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¿acaso la democracia electoral promueve la igualdad económica?

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¿acaso la democracia electoral promueve la igualdad económica?
¿ACASO LA DEMOCRACIA
ELECTORAL PROMUEVE LA
IGUALDAD ECONÓMICA?*
Nancy Bermeo
Nancy Bermeo es Profesora de la cátedra Nuffield de Política Comparada
en la Universidad de Oxford y es la fundadora y Directora del Oxford
Centre for the Study of Inequality and Democracy. Es autora de Ordinary
People in Extraordinary Times: The Citizenry and the Breakdown of
Democracy (2003) y de otros estudios acerca de las causas y consecuencias de los cambios de régimen. El presente ensayo se basa en el
artículo presentado en una conferencia celebrada en abril de 2009 en
Bratislava, financiada por el Fondo de las Naciones Unidas para la
Democracia.
La desigualdad es una constante en la vida política, pero su relevancia
en el discurso político aumenta y disminuye. A medida que la primera
década del siglo XXI llega a su fin, es evidente que cada vez se habla
más de la desigualdad. Las instituciones públicas y privadas han creado
una ola de nuevas unidades para observar, y posiblemente moldear, las
tendencias de la desigualdad. Los cientistas sociales de una amplia gama
de disciplinas han demostrado un interés sin precedentes en explicar los
orígenes, la trayectoria y los efectos de la desigualdad.
La actual frecuencia de las conversaciones sobre la desigualdad
proviene en gran parte de su obstinada persistencia. Las desigualdades
de todo tipo parecen omnipresentes, a pesar del avance de la democracia electoral en casi todo el mundo y de las que hasta hace poco eran
tasas de crecimiento constantes e incluso espectaculares. ¿Qué podemos
aprender de estas tendencias aparentemente dispares?
* Publicado originalmente como “Poverty, Inequality, and Democracy (II)”, Journal of
Democracy, Vol. 20, No. 4, October 2009, pp. 21-35. © 2009 National Endowment for Democracy
and The Johns Hopkins University Press.
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Es más fácil analizar que definir la desigualdad. Aunque el término
tiene su origen en las matemáticas, no es un concepto que se preste
fácilmente a la precisión. La desigualdad indica diferencia, pero los seres
humanos son distintos de maneras infinitas y es posible que muchas
diferencias importantes no sean cuantificables en absoluto. Para nuestros
propósitos, podría ser mejor definir la desigualdad como la condición
de ser diferente con respecto a la posesión de cualquier recurso que
se considere valioso para el bienestar humano. Estos recursos pueden
incluir la fuerza física, los derechos políticos, la riqueza, el ingreso e
incluso cualidades que sólo son perceptibles en forma indirecta, como
la ambición. Las desigualdades más significativas en términos políticos
son las que se consideran un problema en lo que se refiere a las normas,
y que producen ventajas y desventajas que se estiman inmerecidas por
amplios sectores de la sociedad en que están arraigadas.1 Es posible que
los teóricos de la política escriban sobre “desigualdad” e “igualdad”
por sí solas, pero los empiristas se refieren casi inevitablemente a la
desigualdad con algún calificativo; escriben sobre desigualdad política,
desigualdad de género y desigualdad económica, entre otras. Estos calificativos distinguen los ámbitos en que las diferencias se consideran
significativas.
Dado que la desigualdad no es unidimensional, no hay razón para
suponer que todas sus diversas formas deben cambiar al mismo tiempo.
Muchos aspectos de la desigualdad tienen relación pero no están fusionados, y por lo tanto tendrán una dinámica evolutiva propia. No
deberíamos creer que las diferentes formas de desigualdad cambiarán
en forma simultánea, y ni siquiera que lo harán en la misma dirección
si es que de hecho cambian.
Además, deberíamos abstenernos de asegurar que las tendencias
respecto de la desigualdad y de la pobreza variarán simultáneamente. Los actuales análisis sobre la desigualdad a menudo fusionan los
conceptos de desigualdad económica y pobreza, sin embargo, estos
conceptos difieren de manera considerable. La desigualdad económica
es una medida de la distribución de recursos materiales que surge de la
clasificación de todos los actores económicos de una unidad de interés
según la cantidad de recursos de ese tipo que poseen. La unidad de
interés puede ser tan pequeña como un solo hogar, o tan grande como
toda la economía mundial. En los países, las unidades que se estudian
con mayor frecuencia, los actores clasificados incluyen a los ricos, los
pobres y todos los que están entre ellos. Los gradientes de desigualdad económica son tan numerosos como las diferencias de ingreso y
riqueza de los actores estudiados. A la complejidad de la desigualdad
económica se suma el hecho de que los gradientes casi siempre conllevan una comparación en dos direcciones: cada actor tiene al mismo
tiempo menos y más que otros, con la excepción de los únicos actores
que poseen el máximo y el mínimo.
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Cuando existe desigualdad económica, todos los actores son “desiguales”, pero cuando hay pobreza sólo algunos actores son “pobres”. Este
hecho tiene profundas consecuencias políticas, como veremos luego en
nuestro análisis de la democracia, pero por ahora es útil para destacar
las significativas diferencias entre desigualdad económica y pobreza.
El concepto de pobreza nos obliga a dividir a los seres humanos en un
conjunto de personas que viven bajo un estándar arbitrario de recursos
que establecemos con un propósito descriptivo, y otro grupo de personas
que viven sobre ese estándar. Por supuesto, trazamos distinciones entre
niveles de pobreza. Por ejemplo, los investigadores y quienes formulan
las políticas distinguen entre pobreza básica y extrema, y definen esta
última como “pobreza que mata”.2 No obstante, el concepto de pobreza en el discurso político vernáculo es normalmente dual; el concepto
deriva, correcta o incorrectamente, de una distinción materialista entre
los pobres y los que no lo son. La desigualdad económica no tiene una
díada comparable, y debido a que la amplitud de variación de la desigualdad dentro del grupo de quienes no son pobres puede ser enorme,
los cambios en las tendencias de la pobreza pueden ser independientes de
las tendencias de la desigualdad económica. La pobreza puede aumentar
o disminuir mientras las desigualdades económicas entre quienes no
son pobres permanecen invariables o se mueven en dirección opuesta.
Esto es exactamente lo que estamos presenciando hoy en día en gran
parte del mundo.
Distinguir entre varios tipos de desigualdades, así como entre
desigualdad económica y pobreza, nos permite lograr una mejor comprensión de cómo cada una podría ser afectada por la democracia. El
avance de la democracia supone, por definición, una disminución de
la desigualdad política. Sin embargo, el principio igualitario “un ciudadano, un voto” que yace en los fundamentos de cualquier proyecto
democrático no garantiza un progreso de la igualdad fuera del limitado
campo de la elección de las autoridades políticas. La relación entre el
progreso de la igualdad política y el progreso de las igualdades de otro
tipo depende exclusivamente de aquello que los líderes situados en la
cima de la jerarquía democrática eligen o no hacer.
La fuente de esta subordinación deriva del significado mismo de
la democracia. La democracia “es un sistema de gobierno en que los
dirigentes deben rendir cuentas de sus acciones en el ámbito público a los ciudadanos, quienes actúan en forma indirecta, mediante la
competencia y la cooperación de sus representantes elegidos”.3 Como
sistema de gobierno para el “ámbito público”, la democracia no tiene
una asociación intrínseca ni con el ámbito privado de la familia ni con
el ámbito privado del mercado económico. Sin embargo, muchos tipos
de desigualdad tienen su origen precisamente en estos espacios privados.
El grado en que los gobernantes democráticos extienden su poder hacia
estas esferas depende directamente de sus elecciones individuales y
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de manera indirecta de las preferencias expresadas por los ciudadanos
quienes, al menos en teoría, hacen responsables a estos dirigentes. Por
lo tanto, corregir las desigualdades en los sistemas de gobierno democráticos es extremadamente difícil debido a que se requiere una acción
colectiva en múltiples arenas, por parte de actores tanto de la elite
como de las masas. A veces los defensores de una forma particular de
igualdad consiguen llevar a cabo una acción colectiva eficaz —las coaliciones entre agricultores y trabajadores detrás de la socialdemocracia
en los países nórdicos representan un ejemplo—, pero con frecuencia
las desigualdades tienen su propia dinámica, independientemente de si
existe una democracia electoral.
La misma generalización es válida para la democracia electoral y
la pobreza. El hecho de que los líderes democráticos decidan combatir
la pobreza depende de una gama de factores más allá del tipo de régimen. La democracia es opuesta a determinadas formas de desigualdad
política, pero nunca lo ha sido a la pobreza o a las desigualdades de
otra clase. Adam Przeworski está en lo correcto cuando nos recuerda
que el surgimiento de la democracia “constituyó una revolución política
pero no una económica”.4 Quizás las tendencias que hemos observado
desde 1990 respecto de la desigualdad económica y la democratización
no son dispares después de todo.
Tendencias preocupantes
Nunca antes hubo un período de la historia en que tantos individuos
pudieran ejercer el derecho a voto, y la expansión de la democracia electoral desde 1990 ha sido especialmente impresionante. Según Freedom
House, en 1989 sólo el 41% de los países del mundo podían clasificarse
como democracias electorales; en 2005, esta cifra había aumentado a
un 64%.5 ¿Ha afectado este patrón positivo de cambio de régimen los
niveles de desigualdad económica de un modo predecible?
Una gran cantidad de investigación relevante sugiere que el aumento
de la democracia debería conducir a una disminución de la desigualdad
económica. Al menos desde la época de Aristóteles, los eruditos y los
actores políticos han asociado la expansión de los derechos políticos
con la redistribución de los recursos materiales. En el siglo XIX, los
enemigos de extender el derecho a voto a menudo advertían que las
clases más pobres, recién dotadas de derechos políticos, utilizarían el
voto para despojar a los ricos. Los investigadores han demostrado que
la expansión de los derechos efectivamente estuvo acompañada por una
reducción de las desigualdades materiales,6 y algunos estudios más actuales y muy influyentes han concebido a la propia democratización como
un asunto de redistribución. Acemoglu y Robinson afirman que debido
a que “la democracia es pro mayorías” y “quizás incluso pro pobres”,
su “naturaleza redistributiva” constituye su “principal amenaza”. Ellos
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señalan que existe una “mayor tendencia a las políticas redistributivas
en las democracias” que en los gobiernos no democráticos, e incluso
que “las nuevas democracias parecen haber sido más redistributivas que
las maduras a lo largo del siglo XX”.7
¿Cómo se han comportado las democracias jóvenes en términos de
redistribución desde la década de 1990? En general, las tendencias a
largo plazo parecen decepcionantes desde una perspectiva igualitaria. El
término “parecen” merece ser enfatizado porque las cifras para medir
la desigualdad económica son claramente inciertas. Las comparaciones
y agregados de varios países pueden ser equívocos dado que estos usan
diferentes medios de valoración.8 Incluso dentro del mismo país, las
tendencias a lo largo del tiempo son con frecuencia difíciles de describir
porque la desigualdad no se evalúa en forma permanente y porque las
mediciones que hay suelen reflejar un sesgo geográfico, usualmente
urbano. Finalmente, los investigadores debaten no sólo acerca de cómo
debería medirse la desigualdad económica, sino también sobre cuáles
formas de desigualdad son más importantes en relación con el modo de
vida de la gente. Las mediciones de la desigualdad económica se pueden
basar en el ingreso individual o de los hogares, bruto o disponible, en
la tenencia de tierras, la razón tierra a salario, la razón renta a salario,
o la ingesta calórica diaria. Pueden incluir o excluir a los pensionados,
los desempleados, los sin techo, los que trabajan en el sector informal
y quienes no disponen de ningún ingreso.
A pesar de estas complejidades, parece haber un acuerdo relativamente amplio respecto de que la desigualdad económica ha aumentado
en la mayoría de los países desde los años noventa. ¿Cómo afecta la
aparentemente inmutable persistencia de la desigualdad económica a los
regímenes democráticos recientes de los países en desarrollo y poscomunistas? Esta pregunta no tiene una respuesta única o definitiva debido
a que los efectos de la desigualdad económica varían de un país a otro,
conforme a una amplia gama de factores, incluidas las cualidades de la
dirigencia política que, por supuesto, no se pueden predecir. No obstante,
la experiencia y la actual investigación sugieren dos conclusiones. La
primera es que la desigualdad económica elevada y constante perjudica
la calidad de la democracia de manera profunda. La segunda se refiere
a que incluso la desigualdad económica permanente no constituye en
sí misma una barrera insuperable para la estabilidad democrática. La
desigualdad económica es una amenaza potencial a la estabilidad de las
instituciones democráticas, pero las condiciones necesarias para que esta
amenaza se haga efectiva no son frecuentes. Aunque existen motivos para
creer que los progresos en dirección a la igualdad económica aumentan
la probabilidad de supervivencia de la democracia, 9 ésta no requiere de
estos avances para perdurar. Por el contrario, las democracias electorales
han subsistido a pesar de extremos de desigualdad económica que se
han mantenido por generaciones.
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Desigualdad económica y calidad democrática
Las consecuencias negativas de la desigualdad son innumerables y
están profundamente relacionadas con la calidad de la democracia. Los
efectos de la desigualdad económica sobre la igualdad política se han
documentado en una gran cantidad de estudios, y apenas es necesario
señalar que las personas adineradas poseen una influencia desproporcionada sobre qué políticas se elaboran y cómo se aplican.10 Aun en
los Estados Unidos, una democracia establecida hace mucho tiempo
con normas sociales relativamente igualitarias, una gran cantidad de
investigación convincente muestra que las políticas públicas reflejan
con mayor frecuencia las preferencias de los ricos que las del votante
promedio.11 Sin embargo, los efectos documentados de la desigualdad
de ingresos van más allá de lo que ha llegado a conocerse, de una forma
curiosamente subestimada, como “representación imperfecta”.12 En sus
formas extremas, la desigualdad económica se ha vinculado a actitudes,
comportamientos y gobiernos deficientes. Los estudiosos afirman que
tiene poderosas consecuencias negativas sobre los intereses políticos, 13
y que fomenta el apoyo al populismo, el personalismo, los abusos a los
derechos humanos y la aceptación de los regímenes autoritarios.14
La desigualdad económica también se asocia con una amplia gama
de comportamientos que socavan la calidad de la democracia. Estas
relaciones no ocurren en todos los países y grupos, pero son numerosas e importantes. Los académicos han vinculado la desigualdad a
una mayor abstención electoral, una reducida participación política y
mayores tasas de delito, incluido el homicidio.15 Además está relacionada con la polarización política, que se considera un obstáculo para
la confianza y la voluntad de llegar a acuerdos de las que dependen las
democracias profundas. Si la desigualdad económica se traslapa con
identidades étnicas o religiosas, los actores políticos de elite pueden
concebir sus grupos de identidad como doblemente desfavorecidos
y de ese modo aumentar la probabilidad de una movilización étnica
divisiva e incluso de un conflicto armado. 16 Como Amartya Sen nos
recuerda, la unión entre la desventaja económica y la “humillación
social” puede ser letal.17
La asociación entre la desigualdad económica y un mal gobierno
tiene múltiples formas. Se ha relacionado con el tráfico de influencias,
la debilidad judicial, la no provisión de bienes públicos y el deterioro
general del estado de derecho.18 Las desigualdades crecientes de ingreso
y riqueza dividen a la ciudadanía de una democracia, haciendo más
diversas las preferencias. Esto aumenta los problemas de agencia y de
rendición de cuentas y otorga incentivos a los políticos elegidos “para
poner a algunos votantes en contra de otros en beneficio de sus propios
intereses”.19 Las estructuras de incentivos perversos que se producen por
los altos niveles de desigualdad económica podrían contribuir a explicar
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por qué numerosos economistas han concluido que una desigualdad
elevada constituye un obstáculo para el crecimiento económico a largo
plazo. 20 El deficiente ejercicio del poder que tan frecuentemente se
asocia con altos niveles de desigualdad a menudo produce un ambiente
poco propicio para la inversión.
Si los efectos de la desigualdad económica elevada son tan nocivos
como sugiere la investigación reciente, debemos preguntarnos en primer
lugar si los niveles de desigualdad que hoy existen podrían revertirse
dentro de poco y, a continuación, si la imposibilidad de reducir las
desigualdades económicas constituirá una amenaza para la estabilidad
democrática.
La reversión de la desigualdad económica
Las perspectivas de reducir las desigualdades económicas son mixtas.
Por una parte, es posible que la crisis financiera mundial impulse una
reducción de éstas incluso sin una acción concertada de los gobiernos.
Una buena parte del reciente aumento de la desigualdad económica se
produjo por el enriquecimiento de las personas situadas en los deciles
de ingreso superiores. Si sus activos y su ingreso caen más que los de
otros grupos, la desigualdad también disminuirá. Además, los actores
que intenten movilizar una vasta alianza en torno a la redistribución
se verán favorecidos por el actual interés —inducido por la crisis— de
los medios de comunicación en las personas adineradas. Dicho esto,
aún se presentan varios obstáculos de gran envergadura a la creación
de coaliciones viables que apoyen la redistribución.
En primer lugar, a pesar de que en los últimos tiempos ha habido un
mayor debate acerca de la desigualdad entre periodistas, académicos y
encargados de la formulación de políticas, los ciudadanos comunes en
general no otorgan a la reversión de la desigualdad económica una alta
prioridad política. En cambio, prefieren centrarse en su propia situación
económica. Y aunque quizás no consideren justas las desigualdades
económicas, comúnmente distinguen entre éstas y pobreza y priorizan
la reducción de la pobreza por un margen considerable.
Aún no se sabe si la actual crisis financiera mundial cambiará esta
jerarquización. No obstante, la evidencia más reciente del mundo en
desarrollo indica que las personas consideran a la pobreza como un
problema mucho más apremiante que la desigualdad y que en la mayor
parte de aquel un porcentaje asombrosamente pequeño de la gente
califica a la desigualdad como un problema urgente. En la última encuesta Afrobarometer, efectuada en 18 países, la pobreza superó en 20
veces a la desigualdad en su calificación como un problema político
ineludible. En Asia las opiniones son similares.21 En América Latina,
la razón comparable es 8 a 1, y sólo el 1% de los encuestados califica
a la desigualdad como el “problema más apremiante”.22 Movilizar a las
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personas en torno a la cuestión de la desigualdad de ingreso en lugar de
los problemas que consideran más urgentes resultará un desafío.
Un segundo obstáculo para formar coaliciones que apoyen la redistribución, relacionado con el anterior, proviene de que la desigualdad
económica, a diferencia de la pobreza, tiene defensores genuinos y
respetados. La idea de que las retribuciones diferenciales proporcionan
incentivos a la productividad y la innovación es intrínseca al capitalismo, y una gran cantidad de personas en las democracias de todo tipo
apoyan esta visión. La más reciente ronda de encuestas de World Values
Survey, realizada entre 2005 y 2008, mostró que el número de personas
que estaban de acuerdo en que “necesitamos mayores diferencias de
ingreso como incentivos” de hecho excedía a quienes consideraban que
“los ingresos debieran igualarse” en 11 de 16 países democráticos en
desarrollo y poscomunistas. El único país encuestado en que más de la
mitad de los entrevistados apoyaron la afirmación de que “los ingresos
debieran igualarse” fue Rumania. En países tan diversos como Brasil,
Bulgaria, Indonesia, Mali, México, Moldova, Perú, Polonia, Sudáfrica y
Tailandia, menos del 40% de los encuestados prefirió esta declaración en
lugar de la que aprobaba las diferencias de ingreso como incentivo.23
Por supuesto, las contraelites podrían reestructurar la opinión pública
y cambiar las prioridades, pero esto requiere habilidad, tiempo y recursos que pueden ser difíciles de adquirir. Además supondría disminuir
el énfasis en la igualdad de oportunidades que, según Ronald Dworkin,
Judith Squires y otros, ha eclipsado a la igualdad de resultados en la
imaginación popular.24 La igualdad de oportunidades dificulta la construcción de coaliciones que apoyen la redistribución porque debilita los
argumentos relativos a que las desigualdades económicas podrían ser
“inmerecidas”. Junto con la difundida creencia según la cual éstas son
funcionales, la igualdad de oportunidades proporciona una alternativa
atractiva a las demandas de una rápida redistribución material y fortalece
considerablemente las barreras nocionales para formar una coalición
ganadora en favor de la redistribución.
La actual crisis financiera podría elevar el perfil de la igualdad económica como prioridad de política, pero los programas de redistribución
económica pueden resultar difíciles de elaborar. En efecto, es probable
que hoy en día sean incluso más difíciles de formular que en el pasado.
Esto no se debe simplemente a que quizás haya menos para redistribuir;
los cambios en las fuentes de desigualdad económica han levantado una
tercera barrera a la redistribución. Cuando la desigualdad económica
se derivaba principalmente de la posesión de tierras, los programas de
redistribución podían construirse en torno a la reforma agraria. Esto
era extremadamente difícil en sí mismo, y aún hoy lo es, pero en la
medida que las actuales desigualdades provienen de activos de capital
de mayor movilidad y del capital humano —lo que es cada vez más
común—, las fórmulas viables de redistribución podrían ser incluso
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más esquivas. El capital humano no puede redistribuirse en absoluto.
Los activos de capital pueden redistribuirse, pero es un asunto riesgoso
en una economía globalizada donde el capital es móvil y al menos una
parte de los votantes está consciente, a menudo mediante experiencias
de primera mano, de las consecuencias de la fuga de capitales.
Una cuarta barrera para formar coaliciones pro redistribución surge
de los cambios en la naturaleza de la vida organizativa. En la mayoría
de los países los sindicatos no son lo que fueron alguna vez, y los inquebrantables partidos socialistas que apoyan la redistribución también se
han vuelto escasos. Además, en muchas democracias las organizaciones
religiosas han llegado a ocupar sectores importantes del espacio organizativo y a ser el centro de la acción colectiva tanto de los favorecidos
como de los desfavorecidos. Si la evidencia reciente de una correlación
inversa entre religiosidad y apoyo al gasto social del gobierno se puede
generalizar,25 esta tendencia organizativa diferente podría también disminuir la presión política en favor de la redistribución. Las personas
pueden simplemente utilizar las organizaciones religiosas como redes
de protección y rezar por un futuro más promisorio.
Por último, la formación de una coalición ganadora de “los desiguales”
es intrínsecamente difícil porque la desigualdad tiene dos vertientes.
Quienes están en el medio de la curva de distribución de riqueza en
una sociedad quizás sientan recelo respecto de que el entusiasmo por la
redistribución afecte no sólo a los ricos sino también a ellos. Las elites
adineradas, que muy probablemente hoy controlen los medios de comunicación, pueden reforzar esta desconfianza y presentar la redistribución
como una pendiente resbaladiza. De cualquier modo, la investigación
reciente indica que la democratización no es en absoluto un asunto de
redistribución, es decir, no se trata de “si el votante medio despojará a
los ricos”, sino más bien de “si todos los votantes pueden obtener una
protección imparcial por parte del Estado frente a las violaciones de
los contratos y los derechos de propiedad”. 26 Si esto es así, es decir,
si tiene más que ver con “derechos” que con redistribución, la democracia también podría dificultar la formación de coaliciones amplias
en favor de aquella. Además, este hecho podría contribuir a explicar
por qué la democracia y la desigualdad económica han coincidido por
tanto tiempo.
Los reformistas alrededor del mundo intentarán —y deberían hacerlo— utilizar la crisis financiera como la oportunidad para promover
una agenda redistributiva. Sin embargo, no debiéramos subestimar las
barreras de actitud e institucionales para reducir la desigualdad económica. Aunque pueda construirse una vasta alianza en apoyo de la
redistribución, es posible que una capacidad estatal débil entorpezca
la puesta en marcha de las políticas. Los programas redistributivos estarían bloqueados sin mejoras significativas en la observancia de la ley
y en la capacidad estatal en términos más generales. Por ejemplo, los
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Journal of Democracy en Español
estudios actuales han mostrado que en relación con el ingreso disponible
las exageradas diferencias entre América Latina y Europa Occidental
no se deben a grandes variaciones en el ingreso bruto, sino más bien
a diferencias en el remanente después de impuestos y transferencias.27
Mejorar la capacidad estatal es imprescindible para cualquier proyecto
político redistributivo, pero sigue siendo una meta esquiva en una amplia
gama de democracias.
La reversión de la democracia
¿Qué podría significar la persistencia de altos niveles de desigualdad
económica para la estabilidad de la democracia? Dado que varios importantes estudios han mostrado una asociación entre una alta desigualdad
y el colapso democrático,28 sería sorprendente si ninguna democracia
electoral se desplomara en los próximos años. No obstante, como lo
ilustra nuestra incapacidad para prever la caída del comunismo, predecir los cambios de régimen es un asunto arriesgado. Delinear posibles
trayectorias y especular sobre los factores que podrían impulsar a los
gobiernos por determinadas vías hacia el cambio es más apropiado.
Nuestras especulaciones deberían comenzar con el reconocimiento de
que la desigualdad económica por sí misma no será la causa de ningún
colapso democrático. Si ésta fuera un motivo suficiente para el quiebre
democrático, las democracias no existirían en absoluto. La desigualdad económica se puede mencionar como uno de los fundamentos del
cambio de régimen, pero dicho cambio requiere mucho más que motivos
abstractos. Incluso en una situación de extrema desigualdad, un colapso
democrático requeriría el surgimiento de una fuerte coalición que apoyara un golpe de Estado; una masa crítica de contraelites que no sólo
tuvieran el deseo sino también la capacidad de quebrar la democracia.
En los últimos años se ha observado la formación de coaliciones
golpistas exitosas, pero han surgido en países extremadamente diferentes
tanto en sus niveles de desigualdad económica como en la evolución de
ésta antes de la ocurrencia del golpe. Tailandia y Bangladesh diferían
en ambas dimensiones cuando ocurrió el último golpe de Estado. El
nivel de desigualdad económica de Tailandia era relativamente alto en
comparación al de otras democracias asiáticas cuando las fuerzas armadas intervinieron en 2006, pero estaba en un momento históricamente
bajo si se consideran los antecedentes del país. En contraste, el nivel de
desigualdad de Bangladesh estaba entre los menores de Asia al momento
de la intervención militar de 2007, pero iba en aumento.
La desigualdad económica no se relaciona de una manera simple con
los golpes de Estado ni tampoco con el populismo, y un rápido vistazo a
la “ola populista” de América Latina y de Europa Central y del Sudeste lo
deja en evidencia.29 Alrededor de 5 de las 21 democracias electorales de
América Latina tienen actualmente líderes populistas. Dados los niveles
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211
de desigualdad de la región este hecho es notable en sí mismo, pero los
pocos países que han dado un giro hacia el populismo constituyen un
grupo diverso. El nivel de desigualdad económica de Venezuela había
aumentado, para luego estabilizarse, en los años previos a la elección de
Hugo Chávez en 1998, pero era aún menor que el de cualquier otro país
latinoamericano con la excepción de Uruguay. En cambio, los niveles
de desigualdad de ingreso de Bolivia y Ecuador eran los más altos de
la región cuando Evo Morales y Rafael Correa llegaron a la presidencia de sus respectivos países, sin embargo en Ecuador la desigualdad
estaba disminuyendo. Nicaragua exhibe incluso un patrón distintivo: la
desigualdad iba en aumento cuando Daniel Ortega fue elegido en 2006,
pero se había reducido notoriamente antes de 2001 y se encontraba en
una situación intermedia dentro de la región.
La relación entre la desigualdad económica y el éxito de los partidos
populistas en Europa Central y del Sudeste tampoco es evidente. Los
cuatro países donde supuestamente la ola populista es la más fuerte
representan el espectro casi completo de los niveles de desigualdad
de la región. Polonia tiene uno de los más altos, los de Bulgaria y
Hungría son más bajos y el de Eslovaquia es posiblemente el menor
de todos. Las tendencias respecto de la desigualdad también varían.
Al menos conforme a un parámetro, los aumentos postransición de
Polonia y Bulgaria han sido relativamente estables, mientras que en
Hungría la evolución de la desigualdad ha sido errática.30 Los niveles
de desigualdad económica pueden afectar tanto la naturaleza de los
regímenes como la popularidad de los partidos, pero no de un modo
que se pueda predecir fácilmente.
La actual crisis económica, unida a las desigualdades de larga data,
podría aumentar la probabilidad de que surjan coaliciones antidemocráticas. Las democracias de diversos tipos ya están experimentando
movilizaciones, a veces violentas, de los menos favorecidos. Sin embargo, se debe distinguir entre la capacidad de crear problemas y la
capacidad de forzar efectivamente un cambio de régimen. Derrocar
a una democracia nunca ha sido fácil, y puede que hoy sea aún más
difícil que en el pasado.
En primer lugar, los actores internacionales han elevado los costos
de los golpes antidemocráticos. Actualmente los potenciales golpistas
deben hacer frente a restricciones desconocidas para quienes los precedieron durante la Guerra Fría. Para muchos Estados, aunque no todos,
un golpe significaría el término de la ayuda externa, la denegación del
reconocimiento, la imposición de sanciones económicas y una pérdida
del acceso a los recursos y el prestigio de las organizaciones internacionales. Gran cantidad de investigación indica que las perspectivas
de supervivencia de los regímenes competitivos se benefician de un
entorno político internacional favorable, 31 y ésta es la situación al
menos por ahora.
212
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Una segunda barrera que constituye un obstáculo para los golpistas
proviene de las lecciones de las propias dictaduras. En muchos países
latinoamericanos las clases sociales que podrían haber respaldado alguna
vez al autoritarismo hoy se dan cuenta de que poseen un mayor acceso al
poder en democracia que el que tuvieron bajo una dictadura. La tercera
barrera surge de que muchas democracias del mundo en desarrollo y
poscomunista han tenido un desempeño razonablemente bueno en algunas áreas de política. Quizás no pudieron detener las desigualdades
económicas en aumento, pero han sido más exitosas en otros frentes.
El nivel de logros varía entre los países —y algunos gobiernos democráticos han sido desastrosos—, pero en general la democratización ha
coincidido con avances significativos en ámbitos clave. El desarrollo
económico es un ejemplo de un cambio positivo de las políticas; el
alivio de la pobreza es otro.
El gráfico 1 muestra que a pesar de otras numerosas deficiencias,
las democracias del mundo poscomunista y en desarrollo lograron realizar progresos considerables en el desarrollo económico entre 1990
y 2005.
La estrecha asociación entre el desarrollo económico y la consolidación democrática que se observa en la literatura de la ciencia política
sugiere que esta trayectoria de crecimiento tendrá efectos positivos sobre
la legitimidad de los regímenes. A pesar de que se percibe un aumento
de la desigualdad económica en general, en muchos países el crecimiento
económico ha hecho expandirse a los sectores medios de la sociedad de
los que, según se cree, depende la democracia. La clase media definida en
términos amplios representa actualmente, por primera vez en la historia,
la mitad de la población del mundo y, fieles a un antiguo estereotipo,
estos sectores medios parecen apoyar la democracia.32
La reducción de la pobreza es otra área en que los estados democráticos han hecho progresos. En conformidad con las distinciones
expuestas anteriormente en este ensayo, las tendencias de la desigualdad
y la pobreza han sido divergentes.
La pobreza continúa siendo un flagelo en todo el mundo en desarrollo.
Tanto en el Asia Meridional como en el África Subsahariana, el número
absoluto de personas clasificadas como pobres de hecho ha crecido desde
1990. No obstante, al menos conforme a un parámetro importante, la
tasa de pobreza ha descendido en los últimos años en las democracias
del mundo en desarrollo. El gráfico 2 muestra las tendencias, medidas
según el umbral de 2 dólares estadounidenses por día.
Las consecuencias de esta disminución en la incidencia de la pobreza
son complejas. Los actores extranjeros y los programas de ayuda pueden
ser fundamentales, y por lo tanto surgen problemas de propiedad y atribución. Dejando de lado estas advertencias, la reducción de la tasa de
pobreza y el progreso en los indicadores de desarrollo humano podrían
igualmente ser importantes para la democracia. Al menos significan
213
Nancy Bermeo
Gráfico 1 — Variación del producto interno bruto (PIB)
per cápita1
220%
200%
180%
160%
140%
120%
100%
80%
1990
1995
2000
2005
Democracias jóvenes de Europa
Democracias de América Latina
Democracias en desarrollo de Asia
Democracias de África
1. Promedio de los países que han tenido un régimen democrático desde 1992 hasta 2005
(1990 = 100%).
Fuente: basado en Fondo Monetario Internacional (FMI), Perspectivas de la economía mundial
(WEO).
una mejora marginal en las vidas de millones de votantes pobres y
concuerdan con las prioridades expresadas por amplios sectores de la
opinión pública. Un estudio reciente de todas las democracias establecidas entre 1961 y 1995 demostró que la estabilidad democrática
de los países en desarrollo estaba fuertemente amenazada no por la
desigualdad económica sino por “la deficiencia en la satisfacción de
las necesidades básicas”. No fue la desigualdad lo que mejor explicó el
colapso democrático, sino la interacción de una pobreza ascendente y un
crecimiento en expansión.33 Si estos resultados se pueden generalizar,
las tendencias decrecientes de la pobreza podrían contribuir a explicar
por qué tantas democracias contemporáneas han sobrevivido a pesar de
una desigualdad económica cada vez mayor.
Los mecanismos autodefensivos de la democracia
Todos los factores enumerados con anterioridad podrían reducir
la probabilidad de un colapso democrático y de ese modo hacer más
difícil la formación de coaliciones golpistas. Sin embargo, las mayores
barreras para establecer una coalición de este tipo quizás provengan de
las características de la propia democracia. A pesar de que la invasión
de Iraq hizo sospechosa a la democracia en muchas partes, ésta como
sistema de gobierno aún tiene un poderoso atractivo. Quienes promulgan la que Jacques Rupnik llama “una cultura política antidemocrática”
están desempeñando un papel perturbador en muchos Estados, pero en
214
Journal of Democracy en Español
la mayoría aún son superados en número. Con seguridad esto será relevante cuando los potenciales golpistas calculen los costos y beneficios
de intentar derrocar a un régimen elegido.
Gráfico 2 — Porcentaje de la población que vive
con menos de 2 dólares estadounidenses por día
90%
30%
85%
25%
80%
20%
75%
15%
70%
1990
1993
1996
Democracias de América Latina
1999
2000
2005
10%
Democracias en desarrollo de Asia1
Democracias de África
1. Se incluye Bangladesh, India, Filipinas, Sri Lanka y Tailandia, que poseen un PIB per cápita
(según paridad de poder adquisitivo) menor a 10.000 dólares estadounidenses.
Fuente: Banco Mundial, programa PovCal.
Sin embargo, la democracia es más que sólo la forma de gobierno
preferida; permite a la gente cambiar a los regímenes sin los riesgos y
costos que acarrea una toma del poder fuera de la ley. Los ciudadanos
comunes y las elites descontentas que buscan un cambio radical de las
políticas pueden renunciar a la conspiración y sencillamente votar por
los partidos y los líderes que prometan un cambio radical. Disuadir a
una masa crítica de actores de elegir esta opción de bajo riesgo es otro
desafío para quienes podrían organizar un golpe.
Por supuesto la crisis financiera ha causado estragos en relación con
estas tendencias, pero los golpistas potenciales también tendrían que
sobrellevar las crisis. Sin antecedentes de éxito y con la hostilidad de
actores internacionales poderosos, se verían enfrentados a una difícil
empresa. En cualquier caso, las democracias han resultado ser asombrosamente resistentes a las crisis económicas. Entre 1975 y 2007, la
probabilidad de que una democracia joven —es decir, una de 10 años
o menos— sobreviviera a una tasa de inflación anual de un 50% o más
era casi 3 a 1; para una tasa de inflación del 15%, era de 5 a 1. Las
probabilidades de supervivencia de una nueva democracia después de
dos años consecutivos en que el PIB cayera en 5 puntos porcentuales
eran 4 a 1. 34 Estas cifras son relativamente buenas y han mejorado
indiscutiblemente desde el fin de la Guerra Fría.
215
Nancy Bermeo
Por supuesto, los golpistas u otros quienes aspiran al autoritarismo
pueden vencer a pesar de estas probabilidades. Aunque las restricciones señaladas hacen menos probable las tomas de poder manifiestas
por períodos indefinidos, al menos otras dos opciones siguen siendo
viables. La primera se refiere a los que podrían denominarse golpes
restaurativos, que ocurren durante períodos de agitación política. Se les
racionaliza como intentos de restituir el orden y atacar la corrupción,
y siempre se acompañan de promesas de restablecer la democracia
en una fecha futura. La intervención militar de 2006 que interrumpió
temporalmente la democracia en Tailandia es un ejemplo ilustrativo.
Una segunda opción es el llamado desmantelamiento por mandato,
que supone la destrucción gradual de las instituciones democráticas
por figuras políticas con un sólido mandato electoral. Hugo Chávez ha
fraguado un proceso de desmantelamiento por mandato en Venezuela.
La ambigüedad de esta opción podría hacerla particularmente atractiva
en los años venideros.
A modo de conclusión vale la pena señalar que el golpe de Estado
tailandés ocurrido en 2006 fue en parte una reacción al intento altamente publicitado del primer ministro Thaksin Shinawatra de corregir
la desigualdad económica y redistribuir recursos a los pobres. El deterioro de la democracia en Venezuela, incluido un golpe fallido contra
Chávez en 2002, también se ha vinculado en parte a una amplia gama
de programas concebidos como intentos de combatir la desigualdad
económica. Estos casos nos recuerdan que las interacciones entre las
desigualdades políticas y económicas son tan intrincadas como significativas. Además sugieren una triste ironía: los drásticos intentos por
revertir la desigualdad económica quizás planteen una amenaza más
peligrosa a la estabilidad democrática que la propia desigualdad.
NOTAS
La autora agradece a Dan Banik, Boris Begović, Thawilwadee Bureekul, Jorge Vargas
Cullell, Alberto Díaz-Cayeros, Stephan Haggard y Daniel Smilov por sus observaciones, y
a Gergely Hudecz de la Universidad de Oxford por sus comentarios y la valiosa ayuda en la
investigación. Véase una versión más extensa y detallada de este artículo en www.nuffield.
ox.ac.uk/politics/ Bermeo.htm.
1. Jorge Vargas Cullell y Dan Banik contribuyeron a esta definición.
2. Informe del Proyecto del Milenio al Secretario General de las Naciones Unidas,
Invirtiendo en el desarrollo: un plan práctico para conseguir los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (Washington, D.C.: Communications Development Inc., 2005), 5.
3. Philippe C. Schmitter y Terry Lynn Karl, “What Democracy Is . . . and Is Not”, Journal
of Democracy 2 (Summer 1991): 76.
4. Adam Przeworski, “The Poor and the Viability of Democracy”, en Anirudh Krishna,
ed., Poverty, Participation, and Democracy: A Global Perspective (Nueva York: Cambridge
University Press, 2008). Disponible en http://politics.as.nyu.edu/docs/IO/2800/duke.pdf.
5. La democracia electoral se define en www.freedomhouse.org/template.cfm?page
=35&year=2005.
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and Poverty Re-Examined (Oxford: Oxford University Press, 2007), 50.
21. Información disponible en www.afrobarometer.org y www.asiabarometer.org.
22. Véanse los datos de AmericasBarometer en www.lapop.org.
23. Estas dos opciones se presentaron a los entrevistados como extremos opuestos de una
escala de 10 puntos para medir los grados de acuerdo o desacuerdo.
24. Judith Squires, “Equality and Difference”, en John S. Dryzek, Bonnie Honig y Anne
Phillips, eds., Oxford Handbook of Political Theory (Oxford: Oxford University Press, 2006), 470.
25. Kenneth Scheve y David Stasavage, “Religion and Social Insurance: Evidence from
the United States, 1970-2002”, en Shapiro, Swenson y Donno, Divide and Deal, 154.
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en la reunión anual de la American Political Science Association, Boston, agosto de 2008.
27. Edwin Goni, J. Humberto López y Luis Servén, “Getting Real about Inequality:
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Paper Series 3815, 2006; Guillermo E. Perry et al., Poverty Reduction and Growth: Virtuous
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Latin America”, 18.
28. Ethan B. Kapstein y Nathan Converse, “Poverty, Inequality, and Democracy: Why
Democracies Fail”, Journal of Democracy 19 (October 2008): 61-82.
29. El término “ola populista” y los casos de populismo analizados aquí provienen de
Thomas Carothers, “Stepping Back from Democratic Pessimism”, Carnegie Paper Nº 99,
febrero de 2009.
30. Estas generalizaciones surgen de información proporcionada por Frederick Solt y
reflejan puntuaciones de coeficiente de Gini obtenidas de datos netos de los hogares.
31. Jon C. Pevehouse, Democracy from Above: Regional Organizations and Democratization
(Cambridge: Cambridge University Press, 2005); Steven Levitsky y Lucan A. Way, “International
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y Aníbal Pérez-Liñán, From Authoritarianism to Competitive Regimes: Latin America’s Great
Transformation, 1900-2009 (en prensa).
32. Véase el informe de febrero de 2009 de Pew Global Attitudes Project, The Global
Middle Class: Views on Democracy, Religion, Values, and Life Satisfaction in Emerging Nations,
disponible en http://pewglobal.org/commentary/pdf/1051.pdf.
33. Christopher Reenock, Michael Bernhard y David Sobek, “Regressive Socioeconomic
Distribution and Democratic Survival”, International Studies Quarterly 51 (septiembre de
2007): 677.
34. Datos de Polity IV e indicadores del desarrollo mundial, Banco Mundial. Sólo se
incluye a las democracias con una población de un millón de habitantes o más.
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