares no incurrieron en las causales de cancelación previstas en
la presente Ley y lo solicitan dentro de los cinco años previos al
término de su vigencia.
Aunque esta disposición exprese que la duración de las concesiones es de cincuenta años, en realidad es el doble, pues las condiciones para renovarlas son tan fáciles de cumplir que ni por error
una empresa interesada en la exploración o explotación minera
podría darse el lujo de caer en ella.
No es eso lo que debería preocupar sino el plazo tan amplio de
duración de la concesión. Dado que la mayor parte del mineral se
encuentra en pequeñas vetas en sus depósitos originales, las empresas mineras han optado por el método de explotación a cielo
abierto, es decir, arrasando lo que existe en la superficie terrestre y
causando impactos ambientales y sociales bastante grandes. Esta
situación las obliga a emprender explotaciones muy rápidas para
obtener el material buscado y retirarse del lugar.
35
El mineral o la vida
En ese sentido, no es lógico que la ley les otorgue tanto tiempo
para realizar sus actividades, sea de exploración, explotación o beneficio. La razón del tiempo, entonces, hay que buscarla en otra
parte. Esta se puede encontrar en el mercado de concesiones que
permite a los titulares de ellas retenerlas sin explotar y cuando los
metales suban de precio usarlas. En otras palabras, la titularidad
de las concesiones, sobre todo las de explotación y beneficio, también permiten no explotar el mineral que amparan, sino retenerlas para que otros no lo hagan. De esa manera podrían explotarlas
o transmitirlas cuando el material suba de precio.
Derechos del concesionario
El otorgamiento de concesiones a los particulares por la Secretaría de Economía, concede a quienes se benefician de ellas una serie de derechos entre los que se encuentran los relacionados con
el aprovechamiento de los minerales que la concesión ampara, el
uso del suelo para acceder a dichos recursos, así como el agua que
necesitan para ellos, y los relacionados con la concesión misma.
Entre los primeros se encuentra el de “realizar obras y trabajos de
exploración y de explotación dentro de los lotes mineros que amparen” y “disponer de los productos minerales que se obtengan en
dichos lotes con motivo de las obras y trabajos que se desarrollen
durante su vigencia”. Se trata de derechos que buscan asegurar
que los minerales que se obtengan serán aprovechados por quien
detente los derechos de las concesiones, pero también fijan el
momento en que estos derechos nacen: hasta que los minerales
se separan del subsuelo en donde se encuentran, no antes.
En el segundo grupo se incluyen los derechos de “disponer de
los terreros que se encuentren dentro de la superficie que amparen, a menos que provengan de otra concesión minera vigente”,
“obtener la expropiación, ocupación temporal o constitución de
servidumbre de los terrenos indispensables para llevar a cabo las
obras y trabajos de exploración, explotación y beneficio, así como
36
La legislación minera en México
para el depósito de terreros, jales, escorias y graseros, al igual que
constituir servidumbres subterráneas de paso a través de lotes
mineros”.
La expresión “disponer de los terrenos” no quiere decir que los
puedan usar automáticamente sino que tienen derecho a que se
les proporcionen por las vías legales correspondientes, como serían obtenerlos en propiedad, mediante contratos de arrendamiento, uso o usufructo, comodato, permuta, o donación. Si no
fuera así estaríamos ante el hecho de que la concesión ampararía
también los terrenos que ya tuvieran otro propietario; y por tanto se violaría el derecho contenido en el artículo 14 de la propia
constitución federal que prohíbe despojar a alguien de sus propiedades, posesiones o derechos si no es mediante juicio.
Si por alguna razón los propietarios de la tierra donde se encuentra el mineral y los beneficiarios de la concesión para explotarlo
no llegan a un acuerdo para que estos ultimos accedan a dicha
tierra, la Secretaría de Economía puede solicitar la expropiación
de las tierras para que lo haga. Lo anterior es posible porque la
Constitución Federal establece que las expropiaciones puedan
realizarse por causa de utilidad pública y el artículo 6° de la Ley
Minera declara que la actividad minera tiene ese carácter. Un
exceso, sin duda alguna, pues es claro que con ello el beneficio
es de particulares, extranjeros la mayoría de las veces, y no la
sociedad.
Dentro del segundo grupo de derechos la Ley Minera establece
que el concesionario pueda “aprovechar las aguas provenientes
del laboreo de las minas para la exploración o explotación y beneficio de los minerales o sustancias que se obtengan y el uso
doméstico del personal empleado en las mismas”. Las aguas de
laboreo son las que pueden aparecer durante las actividades de
exploración, son a estas a las que se refiere esta fracción. Como
en casos anteriores, el aprovechamiento no es automático, ni libre, tiene que solicitarse ante la Comisión Nacional del Agua la
37
El mineral o la vida
concesión de dichas aguas, de acuerdo a lo que disponga la Ley de
Aguas Nacionales. A eso se refiere la Ley Minera, cuando dispone
que es derecho del concesionario “obtener preferentemente concesión sobre las aguas de las minas para cualquier uso diferente
a los señalados en la fracción anterior, en los términos de la ley
de la materia”.
Además de obtener la concesión hay que pagar los derechos de
aprovechamiento de ellas, de acuerdo con la Ley Federal de Derechos. Por cierto, esta ley, en su artículo 224 dispone que no se
pagarán derechos “por las aguas que broten o aparezcan en el
laboreo de las minas o que provengan del desagüe de éstas, salvo
las que se utilicen en la explotación, beneficio o aprovechamiento
de las mismas, para uso industrial o de servicios”. Esta es una
situación inequitativa, pues si todos pagan por beneficiarse con
el uso de este recurso natural y no existe una razón excepcional
para que los concesionarios no la paguen, se genera una situación
excepcional de privilegio con respecto al resto de los usuarios.
Dentro de los derechos relacionados con la concesión misma se
encuentra el de transmitir a terceros los derechos sobre ellas, sin
más requisito que la personas que los vaya a adquirir esté capacitada legalmente para hacerlo, es decir, que reúna los requisitos
necesarios para ser concesionario. De esta manera se forma un
mercado de concesiones pues aunque la Ley no establece a título
de qué se transmite la titularidad de las concesiones, es lógico
que se trasmitan a título oneroso, pues no es imaginable que alguna empresa invierta recursos, tiempo y esfuerzo para obtener
una concesión y termine entregándola a una tercera persona de
manera gratuita.
La transmisión de concesiones se puede hacer de todas las formas posibles legalmente, entre ellas: la compraventa. Es la más
utilizada, aunque no se presente de esa manera. Se puede dar
cuando una persona gestiona la concesión para sí y una vez que
38
La legislación minera en México
la obtiene la entrega a otra a nombre de quien se gestionó desde un principio, sin decirlo. En las concesiones otorgadas por la
Secretaría de Economía, por ejemplo, muchas personas físicas
aparecen como concesionarias, pero desaparecen en la etapa de
explotación del mineral.
La segunda es que una persona gestione y obtenga una concesión
para explorar que tipo de minerales existen en una porción del
territorio nacional y una vez que sabe cuáles son, en qué cantidad y las requerimientos para extraerlos y beneficiarlos, venda la
concesión a una empresa interesada en ello, no necesariamente
para explotarlas, puede ser que la obtengan solo para impedir que
otros la exploten. Pero también pueden transmitirse por herencia, donación, dación en pago de deudas o inclusive por mandato
judicial.
Estas actividades son completamente lícitas porque la ley las permite, pero pueden llegar a resultar negativas para la economía; lo
cual sucederá si una empresa llega a acumular tantas concesiones
que sea capaz de imponer condiciones a su explotación y hasta a
dictar las políticas mineras del país, pues no existe límite al número de concesiones que se pueden obtener.
Como parte de sus derechos los concesionarios mineros pueden
“reducir, dividir e identificar la superficie de los lotes que amparen, o unificarla con las de otras concesiones colindantes”. Este
tipo de modificaciones geográficas proceden, de acuerdo con el
artículo 22 de la Ley Minera, “cuando el nuevo lote o lotes estén
comprendidos dentro de la superficie amparada por la concesión
o concesiones de que deriven y no se afecten derechos de terceros
inscritos en el Registro Público de Minería”. Para reducir, dividir
e identificar la superficie de los lotes que amparen, o unificarla
con las de otras concesiones lo único que hay que hacer es solicitarlo a la Secretaría de Economía y una vez que esta declara
procedente la solicitud, debe expedir el título o los nuevos títulos,
según corresponda, para sustituir el título o los títulos de los lotes
39
El mineral o la vida
modificados, en los cuales constarán los derechos y obligaciones,
que serán iguales a los de los títulos anteriores.
Los concesionarios también tienen derecho a realizar correcciones sobre ellas. Existen varios tipos de correcciones administrativas. La primera de ellas es el derecho de los concesionarios de
desistirse de reclamar los derechos que deriven de la concesión
obtenida. Se trata de un acto unilateral de voluntad en donde
el que se desiste renuncia a reclamar las prerrogativas a las que
tenía derecho sin intervención del Estado y sin necesidad de invocar alguna causa para hacerlo. Lo único que tiene que hacer
quien desee desistirse es notificarlo a la Secretaría de Energía, y
si ésta la considera procedente, tomará nota de ello. Una causa
de improcedencia del desistimiento puede ser que con ello se
afecten derechos de terceros.
Otro derecho de este tipo es agrupar dos o más concesiones para
efectos de comprobar obras y trabajos previstos por esta Ley y de
rendir informes estadísticos y técnicos; es decir, para cumplir sus
obligaciones. De acuerdo con el artículo 25 de la Ley el agrupamiento de concesiones mineras procede cuando los lotes que se
desean agrupar son colindantes o constituyen una unidad minera o minerometalúrgica desde el punto de vista técnico y administrativo, y sus titulares no hayan incurrido en las causales de
cancelación establecidas por la misma. De acuerdo con el mismo
numeral invocado, la incorporación o separación de concesiones
a uno o más agrupamientos se podrá realizar por una sola vez
dentro del término de un año.
Un derecho más es “solicitar correcciones administrativas o duplicados de sus títulos”, lo cual parece lógico y debería proceder
aunque la ley no lo contuviera expresamente, pues se trata de corregir documentos donde constan actos jurídicos públicos, cuya
manifestación errónea puede perjudicar a terceros.
Un último derecho de los titulares de concesiones mineras es
40
La legislación minera en México
“obtener el permiso de la Secretaría de Energía para la recuperación y aprovechamiento de gas asociado a los yacimientos de
carbón mineral”. Se trata de una actividad que hasta abril del
2006 correspondía al Estado llevar a cabo. Pero cuando explotó
la mina de Pasta de Conchos el Congreso de la Unión introdujo
una reforma tanto a la Ley Minera, como a la Ley Reglamentaria
del Artículo 27 constitucional en el ramo del Petróleo, para pasarla
a los concesionarios mineros, lo cual resulta un exceso ya que el
gas no es un mineral.
El aprovechamiento del gas asociado a los yacimientos de carbón
mineral puede darse de dos maneras: el autoconsumo y la entrega a Petróleos Mexicanos. En ambos caso la actividad debe ajustarse a lo que dispongan las leyes correspondientes, lo cual corrobora lo dicho anteriormente, no se trata de un aprovechamiento
minero, sino de una sustancia derivada del mineral concesionado,
por lo cual no debería quedar amparado en la concesión minera
respectiva.
Para realizar actividades de recuperación y aprovechamiento de
gas asociado a los yacimientos de carbón mineral, los concesionarios de yacimientos para la explotación de carbón mineral pueden
asociarse con otras personas, para lo cual necesitan autorización
de la Secretaría de Energía. La ley no establece los requisitos que
deben reunir las personas con las que se asocien pero se entiende
que tienen que ser las que puedan ser concesionarias.
Si el aprovechamiento no es para autoconsumo sino para su entrega a Petróleos Mexicanos el concesionario debe celebrar un
contrato con la empresa, el cual debe sujetarse a las disposiciones administrativas que fije la Secretaría de Energía; el pago del
servicio de transporte y entrega de gas “serán establecidos por
la autoridad competente y deberá considerar las inversiones necesarias para su recuperación, transporte, operación y mantenimiento más la obtención de una utilidad razonable”.
41
El mineral o la vida
Finalmente, el artículo 20 de la Ley Minera determina que “las
obras y trabajos de exploración y explotación de carbón en todas
sus variedades, en terrenos amparados por asignaciones petroleras
sólo podrán ejecutarse con autorización de la Secretaría, la que solicitará opinión a la Secretaría de Energía para fijar las condiciones técnicas a que deben sujetarse los mismos”. Cuando las obras
y trabajos de exploración y de explotación que se realicen dentro
de poblaciones, presas, canales, vías generales de comunicación
y otras obras públicas, en los zócalos submarinos de islas, cayos
y arrecifes, el lecho marino y el subsuelo de la zona económica
exclusiva, en las áreas naturales protegidas, así como las que se
efectúen dentro de la zona federal marítimo terrestre, únicamente
podrán realizarse con autorización, permiso, o concesión según el
caso, de las autoridades que tengan a su cargo los referidos bienes,
zócalos, lecho marino, subsuelo, las áreas o las zonas citadas, en
los términos que señalen las disposiciones aplicables.
Obligaciones del concesionario
Junto a los derechos que la ley otorga a los titulares de las concesiones mineras, establece una serie de obligaciones de distinta
naturaleza. Entre dichas obligaciones se encuentran algunas relacionadas con los bienes que ampara la concesión, otras de tipo
administrativo y unas más relacionadas con el beneficio de los
minerales extraídos de las minas.
Dentro de las obligaciones relacionadas con los bienes que ampara la concesión se encuentra la de ejecutar y comprobar las
obras y trabajos necesarios para la exploración, explotación o beneficio del mineral, de acuerdo con lo que dispone la Ley Minera
y su reglamento, lo cual deberá ser comprobado demostrando la
realización de inversiones o mediante la obtención de minerales
económicamente aprovechables. Una segunda obligación dentro
de este grupo es pagar los derechos sobre minería que establece
la ley de la materia; la tercera es sujetarse a las disposiciones generales y a las normas oficiales mexicanas aplicables a la indus42
La legislación minera en México
tria minero-metalúrgica en materia de seguridad en las minas
y de equilibrio ecológico y protección al ambiente y la última
no retirar las obras permanentes de fortificación, los ademes y
demás instalaciones necesarias para la estabilidad y seguridad de
las minas y conservar en el mismo lugar y mantener en buen
estado la mojonera o señal que precise la ubicación del punto de
partida.
Dentro de las obligaciones que calificamos como administrativas se encuentran las de rendir a la Secretaría de Economía
los informes estadísticos, técnicos y contables en los términos
y condiciones que señale el Reglamento de la Ley Minera; permitir al personal comisionado por la Secretaría de Economía, la
práctica de visitas de inspección; rendir a la Secretaría de Economía un informe geológico-minero cuando la concesión minera correspondiente se cancele por terminación de su vigencia,
desistimiento, sustitución por reducción, infracción o resolución
judicial. El informe deberá describir los trabajos de exploración y
explotación realizados en el lote minero o en la superficie que se
abandone, conforme a lo que establezca el Reglamento de la Ley,
y deberá ser presentado junto con la solicitud de desistimiento o
reducción, o dentro de los sesenta días naturales siguientes a la
terminación de la vigencia de la concesión minera o a la notificación de su cancelación por infracción o resolución judicial.
Existe un tipo de obligaciones que sólo se aplica a los concesionarios que hayan obtenido la concesión por concurso. En estos
casos, los titulares de ellas deberán rendir al Servicio Geológico
Mexicano un informe semestral, en los meses de enero y julio de
cada año, de los trabajos realizados y de la producción obtenida
en el lote amparado por la concesión minera. El objeto de este
informe –y de ahí que sólo opere para los casos de concesiones
por concurso- es llevar un control del pago de la prima por descubrimiento o cualquier otra contraprestación económica contemplada a favor del Servicio Geológico Mexicano. Los titulares
43
El mineral o la vida
de concesiones mineras otorgadas mediante concurso o de aquellas que las sustituyan estarán obligados a cubrir, adicionalmente,
la prima por descubrimiento y la contraprestación económica
ofrecida.
También existe otro tipo de obligaciones sólo para las personas
que realicen actividades relacionadas con recuperación y aprovechamiento de gas asociado al carbón mineral, en este caso,
deberán dar aviso a la Secretaría de Energía sobre el inicio y
suspensión de las actividades relacionadas con la recuperación y
aprovechamiento del gas asociado a los yacimientos de carbón
mineral, que se realice al amparo de su concesión minera. De
igual manera deberán acumular, registrar y proporcionar periódicamente información geológica a la Secretaría de Energía relacionada con la recuperación y aprovechamiento de gas asociado a
los yacimientos de carbón mineral; así como avisar a la Secretaría
de Energía sobre el descubrimiento de gas no asociado a los yacimientos de carbón mineral, como producto de las concesiones que amparan la exploración y explotación de yacimientos de
carbón mineral, y entregar el gas asociado a los yacimientos de
carbón mineral en el punto de conexión que indique Petróleos
Mexicanos, en caso de que no se destine al autoconsumo.
Finalmente, existen obligaciones para las personas que beneficien minerales. Entre ellas se encuentran las de dar aviso a la
Secretaría del inicio de operaciones de beneficio; sujetarse a las
disposiciones generales y a las normas oficiales mexicanas aplicables a la industria minero-metalúrgica en materia de seguridad y del equilibrio ecológico y protección al ambiente; rendir
a la Secretaría de Economía los informes estadísticos, técnicos y
contables en los términos y condiciones que señale la Ley Minera
y su reglamento; procesar el mineral de pequeños y medianos
mineros y del sector social en condiciones competitivas hasta
por un mínimo del 15 % de la capacidad de beneficio instalada,
cuando ésta sea superior a cien toneladas en veinticuatro horas, y
44
La legislación minera en México
permitir al personal comisionado por la Secretaría la práctica de
visitas de inspección en ejercicio de las facultades de verificación
que le confiere la presente Ley.
La obligación no es absoluta. Podrán eludirla cuando los minerales que se pretendan introducir no se adapten al sistema de
beneficio o afecten su operación normal; comprueben estar recibiendo minerales de pequeños y medianos mineros y del sector
social por un mínimo del 15 % de la capacidad de beneficio instalada, o los lotes de mineral que se presenten para tratamiento
sean inferiores a diez toneladas. Si el interesado considera que
no se actualizan las condiciones para eludir esta obligación deberá solicitar al responsable del beneficio una explicación por
escrito, quien estará obligado a entregarla fundando su negativa.
Si la controversia subsistiese, deberá resolverla la Secretaría de
Economía.
45
El mineral o la vida
Campamento minero
46
La legislación minera en México
Extinción de las concesiones y asignaciones
Existen diversos factores en la validez y vigencia de las concesiones y asignaciones mineras otorgadas por el Estado. De acuerdo
con la naturaleza de dichos factores, puede ser que aunque se
otorguen no tengan validez jurídica, que para efectos prácticos
es como si no se hubieran otorgado; en otros casos pueden ser
validas pero después de otorgadas caer en condiciones que hagan
necesaria su cancelación; o bien, que no se cancelen pero si se
suspendan temporalmente. Todos estos factores se encuentran
enumerados en la Ley Minera y a ellas nos referiremos enseguida.
Nulidad de las concesiones y asignaciones
Para entender la nulidad de las concesiones o asignaciones es
importante tener en cuenta que su otorgamiento representa un
acto administrativo, es decir, una manifestación unilateral voluntad, donde se expresa la decisión de una autoridad administrativa
competente, en ejercicio de la potestad pública, a través de la cual
se reconocen, crean, modifican, transmiten, declaran o extinguen
derechos u obligaciones, con la finalidad de satisfacer un interés
general.
El acto administrativo, para ser considerado jurídicamente existente, debe reunir ciertos elementos, entre los cuales se encuentran los siguientes: sujeto activo o autoridad que emite el acto,
sujeto pasivo o a quien va dirigido el acto; la manifestación de
la voluntad, que debe ser libre, lícita y dentro de las facultades
legales de la autoridad que la emite; objeto, que se traduce en el
reconocimiento, creación, modificación, transmisión, declaración
o extinción de derechos u obligaciones, que buscan satisfacer un
interés general; y, la forma, que comúnmente es escrita y a veces
con formalidades específica. Si alguno de estos elementos hiciera
falta se podría considerar nulo el acto.
47
El mineral o la vida
La Ley Minera, en sus artículos 40 y 41 contiene los supuestos
en que las concesiones y asignaciones resultan nulas. El primero
de ellos expresa que las concesiones y asignaciones mineras serán nulas cuando “se pretenda amparar con las mismas desde su
otorgamiento la obtención de minerales o sustancias no sujetos
a la aplicación de esta Ley”. Este supuesto se refiere a casos en
donde existe un vicio en el otorgamiento o asignación de las concesiones, que afecta el objeto de la concesión. Hay que recordar
que el artículo 4 de la Ley Minera establece los minerales que se
regulan en ella y el siguiente los que se regulan en otras leyes específicas. Pretender que una concesión otorgada para aprovechar
los minerales enumerados en el artículo 4 sirva para hacerlo con
los enumerados en el artículo 5 obviamente va contra lo dispuesto en la propia ley y por lo mismo resulta nula, pues queda fuera
del objeto permitido por la ley.
En el segundo supuesto las concesiones y asignaciones son nulas
si se expiden en favor de personas no capacitadas por la presente Ley para obtenerlas. En esta segunda hipótesis, la nulidad se
presenta no por vicios en el objeto de la concesión sino del concesionario, cuando los títulos de concesión se expidan a favor de
persona que no se encuentre capacitada para obtenerlos. La capacidad a que la ley se refiere es jurídica, no física y tiene que ver
fundamentalmente con que la empresa o persona física titular de
los derechos de las concesiones, tenga dentro de sus actividades
la exploración y explotación de los minerales, pero también que
si se trata de empresas de capital extranjero, cumplan con lo que
establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
las leyes secundarias, específicamente la Ley de Inversión Extranjera, a la que ya hicimos referencia en la parte de los titulares de
las concesiones.
Habría que poner atención a esta hipótesis porque, como ya dijimos anteriormente, de acuerdo con los resultados de la auditoría
a la actividad minera practicada por la Auditoría Superior de la
Federación, hay casos que no cumplen con los requisitos y deberían cancelarse
48
La legislación minera en México
La última hipótesis consiste que en “el lote minero objeto de la
concesión o asignación abarque total o parcialmente terreno no
libre al momento de presentación de la solicitud respectiva, aunque con posterioridad sea publicada la declaratoria de libertad de
dicho terreno, excepto cuando se trate de concesiones otorgadas
mediante concurso”. Si el lote minero objeto de la concesión o
asignación comprende parcialmente terreno no libre únicamente
será nula por dicha porción, en cuyo caso la Secretaría expedirá
un nuevo título en sustitución del que derive por la superficie
que legalmente ampare, con iguales derechos y obligaciones.
En este caso, como en el primero, la nulidad afecta el objeto de
la concesión, pero en este caso porque se haya otorgado sobre
un terreno que no se encuentra libre sino que ya se encuentre
concesionado o asignado. Se entiende que estando previamente
concesionado no puede otorgarse otra concesión sobre el mismo
terreno. La nulidad persiste aun cuando después se libere, a menos que se trate de concesiones otorgadas mediante concurso. Si
el terreno sobre el cual se otorgó la concesión está concesionado
o asignado parcialmente la concesión resulta válida para la parte
que se encuentre libre.
También puede existir nulidad en la trasmisión de las concesiones a terceras personas. Estas pueden presentarse, de acuerdo con
el artículo 41 de la Ley Minera, “cuando se pacten a favor de persona no capacitada legalmente para obtenerlas”. Como en el caso
anterior, la ausencia de validez se presenta porque el concesionario no reúne los requisitos para ser titular de los derechos. Existe
una excepción a este tipo de nulidad y se presentan cuando la
transmisión sucede mediante “adjudicación en pago de créditos
o por herencia”. En este caso el beneficiario de ellas cuenta con
365 días naturales para transmitir sus derechos a persona capacitada y en caso de no hacerlo entonces si se vuelven nulas.
Un último comentario sobre la nulidad de concesiones es que
afectan el objeto de ellas, por lo que sólo pueden ser reclamadas
49
El mineral o la vida
a petición de la parte afectada. La que afecta a las personas titulares de ellas, en cambio deben declararse por la propia Secretaría
de Economía, sin más requisito que oír en defensa a la persona
que puede resultar afectada con su resolución.
Cancelación
Otra forma de terminar con las concesiones o asignaciones es la
cancelación. A diferencia de la nulidad que se presenta por vicios o
ausencia en algunos de los elementos del acto administrativo que
les da origen, en la cancelación no existen esos vicios y la validez
del acto se da por motivos ajenos a ella. De acuerdo con el artículo
42 de la Ley Minera, la cancelación procede en los siguientes casos: terminación de la vigencia de la concesión, que es una forma
natural de extinguirla; desistimiento debidamente formulado por
su titular, o sea por decisión del concesionario; sustitución con
motivo de la expedición de nuevos títulos derivados de la reducción, división, identificación o unificación de superficie amparada
por concesiones mineras, es decir, por motivos administrativos;
comisión de alguna de las infracciones señaladas en el artículo 55
de esta Ley, o sea, por disposición de la Ley; y, resolución judicial,
o sea por disposición judicial.
También existen excepciones a las reglas de cancelación de concesiones contenidas en la ley. Una primera se refiere a las hipótesis
contenidas en las fracciones II. III, VI y VII del citado artículo
55. En estos casos no procede la cancelación si dentro de los 60
días naturales, contados a partir de la fecha en que se inicie el procedimiento de cancelación, los afectados presentan los informes
de comprobación, así como el pago de la multa que determina el
artículo 57, fracción XI de la misma; el pago de los derechos sobre
minería omitidos y demás accesorios originados por el incumplimiento, de acuerdo con las disposiciones fiscales aplicables; el
pago actualizado de la prima por descubrimiento, conforme lo
determine el Reglamento de la presente Ley, y que está sujeta a
50
La legislación minera en México
resolución administrativa o judicial; la negativa de autorización
por parte de la autoridad que tenga a su cargo los bienes, zona o
áreas a que alude el artículo 20, párrafo segundo, de esta Ley.
En el caso de la pérdida de la capacidad para ser titulares de
concesiones, establecido en la fracción XIII del artículo 55 de la
Ley Minera, tampoco procede la cancelación cuando la pérdida
de dicha capacidad provenga de “no ajustarse a las disposiciones
que regulan la participación de inversionistas extranjeros”. En
estos casos los afectados cuentan con 365 días naturales contados
a partir de la fecha en que ocurra la omisión que da origen a la
pérdida de capacidad para subsanarla o si no lo hicieren, la Secretaría de Economía promoverá el remate judicial de la porción
del capital social extranjero y el producto del mismo será entregado al Servicio Geológico Mexicano. Se pierde la capacidad
pero no la concesión persona / disposición.
Suspensión
La suspensión afecta los derechos derivados de las concesiones
de manera temporal, mismos que pueden reanudarse tan luego
como desaparezcan las causas que dan origen a ella. De acuerdo
con el artículo 43 de la Ley Minera, el derecho para realizar las
obras y trabajos autorizados por la ley minera, se pueden suspender cuando pongan en peligro la vida o integridad física de
los trabajadores o de los miembros de la comunidad, o causen o
puedan causar daño a bienes de interés público, destinados a un
servicio público o de propiedad privada.
Se trata prácticamente de una sanción administrativa impuesta
por no cumplir con las disposiciones legales que exigen tomar
las medidas necesarias para evitar daños a terceros con motivo
de la actividad minera. La suspensión se entiende que perdurará
mientras subsista la causa que le da origen. Al respecto el párrafo
final del mismo artículo 43 expresa que “si la visita de inspección
51
El mineral o la vida
que en su caso se practique revela peligro o daño inminente, la
Secretaría dispondrá de inmediato la suspensión provisional de
las obras y trabajos, al igual que las medidas de seguridad por
adoptarse dentro del plazo que al efecto fije. De no cumplirse en
el plazo señalado, ordenará la suspensión definitiva de tales obras
y trabajos”.
Finalmente, el artículo 45 determina que la suspensión se resolverá a petición de la parte afectada, serán declaradas por la
Secretaría de Economía, previo el respeto de la garantía de audiencia y en caso de inconformidad, se resolverá de acuerdo con
el procedimiento que establezca el reglamento de la ley.
52
La legislación minera en México
Presa de lixibidación para extracción del mineral
53
El mineral o la vida
Los pueblos indígenas y la minería
Entre las personas que la Ley Minera reconoce con capacidad
para acceder a las concesiones de exploración y explotación minera se encuentran los pueblos indígenas, por lo que vale la pena
analizar la manera en que lo hace, porque más que reconocerles
derechos se los niega, o si se quiere, les restringe los que el derecho internacional válido en nuestro país les reconoce.
De acuerdo con el artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los pueblos indígenas “son aquellos que
descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual
del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias
instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte
de ellas”; es decir tienen derechos colectivos específicos, de pueblos, porque son anteriores al Estado del que forman parte y por
lo mismo la base de sus derechos es esa preexistencia. Se trata de
un reconocimiento que coincide con el contenido del derecho
internacional, específicamente el artículo primero del Convenio
169 de la Organización Internacional del Trabajo.
De acuerdo con la fracción VI, del apartado A, de la propia Constitución Federal los pueblos indígenas tienen derecho a “acceder,
con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia
de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la
materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por
integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los
recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas,
en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley”.
Acorde con esta disposición constitucional, la Ley Minera, como
ya vimos, incluye a los pueblos indígenas como sujetos con derecho de obtener concesión para la exploración o explotación de
54
La legislación minera en México
los yacimientos mineros. Sobre el otorgamiento de las concesiones, el artículo 13 de la ley establece que “las concesiones y las
asignaciones mineras se otorgarán sobre terreno libre al primer
solicitante en tiempo de un lote minero, siempre que se cumplan
las condiciones y requisitos que establecen la presente Ley y su
Reglamento”. Y relacionado con los pueblos indígenas, el tercer
párrafo del mismo artículo establece que:
Cuando el terreno se encuentre en un área habitada y ocupada
por un pueblo o comunidad indígena, y dicho pueblo o comunidad indígena solicite dicho terreno simultáneamente con otra
persona o personas, será preferida la solicitud del pueblo o comunidad indígena a efecto de que se le otorgue la concesión minera
sobre dicho terreno, siempre y cuando cumpla con las condiciones
y requisitos que establecen la presente Ley y su Reglamento.
En la Ley Minera se confunde derecho preferente con derecho
de participación en igualdad de condiciones. De acuerdo con el
Diccionario de la Real Academia Española, preferente es lo que
tiene preferencia y esta se traduce como primacía o ventaja que
algo o alguien tiene sobre otra persona o cosa. Como ejemplo, el
artículo 165 del Código Civil Federal establece que, en materia
de alimentos, los cónyuges y los hijos tienen derecho preferente
sobre los ingreso y bienes de quien tenga a su cargo el sostenimiento económico de la familia, lo cual implica que deben cobrar
y asegurar el acceso a los alimentos sobre esos bienes, antes que
otras personas puedan cobrar sus deudas.
En el caso del derecho preferente de los pueblos y comunidades
indígenas a los recursos naturales que se encuentren en una área
habitada u ocupada por ellos, debería notificárseles su derecho a
obtener concesiones, permisos u otro tipos de autorización para
su aprovechamiento, antes de otorgarlos y solo en caso de que
no quisieran hacer uso de ese derecho entregarlos a otras personas. En lugar de eso, la Ley Minera condiciona el goce de ese
55
El mineral o la vida
derecho a que cumplan las condiciones y requisitos que la propia
ley establece, como cualquier otra persona, con lo cual el derecho
preferente que la Constitución establece para los pueblos y comunidades indígenas, queda anulado.
Como cualquier persona puede comprender, con esta disposición
legal se anula la posibilidad de hacer efectivo el derecho. El artículo 13-bis, referido a los concursos para la asignación de las
concesiones vuelve sobre lo mismo pues establece que:
Cuando el terreno [donde se ubique el mineral a concesionar] se
encuentre en un área habitada y ocupada por un pueblo o comunidad indígena y dicho pueblo o comunidad indígena participe
en el concurso, tendrá el derecho de igualar la mejor propuesta
económica que presente otro concursante, y en caso de hacerlo
tendrá derecho preferente la propuesta de dicho pueblo o comunidad indígena.
¿Cuándo podrá un pueblo indígena, en las precarias condiciones
en que se encuentra competir con una empresa transnacional?
Si ya de por sí lo anterior es grave más lo es que estas disposiciones contradicen lo dispuesto en el Convenio 169 sobre pueblos
indígenas y tribales en países independientes12, de la Organización
Internacional del Trabajo. Este documento de derecho internacional en su artículo 13 establece la obligación de los gobiernos
de los Estados de “respetar la importancia especial que para las
culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste
su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los
casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación” y que la utilización
del término ‘tierras’ debe incluir el concepto de territorios, lo
que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos
interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.
Dicho de otra forma, el concepto de tierras indígenas es dife12 Diario Oficial de la Federación, 24 de enero de 1991.
56
La legislación minera en México
rente al de tierras no indígenas; es sinónimo de territorio y este
incluye la totalidad del hábitat que los pueblos ocupan o utilizan de alguna manera; el territorio incluye la tierra, las aguas,
el medio ambiente, el espacio aéreo, los lugares de importancia
cultural y lugares sagrados, cualquiera que sea su naturaleza, entre otros elementos, recogiendo lo expresado la doctrina jurídica
internacional de los derechos indígenas, en el sentido de que “es
difícil separar el concepto de la relación de esos pueblos con sus
tierras, territorios y recursos del concepto de sus diferencias y
valores culturales.”
Es importante no perder de vista los conceptos de “ocupan o
utilizan de alguna manera” porque con ellos, la protección que las
normas del Convenio 169 brindan a los territorios indígenas no se
reduce a los casos en que los pueblos indígenas sean propietarios
de ellos sino a todos los que ocupen o utilicen de alguna manera,
lo que amplía la protección no solo a la ocupación permanente
sino a la temporal u ocasional. En otras palabras, los conceptos
de ocupación o utilización del Convenio 169 no se equiparan al
de posesión al que se refiere el derecho civil que requiere más
requisitos -ocupación pública, pacífica, permanente, de buena fe
y a título de dueño- sino a otro diferente, más amplio y con otros
objetivos. El Convenio 169 no exige que la ocupación sea pública,
aunque se entiende que la mayoría de ellas lo sean, no tiene que
ser permanente, se entiende que es de buena fe aunque puede
no ser a título de dueño. En el derecho civil la ocupación tienen
sentido como medio para prescribir y obtener la propiedad y en
la del Convenio 169 proteger una relación especial para preservar
las culturas y los valores espirituales de los pueblos indígenas
El artículo 15 del Convenio 169 se refiere a los recursos naturales
que existen en las tierras de los pueblos indígenas. En la primera
parte expresa que “los derechos de los pueblos interesados a los
recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse
57
El mineral o la vida
especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos
pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos”. La norma señala las materias que
mínimamente deben protegerse, pero no expresa en que podrían
consistir esas protecciones, por lo que el contenido de ellas queda
bajo la responsabilidad de los gobiernos de cada estado nacional,
lo que no podrá ser contrario al espíritu y alcance de las normas
internacionales sobre el tema, entre las cuales quedan los pactos
y tratados, pero también la jurisprudencia de los tribunales internacionales. Esto es lo que debió reglamentar la Ley Minera y
no otra cosa
La segunda parte prescribe que “en caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo,
o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras,
los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con
miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué
medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea
posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan
sufrir como resultado de esas actividades”. Este es el caso de los
recursos naturales en México, aunque la propia Constitución Federal establece que puede permitirse que los particulares, entre
quienes se encuentran los pueblos indígenas, puedan explotarlos
mediante concesión. De esto debió ocuparse también la ley.
58
La legislación minera en México
Hay que decir que de acuerdo a la manera en que se organiza la
jerarquía de las leyes en nuestro país, los tratados internacionales
se ubican por encima de las leyes federales y por lo mismo ellos
podrán reclamar siempre que se cumpla en Convenio 169 por
encima de la Ley Minera.
Minería y derecho de los pueblos indígenas a la consulta
Los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a que los
órganos del Estado al que pertenecen les consulten antes de tomar alguna medida legislativa o administrativa que pueda afectarles. Es un derecho que se regula en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes13, la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,14
así como la jurisprudencia que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido a través de sus sentencias.15 El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, en su artículo 6° expresa que al aplicar sus disposiciones, los
gobiernos tienen el deber de “consultar a los pueblos interesados,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de
sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” y que tales consultas “deberán efectuarse de buena fe
y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad
de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las
medidas propuestas”.
El otorgamiento de concesiones mineras por parte del gobierno
13 Diario Oficial de la Federación, 24 de enero de 1991.
14 61/295. Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, aprobada por la Asamblea General el 13 de septiembre del 2007.
15 Dicha jurisprudencia se encuentra sistematizada en: Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus
tierras ancestrales y recursos naturales, OEA/Ser.L/V/II, Doc. 56/09, 30 diciembre
2009. Original: español. Internet: http:/www.cidh.org
59
El mineral o la vida
federal a los particulares, constituye una medida administrativa y
por tanto, antes de de otorgarlas el estado debe consultarlos. No
hacerlo constituye una violación a sus derechos establecidos en el
derecho internacional, que es completamente valido también en
el orden jurídico mexicano. Esta consulta no puede ser cualquiera
sino una que se realice mediante procedimientos apropiados para
que los pueblos indígenas participen y especialmente a través de
sus instituciones representativas, es decir, sus propias formas de
organización y gobierno.
Con relación a los procedimientos apropiados para la realización de las consultas, la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones, en su Observación General 2011
sobre la obligación de los estados de consultar, expresó que […]
no hay un único modelo de procedimiento apropiado y que estos procedimientos deberían tener en cuenta las circunstancias
nacionales y de los pueblos indígenas interesados, así como la
naturaleza de las medidas que son objeto del proceso de consulta.
El Comité tripartito también dejó claro que el artículo 6 debe
entenderse dentro del amplio contexto de consultas y participación, especialmente en el marco del párrafo 1 del artículo 2
y del artículo 33, que requieren desarrollar, con la participación
de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática
con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar
el respeto de su integridad, y asegurar que existen instituciones
u otros mecanismos apropiados para administrar los programas
que afecten a los pueblos interesados. El Comité tripartito tomó
nota de que «la consulta prevista por el Convenio va más allá de una
consulta en un caso preciso y tiende a que todo el sistema de aplicación
de las disposiciones del Convenio se haga de manera sistemática y coordinada en cooperación con los pueblos indígenas...».16
De la misma manera indicó que no se puede considerar que
16 OIT-CEACR, Observación General 2011 sobre la obligación de consulta.
Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), pp. 9-10
60
La legislación minera en México
una simple reunión informativa cumpla con las disposiciones
del Convenio y que las consultas deberían realizarse antes, lo
cual implica que las comunidades afectadas deberían participar
lo antes posible en el proceso, incluso en la preparación de los
estudios de impacto medioambiental. Teniendo en cuenta los
trabajos preparatorios, en este caso el Comité tripartito llegó a la
conclusión de que aunque el artículo 6 no requiere que se alcance
un consenso en el proceso de consultas previas, establece que los
pueblos interesados deben poder participar libremente en todos
los niveles de formulación, aplicación y evaluación de las medidas y programas que les afectan directamente, a partir de la fecha
en la que el Convenio entre en vigor en el país.17
El artículo 15 del Convenio, como ya vimos anteriormente, se
refiere a la protección especial de los naturales existentes en los
territorios de los pueblos indígenas, incluidos aquellos casos en
que pertenezcan al Estado. Al respecto, el párrafo segundo de
dicho artículo expresa:
En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros
recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer
o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos
interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos
serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los
recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa
por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
Esta disposición es clara. Tratándose de minas los gobiernos deben establecer procedimientos para consultar a los pueblos antes
17 Op. Cit., p. 8.
61
El mineral o la vida
de otorgar las concesiones, con el fin de saber si dichas autorizaciones los perjudican y en qué medidas, para tomar medidas
que eviten o mitiguen el perjuicio o se les indemnice por los que
no se puedan evitar. Ese es un objetivo de la consulta, el otro es
participar de los beneficios que aporte la actividad minera. Al no
hacerse esto se violan los derechos de los pueblos indígenas.
Por su parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en su artículo 15 establece que los
estados deben adoptar medidas eficaces, “en consulta y cooperación con los pueblos indígenas interesados”, para combatir los
prejuicios, eliminar la discriminación, promover la tolerancia, la
comprensión y las buenas relaciones entre los pueblos indígenas
y todos los demás sectores de la sociedad; el 19 expresa que los
Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los
pueblos indígenas, por medio de sus instituciones representativas, antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre,
previo e informado; el 30 prohíbe las actividades militares en las
tierras y los territorios indígenas, a menos que se consulte a los
pueblos y estos den su anuencia; y, el 38 establece el deber de
los Estados de consultar a los pueblos para adoptar las medidas
administrativas y legislativas que permitan alcanzar los fines de
la declaración.
Para los fines de este trabajo, importa tener en cuenta el contenido del artículo 32, que textualmente expresa:
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar
las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de
sus tierras o territorios y otros recursos.
2. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con
los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias
instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento
libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte
a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en re62
La legislación minera en México
lación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos
minerales, hídricos o de otro tipo.
3. Los Estados proveerán mecanismos eficaces para la reparación
justa y equitativa por cualquiera de esas actividades, y se adoptarán medidas adecuadas para mitigar las consecuencias nocivas de
orden ambiental, económico, social, cultural o espiritual.
Aunque en apariencia esta disposición es similar a la del artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, su contenido es más amplio.
En primer lugar reconoce el derecho de los pueblos indígenas a
“determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos”.
Se trata de que los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho
a la libredeterminación, decidan sobre su futuro. Como parte de
ese derecho, antes de aprobar cualquier proyecto que afecte sus
tierras y territorios –como es el caso de las actividades mineras- los Estados deben consultar y cooperar de buena fe con los
pueblos indígenas, a través de sus instituciones representativas,
para obtener su consentimiento libre e informado, lo cual implica la posibilidad de no obtenerlo. La consulta no debe ser un
instrumento para avasallar a los pueblos sino para defender sus
derechos.
Tomando como base el contenido del Convenio 169 de la OIT
y de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido una serie de jurisprudencias que también es obligatoria para los Estados. Entre otras cosas ha afirmado que los
Estados tienen obligación de consultar a los pueblos indígenas y
garantizar su participación en las decisiones relativas a cualquier
medida que afecte sus territorios; lo mismo que cualquier medida relacionada con los procesos de acceso y goce efectivo del
territorio ancestral; que tales consultas deben “propender por la
obtención del consentimiento libre e informado de los pueblos
y no limitarse a una notificación o un trámite de cuantificación
63
El mineral o la vida
de daños”.
Sobre el tema que aquí nos ocupa, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha sostenido que existe “un deber estatal de
consultar y, en casos específicos, de obtener el consentimiento de
los pueblos indígenas en relación con los planes o proyectos de
desarrollo, inversión o explotación de los recursos naturales en
territorios ancestrales: los Estados deben ‘garantizar, de conformidad con sus obligaciones internacionales sobre la materia, la
participación de los pueblos indígenas y las comunidades afectadas en los proyectos de exploración y explotación de los recursos
naturales, mediante consultas previas e informadas con miras a
la obtención del libre consentimiento de los mismos en el diseño,
ejecución y evaluación de dichos proyectos, así como la determinación de los beneficios y la indemnización por los daños, según
sus propias prioridades de desarrollo’. A través de tales procesos
de consulta previa, debe garantizarse la participación de los pueblos indígenas y tribales ‘en todas las instancias de decisión de
los proyectos de explotación de recursos naturales en sus tierras
y territorios, desde su diseño, licitación y concesión, hasta su ejecución y evaluación’.
64
La legislación minera en México
Campamento minero
65
El mineral o la vida
66
La legislación minera en México
Formas de ocupación de la tierra para acceder al mineral
Hemos dicho que las concesiones mineras que el gobierno federal otorgue a los particulares para la explotación del mineral no
ampara el uso de las tierras bajo las que se encuentran, ya que
estás pueden ser propiedad privada, ejidal o comunal, según los
regímenes de tierras que establece la Constitución Federal. En
estas circunstancias, para que los concesionarios puedan aprovechar los minerales que ampara la concesión necesitan acceder
al uso de las tierras donde se encuentran, por alguno de los mecanismos que la Ley Agraria y el Código Civil permiten. Entre
estos se encuentran la compra de las tierras, su arrendamiento en
diversa modalidades y la expropiación.
Compraventa
Por medio de la compraventa los titulares de las tierras, pueden
entregar su dominio a los titulares de las concesiones mineras,
recibiendo a cambio el precio que hubieran pactado por ellas. Si
las tierras son de propiedad privada esto no tiene mayor problema, pues el arreglo entre vendedor y comprador es libre, basta
con que ambos se pongan de acuerdo libremente. El problema
se presenta si son tierras comunales o ejidales. Aunque se trata
de problemas que legalmente tienen salido. Así se desprende del
párrafo cuarto de la fracción VII de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el cual, textualmente expresa:
La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros
para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de
los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario
sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los
cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el
Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose
de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miem67
El mineral o la vida
bros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y
procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará
al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación
de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la
ley
Hay que leer con detenimiento esta disposición porque bajo la
idea de proteger derechos establece formas de perder los que se
tengan. Así se desprende de la expresión “adoptar las condiciones
que más le convengan”, “ejercicio de derechos de los comuneros
sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela”, “otorgar el
uso de sus tierras”, “transmitir derechos parcelarios” “requisitos y
procedimientos conforme a los cuales la asamblea general otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela” y “enajenación de
parcelas”. Todas estas expresiones son eufemismos para decir que
las tierras se pueden vender, arrendar, dar en usufructo, donar, y
en general, transmitir a otros los derechos que se tienen sobre
ellas.
La expresión “enajenación de parcelas” se refiere a la venta de
ellas. De acuerdo con el artículo 99 de la Ley Agraria las tierras
que pertenezcan al régimen comunal son inalienables, inembargables e imprescriptibles, lo cual significa que no se pueden vender, dar en garantía o adquirir derechos sobre ellas por la ocupación. Es una protección que puede terminar si las tierras se
convierten al régimen ejidal, pues estas no poseen ese carácter.
La conversión sólo puede hacerse por acuerdo de la asamblea
general de comuneros.
Para la venta de tierras ejidales también se tienen que cubrir ciertos requisitos. Para comenzar el ejido deberá tener regularizada
la tenencia de la tierra delimitando las parcelas de cada ejidatario, así como el área de uso común, cosa que hizo el Programa de
Certificación de Derechos Ejidales (PROCEDE) en la mayor
parte del país. Una vez que se sabe qué parcelas pertenecen a cada
68
La legislación minera en México
ejidatario estos pueden enajenar sus derechos ejidales a cualquier
ejidatario de ese ejido y para venderlas a gentes de fuera –como
sería el caso de las empresas mineras- tendrían que pedir a la
asamblea que acuerde el dominio pleno de dichas parcelas, es
decir, que se conviertan en propiedad privada. Si se trata del área
de uso común, es la asamblea general la que tiene que decidir la
venta de las tierras.
En general las mineras no compran las tierras. Sólo en casos excepcionales usan este mecanismo para el acceso a la tierra, cuando tienen varios lotes mineros y les conviene irlos explotando
poco a poco. En la mayoría de los casos lo que hacen es rentar
las tierras.
Contratos de arrendamiento
Los contratos de arrendamiento permiten a los particulares usar
y aprovechar los bienes de otros, en este caso las tierras, a cambio
del pago de un precio en dinero. Como en el caso de la compraventa, si las tierras son de propiedad privada no existe mayor problema pues basta que el propietario y el titular de la concesión se
pongan de acuerdo libremente en las condiciones en que se llevará a cabo el arrendamiento. Los problemas surgen en las tierras
comunales y ejidales. Pero no tampoco son tantos. Al respecto, el
artículo 79 de la Ley Agraria establece lo siguiente:
El ejidatario puede aprovechar su parcela directamente o conceder a otros ejidatarios o terceros su uso o usufructo, mediante
aparcería, mediería, asociación, arrendamiento o cualquier otro
acto jurídico no prohibido por la ley, sin necesidad de autorización de la asamblea o de cualquier autoridad. Asimismo podrá
aportar sus derechos de usufructo a la formación de sociedades
tanto mercantiles como civiles.
Como puede verse, el único requisito que la ley exige para que
el ejidatario pueda arrendar su parcela es que esté debidamente
delimitada para que exista certeza de la superficie que arrienda.
69
El mineral o la vida
Ni la asamblea general de ejidatarios ni sus colindantes pueden
oponerse a ello. Es por esto que las empresas mineras prefieren
arrendar las tierras de donde van a explotar el minera, en vez de
comprarlas. Aunque no solo por eso, pues también les resulta
más barato arrendar las tierras que comprarlas, pues una vez que
las han explotado pueden abandonarlas y marcharse, además de
que, según el artículo 70 de la Ley General para la Prevención y
Gestión Integral de los Residuos, los propietarios o poseedores de
predios de dominio privado y los titulares de áreas concesionadas, cuyos suelos se encuentren contaminados, serán responsables solidarios de llevar a cabo las acciones de remediación que
resulten necesarias, sin perjuicio del derecho a repetir en contra
del causante de la contaminación.
Expropiación
Si por alguna razón el concesionario no llegara a un acuerdo con
el propietario de la tierra donde se encuentran los minerales que
busca explotar, sea para que se las venda o arriende, le queda el
recurso de acudir al gobierno federal para que expropie dicha superficie y se la entregue para que pueda hacerlo. La expropiación
es una forma legal con la que cuenta el estado para despojar a los
propietarios, sean ejidales, comunales o privados, de sus propiedades, por causa de utilidad pública y mediante el pago de una
indemnización. Teóricamente, representa una forma de que la
propiedad derivada vuelva a su propietario originario, que es la
nación, según ya vimos con anterioridad.
El problema es que esta figura jurídica se está usando para fomentar el lucro particular en detrimento del bien común y la
propiedad social. Esto es posible porque, legalmente, lo único
que se necesita para llevarla a cabo es que la mentada utilidad
pública se encuentre contemplada en alguna ley, federal o estatal.
Así lo dispone el artículo 27 párrafo segundo de la Constitución
70
La legislación minera en México
Federal, según ya explicamos con anterioridad. A ello habrá que
agregar lo dispuesto en el párrafo trece de ese mismo artículo
Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la
ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes
la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente.
El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada,
se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en
las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya
sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por
él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con
esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la
propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con
posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo
único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo
valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.
Haciendo una interpretación literal de este precepto el Congreso
de la Unión y los de los estados de la república, en lugar de definir de manera general la utilidad pública han optado por establecer de manera casuística los supuestos en que se presenta, dando
como resultado que muchas veces se incluyan en ella supuestos
cuyo perjuicio a los afectados puede resultar mayor que el beneficio que buscar brindar. Como ya vimos, es el caso de la Ley
Minera, que es catalogada como actividad de utilidad pública,
cuando el beneficio que se obtiene de ella es privado y además,
de extranjeros en su mayoría
71
El mineral o la vida
Autorización del uso del suelo
Una vez obtenida la autorización de los propietarios de las tierras donde se encuentra el mineral, los concesionarios mineros
deben recabar el permiso de uso del suelo de la autoridad correspondiente. De acuerdo con el artículo 115, fracción V, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, otorgar
tales permisos corresponde a las autoridades municipales de los
municipios donde se ubique el lote minero a explotar. La citada
disposición constitucional, textualmente expresa:
Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales
relativas, estarán facultados para:
[…]
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
De esta manera, es de las autoridades municipales de quienes depende en mucho que una minera se ubique en el municipio y, si
lo hace, que comience a explorar, explotar o beneficiar minerales
en condiciones favorables o desfavorables para sus habitantes.
Pero no son las únicas. Cuando se trata de tierras de terrenos forestales, antes de que se realicen actividades mineras debe cambiarse el uso de suelo. De Acuerdo con el artículo 11 de la Ley
General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente la facultad
de hacerlo corresponde a la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, la que puede suscribir convenios o acuerdos
de coordinación con los estados para que sean ellos, con la participación de los municipios interesados, quienes desempeñen
esas funciones. Si sucede esto último se facilitará el trámite a
las mineras interesadas, pues en tal caso tendrán que tratar con
instancias mas débiles económicamente.
72
La legislación minera en México
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable18, por su parte,
establece una disposición contradictoria con la anterior porque,
en su artículo 3, fracción XI, señala como uno de sus objetivos,
“promover y consolidar las áreas forestales permanentes, impulsando su delimitación y manejo sostenible, evitando que el cambio de uso de suelo con fines agropecuarios o de cualquier otra
índole afecte su permanencia y potencialidad”, lo cual solo puede
hacer por excepción. La contradicción es que corresponde a la
misma Secretaría a la que la Ley General de Equilibrio Ecológico
y Protección al Ambiente autoriza expedir los cambios de uso de
suelo y hasta firmar convenios con los municipios para que ellos
asuman esta facultad, la que debe cuidar que no se hagan los
cambios de uso de suelo.
En varios artículos de la Ley General de Desarrollo Forestal se
expresa que el cambio de uso de suelo forestal a otro tipo de
actividades solo puede hacerse de manera excepcional. Uno de
esos artículos es el 16, otro el 58, el primero como atribución, el
segundo como facultad, que para fines prácticos es lo mismo. El
artículo 117 es el más amplio. En él se dispone lo siguiente:
La Secretaría sólo podrá autorizar el cambio de uso del suelo en
terrenos forestales, por excepción, previa opinión técnica de los
miembros del Consejo Estatal Forestal de que se trate y con base
en los estudios técnicos justificativos que demuestren que no se
compromete la biodiversidad, ni se provocará la erosión de los
suelos, el deterioro de la calidad del agua o la disminución en su
captación; y que los usos alternativos del suelo que se propongan
sean más productivos a largo plazo. Estos estudios se deberán
considerar en conjunto y no de manera aislada.
En las autorizaciones de cambio de uso del suelo en terrenos forestales, la autoridad deberá dar respuesta debidamente fundada
y motivada a las propuestas y observaciones planteadas por los
18 Diario Oficial de la Federación, 25 de febrero del 2003. Ultima reforma, 24 de
noviembre del 2008
73
El mineral o la vida
miembros del Consejo Estatal Forestal.
No se podrá otorgar autorización de cambio de uso de suelo en
un terreno incendiado sin que hayan pasado 20 años, a menos que
se acredite fehacientemente a la Secretaría que el ecosistema se
ha regenerado totalmente, mediante los mecanismos que para tal
efecto se establezcan en el reglamento correspondiente.
En esta disposición se encuentran las condiciones que se deben
cubrir antes de que se otorgue el cambio de uso de suelo; sin
las cuales no puede otorgarse y, en caso de que se hiciera éste
resultaría nulo. Una de tales condiciones es que exista una opinión positiva del Consejo Estatal Forestal para que se modifique
dicho uso; otra, que no se afecte la biodiversidad; una más que
con el cambio no se erosionen los suelos –lo que si puede suceder con la actividad minera-; la cuarta es que no se deteriore la
calidad del agua ni disminuya su captación –que también puede
suceder con la actividad minera y, finalmente, que los usos a que
se pretenden dedicar los suelos cuyo uso se ha modificado sean
productivos y de largo plazo. Estas condiciones deben reunirse
en su conjunto, sin que sea permitido que unas se cumplan y
otras no. De acuerdo con el artículo 108 de la Ley, los estudios
que sustenten estas condiciones deberán ser elaborados por los
Servicios Técnicos Forestales de la misma Secretaría.
Es importante también advertir que está prohibido autorizar el
cambio de uso de suelo de forestal a otro tipo si dentro de los
veinte años recientes el terreno cuyo uso se pretende cambiar
sufrió algún incendio, a menos que se acredite que sucedió pero
se ha regenerado completamente, mediante mecanismos reconocidos por el reglamento de la Ley.
74
La legislación minera en México
Actividad minera y protección del ambiente
Uno de esos requisitos legales para la procedencia de la realización de actividades de exploración, explotación y beneficio mineros es la manifestación del impacto que la actividad podría causar
en el medio ambiente. En los términos de la Ley General de
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por ambiente
hay que entender “el conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y
desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que
interactúan en un espacio y tiempo determinados”; por impacto
ambiental la “modificación del ambiente ocasionada por la acción
del hombre o de la naturaleza” y por manifestación de impacto
ambiental “el documento mediante el cual se dá a conocer, con
base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial
que generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo
o atenuarlo en caso de que sea negativo”.19
Las disposiciones legales anteriores nos indican que para iniciar
alguna actividad relacionada con la minería no basta el deseo o
la intención de hacerlo y contar con los recursos necesarios para
llevarlas a cabo; es indispensable que dentro de su planeación se
contemplen los cambios que ésta puede ocasionar a las formas
de vida de los seres humanos y su relación con la naturaleza, a la
flora, la fauna, los bosques, el clima y la humedad, por citar algunos de ellos. Si del estudio que se realice de esto resulta que la
obra no los afecta las actividades podrán realizarse. En cambio, si
su realización los afecta de manera significativa el ambiente, las
actividades no podrán llevarse a cabo, a menos que se tomen las
19 Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la “Ley Ge-
neral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente”, Diario Oficial de la
Federación, México, 13 de diciembre de 1997, pp. 5-46.
75
El mineral o la vida
medidas necesarias para amortiguar sus efectos. Todas las medidas que se tomen deben ser previas a la realización de dichas
actividades y no posteriores a ella.
Para saber en qué medida una obra afecta el medio ambiente
es necesario, antes de proceder a su ejecución, la, realización de
estudios de impacto ambiental. La evaluación del impacto ambiental, según lo dispone la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en el primer párrafo de su
artículo 28 “es el procedimiento a través del cual la Secretaría
del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca establece las
condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades
que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites
y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para
proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a
fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el
medio ambiente”.
Esta misma disposición jurídica establece los casos en que se
requiere autorización en materia de impacto ambiental por parte
de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, antes
de realizar la obra. Entre estas, la fracción tercera del artículo
28 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al
ambiente contempla la “exploración, explotación y beneficio de
minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos
de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear”
En virtud de lo anterior, quien pretenda llevar a cabo actividades de exploración, explotación o beneficio de minerales deberá
obtener la autorización respectiva y para lograrlo deberá cumplir
los requisitos establecidos por la ley. Entre éstos figura la obligación de presentar a la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca una manifestación de impacto ambiental en la
cual se describan los posibles efectos que la obra a realizar pueda
causar en los ecosistemas, así como las medidas que se toma76
La legislación minera en México
rán para prevenirlos o mitigarlos si lo anterior no es posible, así
como evitar o reducir al mínimo los efectos negativos sobre el
ambiente.
Una vez que se haya presentado la manifestación del impacto
ambiental “la Secretaría iniciará un procedimiento de evaluación, para lo cual revisará que la solicitud se ajuste a las formalidades previstas por la ley, su reglamento y las normas oficiales
mexicanas aplicables. Para todo lo anterior deberá integrar un
expediente en un término no mayor de diez días. A partir de
la integración del expediente éste deberá estar a disposición del
público para que las personas interesadas puedan consultarlo, y
sólo se, manejará de manera confidencial cuando la información
que contenga pueda afectar derechos de propiedad industrial y la
confidencialidad de la información comercial que se haya aportado por el interesado”.
Con la evaluación que realice la Secretaría tendrá que determinar
si autoriza o no la realización de la obra. En el primer caso deberá vigilar que la obra se ajuste a las leyes que regulen esta materia
como puede ser la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, así como su reglamento y las Normas Oficiales
Mexicanas; también debe tomar en cuenta lo que establezca la
Ley de Asentamientos Humanos cuando haya desplazamiento de
población o se afecte el uso del suelo, la Ley Agraria, si se trata de
tierras ejidales o comunales, para constatar que exista forma legal
de ocupar la tierra, o en su caso expropiación. También deberá
atender a lo que dispongan los programas de desarrollo urbano y
las declaraciones de áreas naturales protegidas.
Otra obligación de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos
Naturales consiste en evaluar los posibles efectos de las obras a
realizar en los ecosistemas; en esto deberá tomarse en cuenta
todos los elementos que lo conforman y no sólo los recursos que
serían sujetos de aprovechamiento o afectación por la obra.
77
El mineral o la vida
Si se cumplieran todos los anteriores requisitos legales la obra
podrá ser autorizada en los términos que se solicita. Si se cumplieran pero no en su totalidad la obra podrá autorizarse de
manera condicionada, bien para que el proyecto se modifique o
bien para que se tomen otro tipo de medidas que garanticen la
protección del impacto que tenga sobre el medio ambiente. Si
la manifestación de impacto ambiental no cumple con los requisitos legales la obra no podrá ser autorizada. La resolución de la
Secretaría deberá emitirse en un plazo de sesenta días contados a
partir de que se presente la manifestación del impacto ambiental
por el o los interesados.
Además de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente, en materia de protección al medio ambiente, habrá
que atender también a lo dispuesto en la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos, para conocer lo que
dispone en materia de prevención y remediación de la contaminación, así como a las Normas Oficiales Mexicanas mom-141semarnat-1997, relativa a y la Norma Oficial Mexicana nom141-semarnat-2003, donde se establece el procedimiento para
caracterizar los jales, así como las especificaciones y criterios para
la caracterización y preparación del sitio, proyecto, construcción,
operación y postoperación de presas de jales, entre otras.
El artículo 11 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente establece que la Secretaría del Medio Ambiente
y Recursos Naturales puede suscribir convenios o acuerdos de
coordinación para que los estados, con la participación de los
municipios interesados asuman la facultad de evaluar el impacto
de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de esta
Ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes”, lo mismo que “el control de los residuos peligrosos considerados de baja peligrosidad conforme a las disposiciones de
la misma Ley”. A través del mismo procedimiento, la Secretaría
del Medio Ambiente y Recursos Naturales puede transferir a los
municipios la facultad de evaluar la “exploración, explotación y
beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en
78
La legislación minera en México
los términos de las Leyes Minera” y las instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así
como residuos radiactivos”.
79
El mineral o la vida
Conclusiones
En este documento se han expuesto las disposiciones más importantes relativas a las actividades mineras. De ellas se puede
decir que no regulan derechos a favor de las nación ni de los
propietarios de las tierras donde se los minerales se encuentran,
sino para favorecer a las grandes mineras.
El problema se agrava cuando tales propietarios son pueblos o
comunidades indígenas, por la relación especial que estos mantienen con la tierra y en general con la naturaleza, tan especial
que muchas veces de ello depende su sobrevivencia.
Esto, naturalmente genera conflictos porque los campesinos, los
pueblos y comunidades indígenas saben que tienen derechos aunque la legislación minera no los contempla, y no están dispuestos a que les sean violados. La solución de esto desborda lo
dispuesto por la ley y lo traslada al plano de la lucha política.
Como puede verse, conocer la legislación minera es necesario
para saber por dónde pueden venir las agresiones de las empresas
mineras y por donde construir respuestas; pero ella en sí misma
es insuficiente para defender los derechos de los campesinos y
los pueblos indígenas. Para hacerlo habrá que planear otro tipo
de acciones y alianzas, más allá de las leyes. Es importante no
olvidarlo porque de ello depende lo que al final prevalezca: el
mineral o la vida.
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