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ESCAPANDO DE LA MALDICION DE LOS RECURSOS LOCAL
ESCAPANDO DE LA MALDICION DE LOS RECURSOS LOCAL:
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES Y SALIDAS INSTITUCIONALES
Informe Final A1-PMN-T6-08-2013
José Carlos Orihuela*
Departamento de Economía de la PUCP
[email protected]
César Huaroto
Departamento de Economía de la PUCP
[email protected]
Maritza Paredes
Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP
[email protected]
18 de septiembre de 2014
* El presente documento constituye el informe final del Proyecto Mediano presentado en el marco del
Concurso de Investigación 2014 (Convenio de Investigación CIES – IDRC – DFATD - Fundación Manuel
J. Bustamante A1-PMN-T6-08-2013). Esta investigación fue realizada en colaboración con César Huaroto,
para la investigación econométrica, y Maritza Paredes, para la investigación del estudio de caso de
Espinar, co-autores del informe y la versión resumida a ser publicada en Economía y Sociedad. Un grupo
de talentosos jóvenes investigadores nos asistió en el trabajo: Lucciana Álvarez, en la econometría, y
Lorena de la Puente, Arturo Mendieta y Paola Porcel en el estudio de caso. Los autores desean agradecer
al CIES por el apoyo financiero en la elaboración de esta investigación.
ESCAPANDO DE LA MALDICION DE LOS RECURSOS LOCAL:
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES Y SALIDAS INSTITUCIONALES
Resumen
¿Existe una “maldición de los recursos” a nivel local? ¿Se puede escapar de ella
construyendo nueva institucionalidad? En base a CENAGRO y los Reportes de
Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo, nuestra econometría encuentra que la
minería no genera beneficios tangibles para la actividad agropecuaria, al tiempo que
está fuertemente asociada a la percepción negativa sobre la cantidad y calidad de
agua, por un lado, y al conflicto, por otro. A mayor actividad minera (antigua, actual y
futura), mayor conflicto. En base al caso de Espinar, nuestra investigación encuentra
que la nueva gobernanza ambiental es endeble. Las “salidas institucionales” que
florecen, llámense las mesas de diálogo, el Convenio Marco, la vigilancia ambiental
comunal o la Gerencia Ambiental del municipio, no se consolidan en formas efectivas y
legitimadas de gobernanza.
Palabras clave: maldición de los recursos, bienestar local, conflicto, instituciones,
Espinar
Introducción
Esta investigación busca un mejor entendimiento de los conflictos socioambientales
mineros y las posibilidades de salidas institucionales para los mismos. En corto:
¿existe una “maldición de los recursos local”, producida por la minería? Y, tan o quizás
más importante, ¿es posible escapar de la maldición local construyendo “buenas
instituciones”?
La “maldición de los recursos” es un término de la literatura de economía política que
refiere a diversos tipos de problemáticos senderos de desarrollo asociados a la
abundancia de recursos naturales, desde desarrollo con bajas tasas de crecimiento
hasta desarrollo con altas tasas de conflicto (Sachs & Warner 1995, Ross 1999,
Humphreys et. al. 2007, Lederman & Maloney 2006).
La versión local (o sub-nacional) de la maldición ha sido bastante menos atendida por
la comunidad académica, centrada en el nivel país. Existe, sin embargo, un nuevo y
creciente interés en los estudios del desarrollo económico por construir una
perspectiva micro, sub-nacional, sobre la maldición de los recursos. Véase, por
ejemplo, Larsen (2005) y Hajkowicz et. al. (2011).
La preocupación por el conflicto domina la más reciente literatura sobre la maldición.
Están las investigaciones de Collier & Hoeffler (2005), Le Billon (2005), Angrist &
Kugler (2008), Basedau & Lay (2009), Ross (2012), entre otros. Sin embargo, si bien
esta literatura informa sobre el funcionamiento de mecanismos particulares (la
búsqueda de rentas como motivadora o alimentadora del conflicto) y su desarrollo en
territorios particulares (África del Sub-Sahara, fundamentalmente), resulta poco lo que
podemos aprender de ella.
La naturaleza y tipología de conflictos mineros en el Perú es distinta. Ni la guerra civil,
ni la lucha violenta por el manejo de rentas mineras, el foco de estudio de la literatura
internacional, caracterizan la experiencia peruana (ver Bebbington 2007, Scurrah
2008, De Echave et. al. 2009 y Arellano 2011).
Sobre el Perú, Zegarra et. al. (2007), Herrera & Millones (2011), Aragón y Rud (2013),
Ticci & Escobal (2012) y Loayza et. al. (2013) son antecedentes de investigación
económica sobre la versión local de la maldición. El último de los artículos utiliza el
término “maldición local”. Los resultados, sin embargo, son inconclusos, mientras que
el diálogo entre evidencia encontrada y teoría evocada es todavía superficial.
Más aun, la dimensión institucional tiende a ser ignorada en el análisis empírico de
cómo los recursos maldicen o no el desarrollo. Con ello, la discusión que plantean los
investigadores termina circunscrita a preguntar si existe o no “maldición”. Pocos
autores preguntan cómo construir rutas de escape o, más específicamente, cómo
países y localidades mineras concretas construyen o construyeron rutas de escape.
Senderos institucionales para la gestión del conflicto, en particular.
Resumiendo, la literatura de economía política nos dice muy poco sobre por qué el
conflicto socioambiental es tan endémico en el caso peruano (o más endémico que en
países mineros comparables, como Chile); sobre por qué la naturaleza, tipología y
dinámica de ese conflicto es distinta a lo observado internacionalmente; y, quizás lo
más importante, sobre qué salidas o mecanismos institucionales se vienen
construyendo, desde el Estado o la acción colectiva, para el manejo del conflicto
socioambiental.
Para atender a esta deficiencia, planteamos una agenda de investigación que explora
con métodos cuantitativos la existencia de una maldición de los recursos a nivel local,
haciendo un esfuerzo por diferenciar entre distintos tipos de minería, al tiempo que
pregunta con métodos cualitativos cómo se construye nueva institucionalidad para la
gobernanza ambiental. Lo que resta del documento se divide en cinco secciones. La
Sección 1 presenta nuestro marco de análisis y justifica la aproximación empírica con
métodos mixtos. La Sección 2 pasa revista a los antecedentes en la literatura peruana
para situar nuestra investigación. La Sección 3 presenta la investigación cuantitativa,
preguntando si existe evidencia sobre una maldición de los recursos a nivel local. La
Sección 4 presenta la investigación cualitativa, preguntando si existe evidencia sobre
la construcción de salidas institucionales a la maldición en el caso de Espinar. La
Sección 5 concluye resumiendo hallazgos y proponiendo una agenda de investigación.
La Sección 6, finalmente, presenta recomendaciones de política específicas y un plan
de incidencia, siguiendo lo requerido por los Términos de Referencia CIES.
1. Maldición de los Recursos y Cambio Institucional: Un Marco para el Análisis
con Métodos Mixtos
Esta investigación busca un mejor entendimiento de los conflictos socioambientales
mineros y las posibilidades de salidas institucionales para los mismos. En corto:
¿existe una “maldición de los recursos local”, producida por la minería? Y, tan o quizás
más importante, ¿es posible escapar de la maldición local construyendo “buenas
instituciones”?
No son preguntas para respuestas sencillas. El debate teórico y empírico, tanto sobre
si existe o no maldición, como sobre el rol que las instituciones juegan en ese
resultado, es animado e inconcluso. Literatura que argumenta cómo las instituciones
importan para caer o escapar de la maldición incluye a Mehlum et. al. (2006),
Robinson et. al. (2006), Ross (2012) y Thorp et. al. (2012). En nuestra evaluación de
teoría y evidencia, ni la “maldición”, ni el “legado institucional por condiciones iniciales”
deben leerse como “destino” (Orihuela 2013).
Asimismo, compartimos el argumento sobre la significancia de la calidad del cambio
institucional en la explicación de la varianza en los resultados del desarrollo basado
en recursos, sea que hablemos de bienestar económico o político. Más aún, en
nuestra lectura la calidad del nuevo cambio institucional está fuertemente mediada por
la secuencia en la que interactúan boom extractivo y desarrollo institucional a lo largo
del proceso histórico (Paredes 2013). En particular, las posibilidades para el buen
desarrollo institucional se reducen cuando la bonanza minera, un condicionante
externo, encuentra pobreza institucional, un condicionante doméstico. Esta línea de
argumentación resulta clave para la discusión de políticas porque, a diferencia de los
precios de los minerales, la calidad de las instituciones sí está sujeta a cambio por
acciones domésticas.
Sostenemos que el cambio institucional no es bien entendido por estudios empíricos
influenciados por el neo-institucionalismo económico. Sea la pregunta grande de los
determinantes del desarrollo (p.e. Engerman & Sokoloff 2000, Acemoglu et. al. 2002),
sea la discusión del desarrollo basado en recursos (p.e. Xala-i-Martin & Subramanian
2003, Robinson et. al 2006), argumentos tipo “las instituciones importan” se centran en
la dependencia del sendero, o path-dependence, y en el rentismo. La razón de la
conceptualización de las instituciones como continuidad tiene en parte que ver con el
método de investigación privilegiado: las regresiones con variables instrumentales
experimentaron un boom importante (p.e. Rodrik et. al. 2004, Acemoglu et. al. 2000).
Es moneda común encontrar argumentos tipo “algo en el pasado lejano” explica “la
calidad institucional en el presente”, que a su vez explica el desarrollo hoy. Si los
resultados del desarrollo son malos, se suele argumentar, esto es resultado de la
continuidad de instituciones rentistas que se originaron en el pasado. Ciertamente nos
encontramos entre quienes gustan asumir que y estudiar como “la historia importa” y,
en particular, simpatizamos con el argumento de que la cultura rentista tiene un papel
importante en los problemas en cuestión. Si todo fuese continuidad, sin embargo,
¿cómo explicar el cambio institucional, el existente y el posible? En particular, ¿cómo
explicar el cambio de equilibrios institucionales cimentados y reforzados por los
incentivos económico-políticos de la renta minera?
Consideramos que las razones detrás de la continuidad institucional pueden no ser las
mismas que las razones detrás del cambio institucional. Asimismo, el análisis
cuantitativo es de poca ayuda para entender el cambio de equilibrios institucionales. El
estudio de caso, sostenemos, ayuda a comprender mejor procesos de cambio
institucional, complementando lo que aprendemos del análisis cuantitativo. Por ello,
nuestra investigación se basa sobre una estrategia multi-metodológica: análisis
econométrico para evaluar si podemos hablar o no de “maldición de los recursos
local”, junto a análisis cualitativo del caso de Espinar (Tintaya) para evaluar si
podemos hablar o no de “buenas instituciones” cómo respuesta a la maldición y
entender cómo es que estas buenas instituciones—de existir—se construyen en el
tiempo.
2. La Literatura sobre la Experiencia Peruana
El marco de análisis presentado propone un diálogo entre la evidencia cuantitativa y la
cualitativa sobre “la maldición de los recursos”. Resumiendo, planteamos que el
instrumental econométrico, por un lado, permite mostrar una fotografía sobre la
asociación existente entre la minería y diversas dimensiones del desarrollo, mientras
que el instrumental cualitativo, por otro, permite adentrarnos en los procesos de
construcción de nueva institucionalidad, i.e. reglas de juego y capacidad
organizacional para la gobernanza del desarrollo minero. A continuación revisamos
antecedentes de la literatura en estas dos líneas de investigación.
Respecto a los antecedentes de investigación cuantitativa, diversos estudios han
analizado la relación de la minería y el bienestar local en el Perú. Todos los estudios
precedentes que conocemos han sido listados en la Tabla 1. Esta tabla resumen
detalla definiciones de “minería” utilizadas, las fuentes, los años de análisis, y el
número de observaciones (“tratamientos”, o afectados por la minería, y “controles”, o
no afectados).
Las definiciones utilizadas son heterogéneas y no fácilmente comparables, si bien se
puede observar que muchas fuentes de datos son comunes, tales como los Censos
Poblacionales de 2007 y 1993, las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) y el
Directorio de Unidades Mineras en Producción del MINEM. Una similitud común es
que, para aquellos que lo reportan, el “N” tratado es bastante similar entre estudios. Se
tiene alrededor de 100 distritos que son calificados como mineros. El número de
distritos considerados como control, sin embargo, no tiene esa misma característica
siendo que este cambia mucho entre estudios según los criterios que definan los
autores.
Tabla 1. Definiciones de “distrito minero” utilizadas en investigaciones cuantitativas previas
Autores
Definición
Fuente
Base
de
datos
Barrantes, Zárate Distrito
con
mina unidades
Mineras
y Durand (2005)
(explotación) metálica
en Producción 2001
(MINEM)
Base
de
datos
unidades
Mineras
en Producción 2003
Distrito
con
mina
Zegarra, Orihuela
(MINEM) y Datos de
(explotación)
metálica
y Paredes (2007)
producción minera
mediana o gran escala
2002-2003 (Grupo
Propuesta
Ciudadana)
Distrito a menos de 100km
Aragón y Rud de distancia de la ciudad de Informes Yanacocha
(2011)
Cajamarca. Los controles entre 1993 y 2006
están a menos de 400 km.
Presupuesto público
Es distrito minero si recibió
por
distritos.
más de S/. 2,100 per cápita
Arellano (2012)
Ministerio
de
de Canon Minero entre el
Economía
y
2001 y 2006.
Finanzas (MEF).
Reportes
estadísticos
Distrito
con
mina mensuales
entre
Macroconsult
(explotación). Cualquiera de 2007
y
2010.
(2012)
los tres niveles.
Ministerio
de
Energía y Minas
(MINEM)
Loayza, Mier
Rigolini (2013)
Dos tratamientos. Si el
distrito es productor y si el
y
distrito no es productor pero
está en una provincia
productora
Dos tratamientos. Si el dist.
es prod.y si el dist. está en
Del Pozo et al.
prov. productora.
(2013)
Se centra en el impacto de
la minería y canon.
Ticci y
(2014)
Dos tratamientos. Si el
distrito es productor “nuevo”
(desde 1993) o “antiguo”
Escobal
(desde antes de 1993).
También usa el número de
trabajadores en minería en
1993 y 2007. 5/
Años
de
N tratado
análisis
N control
2002
(encuestas)
No informa No informa
(hogares)
(hogares)
158 (dist.) 965 1/ (dist.)
2003-2004
(encuestas)
No informa
No informa
(hogares)
(hogares)
2/
1185
123 (dist.)
(dist.)
1997-2006
(encuestas)
No informa
179 (dist.)
7700
(hogares)
1993-2007
(censos)
2001-2007
(MEF)
97
(dist.)
1253
(dist.)
1993-2007
(censos)
2010
(encuesta)
84
(dist.)
716
(hogares)
1174 2/
(dist.)
598
(hogares)
Base
de
datos
unidades
Mineras
1993-2007
en
Producción
(censos)
(MINEM)
(20022006)
Base
de
datos
unidades
Mineras 2001-2012
en
Producción (encuestas)
(MINEM). ENAHO.
Censo 1993, Censo
2007, Directorio de
unidades
Mineras
1993-2007
en
Producción
(censos)
(MINEM) (no da
fecha) y Datamart
(MINEM).
87
(dist.
Prod.)
y
453 (dist.
No
prod.
en
Prov.
Prod.)
No señala.
(todos los
distritos
mineros
desde
2005).
3/
4/
7425/ (dist.
No prod. en
Prov.
No
Prod.)
No señala
95 Nuevos
(dist.) y 38
10742/
Antiguos
(dist.)
1/
Todos los distritos sin Lima Metropolitana ni Costa Norte. 2/ Se restringió el análisis a la Sierra. 3/ No se menciona el total de los
hogares “tratados” y el número de “controles”. Sólo se menciona que son 7700 hogares en la muestra.
4/
Se excluye a los distritos nuevos y los que cambiaron sus fronteras de 1993. Aquellas que no tuvieron información sobre
canon minero por más de tres años entre 2001 y 2007, o dos años entre 2005 y 2007, los distritos de Lima Met. y aquellos con
más de 200,000 habitantes o menos de 1,500 en 2007. 5/ Se excluye al departamento de Lima y los departamentos sin actividad
minera entre el 2002 y 2006. 6/ Un distrito es minero si el número de trabajadores mineros dentro del distrito en el 2007 está
sobre el promedio, dentro del grupo de 108 distritos con al menos un trabajador minero o si hay una unidad de explotación
minera en el territorio. Los distritos tratados se clasifican en nuevos y antiguos distritos mineros si el número de trabajadores
mineros en 1993 estaba por debajo o encima del promedio.
Elaboración Propia en base al trabajo de los autores citados.
Además de definiciones heterogéneas sobre “minería”, encontramos conclusiones
divergentes respecto a su impacto. En particular, para la variables explicadas ingresos
y gastos del hogar, mientras Arellano (2012), Barrantes et al. (2005) y Zegarra et al.
(2007, sólo para hogares urbanos) no encuentran impacto de la minería, Aragón y Rud
(2013), Macroconsult (2012), Del Pozo, et al. (2013), Loayza et al. (2013) y Ticci y
Escobal (2014) si lo hacen. Este escenario es similar en casi todas las variables
explicadas, siendo el caso que no es posible establecer, a priori, cuál de los resultados
obtenidos es superior o más confiable que los demás. ¿Qué autores tienen la razón?
En principio, haría falta juntar todas las bases de datos y volver a correr las
regresiones para evaluar, en cada modelo econométrico, si los resultados cambian al
cambiar la definición de “distrito minero”.
La importancia de las definiciones utilizadas es central para la discusión de los
resultados. Gran parte de los estudios elige definiciones del “tratamiento” tipo “tiene o
no tiene” minería. Es decir, la variable de interés es una variable dicotómica única.
Como se discutirá más adelante, esta podría ser una razón por la cual no se logran
resultados consistentes, pues dentro de la minería puede existir heterogeneidad que
vale la pena explorar.
Excepciones importantes son los estudios de Ticci y Escobal (2014), Loayza et al.
(2013) y Del Pozo et al. (2013). Los dos últimos distinguen entre los impactos directos
e indirectos de la minería. Ticci y Escobal (2014), por su parte, son los primeros en
operacionalizar la distinción entre “nueva” y “vieja” minería. A la luz de la evidencia de
problemas ambientales de la “vieja minería” (Orihuela 2014), está es una muy
importante línea de investigación a perseguir.
Otro aspecto que encontramos importante resaltar es que, salvo el estudio de Del
Pozo et al. (2013), las investigaciones se centran en el impacto hasta el año 2007
(fundamentalmente por la disponibilidad de datos), omitiendo la parte más importante
del ‘boom’ minero, en términos macroeconómicos, que se da en los años posteriores.
Finalmente, pero no por ello menos importante, las fuentes estadísticas utilizadas
limitan el alcance del análisis. Por lo general tanto las encuestas de hogares como los
censos poblacionales se enfocan en criterios de bienestar en el hogar o en las
características socioeconómicas de estos o de sus miembros. Sin embargo, una
importante característica del fenómeno estudiado es que los principales impactos
negativos de la minería los reciben las familias con actividades agropecuarias en el
área de influencia de las operaciones mineras. Las encuestas de hogares no pueden
capturar los cambios en el uso de la tierra agrícola, así como la concentración de las
mismas, entre otras variable de interés. Sólo encuestas especializadas en la actividad
agropecuaria podrían brindar este nivel de análisis. Nuestra investigación tiene la gran
ventaja de tener una nueva CENAGRO para facilitar la comparación (año 2012 vs. año
1994), no disponible para los trabajos predecesores.
Respecto a los antecedentes de investigación cualitativa, existe un conjunto amplio de
investigaciones que concluyen o argumentan que las instituciones son sumamente
relevantes para la solución de los conflictos socioambientales o la mejora de otras
dimensiones del desarrollo basado en recursos, como la desigualdad y las condiciones
ambientales. En una colección de estudios de caso en los países andinos, Anthony
Bebbington sostiene que, si bien existen visiones antagónicas en el debate sobre la
maldición de los recursos, “existe una convergencia analítica que coincide en señalar
la importancia de la calidad institucional y del contexto a la hora de determinar los
efectos de la industrias extractivas sobre el desarrollo” (2013: 120).
Más aún, el conflicto puede ser una oportunidad para el desarrollo institucional,
argumenta Bebbington: “el fortalecimiento institucional es un proceso político en el que
el conflicto socioambiental puede jugar un rol potencialmente constructivo” (2013:
121). El componente cualitativo de nuestra investigación es en buena medida una
evaluación de
esta hipótesis optimista sobre el rol del conflicto en el desarrollo minero: el conflicto
como oportunidad para el desarrollo institucional positivo.
Tabla 2. Instituciones y Conflicto en la Literatura Cualitativa sobre Minería y Desarrollo
Dimensión del
Periodo de
Autores
Casos
Área de Influencia
Desarrollo
Análisis
Región: Piura
Bebbington
(2013)
Conflicto
Barrantes,
Cuenca y Morel
(2012)
Desigualdad
inclusión
De Echave et.
al. (2009)
Majaz-Proyecto
Rio Blanco
e
Conflicto
Arequipa
Cajamarca
Provincias:
Huancabamba
Ayabaca
y
Tambogrande,
Majaz,
Yanacocha,
Antamina,
Tintaya,
Las
Bambas
2003-2009
y
Regiones: Arequipa y
Cajamarca
2001-2009
Regiones:
Piura,
Cajamarca, Ancash,
Cusco, Apurímac
1999-2007
Región: Ancash
Gil (2009)
Conflicto
y
medio ambiente
Antamina
Salas (2008)
Desarrollo
sostenible
y
medio ambiente
Antamina
Bebbington
(2007)
Conflicto y uso
de
recursos
naturales
Yanacocha
Distritos:
San
Marcos, Huallanca y
Huarmey
Región: Ancash
Distrito: San Marcos
(Huari)
Región : Cajamarca
1996-2006
1997-2002
1992-2006
Región: Cusco
De Echave et.
al. (2005)
Provincias: Espinar
Conflicto
Tintaya
1996-2003
Comunidades dentro
del área de influencia
minera
Tintaya ha sido un caso frecuentemente referido en esta lectura del conflicto como
oportunidad para la mejora de la gobernanza de la minería. Comparando los seis
casos más emblemáticos del conflicto minero (Tambogrande, Majaz, Yanacocha,
Antamina, Tintaya y Las Bambas), De Echave et. al. (2009) concluyen que Tintaya es
la experiencia más “exitosa”, por haber institucionalizado “espacios de concertación
entre empresa, Estado, comunidades y representantes de la sociedad civil.” Sin
embargo, subrayan los autores, “dada la debilidad institucional del Estado, y dada la
fragmentación y multiplicidad de intereses sociales que se perciben afectados por la
actividad minera (o que pretenden ser parte de sus beneficiarios), la amenaza de
estallidos de protesta está siempre latente.” En conclusión, “si bien la conflictividad
estructural persiste, los espacios de concertación permiten que ella se canalice, por el
momento, por medios institucionalizados y pacíficos” (p. 385, el subrayado es nuestro).
Dos aspectos que resaltamos en este análisis es, por un lado, la referencia a “la
debilidad institucional del Estado” y, por otro, la referencia a la institucionalización de
nuevos espacios de diálogo y concertación. En otras palabras, las instituciones
aparecen en el análisis como problema y como posibilidad. La crítica al rol del Estado
no es solo de los investigadores sociales. En Tintaya, ni los dirigentes de las
organizaciones de base ni la empresa minera quisieron al débil Estado en la mesa de
negociaciones (De Echave et. al. 2005). En Antamina, para un estudio del proceso de
compras de tierras de puna, Salas (2008: 358) observa que “el rol de las instituciones
estatales como mediadoras y reguladoras entre la comunidad y la compañía ha sido
criticado no solo por la comunidad sino también por las compañías.” En particular, “la
legislación vigente no contempla ningún mecanismo de evaluación de los
compromisos sociales que figuran en los EIA, en el caso de Antamina, fueron incluidos
a raíz de sus compromisos con normas internacionales mucho más exigentes a las
peruanas”.
Frente a esta debilidad estatal, el conflicto minero aparece como oportunidad para el
cambio institucional postivo. Bebbington (2013) argumenta que el conflicto local puede
impulsar organización, aprendizaje o innovación institucional a escala nacional para la
gobernanza de las industrias extractivas. Por ejemplo, siempre en su lectura, durante
el ciclo Tambogrande-Rio Blanco, un conjunto de organizaciones sociales aprendieron
a utilizar instrumentos para la zonificación ecológica y ordenamiento territorial como un
medio para la elaboración de propuestas de desarrollo alternativas. En otra
publicación, el autor apunta que “una de las contribuciones de los movimientos
sociales ha sido la creación y mantenimiento de otros espacios que permitan la
existencia de una esfera pública para debatir el significado del desarrollo territorial
rural en presencia de la gran minería” (Bebbington 2007: 259). En similar línea
argumentativa, Gil (2009: 25) señala que los conflictos por la apertura de un proyecto
minero “pueden proveer crecientes oportunidades a los grupos marginados de mejorar
su condición de ciudadanía, a través de la reapropiación de discursos democráticos
estatales y esquemas participativos, los cuales han emergido como una consecuencia
no anticipada de los conflictos mineros”.
¿Tenemos más pistas sobre cómo construir cambios institucionales positivos, además
de la oportunidad que brinda el conflicto socioambiental? Para Barrantes et.al. (2012:
38), entre otras variables importantes, es el capital humano lo que terminaría
marcando la diferencia. Los autores plantean la hipótesis que a la región minera
Arequipa le va mejor que a la región minera Cajamarca por un proceso sostenido de
formación de capital humano, el cual habría facilitado el desarrollo de coaliciones
políticas más estables para la gestión del gobierno regional. Es un argumento
interesante, aunque creemos que el desarrollo del mismo no es satisfactorio.
Resumiendo, la literatura ha trabajado el tema institucional en forma más bien
tangencial, apuntando o argumentando sobre su importancia, pero sin enfocarse
específicamente en el estudio de las instituciones y el cambio institucional. En los
trabajos de José de Echave y colegas arriba mencionados, encontramos un rico
análisis de como nuevas formas de institucionalidad sirven como válvula de escape
para el conflicto en Espinar, pero nos quedamos con la pregunta de si algo más de
gobernanza se construye sobre la experiencia de la mesa de diálogo, digamos, más
allá de evitar que la sangre llegue al río. En los trabajos de Anthony Bebbington arriba
mencionados encontramos la frecuente referencia al conflicto como oportunidad, pero
más allá de la apropiación de técnicas y discurso del planeamiento participativo del
territorio por parte del movimiento social, nos quedamos con la pregunta si
efectivamente existe alguna forma significativa de desarrollo institucional para la
gobernanza de la minería en base a este “aprendizaje”.
En diálogo con estos antecedentes de la literatura, el aporte del componente
cualitativo de nuestra investigación está en rastrear históricamente la posible
construcción de “gobernanza ambiental” en Espinar como respuesta al conflicto minero
asociado a Tintaya. Más que defenderla como tesis, evaluamos la hipótesis que el
conflicto socioambiental crea nueva institucionalidad.
3. ¿Existe Evidencia Cuantitativa de una Maldición de los Recursos Local?
La respuesta corta es que si, toda vez que no encontramos mejoras diferenciada en
indicadores de bienestar económico entre distritos mineros y distritos no mineros, al
tiempo que hayamos una clara asociación entre minería y conflicto. En el lado de los
activos, en particular, no hayamos evidencia de mejoras en el acceso a mercados y
servicios, ni evidencia de mejoras en educación y capital humano. En el lado de los
pasivos, por su parte, encontramos (i) que la percepción sobre contaminación y
escasez del agua es mayor en los distritos mineros y (ii) que a mayor minería (antigua,
actual y futura), mayor conflicto. Pero hay una compleja historia de definiciones y
estimaciones detrás de este resumen que pasamos a exponer.
La narrativa general que proponemos tiene cinco partes. En primer lugar, en términos
macroeconómicos, el Perú está viviendo un boom minero1 que, en segundo lugar,
implica una expansión del “territorio minero” nunca antes observado. El Gráfico 1
resume esta espectacular expansión del territorio minero y nos da una pista del por
qué deberíamos esperar mayores impactos locales que en el pasado, tanto positivos
como negativos. En tercer lugar, creemos evidente que la actividad minera no produce
solo “maldiciones” a nivel micro. La nueva inversión minera ha generado empleo en
mano de obra calificada, algunos encadenamientos que haríamos bien en estudiar y,
lo que al final del día parece ser el canal más importante para el desarrollo local,
mayor cantidad de impuestos tanto para el gobierno central como para los gobiernos
regionales y municipales donde se extraen los recursos mineros (que los impuestos
sean muy bajos o muy altos es otra discusión). Adicionalmente, las empresas mineras
dedican recursos propios a mejorar la calidad de vida local. En cuarto lugar, sin
embargo, surgen las dudas sobre si los beneficios se distribuyen uniformemente, junto
a la pregunta sobre si los costos—ambientales, sociales, políticos—los pagamos todos
por igual.
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
Entre 1988-1994
Entre 1981-1987
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Antes 1981
Millares
Gráfico 1. Hectáreas Concesionadas a la Minería en Perú (1981-2013)
Fuente: INGEMMET-Catastro Minero.
1
Según la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE) en el 2011 el Impuesto a la renta
minero fue superior a los S/. 10 mil millones, equivalente al 8% del presupuesto del Estado y a 120% el
presupuesto en Educación. Asimismo, el 57% del total exportado en el país es minería. Finalmente, entre
el 2000 y el 2012 se han invertido más de US$ 40 mil millones (cerca de la mitad en los últimos 4 años).
Ver Macroconsult (2012).
En quinto lugar, junto a los beneficios materiales, la proliferación de “conflictos
socioambientales” en las localidades cercanas a las operaciones mineras configura
una paradoja para el proceso del desarrollo en el Perú. La mayor parte de los
conflictos socioambientales están directamente vinculados con las industrias
extractivas y, principalmente, con la minería. Los descontentos con los resultados
ambientales argumentan que esta forma de crecimiento genera contaminación y
reduce la disponibilidad de agua disponible. El Gráfico 2 nos aproxima al crecimiento
del descontento socioambiental.
Gráfico 2. Conflictos Socio-ambientales en el Perú (2004-2012)
Número de Conflictos (distintas
especificaciones)
80
Total Conflictos
Socioambientale
s
70
60
Total Conflictos
Mineros
50
40
Total Conflictos
vinculados al
Agua
30
20
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Total Conflictos
oposición a Act.
Extractivas
Fuente: Defensoría del Pueblo. Elaboración propia.
En el componente cuantitativo de esta investigación buscamos nueva evidencia sobre
la relación entre la minería y desarrollo local. ¿Podemos hablar de una maldición de
los recursos local? Es otras palabras, ¿podemos decir que la bonanza
macroeconómica que beneficia al país tiene como contraparte un impacto negativo
generalizado en el nivel local? En particular:
-
¿Una “tipología” ayudaría a comprender mejor la relación entre la minería y los
conflictos socioambientales?
¿Qué dimensiones del desarrollo local han sido afectadas por la minería? ¿Uso
de tierras, régimen de tenencia, concentración de tierras, percepción de
contaminación, entre otras?
Para responder estas preguntas usamos distintas fuentes de datos: los Reportes de
Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo entre 2004 y 2012, los dos últimos
Censos Nacionales Agropecuarios (CENAGRO) de 1994 y 2012, el Catastro Minero
provisto por el INGEMMET, el Directorio de Unidades de Explotación y Exploración
Mineras del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), y los Censos Poblacionales y de
Vivienda de 1993 y 1981 (INEI).
Sostenemos que la metodología planteada y la calidad de los datos disponibles nos
permiten superar lo investigado previamente tanto en el marco temporal como en la
calidad del análisis. Sobre lo primero, analizamos el impacto de la minería entre 1994
y 2012, con lo que superamos el ámbito temporal de todos los estudios citados. Sobre
lo segundo, los indicadores usados en esta investigación capturan dimensiones que no
han sido abordadas previamente—principalmente por falta de datos—tales como la
conflictividad social, la percepción de contaminación, el uso de tierras, el tipo de
tenencia, prácticas agropecuarias, entre otros.
Otro aspecto innovador del trabajo que presentamos está en el modo de identificación
de tipos de minería. Aprovechando información del catastro minero (información nunca
antes utilizada), buscamos diferenciar los efectos de la “antigua minería” y “minería
nueva”, con lo cual tenemos una discusión más fina a si usáramos solamente una
variable “minería” con valores 0 y 1.
La definición de minería antigua con la cual trabajaremos parte de identificar que
distritos tenían más del 10 por ciento de su territorio con concesiones mineras antes
de 1994. Para presentar la idea de esto nos ayudamos con el Mapa 1, donde
observamos los 180 distritos identificados con presencia de minería antigua. 2
Se define a distrito con minería futura a aquellos donde el porcentaje del territorio
concesionado ha crecido entre 1994 y 2012 en más de 10 puntos porcentuales. Esto
con la idea de que estos distritos han atraído mayor interés de inversión y explotación
minera. En el Mapa 2, se presentan a los 1261 distritos con nueva minería, haciendo
una distinción más fina (que no se usa en el estudio econométrico) sobre los distintos
niveles de crecimiento de las concesiones en el distrito.
2
Un aspecto a tomar en cuenta es que en este estudio no se utiliza la definición vigente de distrito puesto
que con el fin de homogenizar los distritos que existían en 1994 con los que existían en 2012 se buscó la
forma de “reconstruir” los distritos de 1994. Como esto no fue posible, en algunos casos la definición de
distrito no es ni la de 1994 ni la de 2012, sino una intermedia.
Mapa 1. Distritos con Minería Antigua en Perú
Fuente: INGEMMET
Elaboración: Propia
Finalmente, es importante resaltar que un distrito puede tener tanto minería “antigua”
como “futura” en su territorio. Y, además, estas definiciones no son excluyentes a la de
distrito con minería “actual” (si en su territorio tiene una mina operando). En el Mapa 3
se presentan los 129 distritos que son considerados como de minería actual en este
estudio. Mayor información sobre la construcción y las fuentes de datos usadas para
estas definiciones se da en el capítulo metodológico.
Mapa 2. Distritos con Minería Futura en Perú
Fuente: INGEMMET
Elaboración: Propia
Mapa 3. Distritos con Minería Actual en Perú
Fuente: MINEM
Elaboración: Propia
En la propuesta original se planteó un modelo de propensity score matching
combinado con diferencias en diferencias (PSM-DD). Sin embargo, a raíz de una
mayor revisión de las bases de datos disponibles y de la revisión a la literatura hemos
adaptado la metodología a un modelo de diferencias en diferencias (DD). La razón
principal es que los métodos de PSM están pensados para tratamientos únicos, es
decir, para una única variable de impacto. A lo largo de la investigación vimos que más
importante que distinguir entre distritos mineros y no mineros es distinguir dentro de
los distritos mineros.
En otras palabras, dado que el tipo de minería importa, es necesario tener distintas
variables de tratamiento y cuando se tiene este caso es preferible el uso de otras
metodologías tales como los métodos de Diferencias en Diferencias (DD).
El Modelo de Estimación
Planteamos dos modelos econométricos. El primero para los indicadores de resultado,
sobre los cuales sólo se cuenta con información en el último año (2012) o cerca de
dicho año. Este modelo puede ser presentado algebraicamente en la Ecuación 1. El
segundo método es similar en esencia, pero contiene información de la variable
dependiente para 1994 y 2012. Este segundo modelo se presenta en la Ecuación 2.
Ecuación 1
n 1


Y j1      id * Ti d  X j '  X  G j '  G  D j '  D   j
i 1
Ecuación 2
n 1


2
d
d
Y2012
 X j ' X  G j ' G  D j ' D   j
1994, j      i * Ti
i 1
Por otra parte, se utilizaron distintas especificaciones para el tratamiento, donde “d”
señala el tipo de tratamiento de minería que estemos usando. El resumen de estas
definiciones se presenta en la Tabla 3. Así, ambas ecuaciones se replicarán para las 6
definiciones de tratamiento. El objetivo con esto es analizar si existe un efecto
diferenciado de la “minería actual” si esta se da en conjunción con la “minería antigua”,
si se da en conjunción con “minería futura”, o si se da en conjunción con la minería
antigua y la futura.3 4
Un aspecto que vale la pena mencionar en este punto es que, con el fin de evitar tener
una mala especificación econométrica por la diferencia entre zonas en el Perú, se
realizaron las mismas estimaciones para distintas divisiones del país (probándose
nueve sub-grupos, resultantes de combinar Costa/Sierra/Selva con Norte/Centro/Sur).
Los resultados no varían significativamente y no se incluyen en este informe por temas
de espacio, pero están disponibles a solicitud.
3
Trabajamos con el umbral de 10% del territorio concesionado, pero los resultados se mantienen al
cambiar este umbral.
4 Un aspecto que se debe tener en cuenta es que si bien esto permite analizar el impacto de la minería en
el distrito de manera diferenciada. Un aspecto que se abandona, por su complejidad, pero que también es
importante es que la minería no sólo afecta al distrito donde esta se está realizando, sino que tiene
efectos a nivel provincial e incluso a nivel departamental. Incluir estas dimensiones de análisis complicaría
mucho la especificación econométrica, sin embargo.
Tabla 3. Definiciones del Tratamiento
d Tratamientos
Definición
n
Si en el distrito existe al menos una unidad minera (UM) en producción
Distrito
con
metálica.
2
/1
minería actual
Dos tipos de distritos: con minería actual o sin ella.
1
Si en el distrito entre 1994 y 2012 se ha incrementado en más de 10
Distrito
con puntos porcentuales o más el territorio distrital concesionado a empresas
minería futura /2 mineras.
Dos tipos de distritos con minería futura o sin ella.
Si en el antes de1994 tenía concesionado el territorio distrital en 10
Distrito
con
puntos porcentuales o más el territorio distrital concesionado a empresas
minería antigua
mineras.
/2
Dos tipos de distritos con minería antigua o sin ella.
Cuatro tipos de distritos:
a. Minería actual sin minería futura
Distrito
con
b. Sin minería actual con minería futura.
minería futura
c. Minería actual con minería futura.
d. Sin minería actual y sin minería futura
Cuatro tipos de distritos:
Distrito
con
a. Minería actual sin minería antigua.
minería antigua
b. Sin minería actual con minería antigua.
y minería actual
c. Minería actual con minería antigua.
d. Sin minería actual sin minería antigua.
Seis tipos de distritos:
a. Sin minería actual, sin minería futura y sin minería antigua
b. Sin minería actual pero con futura minería.
Distrito
con
c. Sin minería actual pero con minería antigua.
minería antigua,
d. Minería actual con futura minería
actual y futura
e. Minería actual con futura minería y minería antigua
f. Otros casos (se aglomeran puesto que son muy pocos en cada
interacción).
2
3
4
5
6
2
2
4
4
6
Observaciones: Mayor información sobre las fuentes de datos se dará en la sección “Bases de Datos”.
/1
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MINEM)
/2
Fuente: Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET)
Para las dos ecuaciones Y representa a la variable de resultado en el modelo. En la
Tabla 4 se detalla cada uno de los indicadores de resultado analizados. En el caso de
la ecuación 1 esta variable se observará únicamente en el 2012. En el caso de la
ecuación para la ecuación 2 se usará la variación en la variable dependiente entre
1994 y el 2012.
 
n 1
La sumatoria
i 1
d
i
* Ti d

captura para la definición “d” del tratamiento el total de
coeficientes de interés a estimar. Cada  id captura el impacto de pertenecer a cada
una de los tipos de minería que corresponden a cada definición “d”. Por ejemplo, si
estamos en la definición 4, se tendrá un estimador para los que sólo son distritos con
minería actual, otro para los que sólo son distritos con minería futura y otro para los
que son distritos con minería actual y minería futura.
La matriz de variable en D representa las características demográficas del hogar en el
distrito a partir de los Censos Poblacionales de 1981 y 1993.5 La matriz G representa
las características geográficas del territorio tales como la altura, pendiente, entre otros.
La matriz X contiene las variables control obtenidas del CENAGRO 1994, vinculadas
5
En los resultados finales no se incluyen los indicadores del censo de 1981 puesto que no cambiaban
significativamente los resultados y porque reducían mucho la muestra (en estos se tiene menos
observaciones).
principalmente a prácticas agrícolas, uso de tierra, entre otros. La variable 
representa el término de error del modelo. Todas las variables contenidas en estas
matrices se presentan en el Anexo 1.
A continuación, en las Tablas 4 y 5 se listan todas las variables de resultado que
fueron analizadas en esta investigación. En el Anexo 2 se presentan las estadísticas
descriptivas de cada una de estas. Así, en estas tablas se muestra si estas variables
están disponibles para ambos años (1994 y 2012) o sólo para el último período con lo
cual se utilizaría para alguna de estas el modelo de la ecuación 1 o la ecuación 2,
respectivamente.
Tabla 4. Indicadores Resultado provenientes de Reportes de Conflictos Sociales 2004-2012
(Defensoría del Pueblo)
1
2
3
4
Presencia de al menos un conflicto
socio-ambiental
Presencia de al menos un conflicto
socio-ambiental vinculados a minería
Número
de
conflictos
socioambientales
Número
de
conflictos
socioambientales vinculados a minería
1994
2012 Relación esperada
No
Si
No
Si
No
Si
No
Si
Se espera que la relación sea positiva pero se
quiere analizar si la relación es distinta según los
tipos.
Tabla 5. Indicadores Resultado provenientes de los CENAGRO 1994 y 2012 (MINAG)
1994
2012
Si
Si
Si
Si
No
Si
No
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Tamaño promedio de tierras en
11 posesión de agricultores/personas Si
naturales
Si
1. Contaminación y Manejo de Agua
% Agricultores que señala que el
1 agua está contaminada con relaves
mineros
% Agricultores que señala que el
2
agua está contaminada (en general)
% Agricultores que pertenece a
3
comisión de regantes
% Agricultores que pertenece a
comisión de regantes y tiene
4
licencia/permiso/autorización de uso
de agua
Total de hectáreas que no han sido
5 usadas para agricultura por erosión
o salinidad
Total de hectáreas que no han sido
6 usadas para agricultura por falta de
agua
% del terreno censado que no han
7 sido cultivadas por erosión o
salinidad
% del terreno censado que no han
8
sido cultivadas por falta de agua
2. Control y Manejo de Tierras
Tamaño total de tierra usada para
9
agricultura
% del total de terreno censado en el
10 distrito que es usado para
agricultura
12 Índice GINI de posesión de tierras
Índice GINI de posesión de tierras
13
solo entre Personas Naturales
14 % Tierras tituladas
% Tierras tituladas y registradas en
15
SUNARP
% Tierras obtenidas por Compra16
Venta
17 % Tierra en el distrito con riego
3. Asociatividad
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Relación esperada
Los conflictos mineros tienen muchas veces como
origen acusaciones de contaminación minera. Se
esperaría encontrar evidencia de esto. Así, la
relación debería ser positiva.
La presión en uso del recurso hídrico debería
generar que la mayor escasez genere una mayor
organización en el uso de este recurso. Así, la
relación debería ser positiva.
La presencia de restos sólidos de la actividad
minería generaría cambios en la calidad de la tierra
agrícola. Así, la relación debería ser positiva.
La presencia minera podría haber reducido, en
general, la cantidad de tierras que se usaban para
la agricultura, sea por generar mayores ingresos en
otros mercados o por contaminación. La relación
debería ser negativa.
La presencia minera podría haber reducido la
importancia de la agricultura en el uso de la tierra,
sea por generar mayores ingresos en otros
mercados o por contaminación. La relación debería
ser negativa.
La minería generó un aceleramiento en la titulación
y formalización de la tierra. Esto mismo también
agilizó el mercado e incremento la cantidad de
compras. Se esperaría un efecto positivo en
titulación, en la importancia de la posesión por
compra-venta y el efecto en el GINI es difícil de
predecir.
La minería requiere el acceso a muchos servicios
tales como el agua, electricidad, carreteras y otros.
Este incremento de infraestructura habría podido
afectar también al crecimiento de otras, como el
riego.
Tabla 5. Indicadores Resultado provenientes de los CENAGRO 1994 y 2012 (MINAG)
Tamaño total de la tierra en
posesión de una asociación de
(Cooperativa,
18 agricultores
Comunidad Campesina, Comunidad
Nativa)
% del total del territorio que está en
posesión de alguna asociación de
19 agricultores(Cooperativa,
Comunidad Campesina, Comunidad
Nativa)
% Agricultores que pertenecen a al
una
asociación
de
20 menos
productores
4. Diversificación productiva
%
de
Agricultores
(personas
naturales)
que
realizan
otras
21
actividades
además
de
la
agropecuaria
Índice
GINI
(o
IHH,
22 alternativamente) de las hectáreas
usadas por cultivos
% de la producción que se destina a
23
venta
5. Acceso a mercados y servicios
24 Tiempo promedio a capital distrital
% Agricultores que señalan tener un
mercado asegurado para sus
25
cultivos o haber elegido uno con
buen precio
% Agricultores que hacen uso de
26
TIC para obtener información agraria
% Agricultores con Internet o PC en
27
el hogar
% Agricultores con el servicio de
28
electricidad en una de sus parcelas
% Agricultores con el servicio de
29
desagüe en el hogar
6. Educación y Capital Humano
% Agricultores con Secundaria
30
Completa
%
Agricultores
con
Estudios
31
Superiores Completos
% personas menores de 18 con
32
educación primaria incompleta
% personas mayores de 18 con
superior
secundaria
33 educación
incompleta
% Agricultores que recibieron
34
asistencia técnica o capacitación
1994
2012
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
No
Si
Si
Si
No
Si
No
Si
Si
Si
No
Si
Si
Si
Si
Si
No
Si
No
Si
Si
Si
Relación esperada
Las asociaciones de productores han sido un factor
clave en el desenvolvimiento de los conflictos
socioambientales. Es de esperar que en el período
de aparición de los conflictos su importancia
relativa pudiera haberse incrementado. Así, se
espera encontrar una relación positiva con estas
tres variables.
La llegada de la minería genera nuevas
oportunidades de ingreso y esto generaría mayores
fuentes (más diversificadas) para los agricultores.
Por otra parte, la contaminación podría reducir la
importancia de la agricultura en el total de
actividades realizadas. La relación esperada es
positiva.
La minería requiere muchos servicios e
infraestructura para poder trabajar. Así, un efecto
positivo es la posible llegada de servicios públicos y
carreteras en las comunidades aledañas. La
relación esperada es positiva.
Los mayores ingresos fiscales incrementarían la
oferta de educación. Asimismo, los programas de
responsabilidad social suelen dar asistencia técnica
y capacitación a las comunidades aledañas. El
efecto esperado es positivo.
Resultados sobre Variables de Conflictividad Socioambiental
El resultado más claro es la fuerte correlación entre (cualquiera de las definiciones de)
conflictividad social y (los distintos tipos de definiciones de) la presencia de minería en
el distrito. El segundo mensaje clave es que encontramos una mayor correlación
cuando analizamos la interacción de todas las definiciones de minería: el distrito que al
mismo tiempo tiene minería actual, minería futura y minería antigua muestra la mayor
conflictividad social.
La Tabla 6, 7, 8, 9 evalúan el modelo econométrico para distintas definiciones de
conflictividad (ver Tabla 4). Las dos primeras estimaciones evalúan la probabilidad de
ocurrencia de al menos un conflicto socioambiental (en general y asociado a la
minería, respectivamente) en el distrito entre el 2004 y el 2012. Los últimos dos
estiman la cantidad de conflictos socioambientales (en general y asociado a la minería,
respectivamente). Centraremos el análisis en la Tabla 6 por restricciones de espacio y
porque el mensaje principal de todas las tablas es el mismo: la mayor conflictividad
ocurre cuando el distrito tiene al mismo tiempo un presente (distrito con minería
actual), un pasado (distrito con minería antigua) y un futuro (distrito con minería futura)
minero.
Tabla 6. Resultados de distintos tratamientos sobre la probabilidad de ocurrencia de
conflictos socio-ambientales
Dependiente: Presencia de al menos un conflicto socio-ambiental
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
Media de la muestra
0.13***
(15.34)
0.13***
(10.66)
0.14***
(16.36)
0.11***
(9.61)
0.12***
(14.98)
0.11***
(9.47)
Distrito con minería actual
0.25***
(5.74)
0.26***
(3.38)
0.19***
(3.98)
0.06***
(3.38)
Distrito con minería futura
0.06***
(3.26)
0.15***
(3.18)
Distrito con minería antigua
Distrito con minería actual y minería
futura
Distrito con minería actual y minería
antigua
Distrito con minería actual, minería
antigua y minería futura
0.07***
(3.51)
0.03
(0.57)
0.3***
(5.73)
0.05
(0.94)
0.22***
(3.71)
0.42***
(5.03)
0.49***
(5.4)
N
1772
1772
1772
1772
1772
1772
R2-Ajustado
0.10
0.07
0.08
0.10
0.10
0.11
Notas: *** representa significancia de 99%, ** de 95%, * de 90%. Todos son resultados de regresión controlando por las
variables presentadas en el Anexo 1. Cada columna representa una regresión para cada tratamiento d según se definió en la
Tabla 2.
Los resultados muestran que la tipología importa. Hay distritos mineros y distritos
mineros. En particular, un conflicto social es más propenso a ocurrir en un distrito que
no es solamente productor en la actualidad sino que, al mismo tiempo, tuvo en el
pasado presencia minera y se espera que tenga más explotaciones en el futuro. En
simple, la mayor conflictividad ocurre cuando el distrito tiene al mismo tiempo un
presente, un pasado y un futuro minero. Nada que no nos dijera nuestra intuición, pero
el aporte del método econométrico está en proveer los números y la significancia
estadística.
En las primeras tres columnas presentamos los resultados para el modelo de regresión
controlado por todas las variables listadas en el Anexo 1, en las que como variable
vinculada a la minería usamos las dummies de si se tiene minería en la actualidad para la columna 1-, de si se esperaría que el distrito tenga minería en el futuro (el
territorio concesionado a la minería creció en 10 puntos porcentuales o más entre
1994 y 2012) -para la columna 2- o si el distrito tiene “tradición minera”,
respectivamente. Así, en el caso de la Tabla 6, se observa que un distrito minero con
minería actual tiene 25% más probabilidades de tener un conflicto socioambiental que
el resto de distritos. A su turno, ser un distrito con minería futura incrementa las
probabilidades en 6%. Finalmente, ser un distrito productor con minería antigua
incrementa las probabilidades en 15%.
El Gráfico 3 resume los resultados para las cuatro variables definidas de conflictividad
socioambiental (ver Tabla 3). En el eje derecho se ve la probabilidad de ocurrencia de
un conflicto entre el 2004 y 2012 dependiendo del tipo de distrito, mientras que el eje
izquierdo presenta el promedio de conflictos que se dieron en el mencionado período.
Se observa, claramente, que tanto el promedio de conflictos como la probabilidad de
ocurrencia de al menos un conflicto son mucho mayores en los distritos que son,
simultáneamente, distritos con los tres tipos de minería (actual, antigua y futura).
1.6
1.4
1.2
1
0.8
0.6
0.4
0.2
0
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Probabilidad de Conflicto
Promedio de Conflictos
Gráfico 3. Resultados de los modelos econométricos: Conflictividad socioambiental por
tipo de minería en los distritos del Perú
0%
Media de la
muestra
Distrito con
Boom de
Concesiones
Distrito con
Tradición
Minera
Distrito
Distrito
Productor con Productor, con
Boom de
Boom de
Concesiones Concesiones y
Tradición
Número de Conflictos en promedio Definición 1 Minera
Fuente: Estimaciones econométricas (Tablas 6, 7, 8 y 9)
Elaboración: Propia
Tabla 7. Resultados de distintos tratamientos sobre la probabilidad de ocurrencia de conflicto
socio-ambientales
Dependiente: Presencia de al menos un conflicto socio-ambiental
vinculado a la Minería
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
Media de la muestra
0.08***
(11.88)
0.07***
(7.39)
0.09***
(12.83)
0.05***
(6.15)
0.08***
(11.43)
0.05***
(5.96)
Distrito con minería actual
0.25***
(5.96)
0.28***
(3.69)
0.19***
(4.02)
0.07***
(4.16)
Distrito con minería futura
0.07***
(4.27)
0.19***
(4.08)
Distrito con minería antigua
Distrito con minería actual y minería
futura
Distrito con minería actual y minería
antigua
Distrito con minería actual, minería
antigua y minería futura
0.07***
(4.48)
0.07
(1.46)
0.3***
(5.98)
0.09*
(1.92)
0.21***
(3.65)
0.46***
(5.47)
0.53***
(5.94)
N
1772
1772
1772
1772
1772
1772
R2-Ajustado
0.10
0.07
0.08
0.11
0.11
0.13
Notas: *** representa significancia de 99%, ** de 95%, * de 90%. Todos son resultados de regresión controlando por las
variables presentadas en el Anexo 1. Cada columna representa una regresión para cada tratamiento d según se definió en la
Tabla 2.
Tabla 8. Resultados de distintos tratamientos sobre el número de conflictos socio-ambientales
Dependiente: Número de Conflictos Socioambientales
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
Media de la muestra
0.16***
(13.56)
0.17***
(8.84)
0.18***
(14.16)
0.14***
(8.27)
0.15***
(13.25)
0.13***
(8.19)
Distrito con minería actual
0.54***
(4.9)
0.5***
(2.71)
0.32***
(3.32)
0.1***
(3)
Distrito con minería futura
0.09***
(3)
0.42***
(3.09)
Distrito con minería antigua
Distrito con minería actual y minería
futura
Distrito con minería actual y minería
antigua
Distrito con minería actual, minería
antigua y minería futura
0.1***
(3.49)
0.04
(0.57)
0.64***
(4.63)
0.04
(0.66)
0.32***
(3.46)
1.22***
(3.71)
1.4***
(3.73)
N
1772
1772
1772
1772
1772
1772
R2-Ajustado
0.12
0.08
0.09
0.13
0.15
0.16
Notas: *** representa significancia de 99%, ** de 95%, * de 90%. Todos son resultados de regresión controlando por las
variables presentadas en el Anexo 1. Cada columna representa una regresión para cada tratamiento d según se definió en la
Tabla 2.
Tabla 9. Resultados de distintos tratamientos sobre el número de conflictos socio-ambientales
Dependiente: Número de Conflictos Socioambientales vinculados a
la Minería
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
Media de la muestra
0.09***
(10.79)
0.08***
(6.49)
0.11***
(11.37)
0.05***
(5.95)
0.09***
(10.36)
0.05***
(5.81)
Distrito con minería actual
0.52***
(4.9)
0.43***
(2.82)
0.28***
(3.3)
0.1***
(3.63)
Distrito con minería futura
0.08***
(3.63)
0.44***
(3.36)
Distrito con minería antigua
Distrito con minería actual y minería
futura
Distrito con minería actual y minería
antigua
Distrito con minería actual, minería
antigua y minería futura
0.09***
(4.07)
0.06
(1.02)
0.63***
(4.59)
0.07
(1.39)
0.29***
(3.29)
1.25***
(3.78)
1.43***
(3.81)
N
1772
1772
1772
1772
1772
1772
R2-Ajustado
0.14
0.08
0.11
0.14
0.19
0.20
Notas: *** representa significancia de 99%, ** de 95%, * de 90%. Todos son resultados de regresión controlando por las
variables presentadas en el Anexo 1. Cada columna representa una regresión para cada tratamiento d según se definió en la
Tabla 2.
Otros Resultados Significativos
Para la gran mayoría de indicadores basados en el CENAGRO 2012 no se
encontraron impactos significativos por lo que, por razones de espacio, estos no se
presentan. Únicamente se encontró impacto en las siguientes variables:
-
Porcentaje de agricultores (con acceso a tierras con riego) que señalan que el
agua de riego está contaminada con relaves mineros.
Porcentaje de agricultores que señalan como razón para no cultivar alguna
parcela la falta de agua disponible
Porcentaje del terreno censado que es usado para la agricultura
Porcentaje del terreno censado que está en posesión de alguna asociación o
comunidad
Así, en la Tabla 10 observamos que la minería, en cualquiera de sus variantes, está
asociada a un alto porcentaje de agricultores que señalan que el agua de riego está
contaminada con relaves mineros. Es importante notar que esta relación es bastante
uniforme entre tratamientos siendo el mayor, nuevamente, para el distrito con los tres
tipos de minería, simultáneamente, incrementándose el porcentaje en 11 puntos
porcentuales.
Tabla 10. Resultados de distintos tratamientos sobre la variación entre 1994 y 2012 en el
porcentaje de agricultores que señalan que el agua de riego está contaminada con relaves
mineros
Dependiente: Variación entre 1994 y 2012 en el porcentaje
de Agricultores que señalan que el agua de riego está
contaminada con relaves mineros
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
Media de la muestra
Distrito con minería actual
0.1***
(9.43)
0.06***
(3.2)
0.08***
(7.74)
0.1***
(9.89)
0.02***
(2.83)
Distrito con minería futura
0.1***
(6.52)
0.05
(1.62)
0.02***
(2.59)
0.08***
(3.42)
Distrito con minería antigua
0.1***
(9.03)
0.05**
(2.45)
0.08*
(2.58)
0.02**
(2.06)
0.1***
(3.18)
0.07***
(2.67)
Distrito con minería actual y minería
futura
Distrito con minería actual y minería
antigua
Distrito con minería actual, minería
antigua y minería futura
N
1721
1721
1721
1721
1721
0.11***
(3.17)
1721
R2-Ajustado
0.37
0.37
0.37
0.37
0.37
0.37
0.08***
(3.76)
0.08***
(5.94)
0.09***
(2.89)
Notas: *** representa significancia de 99%, ** de 95%, * de 90%. Todos son resultados de regresión controlando por las
variables presentadas en el Anexo 1. Cada columna representa una regresión para cada tratamiento d según se definió en la
Tabla 2.
Un aspecto que no debe pasar desapercibido es que la variable dependiente es la
variación intercensal por lo que llama la atención que en distritos que no tienen
actividad minera en la actualidad, pero sí tuvieron minería en el pasado (cuarta fila en
columnas 5 y 6), el porcentaje de agricultores que perciben que el agua ha sido
contaminada por la actividad minera se ha incrementado. Esto podría indicar que
existe una distancia entre la percepción y la realidad de la contaminación. O que las
operaciones mineras abandonas están filtrando metales pesados a los sistemas
hídricos.
Por otra parte, tal como se puede observar en la Tabla 11, también se encuentra
impacto en la variación en el porcentaje de agricultores que señalan que no cultivaron
alguna parcela por falta de agua. Esto podría ser un indicador de que la minería, al
demandar agua para sus actividades, está reduciendo el acceso al recurso. Al igual
que en resultados anteriores, el mayor impacto se concentra en los grupos con
interacciones. Así, se observa que pertenecer a un distrito con los tres tipos de minería
en el distrito incrementa en 5 puntos porcentuales la probabilidad mencionada. No
obstante, se debe remarcar que el grado de significancia de las relaciones
encontradas es menor y que en muchos casos no es posible rechazar la hipótesis nula
de no impacto con un 99% de confiabilidad.
Tabla 11. Resultados de distintos tratamientos sobre la variación entre 1994 y 2012 en el
porcentaje de agricultores que señalan que no cultivaron alguna parcela por falta de agua
Dependiente: Variación entre 1994 y 2012 en el porcentaje
de Agricultores que señalan que no cultivaron alguna parcela
por falta de agua
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
Media de la muestra
Distrito con minería actual
0.04***
(17.25)
0.04***
(2.65)
0.04***
(12.77)
0.04***
(17.19)
0
(-0.09)
Distrito con minería futura
0.04***
(12.62)
0.04
(1.43)
0
(-0.2)
0.02**
(2.03)
Distrito con minería antigua
0.04***
(16.66)
0.03**
(2.12)
0.01
(1.37)
0
(-0.17)
0.01
(0.8)
0.03
(1.5)
Distrito con minería actual y minería
futura
Distrito con minería actual y minería
antigua
Distrito con minería actual, minería
antigua y minería futura
N
1720
1720
1720
1720
1720
0.05*
(1.74)
1720
R2-Ajustado
0.05
0.05
0.05
0.05
0.05
0.05
0.03**
(2.22)
0.04***
(12.52)
0.05**
(1.78)
Notas: *** representa significancia de 99%, ** de 95%, * de 90%. Todos son resultados de regresión
controlando por las variables presentadas en el Anexo 1. Cada columna representa una regresión para cada
tratamiento d según se definió en la Tabla 2.
Estos resultados son muy similares a los encontrados en la Tabla 12, donde se
observa que la variación en el porcentaje del terreno censado que se dedica a la
agricultura en los distritos mineros es mayor que en el resto en casi 10 puntos
porcentuales. Esto es coherente con los demás resultados encontrados en la medida
que habiendo un impacto negativo de contaminación en las parcelas y una menor
disponibilidad de agua en las mismas, los agricultores locales se verían forzados a
incrementar el uso agrícola de sus tierras para poder compensar los impactos
negativos de la minería. Sin embargo, esta evidencia es circunstancial pues en caso
de no existir estos impactos negativos, un incremento del uso agrícola de la tierra
podría ser un indicador de mayor productividad agropecuaria.
Tabla 12. Resultados de distintos tratamientos sobre la variación entre 1994 y 2012 en el
porcentaje del terreno censado que se destina a la agricultura
Dependiente: Variación entre 1994 y 2012 en el porcentaje
del terreno censado que se destina a la agricultura
(1)
(2)
(4)
(5)
0.63***
(107.1)
0.64***
(71.08)
0.02
(0.69)
0.01
(0.79)
(6)
Distrito con minería actual y minería
futura
Distrito con minería actual y minería
antigua
Distrito con minería actual, minería
antigua y minería futura
N
1720
1720
1720
1720
0.63***
0.64***
(103.76) (70.71)
0.02
(1.14)
0.01
(0.79)
0.03
0.03
(1.3)
(1.17)
0.04
(1.32)
0.09*
(2.48)
0.1***
(2.64)
1720
1720
R2-Ajustado
0.35
0.35
0.35
0.35
Media de la muestra
Distrito con minería actual
Distrito con minería futura
0.63***
0.64***
(105.85) (73.18)
0.04**
(2.09)
0.01
(1.04)
(3)
0.05*
(2.36)
Distrito con minería antigua
0.35
0.05*
(2.32)
0.35
Notas: *** representa significancia de 99%, ** de 95%, * de 90%. Todos son resultados de regresión
controlando por las variables presentadas en el Anexo 1. Cada columna representa una regresión para cada
tratamiento d según se definió en la Tabla 2.
Finalmente, en la Tabla 13 se presentan los resultados sobre la variación intercensal
en el porcentaje del terreno censado que está en posesión de alguna asociación de
productores o comunidad (campesina o nativa). Tal como ha sido recurrente a lo largo
de esta última sección, se encuentra que en los distritos mineros se tiene una mayor
participación de las comunidades y asociaciones de agricultores en el total de
hectáreas en el distrito. Así, se observa que este porcentaje se ha incrementado en
aproximadamente 11 puntos porcentuales. Este resultado probablemente sea el más
complicado de explicar a la luz de lo observado en los indicadores anteriores. Podría
darse la situación de que la presencia de la actividad minera ha reforzado a estos
actores sociales haciéndolos más importantes en la localidad. Quizás esto sea una
señal de un cambio institucional y, también, uno de los canales que dan forma a los
conflictos socio-ambientales.
Tabla 13. Resultados de distintos tratamientos sobre la variación entre 1994 y 2012 en el
porcentaje del terreno censado en posesión de asociaciones o comunidades
Dependiente: Variación entre 1994 y 2012 en el porcentaje
del terreno censado en posesión de Asociaciones o
Comunidades
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
Media de la muestra
Distrito con minería actual
Distrito con minería futura
Distrito con minería antigua
Distrito con minería actual y minería
futura
Distrito con minería actual y minería
antigua
0.35***
(35.43)
0.05
(1.59)
0.29***
(21.26)
0.36***
(36.53)
0.05***
(2.73)
0.28***
(20.28)
0.03
(0.51)
0.05*
(2.54)
0.02
(0.49)
0.35***
(34.86)
0.04
(0.93)
-0.02
(-0.5)
0.11***
(2.68)
0.11*
(1.65)
0.28***
(20.12)
0.05***
(2.62)
0.02
(0.31)
0.09*
(1.83)
Distrito con minería actual, minería
antigua y minería futura
N
1726
1726
1726
1726
1726
0.16**
(2.27)
1726
R2-Ajustado
0.26
0.26
0.26
0.27
0.26
0.26
Notas: *** representa significancia de 99%, ** de 95%, * de 90%. Todos son resultados de regresión
controlando por las variables presentadas en el Anexo 1. Cada columna representa una regresión para cada
tratamiento d según se definió en la Tabla 2.
Resumiendo, los resultados muestran que no hay evidencia en el CENAGRO de una
mejora en ninguno de los indicadores objetivos de bienestar planteados en este
estudio. En cambio, los impactos más robustos y cuyas correlaciones encontradas
muestran mayor significancia son todas aquellas vinculadas con la conflictividad social.
Se encuentra que tener minería antigua y minería actual incrementa entre 4 a 5 veces
la probabilidad de tener un conflicto socioambiental e incrementa en uno el número de
conflictos promedio..
Asimismo, se encuentra que la minería, o los diversos tipos de minería definidos,
impactan en una mayor percepción de contaminación, mayor percepción de falta de
agua y un crecimiento del uso de tierras agrícolas (como un efecto compensación a los
dos primeros impactos). Por otra parte, se observa un aumento de la importancia
(medida como posesión de tierras) de las comunidades y de las asociaciones de
productores en el distrito. Esta última variable estaría señalando un incremento de la
capacidad organizacional de los agricultores locales que permite contextualizar, a su
vez, el incremento de los conflictos socioambientales en estas localidades. La
significancia de este capital social debe ser tomada en cuenta en el manejo de los
conflictos.
4. ¿Existe Evidencia Cualitativa de Construcción de Salidas Institucionales a la
Maldición? El Caso de la Gobernanza Ambiental en Espinar
La respuesta corta es que sí, pero que el resultado es un desarrollo tan precario, tan
poco sistemático y, en suma, tan poco institucionalizado, sea por vías estatales o
sociales, que resulta una exageración hablar de “salidas institucionales a la maldición”
en Espinar. En nuestro rastreo de la construcción de gobernanza ambiental
participativa en Espinar, identificamos tres periodos que corresponden a tres procesos
distintos de monitoreo ambiental. Encontramos que “la participación” es un elemento
constitutivo de la gobernanza ambiental en construcción, tanto en la regulación formal
producida como en el discurso de los actores involucrados.
Primera Experiencia: Mesa de Diálogo Tintaya-Comunidades, 2002-2011: “Queremos
el Diálogo Directo con la Empresa”
En respuesta a la fuerte movilización del 5 de septiembre del 2000, se instala en el
2002 la Mesa de Diálogo Tintaya-Comunidades (MDTC). Esta iniciativa fue la primera
de su clase en el Perú: a través de la intermediación de actores internacionales, como
la ONG Oxfam, la empresa minera (para entonces BHP Billiton) accede a sentarse en
una mesa de diálogo y a la negociación con la población afectada.
La organización de la MDTC consistió en un Comité de Concertación de la Provincia
de Espinar (el más amplio con 37 miembros aproximadamente, incluyendo
organizaciones sociales, municipios distritales y comunidades campesinas) y un
Comité de Gestión (el de labores más regulares, constituido por 8 miembros). En
ambos comités participaron representantes de la población civil, ONGs y la empresa
principalmente. El Estado participó en forma más bien marginal a través del Ministerio
de Energía y Minas (MINEM). Los líderes locales pidieron expresamente que los
ministerios no estuvieran presentes, que el diálogo sea directamente con la empresa.6
Por encima de estos comités, se establecieron cuatro comisiones: de tierras,
ambiental, de derechos humanos, y de desarrollo sostenible.
La institucionalidad que surge de este proceso gira alrededor del Convenio Marco,
firmado el 2003 entre BHP-Billiton y la Municipalidad Provincial de Espinar. BHPBilliton se comprometió a: (i) contribuir hasta un máximo del 3% de sus utilidades antes
de impuestos (y un monto mínimo de un millón y medio de dólares anuales los
primeros cinco años), (ii) cumplir los acuerdos que se obtengan del diálogo con el
Frente de Defensa de Regantes de la Micro Cuenca del Rio Cañipia (FREDERMICE),
sobre cantidad y calidad del agua, y (iii) cumplir todos los acuerdos que tome la Mesa
de Diálogo en sus cuatro comisiones.
Para la administración del aporte se estableció el Comité de Gestión, conformado por
representantes de BHP-Billiton Tintaya, la municipalidad provincial, FUDIE (Frente
Único de Defensa de los Intereses de Espinar), AUPE (Asociación de Urbanizaciones
Populares y Pueblos Jóvenes de Espinar), FUCAE (Federación Unificada de
Campesinos de Espinar), las comunidades impactadas por la minería y alcaldes
distritales. Se estableció una frecuencia mensual de reuniones.
En lo ambiental, el Convenio Marco señala que se establecerá un Comité de Vigilancia
Ambiental Comunal, “conjunto y participativo, debidamente implementado y
capacitado, conformado por el Comité Técnico de la provincia, CONAM, DIGESA,
MEM, Mesa de Diálogo y otros”. No hemos encontrado evidencia del funcionamiento
de este comité en los términos formalmente definidos por el Convenio Marco, sin
embargo.
La participación de Oxfam es central en la historia. Por un lado, Oxfam América tenía
ya una trayectoria en el Perú trabajando con comunidades, en particular a través de la
Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI) y
CooperAcción. Por otro, Oxfam Australia mostraba interés por el caso de una empresa
minera australiana, BHP. Esta multinacional había absorbido Magma Tintaya en 1996.
Magma, a su vez, había adquirido Tintaya en el proceso de privatización de 1994. BHP
se fusionaría con la británica Billiton en 2001, constituyéndose BHP-Billiton en una
multinacional líder para el mercado global. En el mismo 2001 se constituía la Oficina
del Defensor de la Minería del Oxfam Community Aid Abroad de Australia. El Convenio
Marco terminaría dándole a Oxfam el rol de observador internacional. Es la
importancia del caso para organizaciones de la sociedad civil australiana y las redes
transnacionales de activismo ambiental la que en buena medida conduce a la
multinacional a negociar con los actores locales (De Echave et. al. 2005).
En la transformación del escenario local también contribuyeron dos ongs claves:
CooperAcción y la Vicaría de la Solidaridad de Sicuani. CooperAcción fue fundada en
1997 por el economista José de Echave a su retorno de sus estudios doctorales en
Francia. CooperAcción asesoraba en 1997 a la FUCAE cuando llega Oscar
Mollohuanca—personalidad clave en todo el proceso—con otros dirigentes a solicitar
asesoría. Las comunidades manifestaban su malestar con los procesos de compra de
tierras y la gestión de una evaluación ambiental independiente (De Echave et. al.
2005: 16). Dos años después Mollohuanca es elegido alcalde y, con la ayuda de De
Echave y CooperAcción, llevan el caso a Oxfam.7 La historia de la Vicaría en Espinar
es más larga. Una ong creada por sacerdotes de la Prelatura de Sicuani, la Vicaría de
la Solidaridad fue establecida para apoyar legalmente a pobladores afectados por el
6
7
Entrevista con José de Echave. Lima, 7 de febrero de 2014.
Entrevista con José de Echave.
conflicto armado de Sendero Luminoso. El “conflicto socioambiental”, en ese sentido,
es una nueva forma de conflicto al que se enfrentaban sus abogados laicos. Ambas
organizaciones civiles constituyeron importantes fuentes de recursos para las
organizaciones de base, como FUCAE, en la experiencia del Convenio Marco:
“(participar de la FUCAE) efectivamente, es como una escuela… en mi periodo
hemos tenido varios profesionales, o algunas ONG’s que nos han apoyado a
diferentes talleres, siempre nos hemos capacitado… Nos ha apoyado lo que es
la Vicaría de Sicuani, también la CooperAcción, solo los dos, también algunas
ong’s como el Centro Bartolomé de las Casas de Cusco, ellos, también lo que
es el Instituto de Derechos Humanos de Lima” (dirigente FUCAE)
Regresando al tema de nuestro interés, la Comisión Ambiental fue un espacio de
trabajo para tres subcomisiones: monitoreo ambiental conjunto, salud humana, y
sanidad ambiental. Asimismo, de creó un “sistema de vigilancia ambiental comunal”,
en el que se realizarían trabajos de monitoreo de agua, aire, suelo, vegetación. El
sistema diseñado se basaba fuertemente en un programa de capacitaciones en
vigilancia ambiental para la población local (Chávez 2013). Un antecedente importante
para el trabajo de la comisión fue la evaluación ambiental encargada por
CooperAcción a la consultora EQUAS en el 2000 (De Echave et. al. 2005: 33).
Para la vigilancia ambiental comunal la MDTC definió un “protocolo de participación”.
Consistía en dos componentes principales (Chávez, 2013: 22):
 Parte 1: se establecen los mecanismos de coordinación, y procedimientos para
la selección de los laboratorios, el aseguramiento y control de calidad del
proceso, el análisis de resultados y la elaboración del informe de monitoreo.
 Parte 2, 3 y 4: se establecen los criterios técnicos para el monitoreo de agua,
aire, suelos y vegetación que comprende la red de monitoreo, así como para la
preparación de materiales, la medición de parámetros, la recolección y el
manejo de muestras y el análisis en laboratorio.
Se establecieron cuatro zonas de trabajo para la vigilancia ambiental, definiendo un
conjunto de comunidades campesinas por zona: a) Mina Tintaya: Tintaya Marquiri, Alto
Huancané y Huancané Bajo; b) Coroccohuayco: Huano Huano; c) Antapaccay: Alto
Huarca; d) Huinipampa: Huisa. En este trabajo, se determinaron los parámetros a
analizar en las muestras ambientales, se seleccionaron los laboratorios para la
recolección y análisis de muestras ambientales (un laboratorio de las partes más un
laboratorio dirimente de los EE.UU.), y se buscó socializar y capacitar sobre el
contenido del protocolo. Oxfam participó como observador en el proceso de selección
de laboratorios de las partes y en la verificación de la entrega de reportes de
resultados por parte de los laboratorios (Chávez 2013).
En la práctica, CooperAcción hizo posible la “vigilancia ambiental comunal”. Con
financiamiento de Oxfam América, CooperAcción destacó una especialista a la gestión
de estas actividades. La experiencia ha sido recientemente sistematizada en Chávez
(2013).
La MDTC funcionó entre el 2002 y el 2011, cuando una nueva crisis desembocó en
una violenta movilización en mayo del 2012, que terminaría con la quema del local de
la Fundación Tintaya. La protesta cuestionaba la capacidad del Estado para la gestión
ambiental y el restringido rol de la población local en el Convenio Marco. Para los
descontentos, los espinarenses no eran actores protagónicos en la toma de decisiones
de la Mesa. En la percepción unánime de nuestros entrevistados no asociados a la
industria, la empresa, a través de Fundación Tintaya, había capturado el Comité de
Gestión del Convenio Marco.
La movilización del 2012 no fue resultado de un malestar súbito. Este conflicto tuvo un
antecedente directo en el 2005, cuando ocurrió otra movilización de la población que
terminaría en hechos de violencia. La MDTC, sin embargo, continuó sesionando. Sin
duda, la coyuntura jugó un rol importante entonces: hubieron cambios de gobierno a
nivel nacional y municipal, al tiempo que Xstrata compró Tintaya a BHP-Billiton.
Una explicación desde el contexto para entender las limitaciones en la participación es
que para el 2002 en el Perú el desarrollo institucional macro se encontraba en una
etapa bastante inicial. Por un lado, la descentralización era un proceso en
construcción, sumamente precario. Por otro, la Ley General del Ambiente esperó hasta
el 2005 y el Ministerio del Ambiente hasta el 2008, año este último de la aprobación
del Reglamento de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero.8 Es decir, la
MDTC no tenía mayores antecedentes, legales o prácticos.
El 2010 Mollohuanca asume un segundo periodo como alcalde de la provincia de
Espinar con una plataforma política que giraba alrededor del tema ambiental, en
particular el caso de las denuncias de contaminación y muertes de animales. ¿El
monitoreo participativo no había alertado del deterioro de la calidad del agua? ¿No
había una mesa de diálogo para canalizar y atender este descontento? No habiendo
agotado nuestra investigación sobre esta primera experiencia, es importante subrayar
que a pesar de los compromisos de realizar monitoreos anuales participativos, en un
periodo de ocho años sólo se realizaron tres monitoreos. Este es un claro indicador de
la debilidad de la “nueva gobernanza ambiental” creada y su agudo desgaste político.
El escenario nacional para la política del ambiente local del 2010 era bastante distinto
al del inicio de la década: la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM), el conflicto
de Bagua, las experiencias en Cajamarca con los casos de contaminación, habían
contribuido a la politización del tema ambiental. La misma organización Minka, de
dónde provenía Mollohuanca y varios dirigentes de FUDIE y FUCAE, había
establecido primeros contactos con otras organizaciones nacionales como Tierra y
Libertad, donde participa el líder ambientalista Marco Arana, opositor a Yanacocha.
A modo de balance, hacia el 2011 la MDTC había logrado establecer elementos
valiosos para una nueva gobernanza ambiental, como el protocolo de participación, y
había efectuado tres monitoreos participativos con la ayuda de actores clave como
Oxfam, fuente de financiamiento, y CooperAcción, fuente de expertos. Sin embargo,
una vez dado el cambio de dueños en la empresa, y habiendo ingresado un gobierno
para la municipalidad provincial que no le otorgó impulso a la MDTC, los resultados
culminaron siendo insatisfactorios. Si bien con la MDTC se desarrolló cierta normativa
y se implementaron espacios de participación, su institucionalidad formal fue débil y
dependía de la voluntad, primero, de la empresa y, en segundo término, del gobierno
local. Si a esto se le suma las dificultades inherentes a las organizaciones sociales de
participar en estos espacios (tiempo y capacidades técnicas), no resulta difícil
entender la frustración política acumulada que se canaliza en el retorno de Oscar
Mollohuanca al municipio el 2010. La nueva Municipalidad Provincial de Espinar
poseía una agenda ambiental fuerte: la realización de una zonificación, la
implementación de mejores monitoreos y la creación de una Gerencia Ambiental. Es
8
El sistema legal reconoce la participación ciudadana en el artículo 134 de la Ley General del Ambiente
para (i) la fiscalización y control visual de procesos de contaminación, (ii) la fiscalización y control por
medio de mediciones, muestreo o monitoreo ambiental, y (iii) la fiscalización y control vía la interpretación
o aplicación de estudios o evaluaciones ambientales efectuadas por otras instituciones.
en este proceso que irrumpe una estrategia paralela de gestión ambiental participativa,
en 2011.
Segunda Experiencia, Estudio de la Vicaría, 2011: “Queremos Nuestro Propio Informe”
En el segundo proceso de vigilancia ambiental participativa, la organización civil clave
pasa a ser la Vicaría de la Solidaridad. Su “Monitoreo ambiental participativo en la
Provincia de Espinar: Elaboración de una línea de base en el ámbito del Proyecto
Xstrata Tintaya” fue una reacción desde las organizaciones de base en coordinación
con el Municipio Provincial de Espinar para contrarrestar la falta de información y de
participación proveniente del Estado central y la empresa. Así:
“la empresa hacía su monitoreo ambiental, o sea con los del lugar, con
las comunidades más vecinas, más cercanas, pero nunca eso ha sido
informado a nivel de la provincia de Espinar, a la gran mayoría, nunca. Nunca
hemos tenido conocimiento de que la empresa o que tal comunidad está
pidiendo que se monitoree, nunca lo hemos escuchado” (dirigente FUDIE)
Iniciada la gestión de Oscar Mollohuanca, entonces respaldada por el movimiento
social (su agenda política era respaldada por FUDIE, FUCAE, AUPE y otras
organizaciones sociales), la Vicaría de la Solidaridad de Sicuani decide realizar una
evaluación ambiental. La Vicaría recurre a una especialista alemana, recomendada
por la red de ongs activistas católicas europeas amigas de la Vicaría.9 Según nuestros
informantes, existía un fuerte malestar social por negativa desde el Estado y la
empresa de compartir información sobre sus monitoreos ambientales, los cuales
además no eran participativos. Por ejemplo, OSINERGIM realiza ocho monitoreos
desde el 2008, la empresa a través de consultoras realiza otro número no conocido en
la zona, pero ninguno transmite o discute los resultados más que con las comunidades
asociadas al FREDERMICE, aparentemente cooptadas por la empresa. La Vicaría de
la Solidaridad volvió a la idea inicial de la MDTC en el 2002: involucrar de forma
participativa a la población local en la evaluación de la calidad del ambiente.
A finales del 2011, la Vicaría visita a las comunidades desde las cuales venían
recibiendo quejas de contaminación y mortandad de animales, en coordinación con la
Municipalidad Provincial de Espinar y organizaciones sociales como FUDIE y FUCAE.
La especialista alemana se dedicó a establecer puntos de monitoreo a través de la
realización de mapas con la población local para identificar las “zonas de percepción
de contaminación”. Así, los criterios técnicos buscaron aliarse a los criterios sociales
para cubrir zonas de incertidumbre local sobre su ambiente (causa posterior de
conflictos sociales). Posteriormente, la población participó de las dinámicas de recojo
de muestras, haciendo el proceso más transparente y coherente con las expectativas
de la población.
Para entonces, con la gestión de Mollohuanca, el municipio provincial ya había
establecido una Gerencia Ambiental, hasta donde conocemos una novedad absoluta
en la gestión pública municipal. Si bien aún tenía muchas limitaciones por su reciente
creación, la gerencia asumió diversas responsabilidades en la implementación del
estudio con la Vicaría. La Gerencia Ambiental no es una entidad gubernamental
consolidada, sin embargo. En tres años de vida había tenido tres gerentes y algunos
informantes manifestabas su preocupación por su futuro: (i) Mollohuanca parecía
haber perdido su entusiasmo inicial por la entidad y (ii) un nuevo alcalde podría decidir
desaparecerla.
9
Entrevista con Ruth Luque.
El estudio de la Viacaría arrojó resultados que confirmaban la existencia de
contaminación en diversos puntos. Sin embargo, este reporte tampoco pudo ser
liberado a la opinión pública. Cambios en la Iglesia Católica llevaron a que sacerdotes
más conservadores asumieran posiciones clave. Ante la negativa del gobierno central
y la empresa a aceptar los resultados, los nuevos líderes de la Iglesia Católica local
instruyeron a los profesionales de la Vicaría a no difundir el informe. Los abogados
activistas de la Vicaría cumplieron la orden, pero a medias: si bien no se repartieron
formalmente copias escritas, el informe si fue hecho público en un evento abierto con
la población local.
La empresa no aceptaba los resultados porque los puntos de muestreo de la Vicaría
diferían de los establecidos por la empresa, OSINERGIM y la MDTC. Tampoco
reconocía la empresa el laboratorio en el cual se habían estudiado las muestras, ni las
credenciales profesionales de la experta alemana encargada del estudio.
Si bien estas condiciones sirvieron para hacer retroceder a la Vicaría, la sociedad civil
tomó este informe como uno de los principales argumentos para continuar exigiendo la
reformulación del Convenio Marco. El movimiento social ya tenía su propio informe
ambiental para desacreditar la afirmación de la empresa y el Estado sobre la
inexistencia de contaminación. Sin embargo, la discusión política se “economizó”. Se
hizo fuerte el discurso de la “reparación” por la contaminación.
Tercera Experiencia (Mesa de Diálogo 2012-2016): “Queremos Diálogo Tripartito”
La Mesa de Diálogo (MD) del 2012 es el producto directo de la movilización violenta de
la población en mayo del 2012. Funcionarios de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) viajan a Espinar para establecer la mesa el 10 de julio y así detener
las protestas. La MD estaba conformada por tres mesas: medio ambiente,
responsabilidad social, y producción y desarrollo. Si bien originalmente estaba prevista
para durar 120 días, la MD tuvo una duración de 17 meses, aprobando su Informe
Final en diciembre del 2013. Para el análisis que sigue nos centraremos en los
procesos y productos de la Mesa Ambiental (MA).
La MA tuvo una existencia de siete meses y diez días y fue liderada por el MINAM.
Produjo el Monitoreo Sanitario Ambiental Participativo (MSAP), que fue realizado a
finales del 2012. Los primeros resultados del monitoreo fueron presentados en febrero
del 2013, aprobándose su informe en junio del mismo año.
Las responsabilidades y productos dentro de la MA se establecieron del modo
siguiente: OEFA, ANA, DIGESA estuvieron a cargo del Plan Integrado de Intervención
Sanitaria y Ambiental para la Provincia de Espinar, CEAS, OXFAM, Red Muqui,
CooperAcción y la Vicaría desarrollaron el Documento Conjunto con aportes para el
Plan en los aspectos técnicos y de participación de la población local.
Es importante detenernos en este alineamiento de fuerzas que producen
documentación paralela, sintomático de la desconfianza de la sociedad civil local. El
municipio junto a las organizaciones civiles listadas también coordinaron el recojo de
“contra muestras” a las establecidas en la MD (que serían no oficiales por ser externas
a la MD), en respuesta a una demanda de la sociedad civil para cotejar resultados con
otros laboratorios y a través de otros intermediarios diferentes a la empresa y el
Estado.
Finalmente, el MINAM realizó un proceso de participación ciudadana para identificar
los puntos de monitoreo (481 en total), realizar capacitaciones y acompañamiento de
los monitoreos:
“La participación ciudadana en el MSAP comprendió la participación de
representantes de comunidades campesinas y otras organizaciones de la
sociedad civil a través del Municipio Provincial de Espinar. Participaron en la
ubicación de los puntos de muestreo de agua, suelos y aire; en el
acompañamiento en calidad de veedores durante la recolección de muestras
ambientales y, en la entrega de muestras a laboratorios de Lima (caso de la
ANA principalmente). La empresa Xstrata Tintaya S.A. también participó en la
definición de puntos de monitoreo, y facilitó el acceso a las zonas de operación
minera y pase a otros lugares que se podía llegar a través de sus
instalaciones.” (Chávez, 2013: 39)
Si bien lo realizado desde la MA se trata de un proceso más completo y participativo
que las dos experiencias previas ya reseñadas, un proceso que a diferencia de los
anteriores contó con una presencia clara del gobierno central, se presentaron una
serie de dificultades que continuarían acompañando el desarrollo del plan integrado y
los monitoreos ambientales. En particular, la participación de la sociedad civil fue
limitada a causa de la tecnificación del diálogo, la criminalización de la protesta social,
y la debilidad de instancias locales estatales de gestión ambiental como la gerencia
ambiental del municipio.
Las “mesas de diálogo” si bien son utilizadas por los actores involucrados en un
conflicto con el fin de solucionar diferencias en forma pacífica, son espacios que por
sus características (políticas e institucionales) no resultan capaces de establecer
igualdad de condiciones para el intercambio entre actores. Contradictoriamente a sus
fines, las mesas de diálogo pueden más bien reproducir las distancias entre la
sociedad civil afectada, los funcionarios públicos y el sector privado, inherentes al
contexto del conflicto. Un elemento de este fenómeno es la tecnificación del discurso.
Como señala el nuevo director de la Fundación Tintaya (FT) y miembros de la
Defensoría del Pueblo (DP) que participaron de la MD:
“Está ahí para resolver algunas preguntas el gerente de medio ambiente
y todo eso, listo se acabó el asunto. Pero, hablan en un lenguaje para
ingenieros que nadie los entiende, y la gente se duerme, ya, entonces, no
entienden. Entonces, la gente necesita saber que va a pasar con su agua,
¿no?, en que se va a beneficiar, si vamos a tener mejores colegios, mejores
postas de salud, va haber posibilidades de trabajo, de capacitación, esas
cosas, ¿no es cierto? Si pues, pero si se les está explicando que la
contaminación, que los cinco partículas por millón, y no sé qué cosa, le haces
ahí todo un esquema de ingeniería, no van a entender nada, y eso es un gran
error que cometen las empresas, que no adecuan un lenguaje para explicar a la
población, en sus términos, en qué consiste el proyecto y como se va a
beneficiar. Entonces, el trabajo es muy de ingeniería, digamos”. (FT)
“Fue como sumamente técnica la cosa, obviamente yo no entendía
nada, porque estaban pasando tablas, cifras, los diferentes puntos donde se
habían tomado las muestras, las diferentes instituciones, a veces coincidiendo,
a veces no coincidiendo. Y entonces, de un lado estaban los asesores, o
técnicos de la municipalidad y de otro lado estaban los técnicos de las
diferentes instituciones, del ANA, DIRESA, OEFA, no sé qué… en algunos
casos eran discusiones fuertes, pero eran como muy técnicos, y yo pensaba
mira esto está bien, ¿no?, o sea aunque no entiendo nada, me parece que está
bien porque se están como entendiendo”. (DP)
Argumentamos que este lenguaje de expertos, en un contexto altamente politizado,
brinda “legitimidad técnica” al debate al costo de impedir la participación real de la
sociedad civil, que no posee las mismas capacidades para argumentar y defender sus
objetivos. El resultado una participación que puede ser funcional a los fines políticos
de unos más que otros.
Un siguiente elemento que hizo difícil la participación de la población fue la
criminalización de la protesta y persecución de dirigentes. Varios actores políticos que
participaban en las diversas instancias de la Mesa de Diálogo estaban siendo
procesados por la movilización de mayo del 2012. El ejemplo más claro era el mismo
alcalde Oscar Mollohuanca, actor principal de la MD quien enfrentaba un juicio que
podía llevarlo varios años a la cárcel. Y el juicio se llevaba en la Primera Fiscalía
Provincial Penal de Ica.
Finalmente, el funcionamiento de la MD coincidió con un recorte del presupuesto
asignado por canon minero al municipio provincial de Espinar. La explicación era la
reducción de las ganancias para la empresa a causa del conflicto social y la baja de la
productividad por el agotamiento del recurso minero. Un contexto sumamente difícil
para sostener el diálogo y la implementación de los compromisos que se iban
asumiendo, incluyendo los referidos al monitoreo de la calidad ambiental.
5. Conclusiones
Nos planteamos el reto de utilizar una metodología de investigación mixta para discutir
la maldición de los recursos a nivel local y las posibilidades del cambio institucional
positivo. Los hallazgos del componente cuantitativo de la investigación abonan en la
tesis de la existencia de una maldición de los recursos local. Resumiendo, diríamos
que a los agricultores de los distritos mineros no les chorrea los beneficios
macroeconómicos de la minería, pero les llueve costos microeconómicos y
micropolíticos. Explorando los beneficios, no encontramos evidencia de mejoras en el
bienestar de las familias agricultoras: en particular, no observamos mejoras en el
acceso a mercados y servicios, ni incrementos en el capital humano.
Explorando los costos, encontramos evidencia de malestar ambiental (percepción de
la cantidad y calidad del agua de riego, entre otras), así como una significativa
presencia de conflictos en los distritos mineros. La minería genera mayor conflictividad
social cuando interactúan la producción, el crecimiento de las concesiones y la
presencia de vieja minería. En otras palabras, la forma como se relaciona la minería
con la localidad importa: a mayor relación, mayor conflictividad.
A su turno, los resultados del componente cualitativo de la investigación ilustran que el
conflicto socioambiental podría ser en el mejor de los casos condición necesaria, pero
no suficiente para la construcción de buena gobernanza ambiental. Las “salidas
institucionales” que florecen, llámense las mesas de diálogo, el Convenio Marco y su
Comisión Ambiental, la vigilancia ambiental comunal, o la Gerencia Ambiental del
Municipio Provincial de Espinar, no se consolidan en formas efectivas y legitimadas de
gobernanza. Al cierre de nuestra investigación, por ejemplo, recibimos la noticia de la
renuncia del gerente ambiental del municipio. Más aun, la construcción misma de
“salidas institucionales” se desacredita cuando la institucionalidad frágil no logra
respuestas efectivas. El malestar ambiental se reproduce en buena medida porque no
se desarrolla una institucionalidad que responda a los daños y temores que afectan a
la población. Este malestar ambiental nutre y se nutre del más amplio malestar político
con la minería (desde la ejecución del Convenio Marco hasta la injerencia en
campañas electorales, el control de medios de comunicación local y la cooptación de
líderes sociales). Y a pesar de todos los reparos expuestos, Espinar constituye una de
las pocas experiencias de nueva gobernanza ambiental en contextos mineros de la
que tenemos noticias.
Entonces, ¿hemos demostrado que existe una maldición de los recursos local y que
no hay posibilidad de escapar de las trampas institucionales cimentadas por el
desarrollo basado en recursos? No argumentamos tanto, pero si observamos un
desarrollo microeconómico insatisfactorio y un sendero institucional pernicioso. Los
resultados abonan en la idea que la minería “por sí sola” no soluciona los problemas
del desarrollo, el local en este caso. Es claro que no es la minería una locomotora de
encadenamientos y que los beneficios llegan, cuando lo hacen, por mecanismos
redistributivos. Si, en promedio, la minería no es locomotora para la agricultura, al
tiempo que produce altas expectativas de progreso y altos miedos de contaminación,
no resulta difícil entender por qué tanto malestar micro en tiempos de bonanza macro.
La investigación econométrica muestra que distinguir entre presencia minera
productora, crecimiento de las concesiones y presencia de minería “antigua” permite
adentrarnos mejor a la complejidad de la relación entre la minería y el conflicto
socioambiental. Por otro lado, siempre en conversación con estudios antecesores,
quizás los impactos positivos encontrados se dan a través de canales distintos al
agropecuario, pudiendo ser el caso que la actividad agropecuaria esté siendo
negativamente afectada pero que al mismo tiempo otro tipo de actividades en el hogar
estén generando los ingresos positivos encontrados por otros autores.
El estudio de caso de Espinar, por su parte, muestra que la construcción de nuevas
reglas de juego y capacidad organizacional para la gestión del desarrollo minero no es
tarea sencilla. En un mensaje para los economistas que dirigen las políticas públicas
nacionales, no es que el crecimiento económico produzca por sí solo, ni en forma
automática, desarrollo institucional. En buena medida, es la preocupación internacional
y nacional por el medio ambiente--su politización--lo que genera una estructura de
oportunidades para avanzar agendas como la participación ciudadana en el cuidado
del ambiente y el nuevo rol del Estado en la regulación ambiental. Si Tintaya era
comprada por Doe Run, una empresa con menores estándares corporativos de
responsabilidad social, o una empresa estatal china, que no tiene “un Oxfam”
ejerciendo de “Defensor del Pueblo de la Minería”, la historia hubiese sido bastante
menos satisfactoria.
Regresando al Estado, el nivel central en particular, su rol en todo el proceso es
calamitoso. Pasa de ser un ente ausente a un ente casi percibido como el servicio de
seguridad de la industria. Las oficinas encargadas formalmente de los temas
ambientales y sanidad humana han brillado por su ausencia o han realizado estudios
que se quedan encarpetados en sus despachos. No se enfrenta en forma clara y
preventiva el malestar local. Más aun, la información ambiental es tratada como
secreto de Estado en tiempos de guerra. O por lo menos así termina siendo percibida
por las poblaciones locales descontentas. Aquí, la recomendación de política principal
es tan simple como compleja: que el Estado cumpla sus funciones ambientales
legalmente establecidas. Y que el discurso de “la participación de la sociedad civil” se
traduzca en mecanismos y experiencias reales.
Las dos líneas de investigación seguidas proponen nuevas interrogantes a investigar.
En el ámbito cuantitativo, construir indicadores de canon y evaluar su rol en la
explicación del conflicto. En el cualitativo, consolidar la narrativa analítica de cada
experiencia de monitoreo ambiental participativo y rastrear qué se construyó desde el
Estado en términos de vigilancia ambiental (participativa o no). Asimismo, los
hallazgos de la econometría plantean un conjunto de preguntas para la investigación
de casos. Un campo importante a profundizar es la importancia de la minería antigua
en la calidad ambiental, la percepción de la contaminación y la (re)producción de los
conflictos.
6. Recomendaciones de Política y Plan de Incidencia
Finalmente, conforme es requerido por los términos de referencia del contrato con
CIES, planteamos un conjunto de recomendaciones de política. Las dividimos en
cambio de enfoque y cambios puntuales, a falta de mejores términos.
El cambio de enfoque plantea otra mirada para el desarrollo minero: repensar el
desarrollo basado en recursos como un sendero de grandes desafíos, junto a grandes
oportunidades. El piloto automático del crecimiento no sirve aquí. El Cuadro 14 resume
nuestra perspectiva de desafíos del desarrollo basado en recursos extractivos, que es
una reflexión que supera los ámbitos puntualmente investigados en nuestro proyecto
CIES, pero es producto de nuestra reflexión colectiva en el tema (Thorp et. al. 2012,
Orihuela 2013). Para enfrentar a los desafíos del desarrollo basado en industrias
extractivas, planteamos un conjunto de principios de política, los cuales pueden tener
distintas formas de implementación, como muestra la columna sobre experiencias
internacionales de políticas públicas.
Cuadro 14: Desafíos de la Gestión del Desarrollo Basado en Recursos Extractivos y
Propuestas
Desafíos
Principios de política
Experiencias
internacionales de
políticas públicas
Gestión
macroeconómica


Fondos de
estabilización fiscal

Fondos para el
desarrollo económico
local.
Políticas para
impulsar cadenas
productivas y la
competitividad
regional.
Regalías
Fondos para la
innovación y el
emprendedurismo
Fondos para la
educación
Transparencia y
veeduría a industrias
extractivas y el uso de
la renta minera
Fortalecimiento del
Poder Judicial
Legislación y
regulación del
derecho a la consulta

Gestión
microeconómica


Sostenibilidad
del crecimiento


Calidad de la
democracia



Definir un horizonte
de largo plazo para
la política
macroeconómica.
Ahorrar cuando los
precios
internacionales son
altos, gastar
cuando son bajos.
Definir un horizonte
de largo plazo para
la política
microeconómica.
Fomentar
eslabonamientos y
diversificación
productiva.
Desarrollar ventajas
comparativas
dinámicas
Invertir la renta
minera en nuevas
formas de capital
Desarrollar la
división de poderes
del Estado
Promover la
transparencia y
rendición de
cuentas
Promover la
participación







Entidades del Estado
potencialmente
involucradas en la
gestión de políticas

MEF

Gobiernos regionales



MEF
Ministerio de la
Producción
Corporaciones /
Banca de fomento
Gobiernos regionales



MEF
CEPLAN
Gobiernos regionales




Poder Legislativo
Poder Judicial
Defensoría del Pueblo
Contraloría General
de la República
Gobiernos regionales
y municipales


Calidad y justicia
ambiental


Armonía social o
manejo del
conflicto



ciudadana
El crecimiento
nacional no debe
darse a costa del
perjuicio local
El crecimiento no
debe darse a costa
del ambiente
Recursos y territorio
deben gestionarse
de manera integral
El conflicto también
es oportunidad
Promover
oportunidades de
desarrollo para
todos






Políticas y programas
de ordenamiento
territorial
Fondos de
compensación
ambiental
Juzgados
especializadas en
derechos de tierra y
medio ambiente
Políticas y programas
de ordenamiento
territorial
Espacios de
encuentro y
colaboración entre
Estado, industria y
sociedad
Fortalecimiento del
sistema regulatorio







Ministerio del
Ambiente
OEFA
Gobiernos regionales
y municipales
Defensoría del Pueblo
Ministerio del Interior
Presidencia del
Consejo de Ministros
Gobiernos regionales
y municipales
Fuente: Adaptado de Orihuela y Paredes (2014).
Los “cambios puntuales”, por su parte, están más directamente referidos al ámbito de
esta investigación. El Estado es el gran actor ausente o fallido en nuestra historia de
conflicto y construcción de gobernanza ambiental. No solo necesita cumplir con sus
funciones ambientales legalmente establecidas, sino que el Estado debe transparentar
esa función si es que pretende ganar legitimidad pública como un ente regulador
autónomo a los intereses mineros. Para ello, recomendamos las siguientes políticas:
1. Invertir en el desarrollo de capacidades regulatorias básicas en los niveles
regional y municipal. En particular, invertir en el fortalecimiento institucional de
la Gerencia Ambiental del Municipio de Espinar, que podría convertirse en una
experiencia importante como antecedente para desarrollos institucionales
futuros.
2. Transparentar la información de seguimiento regulatorio ambiental a las
industrias extractivas. En particular, cada entidad que realiza algún tipo de
monitoreo de la calidad del agua, aire y suelos, y su impacto en la salud
humana, debería presentar la información producida a la población vía el portal
web institucional de entidades del gobierno central y local.
3. Construir un sistema de información ambiental de distritos mineros, a cargo de
la OEFA, con información ambiental de la minería actual, presente y futura.
El Cuadro 15, finalmente, presenta el Plan de Incidencia y su cronograma:
Cuadro 15: Actividades, Objetivos y Fechas Tentativas del Plan de Incidencia
Actividad
1. Publicar un artículo de opinión
resumen
en
un
medio
periodístico de amplia lectoría
(Gestión, El Comercio, La
República, Poder o Caretas)
2. Realizar
un
taller
con
funcionarios de OEFA, Minam,
ANA, Minem y otros en el CIES
3. Presentar los resultados a la
comunidad académica en Lima
4. Presentar los resultados de la
investigación en Cusco
Objetivo
Difundir en el foro público los
resultados
de
la
investigación
y
las
recomendaciones de política
Fecha tentativa
Octubre 2014
Incidir en los actores del
sistema
regulatorio
ambiental
Promover la investigación en
ciencias sociales sobre la
temática de conflicto y
gobernanza ambiental
Presentar a los actores
locales los resultados de la
Diciembre 2014
Diciembre 2014 o
Primer
Semestre
2015
Diciembre 2014 o
Primer
Semestre
5. Publicar un segundo artículo en
un medio periodístico (Gestión,
El Comercio, La República,
Poder o Caretas)
investigación e incidir en
autoridades
regionales/provinciales
del
sistema
regulatorio
ambiental
(la
Gerencia
Ambiental del Municipio de
Espinar, en particular)
Continuar con la difusión y
evaluar el efecto de las
actividades de incidencia
2015
Segundo Semestre
2015
El Plan está orientado, en primer lugar, a incidir en la institucionalidad estatal, en
particular en la Gerencia Ambiental del Municipio de Espinar (que algunos
entrevistados consideraban en peligro de ser cerrada) y la OEFA como entidades
líderes del sistema regulatorio ambiental municipal y nacional, respectivamente. En
segundo lugar, el Plan busca un nivel de incidencia en el foro público de discusión de
políticas, toda vez que, en nuestra percepción, el desarrollo de la capacidad
regulatoria para temas ambientales no es una recomendación de política que goce de
apoyo político en los círculos de poder.
El fortalecimiento de la institucionalidad ambiental no “resolverá” por si solo el
problema de la alta incidencia de conflictos socio-ambientales asociados a las industria
extractivas, pero creemos firmemente que contribuirá en dar forma a un sendero más
armonioso del desarrollo basado en recursos.
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Anexo 1. Listado de Variables Control
Tabla A1. Lista de variables control incluidas en las regresiones
CONTROLES GEOGRÁFICOS
1
Distrito en Costa (1=si, 0=no)
2
Distrito en Sierra (1=si, 0=no)
3
6
Distrito en Selva (1=si, 0=no)
Distrito que comparte más de una región geográfica en su territorio
(1=si, 0=no)
Promedio de Precipitación (metros cúbicos) por KM cuadrado entre
1966 y 1999
Promedio de Temperatura por KM cuadrado entre 1966 y 1999
7
Promedio de profundidad radicular del suelo
8
Presencia de roca ignea en el suelo (1=si, 0=no)
9
Presencia de roca metamórfica en el suelo (1=si, 0=no)
10
Pendiente promedio del suelo
11
Coef. De Variación de las precipitaciones entre 1966 y 1999
12
Coef. De Variación de la temperatura entre 1966 y 1999
4
5
CONTROLES CENSO 1993
1
% de JH analfabetos
2
% de miembros del hogar entre 0 y 13 años de edad
3
% de miembros del hogar entre 14 y 65 años de edad
4
% de miembros del hogar entre 66 y 99 años de edad
5
% hogares hacinados
6
% hogares con acceso a agua
7
% hogares con acceso a desagüe
8
% hogares con acceso a alumbrado eléctrico
9
% JH con primaria incompleta o menos
10
% JH con primaria completa
11
% JH con secundaria incompleta
12
% JH con secundaria completa
13
% JH con secundaria completa
14
% JH con educación superior completa
15
% JH con lengua materna quechua
16
% JH con lengua materna aymara
17
% JH con lengua materna nativa distinta a quechua y aymara
18
% JH con lengua materna castellano
19
% JH con lengua materna extranjera
20
22
Número de miembros promedio en el hogar
Tasa de inasistencia escolar entre 5 y 12 años (solo miembros del
hogar)
% Población en edad de trabajar
23
% de Población que vive en viviendas inadecuadas físicamente
24
Población distrital en 1993
21
CONTROLES CENAGRO 1994
1
Número de Unidades Agropecuarias en el distrito
2
Superficie Agrícola
3
Superficie con montes y bosques
Tabla A1. Lista de variables control incluidas en las regresiones
4
Superficie total distrital
5
Superficie destinada a "otros usos"
6
Superficie con pastos
7
Valor del equipamiento agropecuario
8
Valor del stock pecuario
9
Valor de la infraestructura
10
Valor de la tierra
11
Valor total de los activos
12
GINI de hectareas agrícolas en el distrito
13
GINI de hectareas agrícolas en la provincia
Anexo 2. Estadísticas Descriptivas
Tabla A2. Estadísticas descriptivas de todas las variables utilizadas
Desv.
N
Media
Est.
CONFLICTIVIDAD SOCIAL
Al
menos
un
conflicto
2012
1773 0.15
0.35
Socioambiental
Al
menos
un
conflicto
2012
1773 0.10
0.30
Socioambiental Minero
Número
de
conflictos
2012
1773 0.20
0.60
Socioambientales
Número
de
conflictos
2012
1773 0.14
0.52
Socioambientales Minero
CENAGRO 2012
% Agricultores que señala que el
agua está contaminada con Var. 94-12
1721 -0.90
0.19
relaves mineros
% Agricultores que señala que el
agua está contaminada (en Var. 94-12
1721 -0.78
0.27
general)
% Agricultores que pertenece a
2012
1732 0.32
0.34
comisión de regantes
Mínimo Máximo
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
8.00
0.00
8.00
-1.00
-0.02
-1.00
0.00
0.00
1.00
% Agricultores que pertenece a
comisión de regantes y tiene
2012
licencia/permiso/autorización de
uso de agua
1732
0.30
0.34
0.00
1.00
Total de Hectáreas que no han
sido usadas para agricultura por Var. 94-12
erosión o salinidad
1725
26
136
-430
2057
Total de Hectáreas que no han
sido usadas para agricultura por Var. 94-12
falta de agua
1725
350
1027
-2041
11277
Var. 94-12
1720
0.00
0.03
-0.18
0.62
Var. 94-12
1720
0.05
0.10
-0.38
0.98
Var. 94-12
1725
6382
16105
-6095
235871
Var. 94-12
1720
0.63
0.24
0.00
1.00
Var. 94-12
1726
0.04
0.32
-0.99
1.00
Var. 94-12
1671
0.01
0.16
-0.72
0.93
Var. 94-12
1665
0.05
0.15
-0.73
0.63
Var. 94-12
1720
-0.13
0.29
-1.00
0.99
Var. 94-12
1720
-0.11
0.20
-0.96
0.86
% del terreno censado que no
han sido cultivadas por erosión o
salinidad
% del terreno censado que no
han sido cultivadas por falta de
agua
Tamaño total de tierra usada
para agricultura
% del total de terreno censado
en el distrito que es usado para
agricultura
Tamaño promedio de tierras en
posesión
de
agricultores/personas naturales
Índice GINI de posesión de
tierras
Índice GINI de posesión de
tierras solo entre Personas
Naturales
% Tierras tituladas
% Tierras tituladas y registradas
en SUNARP
Tabla A2. Estadísticas descriptivas de todas las variables utilizadas
Desv.
N
Media
Est.
%
Tierras
obtenidas
por
Var. 94-12
1720 0.03
0.18
Compra-Venta
% Tierra en el distrito con riego
Var. 94-12
1720 0.04
0.18
Tamaño total de la tierra en
posesión de una asociación de
agricultores
(Cooperativa, Var. 94-12
1745 11799
36631
Comunidad
Campesina,
Comunidad Nativa)
% del total del territorio que está
en
posesión
de
alguna
asociación
de
Var. 94-12
1726 0.36
0.39
agricultores(Cooperativa,
Comunidad
Campesina,
Comunidad Nativa)
% Agricultores que pertenecen a
al menos una asociación de Var. 94-12
1721 -0.07
0.35
productores
% de Agricultores (personas
naturales) que realizan otras
Var. 94-12
1721 0.26
0.21
actividades además de la
agropecuaria
Índice
GINI
(o
IHH,
alternativamente)
de
las Var. 94-12
1709 0.09
0.10
hectáreas usadas por cultivos
% de la producción que se
Var. 94-12
1720 0.19
0.30
destina a venta
Tiempo promedio a capital
2012
1728 1.74
1.56
distrital
% Agricultores que señalan
tener un mercado asegurado
2012
1732 0.03
0.06
para sus cultivos o haber elegido
uno con buen precio
% Agricultores que hacen uso
de TIC para obtener información 2012
1732 0.54
0.22
agraria
% Agricultores con Internet o PC
2012
1732 0.05
0.08
en el hogar
% Agricultores con el servicio de
electricidad en una de sus Var. 94-12
1721 0.00
0.06
parcelas
% Agricultores con el servicio de
2012
1732 0.26
0.24
desagüe en el hogar
% Agricultores con Secundaria
Var. 94-12
1721 0.09
0.05
Completa
% Agricultores con Estudios
Var. 94-12
1721 0.03
0.05
Superiores Completos
% personas menores de 18 con
2012
1732 0.00
0.01
educación primaria incompleta
% personas mayores de 18 con
educación superior secundaria 2012
1732 0.00
0.03
incompleta
% Agricultores que recibieron Var. 94-12
asistencia técnica o capacitación
TRATAMIENTOS
Distrito con Minería Actual (1=si,
Mínimo Máximo
-1.00
0.92
-0.90
0.94
-38530
592950
-0.99
1.00
-1.00
1.00
-0.72
1.00
-0.69
0.75
-0.74
1.00
0.00
11.97
0.00
0.84
0.00
1.00
0.00
1.00
-1.00
0.53
0.00
1.00
-0.24
0.34
-1.00
0.45
0.00
0.33
0.00
1.00
1721
0.03
0.12
-0.86
0.84
1773
0.07
0.26
0.00
1.00
Tabla A2. Estadísticas descriptivas de todas las variables utilizadas
Desv.
N
Media
Est.
0=no)
Distrito con Minería Futura (1=si,
1773 0.57
0.50
0=no)
Distrito con Minería Antigua
1773 0.05
0.23
(1=si, 0=no)
Distrito sin Minería Actual y sin
1773 0.41
0.49
Minería Futura (1=si, 0=no)
Distrito con Minería Actual y sin
1773 0.02
0.15
Minería Futura (1=si, 0=no)
Distrito con Minería Futura y sin
Minería Actual ni Minería
1773 0.52
0.50
Antigua (1=si, 0=no)
Distrito con Minería Actual y
1773 0.05
0.22
Minería Futura (1=si, 0=no)
Distrito sin Minería Actual y sin
1773 0.89
0.31
Minería Antigua (1=si, 0=no)
Distrito solo Minero y sin
1773 0.05
0.23
Tradición Minera (1=si, 0=no)
Distrito solo con Minería Antigua
1773 0.03
0.18
(1=si, 0=no)
Distrito con Minería Actual y
1773 0.02
0.14
Minería Antigua (1=si, 0=no)
Distritos sin Minería Actual, ni
Minería Antigua ni Minería
1773 0.41
0.49
Futura (1=si, 0=no)
Distritos solo con Minería Futura
1773 0.49
0.50
(1=si, 0=no)
Distritos sin Minería Actual, sin
Minería Futura pero con Minería
1773 0.03
0.17
Antigua (1=si, 0=no)
Distritos con Minería Actual,
Minería Actual pero sin Minería
1773 0.03
0.18
Futura (1=si, 0=no)
Distritos con Minería Antigua,
Minería Futura y Minería Actual
1773 0.02
0.13
(1=si, 0=no)
CONTROLES GEOGRÁFICOS
Distrito en Costa (1=si, 0=no)
1773 0.19
0.39
Distrito en Sierra (1=si, 0=no)
1773 0.66
0.47
Distrito en Selva (1=si, 0=no)
1773 0.15
0.35
Distrito que comparte más de
una región geográfica en su
1773 0.05
0.22
territorio (1=si, 0=no)
Promedio
de
Precipitación
(metros
cúbicos)
por
KM
cuadrado entre 1966 y 1999
Promedio de Temperatura por
KM cuadrado entre 1966 y 1999
Promedio
de
profundidad
radicular del suelo
Presencia de roca ignea en el
suelo (1=si, 0=no)
Presencia de roca metamórfica
en el suelo (1=si, 0=no)
Mínimo Máximo
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
1.00
0.00
0.00
0.00
1.00
1.00
1.00
0.00
1.00
1772
59.26
42.86
0.00
341.91
1772
18.19
3.52
0.00
26.08
1772
33.85
15.50
0.00
95.00
1772
0.14
0.27
0.00
1.00
1772
0.14
0.21
0.00
0.97
Tabla A2. Estadísticas descriptivas de todas las variables utilizadas
Desv.
N
Media
Est.
Pendiente promedio del suelo
1772 47.11
19.66
Coef. De Variación de las
precipitaciones entre 1966 y
1772 1.33
0.90
1999
Coef. De Variación de la
1772 0.12
0.05
temperatura entre 1966 y 1999
CONTROLES CENSO 1993
% de JH analfabetos
1772 0.22
0.13
% de miembros del hogar entre
1772 0.39
0.05
0 y 13 años de edad
% de miembros del hogar entre
1772 0.55
0.05
14 y 65 años de edad
% de miembros del hogar entre
1772 0.06
0.03
66 y 99 años de edad
% hogares hacinados
1772 0.31
0.16
% hogares con acceso a agua
1772 0.21
0.23
% hogares con acceso a
1772 0.10
0.18
desagüe
% hogares con acceso a
1772 0.26
0.29
alumbrado eléctrico
% JH con primaria incompleta o
1772 0.58
0.15
menos
% JH con primaria completa
1772 0.11
0.05
% JH con secundaria incompleta
1772 0.13
0.05
% JH con secundaria completa
1772 0.10
0.06
% JH con secundaria completa
1772 0.04
0.03
% JH con educación superior
1772 0.05
0.06
completa
% JH con lengua materna
1772 0.33
0.37
quechua
% JH con lengua materna
1772 0.03
0.13
aymara
% JH con lengua materna nativa
1772 0.01
0.07
distinta a quechua y aymara
% JH con lengua materna
1772 0.63
0.37
castellano
% JH con lengua materna
1772 0.00
0.00
extranjera
Número de miembros promedio
1772 4.30
0.70
en el hogar
Tasa de inasistencia escolar
entre 5 y 12 años (solo
1772 0.20
0.09
miembros del hogar)
% Población en edad de trabajar
1772 0.50
0.04
% de Población que vive en
viviendas
inadecuadas
1772 0.13
0.17
físicamente
Población distrital en 1993
1772 12205
34730
CONTROLES CENAGRO 1994
Número
de
Unidades
1772 996
1087
Agropecuarias en el distrito
Superficie Agrícola
1772 3093
4629
Superficie
con
montes
y
1772 5102
27803
bosques
Mínimo Máximo
0.00
80.00
0.00
9.00
0.00
0.27
0.01
0.76
0.15
0.54
0.45
0.79
0.00
0.22
0.01
0.00
0.88
0.96
0.00
0.94
0.00
1.00
0.03
0.97
0.01
0.00
0.00
0.00
0.62
0.30
0.34
0.20
0.00
0.56
0.00
1.00
0.00
0.98
0.00
0.88
0.00
1.00
0.00
0.08
1.93
6.82
0.00
0.85
0.37
0.79
0.00
0.98
136
575789
0
11828
0
47362
0
522675
Tabla A2. Estadísticas descriptivas de todas las variables utilizadas
Desv.
N
Media
Est.
Superficie total distrital
1772 19930
35828
Superficie destinada a "otros
1772 2223
6181
usos"
Superficie con pastos
1772 9508
17507
Valor
del
equipamiento
1772 370120
917894
agropecuario
Valor del stock pecuario
1772 2972804 5513281
Valor de la infraestructura
1772 1046220 3358586
Valor de la tierra
1772 13500000 21700000
Valor total de los activos
1772 17800000 26200000
GINI de hectáreas agr. en el
1772 0.52
0.11
distrito
GINI de hectáreas agr. en la
1772 0.58
0.08
prov.
Mínimo Máximo
0
524968
0
128901
0
215460
0
11300000
0
0
0
0
#######
98200000
#######
#######
0.00
0.98
0.39
0.85
Anexo 3. Construyendo Gobernanza Ambiental en Espinar: Evaluaciones
Ambientales
Año
2002
2005
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Evaluaciones
Ambientales
1er Monitoreo Ambiental
Conjunto
2do Monitoreo Ambiental
Conjunto
Encargado por
Monitoreos Ambientales
Participativos 1/8
Monitoreos Ambientales
Participativos
3er Monitoreo Ambiental
Conjunto
OSINERGIM
Consultoras: Servicios Generales de Seguridad
Ecología SA, Asesores y Consultores Mineros,
Business Optimization Consulting SA)
Mesa de Dialogo Tintaya-Comunidades
 Comisión Ambiental
Monitoreos Ambientales
Participativos 8/8
OSINERGIM
Consultoras: Servicios Generales de Seguridad
Ecología SA, Asesores y Consultores Mineros,
Business Optimization Consulting SA)
CENSOPAS
Informe “Riesgos para la
Salud por exposición a
metales pesados en la
provincia de Espinar”
Monitoreo
Ambiental
Participativo
en
la
Provincia
de
Espinar.
Elaboración de una línea
de base en el ámbito del
Proyecto Xstrata Tintaya
Mesa de Dialogo Tintaya-Comunidades
 Comisión Ambiental
Vicaría de Sicuani
Supervisión OEFA
OEFA
Supervisión OEFA
Informe Final Integrado de
Monitoreo
Sanitario
Ambiental Participativo de
la Provincia de Espinar
OEFA
Mesa de Dialogo de Espinar
Fly UP