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Cuidados como Sistema
150,32 mm
Propuesta para un modelo solidario
y corresponsable de cuidados en Uruguay
PENSAR LOS CUIDADOS
CÓMO CUIDAMOS HOY
CUIDADOS EN EL TERRITORIO
FORMAR PARA CUIDAR
QUÉ SERVICIOS, PARA QUIÉNES, EN QUÉ MOMENTO
ALTERNATIVAS PARA FINANCIAR LOS CUIDADOS
REGULACIÓN E INSTITUCIONALIDAD
EFECTOS
Avda. 18 de Julio 1453
CP. 11200. Montevideo, Uruguay
Tel.: (598) 2400 03 02*
www.mides.gub.uy
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Contenidos
Cuidados como Sistema
Cuidados como Sistema
Propuesta para un modelo solidario
y corresponsable de cuidados en Uruguay
Uruguay está caminando hacia una política pública de cuidados, y
esto se relaciona con procesos demográficos y sociales irreversibles ya suficientemente analizados: la transición demográfica y la
nueva configuración de una estructura etaria envejecida y sobreenvejecida; la disminución del peso de las familias como proveedoras de cuidados debido a la novedosa inserción de las mujeres,
tradicionales cuidadoras, en el mercado de trabajo; la persistente
infantilización de la pobreza; las barreras físicas y culturales para
una sociedad más inclusiva de las personas con discapacidad y, en
particular, de aquellas que además son dependientes.
No podemos controlar estos procesos pero sí podemos tomar decisiones sobre ellos. Proponemos que esas decisiones partan de la
definición del cuidado como un derecho y, con ella, la responsabilidad del Estado en garantizarlo a través de una política pública
integrada y sistémica, a través de un Sistema Nacional Integrado
de Cuidados, tal y como la experiencia histórica uruguaya ha dado
en llamar a esta política.
Esto implica pasar de una mirada sectorial individual a una lógica
articulada —sectorial, intersectorial e interinstitucional—, que sea
capaz de dar respuesta a los riesgos que presentan las diferentes
etapas de la vida de las personas.
Cuidados como Sistema
Propuesta para un modelo solidario
y corresponsable de cuidados en Uruguay
Ministerio de Desarrollo Social
Daniel Olesker
MINISTRO
Lauro Meléndez
SUBSECRETARIO
Andrés Scagliola
DIRECTOR NACIONAL DE POLÍTICAS SOCIALES
EQUIPO TÉCNICO DE LA DIVISIÓN DE PROTECCIÓN SOCIAL
Patricia Cossani
Nicolás Thevenet
Santiago Núñez
María Sauval
Rafael Tejera
Maira Colacce
CONSULTORA CEPAL
Soledad Salvador
Agradecemos los valiosos aportes del Instituto Nacional del Adulto Mayor (DNPS-MIDES), la División de Perspectivas Transversales (DNPS-MIDES), la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Políticas Sociales (DNPS-MIDES), la Unidad de Seguimiento de la
ENIA (DNPS-MIDES), la Unidad de Políticas Públicas de Discapacidad (DNPS-MIDES) la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (MIDES), el Instituto Nacional de las Mujeres (MIDES), del Grupo de Trabajo del Sistema Nacional de Cuidados, así como de Nieves Rico, de la División de Desarrollo Social de CEPAL.
© Ministerio de Desarrollo Social
Montevideo, noviembre de 2014
18 de Julio 1453. Piso 8. Montevideo, Uruguay
Tel.: 2400 0302 interno 1250
[email protected]
Este trabajo contó con el apoyo de la División de Desarrollo Social de la CEPAL y el proyecto “Pactos sociales para una protección
social más inclusiva”, GIZ.
Lenguaje inclusivo: este informe utiliza el lenguaje masculino genérico en el entendido de que el mismo designa indistintamente a hombres y mujeres, evitando así la sobrecarga gramatical, sin que por ello deba interpretarse que se hace un uso sexista del lenguaje.
Diseño: Unidad de Información y Comunicación, Ministerio de Desarrollo Social
ISBN: 978-9974-715-30-1
Contenidos
Prólogo........................................................................................................................................ 7
Introducción................................................................................................................................ 9
Capítulo 1. Pensar los cuidados
Definición de cuidados................................................................................................................ 11
Conceptualización de la población dependiente........................................................................ 12
¿Por qué una política de cuidados?............................................................................................ 13
El camino recorrido.................................................................................................................... 16
Los principios orientadores del Sistema Nacional de Cuidados................................................ 17
Principales elementos del capítulo............................................................................................ 19
Capítulo 2. Cómo cuidamos hoy
Introducción................................................................................................................................ 21
Diagnóstico para la población infantil........................................................................................ 21
Diagnóstico para las personas mayores en situación de dependencia..................................... 26
Diagnóstico para las personas con discapacidad en situación de dependencia....................... 34
Diagnóstico de la población cuidadora...................................................................................... 43
Principales elementos del capítulo............................................................................................ 49
Anexo estadístico........................................................................................................................ 49
Capítulo 3. Cuidados en el territorio
Introducción................................................................................................................................ 51
Características generales de la población.................................................................................. 51
Características de los centros de cuidado.................................................................................. 56
Miradas locales........................................................................................................................... 63
Principales elementos del capítulo............................................................................................ 64
Anexo estadístico........................................................................................................................ 64
Anexo metodológico sobre el relevamiento de servicios.......................................................... 66
Capítulo 4. Formar para cuidar
Introducción................................................................................................................................ 67
Objetivos..................................................................................................................................... 67
Punto de partida......................................................................................................................... 67
Lineamientos generales.............................................................................................................. 69
Propuestas de formación............................................................................................................ 71
Propuesta de diseño institucional.............................................................................................. 73
Acreditación de saberes............................................................................................................. 74
Principales elementos del capítulo............................................................................................ 75
Anexo. Formación: contenido de los cursos propuestos........................................................... 76
Capítulo 5. Qué servicios, para quiénes, en qué momento
Introducción................................................................................................................................ 81
Propuestas de servicios de cuidado. Descripción y estrategia de implementación................. 81
Necesidades de inversión en infraestructura y recursos humanos........................................... 88
Principales elementos del capítulo............................................................................................ 91
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Contenidos
Capítulo 6. Alternativas para financiar los cuidados
Introducción................................................................................................................................ 93
El gasto en cuidados................................................................................................................... 93
Antecedentes.............................................................................................................................. 94
Opciones de financiamiento....................................................................................................... 99
Principales elementos del capítulo............................................................................................ 102
Capítulo 7. Regulación e institucionalidad
Introducción................................................................................................................................ 103
Situación actual.......................................................................................................................... 103
Propuesta de regulación de servicios........................................................................................ 109
Regulación laboral...................................................................................................................... 111
Consideraciones generales......................................................................................................... 112
Institucionalidad......................................................................................................................... 113
Principales elementos del capítulo............................................................................................ 115
Anexos del capítulo..................................................................................................................... 115
Capítulo 8. Efectos
Introducción................................................................................................................................ 119
Calidad de vida............................................................................................................................ 119
Equidad de género...................................................................................................................... 121
Efectos en las empresas............................................................................................................. 129
Distribución del gasto................................................................................................................. 131
Principales elementos del capítulo............................................................................................ 133
Reflexiones finales...................................................................................................................... 135
Bibliografía.................................................................................................................................. 137
Glosario de abreviaturas y siglas................................................................................................ 141
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Prólogo
Prólogo
Daniel Olesker
MINISTRO DE DESARROLLO SOCIAL
El Sistema Nacional de Cuidados es una propuesta de carácter estructural que se inscribe dentro de la Reforma Social aprobada por este gobierno, a través de su Gabinete Social, en octubre de 2011.
Por ende, la Reforma Social es una propuesta desmercantilizadora, que introduce elementos no capitalistas en su diseño e implementación, que dialoga en un plano de igualdad y jerarquía con la política económica y que se transforma en la prioridad a la hora del uso de los recursos públicos. Por todo ello, y en el marco de un modelo de desarrollo
que el Frente Amplio construye desde 2005, la denominamos una reforma protosocialista.
La Reforma Social es una estrategia de mediano y largo plazo que asume el desafío de la construcción de una nueva
matriz de protección social para ofrecer las respuestas integrales a los dilemas que la sociedad uruguaya enfrenta. Es
una estrategia de desarrollo humano con igualdad social,
pues se orienta al aumento de las opciones de todas y cada
una de las personas, posibilitando que disfruten de vidas
largas, saludables y creativas.
Esta reforma ya ha tenido resultados con la existencia de
un sistema integrado de salud, un sistema nacional de educación pública, un sistema nacional de acceso a la vivienda
y cambios en el sistema de seguridad social. Estas reformas
universales han permitido que Uruguay avance como nunca antes en su historia en la reducción de la desigualdad.
Los cinco pilares de la Reforma Social
Esta Reforma Social se sustenta en cinco pilares que la definen como incluyente y distributiva:
• De cada quien según sus ingresos a cada quien según
sus necesidades.
• Carácter universalista del acceso.
• Conducción del Estado. Ha quedado más que demostrado, y el Uruguay de los 90 es un vivo ejemplo de ello,
que el mercado no es bueno para generar inclusión social y acceso con justicia social a la política social. Solo
el Estado puede garantizar universalidad, justicia social
(nadie podría sino el Estado recaudar y luego gastar según prioridades) y accesibilidad. Cuando el mercado
define el acceso, solo acceden los que pueden pagar.
• Participación social, a través de las organizaciones sociales (sindicatos, organizaciones de usuarios, organizaciones de mujeres, entre otras).
• Incremento presupuestal para la política social.
Queremos seguir avanzando y por eso hoy presentamos
esta propuesta del Sistema Nacional de Cuidados, propuesta que parte de los avances importantes llevados a cabo en
este período de gobierno, en el desarrollo de los cuidados.
A manera de breve resumen:
1. Constitución por decreto presidencial del grupo de trabajo sobre cuidados.
2. Recorrida del país dialogando con la sociedad sobre
qué es el Sistema Nacional de Cuidados, con participación de más de 3.000 personas.
3. Inclusión de hasta 2.000 asistentes personales con la
construcción del Baremo de la Dependencia y la evaluación de la dependencia severa a través de él.
4. Transferencia de la competencia de regulación de las
Casas de Salud –residencias de larga estadía– del Ministerio de Salud Pública al MIDES, tomando como eje
el carácter social de esta política.
5. Aprobación del proyecto de ley de Licencias por Maternidad y Paternidad, validando el convenio 179 de la
OIT, que lleva dicha licencia a 14 semanas.
6. Experiencias piloto de cuidados, como:
— Experiencia piloto con residencias de larga estadía
para personas adultas mayores en situación de dependencia por discapacidad.
— Inclusión del módulo de cuidados en los tres programas prioritarios de superación de la pobreza (Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo, Cercanías).
Los ejes estratégicos
las inequidades al inicio de la vida;
los rezagos educativos;
la seguridad alimentaria y nutricional;
la segmentación socioterritorial-espacial y la precariedad habitacional;
• la inestabilidad, precariedad e informalidad en el empleo con su impacto sobre el acceso a la seguridad social.
•
•
•
•
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Prólogo
— Implementación de líneas innovadoras vinculadas a
CAIF, como los CAIF inclusivos para niños con discapacidad.
7. Experiencias de formación de formadores y de cuidadores.
que eso: saber técnico) le suman su compromiso político e ideológico.
• Es el resultado de un pormenorizado análisis de las necesidades sociales en materia de cuidados y de la evaluación de las acciones actuales, y su continuidad y expansión.
• Es el resultado de la búsqueda permanente del bienestar
de aquellas personas que requieren cuidados.
• Es el resultado de nuestra concepción de igualdad de
género.
La propuesta integral que aquí presentamos:
• Es el resultado de ese trabajo interinstitucional y de diálogo con la sociedad, que desde su necesidad de cuidados aportó ideas para esta construcción colectiva.
• Es el resultado del trabajo de compañeros técnicos
comprometidos con el proyecto de la igualdad y que a
su saber técnico (que en sí mismo no significa nada más
En definitiva, es el resultado de una construcción colectiva.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Prólogo
Introducción
Andrés Scagliola
Director Nacional de Políticas Sociales, MIDES
La sociedad del cuidado
da de servicios a las personas que los requieren y las cuidadoras. Pero también recarga el sistema educativo y el de
salud, que no están ajustados a una sociedad del cuidado,
ejerciendo presión sobre estos para que solucionen en parte
estos problemas, con servicios no adaptados para esta función o provocando la prestación de servicios deficientes.
Esta publicación da una pista de cuán largo es el camino,
del que se ha recorrido una parte fundamental, hacia una
sociedad del cuidado. Junto con el reconocimiento del cuidado como una problemática actual y futura, de su discusión con innumerables actores, hasta sentar las bases de
lo que proponemos como Sistema Nacional de Cuidados
(SNC) es que se recoge de forma sintética en este documento lo acumulado hasta el momento. Lo hacemos para
que la nueva administración no parta de cero.
Poner en el centro de nuestra atención el cuidado y la dependencia es una forma de dar cuenta de los cambios sociales y demográficos que se profundizan en el país donde
las personas viven más y donde, junto con la vejez, se refuerzan o surgen nuevos riesgos y necesidades.
En nuestro país la resolución del cuidado de las personas
con algún nivel de dependencia es, tradicionalmente, responsabilidad de las familias. Lo es a partir del tiempo de
las mujeres de la familia o la comunidad, o de su compra en
un mercado escasamente regulado. Desde el Estado, hasta
el momento la respuesta ha sido fragmentada y su alcance
limitado. Este es, a grandes trazos, el “sistema” de cuidados
existente: privado, familiarizado y feminizado.
Esta insuficiente respuesta y la visión acotada de los cuidados nos transforman en una sociedad excluyente de las
personas que están en situación de dependencia, y establece desigualdades inaceptables en el acceso a cuidados. Las
personas dependientes por discapacidad saben de qué hablamos.
Esta falta de reconocimiento del cuidado como derecho lleva a varios resultados no deseados, tanto para las personas que necesitan apoyo para realizar actividades de la vida
diaria como para las personas que les dedican su tiempo de
forma remunerada o no remunerada.
El Sistema Nacional de Cuidados es una herramienta
pensada responsablemente que nos permitirá aproximarnos a la manera más equitativa, responsable y eficiente de la sociedad en su conjunto de resolver los cuidados de niños y niñas, personas mayores dependientes
y personas con discapacidad en situación de dependencia. En otras palabras, la respuesta del gobierno, de forma
consciente y articulada, será más eficiente, tanto desde el
punto de vista de los servicios y prestaciones específicas de
cuidado como del de otros pilares de la matriz de bienestar social como la educación, la salud y la seguridad social.
Para aquellas personas que requieren de cuidados, el sistema actual no garantiza en absoluto su calidad sino que dependen de las habilidades y competencias de las familias, o
de su posibilidad de pagarlos en el mercado.
A su vez, la relación entre las personas que cuidan y aquellas que son cuidadas esconde una gran inequidad de género dado que son las mujeres las que dedican parte importante de su tiempo a esta tarea. Esto trunca la posibilidad de disfrutar de una vida plena imponiendo restricciones en sus oportunidades de formación, trabajo remunerado y realización personal en general. También tiene un
fuerte correlato en las posibilidades económicas de las familias; en especial, en aquellas de jefatura femenina, donde
la crianza y el trabajo encuentran su mayor contradicción.
El Sistema Nacional de Cuidados no comienza con este
documento. Aquí se recoge de manera sistemática y sintética un largo camino recorrido y se establece cuánto resta
por recorrer. Lo cierto es que realizar una propuesta con el
calado que pretende el Sistema Nacional de Cuidados exigió la generación previa de una serie de instrumentos.
Fue fundamental generar información suficiente sobre la
situación actual de los cuidados, lo que implicó realizar
diagnósticos sobre la población dependiente así como sobre aquella que se encarga de los cuidados, ya sea de forma
remunerada o no, y también indagar sobre las representa-
El Estado, al no reconocer los cuidados como un asunto en
toda su amplitud y complejidad, brinda una oferta limita-
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Introducción
ciones sociales del cuidado (la forma en la que la sociedad
entiende que debe garantizarse el cuidado) así como estudiar y sintetizar la bibliografía existente, al tiempo que se
entró en contacto con experiencias de otros países.
Esta publicación se compone de la siguiente manera. Primero, realiza un repaso de las bases conceptuales y las definiciones consensuadas alrededor de esta nueva política pública. Segundo, realiza un diagnóstico sobre la situación actual de las personas que conforman la población objetivo
de la propuesta. Tercero, y con una óptica territorial, analiza la oferta pública de cuidado y sus características a partir
de un relevamiento de los centros de cuidados de las tres
poblaciones, realizado en todo el país. El cuarto lugar le corresponde al Sistema Nacional de Formación de las personas que realizan tareas de cuidado, parte fundamental de
una política pública como la propuesta detalla. En el capítulo quinto se realiza la propuesta de servicios y prestaciones, estableciendo para qué personas y en qué momento.
El sexto capítulo discute alternativas de financiamiento y
la conformación de un fondo único del sistema. Séptimo,
se detalla el marco regulatorio e institucional de un futuro
sistema. Octavo, se analiza de manera crítica la evidencia
empírica sobre los efectos esperados de las políticas relacionadas al cuidado y bajo qué condiciones se hacen más
evidentes. Por último, se realiza una serie de reflexiones finales a modo de cierre.
Asimismo, se tornó indispensable crear un instrumento
que diera cuenta de la dependencia de las personas, y sus
características individuales y de entorno: el Baremo de Dependencia. También se diseñaron y ejecutaron programas
piloto que han brindado mucha información de la cual extraer aprendizajes concretos.
El resultado no es copia ni modelo sino una contribución
para transitar por un camino propio en relación a la sociedad del cuidado que queremos construir.
La construcción del Sistema Nacional de Cuidados no
puede pensarse de otra forma que no sea a partir de una
amplia y diversa coalición de actores amalgamados por
dos valores fundamentales: los derechos humanos y la
equidad de género. El potencial impacto sobre los roles de
género, las posibilidades de las mujeres en términos de mejores condiciones de acceso al empleo y mejoras en sus ingresos –por ende, en los ingresos familiares– y, a su vez, que
esto afecte en menor medida en las decisiones de tener hijos depende de que se comprenda que el cuidado es un derecho fundamental y que su acceso no puede estar limitado.
La sociedad del cuidado que queremos construir trasciende la política pública que hemos dado en llamar, en
la experiencia uruguaya, Sistema Nacional Integrado de
Cuidados. Requiere de la movilización de múltiples actores
y recursos sociales de todo tipo, tras los valores de la solidaridad y la corresponsabilidad como articuladores de nuestra convivencia. Requiere de un pacto a la vez social y de
género, inevitablemente político en su sentido más amplio,
al que este trabajo desea contribuir y, desde ya, convocar.
El diseño del Sistema Nacional de Cuidados necesariamente debe dar cuenta de los procesos que justifican su elaboración y existencia, de un análisis profundo y detallado de los
actores involucrados, la situación actual del país en general
y sus particularidades territoriales, del análisis de la forma
en la que se resuelven los cuidados actualmente, y de la dimensión de los cuidados en términos monetarios, físicos,
humanos e institucionales. Es necesario tomar en cuenta
los servicios actuales y la propuesta futura, siempre en términos de sistema. También es necesario establecer un claro
marco regulatorio e institucional dentro del cual el Sistema
Nacional de Cuidados desarrollará sus actividades.
10
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Pensar los cuidados
CAPÍTULO 1
Pensar los cuidados
Soledad Salvador (consultora de CEPAL)
Definición de cuidados
de no incluir el cuidado de la enfermedad, dado que esto es
responsabilidad del sistema de salud”.
En el documento aprobado por el Gabinete Social en setiembre de 2012 (Hacia un modelo solidario de cuidados), luego
de dos años de trabajo del Grupo creado para diseñar la propuesta de Sistema Nacional de Cuidados, se definen los cuidados como “una función social que implica tanto la promoción de la autonomía personal como la atención y asistencia a
las personas dependientes”. También se cita una definición de
CEPAL (2009) que plantea que “son acciones que la sociedad
lleva a cabo para garantizar la supervivencia social y orgánica
de quienes han perdido o carecen de autonomía personal y necesitan la ayuda de otros para realizar los actos esenciales de
la vida diaria”. Y se especifica que “la acción de cuidar implica ayudar a otra persona a realizar las actividades de la vida
diaria –bañarse, comer, movilizarse, etc.”.
En un documento reciente del MSP se clarifica esa diferencia diciendo que: “son cuidados en salud los vinculados al
proceso de curación, rehabilitación o paliación de la enfermedad”, y que “son cuidados provistos a personas en situación de dependencia los vinculados al ciclo de vida y/o que
son consecuencia de alteraciones patológicas”. “Los primeros
son una responsabilidad esencial del sistema de salud y los
segundos deberán ser garantizados por el Sistema Nacional
de Cuidados” (MSP, 2014).
Por lo tanto, la definición de cuidados para el Sistema Nacional de Cuidados que se está proponiendo instalar solo
considera los cuidados que se brindan en forma directa
a las personas, y excluye el cuidado indirecto, que incluye las actividades más instrumentales vinculadas al trabajo doméstico como cocinar, lavar, planchar, limpiar la casa,
etc. Este cuidado indirecto muchas veces es “precondición”
para que el cuidado directo ocurra (Esquivel, 2011; Folbre,
En dicho documento se agrega también que “la construcción colectiva de la definición de Sistema Nacional de Cuidados implicó la determinación de que se refería exclusivamente al cuidado de la población dependiente, excluyendo
explícitamente el cuidado del hogar; así como la definición
Definiciones más amplias de cuidados
Una definición muy citada en trabajos de la CEPAL es: “el cuidado es una actividad específica que incluye todo lo que hacemos para mantener,
continuar y reparar nuestro mundo, de manera que podamos vivir en él tan bien como sea posible. Ese mundo incluye nuestros cuerpos, nuestro ser y nuestro ambiente, todo lo que buscamos para entretejer una compleja red del sostenimiento de la vida” (Fisher y Tronto, 1990, citado
en Montaño, 2010; Marco y Rodríguez Enríquez, 2010; Nieves Rico, 2011).
Por su parte, el Instituto de Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) lo define: “El trabajo de cuidados involucra el cuidado directo de
las personas –como alimentarlas, bañarlas– así como las tareas domésticas que son precondición para brindar los cuidados, como preparar las
comidas, limpiar la casa, comprar los alimentos, recolectar agua y leña” (Razavi, 2007).
Una nota conceptual preparada por Onumujeres para un diálogo regional con organizaciones de mujeres, redes y expertas sobre el tema de
cuidado sostiene: “El cuidado comprende el conjunto de actividades necesarias para poder satisfacer las necesidades básicas (tanto materiales
como simbólicas) relacionadas con el desarrollo y existencia de las personas, tales como la alimentación, la limpieza, la vestimenta, el cuidado de
menores y dependientes, la gerencia del hogar, las compras o adquisición de los insumos necesarios para los integrantes de los hogares, el apoyo
emocional, el mantenimiento de las relaciones sociales, etc.” (Onumujeres y el Instituto de Liderazgo Simone de Beauvoir, 2013).
El documento base para la Conferencia de la Mujer organizada por CEPAL en Quito lo define como: “un proceso material y simbólico caracterizado por el mantenimiento de los espacios y bienes domésticos, la alimentación y el cuidado de los cuerpos, la socialización, la educación y la formación de los menores, el mantenimiento de relaciones sociales y el apoyo psicológico a los miembros de la familia” (CEPAL, 2007).
A continuación, se plantea que el trabajo de cuidados se divide en:
• doméstico, entendido como la transformación de mercancías, y el cuidado y el mantenimiento de los espacios;
• de las personas (principalmente niños, enfermos y ancianos);
• obligado, es decir las actividades de enlace entre los ámbitos doméstico y público, derivadas de las responsabilidades familiares como acompañar a los niños a la escuela, hacer trámites o pagar cuentas, actividades que otros autores denominan “servicio de apoyo” (García y De Oliveira, 2006) (Picchio, 2001; citado en CEPAL, 2007).
11
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Pensar los cuidados
2006; Razavi, 2007); es importante tenerlo en cuenta porque generalmente estas tareas consumen bastante tiempo
de las familias, en particular de las mujeres, que son quienes las realizan, y por ello no deben desconocerse dado
que la distribución del tiempo que se destina a estos cuidados tiene también sesgo de género y en Uruguay es más
pronunciado en este tipo de trabajo (según la información
provista por el Módulo sobre Uso del Tiempo 2007 y los
primeros resultados presentados de la Encuesta de Uso del
Tiempo 2013).
tencia, así como apoyo o acompañamiento, en las actividades de la vida cotidiana. Por ello, se consideran personas en
situación de dependencia las niñas y niños de 0 a 12 años,
priorizando a la población de 0 a 3 años, las personas con
discapacidad y las personas mayores que no tengan o hayan perdido autonomía para desarrollar las actividades de
la vida diaria.
Esta conceptualización de población dependiente está en
sintonía con la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención de la Dependencia, de España (2006), que
entiende por dependencia “aquel estado en el que se encuentran las personas que, por razones ligadas a la falta de autonomía física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los actos corrientes de la vida diaria”.
El fundamento del Grupo de Trabajo (GT) para priorizar
los cuidados directos en los servicios y prestaciones que
brinde el sistema es el hecho de que estos cuidados tienen
un contenido “relacional” y ello hace que sean muy exigentes para la cuidadora o cuidador en términos del “tiempo
que debe estar en forma presencial” con la persona cuidada,
y en las rutinas establecidas para la alimentación, el baño,
la medicación, las terapias, la recreación. Pero debe estar
claro que el trabajo doméstico no puede desligarse de estos cuidados directos ya que, por ejemplo, para ayudar a
otra persona a alimentarse se requiere disponer del alimento (comprarlo y prepararlo), el aseo de la persona requiere
el aseo del hogar, así como lavar la ropa y acondicionarla,
para disponer de la medicación previamente hay que adquirirla, etc.
Cuando se adopta una definición más amplia de los cuidados se consideran también como dependientes las personas que “dependen” del trabajo doméstico de otros (en
general, mujeres). Esa dependencia se genera a veces por
estar sobreocupados o simplemente porque los roles de género asignan esas tareas a las mujeres de la familia o el hogar. Rico plantea que “las personas receptoras de cuidado en
los hogares son diversas, destacando los menores de edad, los
adultos mayores y las personas enfermas con alguna discapacidad; pero también existen adultos –generalmente varones– que están sanos, se encuentran ocupados en el mercado
laboral y que tienen acceso a recursos propios de todo tipo,
pero que demandan el cuidado de otro adulto –la mayoría
de las veces mujeres– y en algunos casos no necesariamente
adultos –niñas y adolescentes–, que son miembros del hogar”
(Rico, 2005; citado en Rico 2011b). Durán (2006) y Picchio
(2003) también consideran a los trabajadores sobreocupados como fuente de demanda de cuidados. En particular,
Picchio (2003: 11) plantea que por esa razón no debe ex-
Conceptualización de
la población dependiente
El Sistema Nacional de Cuidados (SNC) estará orientado
a promover la autonomía y atender las necesidades de la
población dependiente. En el documento del GT aprobado
por el Gabinete Social se define como población en situación de dependencia aquella que necesita atención y asisAntecedentes conceptuales en el país
Uno de los primeros trabajos que se conocen sobre el tema de los cuidados en Uruguay es de Rosario Aguirre y Clara Fassler, de 1997, titulado
Acerca del cuidado doméstico. La mujer en la familia como protagonista del bienestar social. En ese análisis se pone especial relevancia al cuidado directo de las personas, más allá de que el cuidado indirecto no se desconoce sino que se considera parte de él.
Luego, Aguirre y Batthyány –que han tenido una larga producción sobre el tema de los cuidados– en varias de sus publicaciones distinguen claramente los cuidados familiares y el trabajo doméstico, y definen los cuidados como “la acción de cuidar a un niño, o una persona adulta o anciana
dependiente para el desarrollo y el bienestar de su vida cotidiana” (Aguirre, 2009). Batthyány (2005) plantea que “el cuidado designa la acción de
ayudar a un niño o a una persona dependiente en el desarrollo y el bienestar de su vida cotidiana”. Ambas autoras, en una publicación reciente,
plantean que “Partiendo y reconociendo una noción amplia de cuidado (como la propuesta por Fisher y Tronto, 1990) se ha trabajado con aquella que ha resultado útil para la incidencia en las políticas públicas en Uruguay. De esta forma, se lo conceptualizó como la acción de ayudar a un
niño o a una persona dependiente en el desarrollo y el bienestar de su vida cotidiana. Engloba, por tanto, hacerse cargo de los cuidados materiales, lo que implica un trabajo; de los cuidados económicos, lo que implica un costo económico; y de los cuidados psicológicos, lo que implica un
vínculo afectivo, emotivo, sentimental. Puede ser realizado de manera honoraria o benéfica por parientes en el marco de la familia o puede ser
realizado de manera remunerada en el marco o no de la familia”.
A su vez, los diversos documentos producidos por la Red Género y Familia (Fassler, 2007, 2008, 2009 y 2010; Fassler, Dabezies y García, 2011;
Bonino y Fassler, 2012) también refieren a los cuidados como aquellos involucrados con el cuidado directo de las personas con algún nivel de dependencia.
Por su parte, Espino y Salvador (2013) desde la visión de la economía feminista consideran los cuidados como la suma del trabajo doméstico y el
cuidado de las personas. Esa concepción está presente en Salvador (2007, 2009 y 2011), Salvador y Pradere (2009) y Espino (2010).
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Pensar los cuidados
cluirse del análisis el cuidado de no dependientes y el trabajo doméstico en particular, porque sigue siendo el caso en
que los varones autónomos tienden a beneficiarse del trabajo de mujeres (también autónomas) para sostener sus estándares de vida. Omitir estos otros componentes del análisis elimina un rasgo de persistente desigualdad de género,
particularmente acuciante en contextos en que la pobreza de ingresos no permite acceder a sustitutos de mercado,
pero también presente cuando estas tensiones se resuelven
“tercerizando” el trabajo doméstico.
pacta en la calidad de vida y las condiciones de salud de las
personas que brindan cuidados familiares –en general mujeres, madres, abuelas, hijas– ya que al destinar gran parte
de sus horas diarias al cuidado, se resiente tanto su salud física como emocional1.
Por ello, en la formulación de la política hay que considerar que el trabajo de cuidados a las personas dependientes
implica una “relación bilateral”, lo que significa que hay que
prestar atención a ambas partes de la “díada”. Del lado de las
cuidadoras, hay que considerar que “el trabajo de cuidados
en el marco de la familia le otorga un carácter a la vez obligatorio y desinteresado, y una dimensión moral y emocional”
(Batthyány, 2009; citado en Consejo Nacional Coordinador
de Políticas Públicas de Igualdad de Género, 2011). Ello es
importante cuando se presentan situaciones de dependencia en los ascendientes o descendientes de la familia en las
que particularmente las mujeres se sienten comprometidas
a resolver las necesidades de cuidado, sin cuestionárselo.
Los análisis para Uruguay del uso del tiempo también llevan a Aguirre y Batthyány (2005) a concluir que “los cuidados familiares a las personas adultas ocupadas y sobreocupadas, sobre todo hombres, requieren muchas horas de dedicación. Las encuestas ponen en evidencia que las mujeres
cuando viven en pareja aumentan notablemente las horas
que dedican al trabajo doméstico y a los cuidados familiares
y que el volumen de horas que los hombres dedican a estas
tareas disminuye, independientemente de la existencia de niños en el hogar”.
Ello ha llevado a la desigualdad de género en la participación económica, social y política de las mujeres. Por lo tanto, la instalación de un sistema de cuidados con enfoque
de género es imprescindible para promover la justicia social. Como se plantea en el documento del Gabinete Social,
“una sociedad que se propone garantizar el bienestar de sus
integrantes más vulnerables, garantizando a la vez la igualdad de derechos de todas las personas, no puede obviar la situación instalada en torno al cuidado. Se propone entonces
la socialización de la provisión y los costos de los cuidados,
tanto monetarios como no monetarios. La transformación es
de tal envergadura que se puede hablar de un nuevo pacto
social: del modelo familista a un modelo de corresponsabilidad social”.
Por último, en el documento aprobado por el Gabinete Social se plantea que “la dependencia puede ser transitoria,
permanente o crónica, o asociada al ciclo de vida de las personas”. Aunque en una primera instancia de desarrollo del
sistema se le dará prioridad a la dependencia permanente.
Para medir la dependencia ya se elaboró un Baremo de Dependencia que identifica si una persona es dependiente y,
en caso de serlo, clasifica su dependencia en tres grados:
leve, moderada y severa. La graduación depende de la “cantidad y frecuencia de actividades que requieren apoyos además de la cantidad, frecuencia y cualidades de los apoyos que
se requieren en tales actividades” (CNPS, 2012: 47).
Hasta el momento en que el gobierno se compromete a desarrollar una política de cuidados, se daba por sentado que
la tarea era realizada por las mujeres, que ellas lo saben hacer bien y cuentan con los recursos necesarios para hacerlo. Todo ello empieza a relativizarse cuando se evidencia lo
que se ha dado en llamar “el déficit (o crisis) de los cuidados”. Dicho déficit consiste en la disminución de la natalidad y el aumento de la esperanza de vida, lo que contribuye
al envejecimiento de la población, y la mayor participación
laboral, social y política de las mujeres, que lleva a que los
hogares y las familias dispongan de menos recursos para
cuidar. Por ello, la política de cuidados que ya venía siendo demandada desde las organizaciones feministas2 por un
¿Por qué una política de cuidados?
La ausencia de una política de cuidados genera y reproduce
la desigualdad social y de género (ver recuadro). A su vez,
el cuidado es un componente central en el mantenimiento
y desarrollo del tejido social, tanto para la formación de capacidades como para su reproducción, y por eso las políticas de cuidado son una inversión en una sociedad más justa, más igualitaria y con mayor cohesión. Y también pueden
implicar una inversión productiva en la medida en que esa
inversión se retribuya en una mayor formación y en un mejor aprovechamiento de los recursos humanos disponibles.
Una política de cuidados de calidad tiene impactos sobre el
desarrollo infantil y sobre la calidad de vida de las personas
dependientes y de las cuidadoras. Los cuidados de la dependencia promueven los cuidados de la salud a través de
la mejora de la nutrición, el retraso del avance de las enfermedades y la promoción de la rehabilitación. También im-
1. Un desarrollo más exhaustivo sobre los impactos de políticas de cuidado de calidad es realizado en el capítulo 8, “Efectos”.
2. El tema de los cuidados fue uno de los principales compromisos asumidos por los gobiernos en la Conferencia Mundial de la Mujer, en Beijing (1995). Fassler (2000) hace un análisis exhaustivo de los cambios
que están viviendo las familias, el déficit de cuidados y los problemas
que se están generando con la focalización de las políticas públicas y
su desconocimiento de la necesidad de brindar cuidados.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Pensar los cuidados
tema de justicia social, adquiere más fuerza cuando se empieza a evidenciar esta situación de “crisis” o “déficit” de cuidados.
que probablemente modificará el nivel de dependencia que
haya adquirido una persona por un problema de salud y
ello podrá tener impacto en su demanda de cuidados; en el
segundo caso el programa lo que hace es articular acciones
del Estado vinculadas a temas sanitarios, alimentación, vivienda y cuidados, pero en sí mismo no los brinda sino que
articula las acciones necesarias para el adecuado desarrollo
de los niños y las niñas en la primera infancia.
Ello lleva a visualizar aun más el tema de los cuidados
como un derecho humano que los Estados deben garantizar. En la X Conferencia Regional de la Mujer de CEPAL
en Quito, Pautassi (2007) coloca el tema de “los cuidados
como derecho”, donde señala que existe una trilogía entre el
derecho a “dar cuidados”, “recibir cuidados” y “autocuidarse”. De esa forma, los gobiernos de la región en los compromisos que asumen en dicha Conferencia (el Consenso de
Quito) se comprometen a garantizarlos.
Un tema muy importante en el diseño, implementación,
monitoreo y evaluación de la política de cuidados es garantizar que la perspectiva de género esté presente en todas esas etapas. La evidencia demuestra que si esa perspectiva no está, se impone la lógica predominante de las políticas tradicionales que mantiene la carga del trabajo de
cuidado en las mujeres. Por ejemplo, en Europa, Astelarra
(2005) plantea que las políticas de conciliación entre la vida
familiar y laboral han mantenido el supuesto de que el cuidado es una responsabilidad femenina y, de esa forma, han
sido útiles solo para que las mujeres concilien y sigan manteniendo la doble carga de trabajo. Bonino y Fassler (2012)
presentan los lineamientos para incluir la perspectiva de
género en el diseño, monitoreo y evaluación del sistema de
cuidados en Uruguay, y afirman que la presencia del “mecanismo de género” en todas las instancias de definición de
las acciones que se instrumenten es imprescindible para velar por la inclusión de esa mirada.
Cuando se empieza a pensar en el diseño de la política de
cuidados en Uruguay se definen como “una nueva sectorialidad” que conformaría el “cuarto pilar” del sistema de protección social (junto con la salud, la educación y la seguridad social) (GT 2012). Pero, dado que los cuidados son una
necesidad básica indispensable para vivir en condiciones de
dignidad, se vinculan en forma interdependiente con otras
necesidades. Por ello muchas veces cuando se habla de las
necesidades de cuidados surgen otros componentes del sistema de protección social como vivienda, alimentación, salud, educación, etc., que están interrelacionados con el derecho a recibir cuidados o a contar con los recursos para
brindar cuidados en condiciones dignas, pero que no forman parte de la política de cuidados. Por ejemplo, a veces
se cita como acciones relativas a los cuidados las operaciones de cataratas o el programa Uruguay Crece Contigo.
En ambos casos no se están brindando cuidados: en el primero porque es claramente un tema de cuidados en salud
Efectos de la ausencia de políticas de cuidado en la desigualdad social y de género
“La división sexual del trabajo ha implicado históricamente que la esfera de lo llamado público, la de la política, la economía, el trabajo remunerado, sea responsabilidad de los hombres, mientras que la esfera privada pertenezca a las mujeres. Así, el trabajo de cuidado y doméstico no
remunerado ha sido y sigue siendo responsabilidad casi exclusiva de las mujeres y las niñas. Este trabajo, que por un lado aporta beneficios imprescindibles para la sostenibilidad de la vida en sociedad, por otro implica un costo de tiempo, esfuerzo y de ingresos no percibidos para las mujeres, limitando su inserción en el mercado laboral y por consiguiente su independencia económica.
No obstante, desde hace varias décadas las mujeres se han incorporado masivamente al mercado de trabajo remunerado, la división sexual del
trabajo se ha trastocado y hoy son muchos los hogares en los que la responsabilidad económica recae sobre las mujeres. En este proceso, las
mujeres han mantenido la responsabilidad casi exclusiva del trabajo de cuidado no remunerado, puesto que el movimiento inverso, de incorporación de los hombres en el ámbito del trabajo de cuidado, prácticamente no ha ocurrido. Esta situación ha derivado en que las mujeres tengan
una sobrecarga de trabajo y tiempo con respecto a los hombres. En este mismo sentido, ni el Estado ni las empresas privadas han tampoco asumido la responsabilidad que les corresponde en desarrollar servicios e infraestructura que permitan aliviar la carga de cuidado que pesa principalmente sobre los hombros de mujeres y niñas y que limita el ejercicio de sus derechos humanos y su pleno desarrollo.
Las consecuencias de esta desigualdad para las mujeres son múltiples; por un lado repercute en dificultades para su desarrollo académico y profesional, dadas sus responsabilidades domésticas y de cuidados buscan mayor flexibilidad en el trabajo, los empleos a los que acceden suelen
estar mal remunerados, ser menos valorados, más precarios o estar en la informalidad, con la consecuencia adicional de quedar desprotegidas
en términos de seguridad social. Por otro lado, el tiempo libre del que disponen es más reducido que el de los hombres, lo cual repercute en su
calidad de vida.” (Onumujeres México e Instituto de Liderazgo Simone de Beauvoir, 2013).
A su vez, la ausencia de una política pública de cuidados lleva a que la resolución privada del tema a nivel de los hogares profundice la desigualdad de género a través de la desigualdad social, y ello se convierte en un proceso que se retroalimenta a sí mismo. La desigualdad de género se
presenta de manera más profunda en contextos de pobreza y marginación, pero la carga de cuidado también es acuciante en los sectores de
ingresos medios y medios bajos, donde la disponibilidad de ingresos para contratar servicios del sector privado es insuficiente (Espino y Salvador, 2013).
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Pensar los cuidados
Los instrumentos internacionales que promueven el desarrollo de políticas de cuidado
La instalación de un SNC responde a la necesidad del país de adecuar sus políticas sociales a la normativa internacional y a los acuerdos suscritos en este ámbito. A continuación se especifican los acuerdos y normativas vigentes respecto a primera infancia, personas con discapacidad,
personas mayores y de género.
Respecto a primera infancia, hay dos acuerdos de especial relevancia en lo que refiere a la mejora de la calidad de vida de los niños y niñas uruguayos: la Convención Internacional de los Derechos del Niño y su correlato nacional en el Código de la Niñez y la Adolescencia, y, por otra parte,
los Objetivos de Desarrollo del Milenio y su adecuación al país a través de las metas nacionales.
La Convención de los Derechos del Niño mandata en su artículo 3, numeral 3: “Los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes,
especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada”; y en su artículo 18, numeral 2: “A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convención, los
Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños”. En este sentido, el Código de la Niñez y la Adolescencia y la Ley de Educación aportan criterios para su implementación a nivel nacional en los cuales se ha basado el
diseño del SNC para la infancia. La Ley General de Educación (Ley Nº 18.437), profundiza los lineamientos en los que se enmarca especialmente
el SNC en centros de atención a la primera infancia.
En los Objetivos de Desarrollo del Milenio relacionados más directamente con este tema, Uruguay se compromete a reducir sensiblemente el porcentaje de niños con déficit nutricional y a universalizar la educación inicial de 3 años en adelante.
En relación a las normativas vigentes, acuerdos y convenios internacionales a los cuales se ha suscrito Uruguay vinculados a la discapacidad y que
son antecedentes al Sistema Nacional de Cuidados, de regulación por parte del Estado, se destacan las siguientes:
El 19 de marzo de 2010 entró en vigencia la Ley Nº 18.651, de Protección Integral de Personas con Discapacidad, que establece en su artículo 1:
“Establécese un sistema de protección integral a las personas con discapacidad, tendiente a asegurarles su atención médica, su educación, su
rehabilitación física, psíquica, social, económica y profesional y su cobertura de seguridad social, así como otorgarles los beneficios, las prestaciones y estímulos que permitan neutralizar las desventajas que la discapacidad les provoca y les dé oportunidad, mediante su esfuerzo, de desempeñar en la comunidad un rol equivalente al que ejercen las demás personas”. El Sistema de Cuidados sería uno de los componentes de esa
protección integral que establece la ley.
El 13 de diciembre de 2006 se aprobó la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. En todo el texto, en cada
uno de los derechos que la Convención recoge se plasman principios que implican dignidad, autonomía e independencia de las personas con discapacidad. Específicamente puede verse la mención al SNC en el artículo 19 que regula el derecho de las personas con discapacidad a vivir donde y con quien quieran, y con servicios que faciliten su inclusión en la comunidad, incluida la asistencia personal. Mediante la Ley Nº 18.418, Uruguay ratifica la Convención de Derechos de las Personas con Discapacidad (ONU, 2006).
El 5 de julio de 2011, en el Parlamento, se aprobó el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
(Ley Nº 18.776) que implica el compromiso de cumplimiento de todos los artículos que se decretan en el texto y la implementación de políticas
que tiendan a proteger los derechos de las personas con discapacidad.
Los temas vinculados al cuidado de las personas mayores dependientes son un capítulo extenso de preocupación en el área de los Derechos Humanos, que en las últimas décadas se han traducido en la creación de mecanismos de protección a nivel internacional. Orientar acciones por parte del Estado uruguayo a las situaciones de dependencia de las personas mayores permite dar cumplimiento con los marcos normativos internacionales con categoría vinculante que Uruguay ha ratificado o a los que ha adherido. En este sentido se destacan:
· Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador“ (1988), en los artículos 17 y 18.
· Observación general Nº 6 (1996) vinculada al Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 10.
· Recomendación Nº 27 (2010) sobre las mujeres de edad y la protección de sus derechos humanos, en los artículos 43 y 46.
El reconocimiento internacional de la necesidad de modificar la división sexual del trabajo, en tanto construcción sociocultural, y de la responsabilidad que tienen los Estados en esta tarea, se produce fundamentalmente desde la década del noventa, especialmente con la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), la Décima Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe y en particular con el
Consenso de Quito (2007). En él se acuerda “formular y aplicar políticas de Estado que favorezcan la responsabilidad compartida equitativamente entre mujeres y hombres en el ámbito familiar, superando los estereotipos de género, y reconociendo la importancia del cuidado y del trabajo
doméstico para la reproducción económica y el bienestar de la sociedad”. Asimismo, se acuerda “adoptar las medidas necesarias, especialmente
de carácter económico, social y cultural, para que los Estados asuman la reproducción social, el cuidado y el bienestar de la población como objetivo de la economía y responsabilidad pública indelegable”.
En la XI Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, de 2010, los Estados parte acordaron “adoptar todas las medidas de
política social y económica necesarias para avanzar en la valorización social y el reconocimiento del valor económico del trabajo no remunerado prestado por las mujeres en la esfera doméstica y del cuidado y fomentar el desarrollo y el fortalecimiento de políticas y servicios universales de cuidado, basado en el reconocimiento del derecho al cuidado para todas las personas y en la noción de presentación compartida en el Estado, el sector privado, la sociedad civil y los hogares, así como entre hombres y mujeres, y fortalecer el diálogo y la coordinación entre todas
las partes involucradas”.
Por su parte, el Convenio Nº 156 de la OIT, ratificado por Uruguay (Ley Nº 16.063), establece en su artículo 3, literal 1: “Con miras a crear la igualdad efectiva de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras, cada miembro deberá incluir entre los objetivos de su política nacional el de permitir que las personas con responsabilidades familiares que desempeñen o deseen desempeñar un empleo ejerzan su derecho
a hacerlo sin ser objeto de discriminación y, en la medida de lo posible, sin conflicto entre sus responsabilidades familiares y profesionales”.
Fuente: GT (2012).
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Pensar los cuidados
El camino recorrido
CNPS (MIDES, MSP, MTSS, OPP, BPS, MEC, ASSE, INAU,
INE y MEF). De esta forma, el GT se constituyó en un espacio político con poder de decisión formal para el diseño,
conducción y planificación del sistema.
El tema de los cuidados ingresó a la agenda de gobierno
luego de un largo recorrido que la sociedad civil y la academia llevaron adelante, desde los primeros trabajos sobre el
tema en la década de los 90, donde ya se visualizaba el problema del déficit de cuidados, la sobrecarga de trabajo en
las mujeres y las consecuencias para la sociedad en términos de bienestar y desarrollo.
Es interesante resaltar que por el MIDES participa en este
GT la Dirección Nacional de Políticas Sociales, que preside
el GT, y el Inmujeres, por ser la entidad rectora de las políticas de género en el país.
La nueva información proveniente de las encuestas de uso
del tiempo (de 2003 y 2007) permitió poner en evidencia
dicha realidad y obtener el apoyo de otros actores que entendieron la importancia de este tema. También el hecho
de que la coalición de partidos de izquierda asumiera el gobierno en 2005 ubicó en primer lugar la agenda social y llevó a repensar la matriz de protección social vigente. Al inicio de la gestión (período 2005-2007) se desarrolló el Plan
de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES), y
en 2008 entró en vigencia el Plan de Equidad. A su vez, en
2006 se había aprobado el Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos 2007-2011, en el que el
gobierno se comprometió a dar cumplimiento a la Línea
Estratégica de Igualdad 10 (LEI 10) que propone desarrollar medidas que contribuyan a una distribución equitativa
de las responsabilidades familiares3.
Una primera etapa de trabajo consistió en acordar los lineamientos conceptuales y principios orientadores del sistema que se plasmaron en un documento de trabajo titulado Documento de lineamientos, aportes conceptuales y plan
de trabajo para el diseño de un Sistema Nacional Integrado
de Cuidados, en diciembre de 2010.
La tarea del grupo para el año 2011 consistió en desarrollar
debates nacionales donde se convocó a participar a representantes de instituciones públicas y privadas, y a diferentes
actores sociales con el fin de recabar los intereses y preocupaciones de los involucrados de distinta forma con el sistema, con el fin de recoger insumos para la elaboración de las
propuestas. Se elaboraron tres documentos base (uno para
cada población priorizada por el sistema) y se desarrollaron tres debates centrales en Montevideo (uno por población), y 22 instancias descentralizadas (tres en la capital,
dos en el departamento de Canelones, y una en cada uno
de los departamentos restantes). En estas instancias participaron más de 3.200 personas en representación de más
de 1.800 organizaciones e instituciones de todo tipo, lo que
demostró la importancia de esta propuesta y la necesidad
que había de reflexionar y pensar respuestas en torno a esta
temática.
En ese marco, la Red Género y Familia que ya estaba trabajando en este tema convocó a varias mesas de diálogo durante 2008 con el propósito explícito de que el tema de los
cuidados ingresara a la agenda de gobierno, y se logró que
los cuatro partidos políticos con representación parlamentaria colocaran el tema en sus programas de gobierno para
las elecciones presidenciales de 2009. A continuación, luego
de asumido el nuevo gobierno frenteamplista en marzo de
2010 y con varios actores comprometidos para avanzar en
este tema –en primer lugar, el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) y el Consejo Nacional Coordinador de
Políticas Públicas de Igualdad de Género, pero también el
actual Ministro de Desarrollo Social y el Director del Área
de Políticas Sociales, así como varias mujeres con cargos de
representación política a nivel del Poder Ejecutivo y Legislativo– se logró que se instalara un GT para el diseño del
sistema de cuidados.
Previo al inicio de los debates, en julio de 2011, el Consejo
Nacional Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de
Género aportó un documento titulado Contribuciones para
el diseño del Sistema Nacional de Cuidados con perspectiva
de género y derechos, con un conjunto de recomendaciones
como productos del proceso de reflexión e intercambio interinstitucional, con la finalidad de contribuir al proceso de
diseño del SNC.
En mayo de 2010 por la Resolución Presidencial 863/010
se creó el GT sobre el Sistema de Cuidados en el marco del
Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS), que inició
sus actividades a mediados de junio instalándose a trabajar con los representantes de los organismos que integran el
A su vez, en octubre de 2011 el Gabinete Social aprobó el
documento La Reforma Social: hacia una matriz de protección social del Uruguay elaborado por el CNPS que establece los objetivos, metas y líneas de acción de la política social que implica la profundización de los cambios en la matriz de protección social en la cual se enmarca este sistema.
Dicho documento incorpora siete dimensiones relevantes
de desigualdad a combatir a través de las políticas sociales:
ingresos, territorios, género, generaciones, étnia-raza, discapacidad y orientación sexual e identidad de género. El
marco conceptual del SNC se construyó sobre estos mis-
3. Entre las acciones comprometidas se destaca: “Fomentar cambios en
la legislación para que mujeres y hombres puedan disfrutar de licencia para el cuidado de los/as hijos/as de manera igualitaria”; “aumentar y mejorar los servicios estatales de cuidado (niños/as, enfermos/
as, discapacitados/as, ancianos/as); “adecuar el funcionamiento de
los servicios estatales a las necesidades de hombres y mujeres para
una distribución equitativa de las responsabilidades familiares”.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Pensar los cuidados
mos lineamientos, buscando contribuir al combate de esas
desigualdades de forma integral.
tamentales, las mujeres de las comunas y de los municipios,
al PIT-CNT, a las legisladoras y los legisladores, entre otros.
Como resultado de ese trabajo de incidencia política que
movilizó a un amplio grupo de organizaciones sociales,
se conformó una Red Pro-Sistema Nacional Integrado de
Cuidados, que tiene por objetivo facilitar el intercambio de
opiniones entre las personas, organizaciones e instituciones
con el propósito de incidir para que el Estado garantice a la
población el derecho a ser cuidado y cuidada, y el derecho
a cuidar en condiciones adecuadas.
Finalizados los debates, durante el año 2012, se trabajó en el
diseño de la propuesta de sistema de cuidados que se materializó en el documento de política pública nominado Hacia un modelo solidario de cuidados. Propuesta para la construcción del Sistema Nacional de Cuidados, que fue aprobado por el Gabinete Social en setiembre de ese año. A partir de entonces el GT estuvo abocado a generar diseños de
propuestas en las áreas de institucionalidad, financiamiento, regulación, formación y servicios, y a implementar algunas experiencias pilotos.
Los principios orientadores del
Sistema Nacional de Cuidados
A partir de 2013 se avanzó con el diseño general del Sistema, que será presentado a lo largo del libro, y se realizaron
diversas experiencias piloto que serán desarrolladas en el
capítulo 3. De todas las iniciativas se destacan: la aprobación de la Ley de Ampliación de Licencias Maternales y Paternales (ver capítulo 2), el traslado de la regulación de los
Hogares de Larga Estadía del MSP al MIDES (ver capítulo
7) y la implementación de la figura de los Asistentes Personales para las personas con dependencia severa que reciben
pensión por discapacidad (ver capítulo 2).
Los principios que orientarán el diseño, monitoreo y evaluación del SNC se acordaron en el primer documento elaborado por el GT, denominado Documento de lineamientos,
aportes conceptuales y plan de trabajo para el diseño de un
Sistema Nacional Integrado de Cuidados, de diciembre de
2010 y también fueron recogidos en la siguiente publicación que aprobó el Gabinete Social (CNPS, 2012):
1. Política universal. Dado que es una política que busca
garantizar los derechos humanos básicos, debe tener un
enfoque universal más allá de que se implementen acciones focalizadas en los colectivos de mayor vulnerabilidad social. Por ello, el diseño incluye compromisos
de mediano y largo plazo en la incorporación de los distintos estratos de población hasta su universalización.
Ello está en sintonía con uno de los principios rectores
de los sistemas de cuidado que plantea CEPAL (Rico,
2014: 44): la “Universalización progresiva del cuidado,
debiendo este último conformar un pilar de la matriz de
protección social, articulando enfoques universales con
acciones afirmativas y políticas selectivas que prioricen
colectivos con mayores necesidades, y que gradualmente
alcancen a toda población”.
2. No discriminación. Dado que todas las personas son
sujetos de derechos y que el Estado tiene la responsabilidad de garantizar su goce efectivo, sin distinción de
ningún tipo, el diseño de la política social incorporará las perspectivas de género, generaciones y étnico-racial. En ese sentido, la CEPAL plantea también que un
principio rector de los sistemas de cuidado debe ser la
“Igualdad en el acceso de todas las personas al cuidado
en su condición de titulares de derechos, sin exclusión o
discriminación” (Rico, 2014: 44).
3. Calidad del servicio. Más allá de que el sistema podría conjugar estrategias de creación de servicios como
brindar transferencias monetarias, se prioriza la oferta de servicios por su mayor impacto en la equidad de
género y la calidad del servicio. Sea tanto a través de
la provisión de servicios por parte del sector público
o la regulación de la oferta que brinda el sector privado, para garantizar la calidad también se deberán pro-
Durante este período de debates y elaboración de propuestas, la academia y la sociedad civil fueron acompañando el
proceso. Desde el Área de Género del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales, se desarrollaron investigaciones útiles para el proceso de diseño como
Personas ocupadas en el sector cuidados y La población uruguaya y el cuidado: Análisis de representaciones sociales y
propuestas para un Sistema de Cuidados en Uruguay, ambas
publicadas en 2013. También participaron en el dictado de
módulos de género en los cursos de formación en personas
mayores, discapacidad y salud mental, dirigidos tanto a formadores como a quienes cuidan.
La Red Género y Familia continuó realizando acciones de
incidencia política y convocando a los demás actores de la
sociedad civil y de gobierno para intercambiar visiones sobre el diseño, el financiamiento y la institucionalidad del
sistema de cuidados, poniendo el foco en la importancia
de que la perspectiva de género esté presente en todas las
definiciones que se tomen sobre el sistema4. Dicha Red en
asociación con el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo (Uruguay) (CIEDUR) llevaron adelante
un proyecto de incidencia política que buscó acercar a este
debate a las referentes de género de las intendencias depar4. De las distintas instancias de debate que se generaron, algunas solo
con la sociedad civil, se presentaron conclusiones a los actores de gobierno. Por ejemplo, en Dabezies, Delfino, García y Roca (2010) se
presentan las conclusiones de los debates sobre cuestiones vinculadas al diseño e implementación del sistema. En Fassler, Dabezies y
García (2011) se presentan las reflexiones que extrajo la red en torno
al Debate Nacional sobre Cuidados.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Pensar los cuidados
teger los derechos de las trabajadoras y los trabajadores del sector. Todo ello estará directamente relacionado con los resultados que se puedan lograr en términos
de bienestar.
4. Promoción de la corresponsabilidad. El SNC deberá
promover un cambio cultural en la sociedad que involucre a todas las personas y todas las instituciones, ya
sean las directamente relacionadas con la provisión de
cuidados, las que brindan formación desde la infancia
hasta el nivel terciario o las que inciden de alguna forma en la distribución de responsabilidades de cuidado
en el hogar (el mercado laboral, los órganos de participación social, empresarial y política, etc.). El cambio
cultural implica deconstruir el paradigma de “hombre
proveedor-mujer cuidadora” e imaginarse un mundo
donde las personas comparten los cuidados y no los
asumen en forma desigual en función del mandato social que se transmite a través de las generaciones. Ello
está en línea también con el planteo de CEPAL en relación a otro de los principios rectores de los sistemas de
cuidado que es: “Corresponsabilidad en la distribución
y redistribución de los roles y de los recursos entre mujeres y hombres en el seno de las familias y de la sociedad,
con miras a una respuesta igualitaria a las demandas
de cuidado y al cierre de brechas de desigualdad” (Rico,
2014: 44).
5. Descentralización territorial. El diseño de los servicios deberá ser lo suficientemente flexible como para
tener en cuenta las necesidades específicas de cada comunidad. La participación de la comunidad será esencial para diseñar políticas adecuadas a las demandas locales.
6.Capacitación. Se procurará fortalecer, profesionalizar y
revalorar la tarea de cuidado a través de la capacitación
de los cuidadores y cuidadoras, tanto familiares como
formales. A la vez, se facilitará la capacitación de las
personas que deseen incorporarse al mercado laboral
luego de que sus tareas de cuidado sean sustituidas por
el Sistema.
7. Funcionamiento integrado. La propuesta de construir
un Sistema de Cuidados pone especial énfasis en la necesidad de garantizar que su funcionamiento sea integrado, en contraposición a la fragmentación que existe
actualmente. El documento original plantea que el funcionamiento del sistema debe ser “colectivo y crecientemente coordinado de las organizaciones vinculadas al
Sistema, en especial los organismos públicos”. Se plantea
también que se “favorecerá el funcionamiento conjunto
en el contacto directo con las poblaciones objetivo, fortaleciendo dichos espacios”.
Otro principio que agrega el documento de CEPAL y considera que debe ser un principio rector de los sistemas de
cuidado en la región es la “solidaridad del financiamiento,
estructurándolo mediante la tributación y las contribuciones
a la seguridad social, apuntando a la progresividad redistributiva y a la solidaridad intergeneracional” (Rico, 2014: 44).
Sobre el tema de financiamiento e institucionalidad hubo
más debate en el GT, pero en estos momentos se podría
afirmar que hay acuerdo en lo que plantea ese principio.
Ello se explicita en el capítulo 6, donde se presentan los
principios básicos para el financiamiento de la propuesta.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Pensar los cuidados
Principales elementos del capítulo
• Definición de cuidados para el SNC: “son una función social que implica tanto la promoción de la autonomía personal como la atención y asistencia a las personas dependientes”. “La acción de cuidar implica ayudar a otra persona
a realizar las actividades de la vida diaria –bañarse, comer, movilizarse, etc.” (cuidado directo).
• Por lo tanto, el SNC va a cubrir las tareas de cuidado directo, no el indirecto, que refiere a las actividades más instrumentales vinculadas al trabajo doméstico como cocinar, lavar, planchar, limpiar la casa, etc. Es importante tenerlo
en cuenta porque muchas veces el cuidado indirecto es “precondición” para que el cuidado directo ocurra y, porque
si son las familias las encargadas de resolverlo, debería promoverse la distribución de responsabilidades entre los
sexos en esa tarea, y no solo en el cuidado directo.
• La población objetivo del SNC son: los niños y niñas de 0 a 12 años, priorizando la población de 0 a 3 años, las personas con discapacidad o adultas mayores que se encuentran en situación de dependencia, y las cuidadoras o cuidadores remunerados o no remunerados.
• La ausencia de una política de cuidados genera y reproduce la desigualdad social y de género. Como las desigualdades sociales y de género están entrelazadas a través de la división sexual del trabajo y la ausencia de una política
que contribuya a redistribuir las tareas de cuidado en el hogar y la familia, la política de cuidados debe promover la
igualdad de género. Por ello, cuando se instrumenta una política de cuidados, no hay que pensar solo en las necesidades de la persona que requiere los cuidados sino también en las personas que brindan cuidados en forma remunerada o no. La institucionalidad que se instrumente debe garantizar que esa perspectiva esté presente.
• El SNC constituirá una “nueva sectorialidad” que se complementa con el sistema de salud, el sistema educativo y el
sistema de seguridad social.
• Los principios orientadores del sistema son: enfoque universal, no discriminatorio, calidad del servicio, promoción
de la corresponsabilidad, descentralización territorial, capacitación de los agentes del sistema e integración (buscando superar la fragmentación actual de prestaciones y servicios).
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
CAPÍTULO 2
Cómo cuidamos hoy
Soledad Salvador (consultora de CEPAL)
Introducción
con mayor nivel educativo, y particularmente las que pertenecen a los sectores de ingresos medios, declaran tener menos hijos que los deseados por las dificultades para compatibilizar la vida familiar y laboral. En ese marco, proponen
que la forma de socializar algunos costos de la maternidad
y crianza de los hijos es proveer prestaciones para el cuidado que reduzcan el costo en las unidades familiares2.
En este capítulo se presenta un diagnóstico de la situación
de las cuatro poblaciones que deberá atender el SNC. Ellas
son:
• las niñas y niños de 0 a 12 años, priorizando la población de 0 a 3 años,
• las personas mayores en situación de dependencia,
• las personas con discapacidad en situación de dependencia, y
• las cuidadoras y cuidadores (remunerados o no).
En una investigación realizada por Filardo y Planel (2012)
se indaga sobre las actitudes y comportamientos reproductivos de mujeres y varones entre 25 y 40 años de diferentes
niveles educativos con el propósito de analizar las “brechas
de fecundidad” y las restricciones de contexto que identifican las personas que deseaban tener más hijos de los que
efectivamente tuvieron, que podrían ser objeto de intervención pública. En ese estudio encuentran que la implementación de un sistema de cuidados que provea servicios
para la atención de la primera infancia de forma universal
es una decisión acertada del Estado para abordar los aspectos vinculados a la reproducción y la crianza. Se afirma
que existen estrategias focalizadas a los sectores socioeconómicos de bajos recursos, pero la nueva emergencia de los
cuidados como un punto neurálgico de la intervención del
Estado se plantea en términos de la necesidad de su universalización. También se plantea en ese trabajo la necesidad
de combinar prestaciones vinculadas a los servicios de cuidado y licencias porque “el tiempo de padres y madres para
‘estar’ con sus hijos aparece sustanciado en los discursos”. Se
plantea que “independientemente de que la universalización
de estos servicios sea una solución al problema del tiempo
dedicado al empleo o al estudio, no lo es al tiempo no dedicado a la construcción de un vínculo de calidad madre/padre-hijo/a”.
Para las cuatro poblaciones se describen las prestaciones
relativas a los cuidados y su cobertura, según la información disponible, así como las prestaciones que se están desarrollando en el marco del diseño del SNC. Como para
cuidar se requiere de “tiempo, dinero y/o servicios”, las
prestaciones asociadas al cuidado se clasifican en: prestaciones monetarias para cuidar, servicios de cuidado o que
contribuyen a reducir el cuidado del hogar o la familia, y
los permisos que se puedan obtener en el empleo para cuidar como licencias o mecanismos de reducción o flexibilización horaria (Salvador, 2011).
El diagnóstico que se presenta es a nivel nacional y en el capítulo 3 se presenta la desagregación territorial.
Diagnóstico para
la población infantil
La población infantil se compone de los niños y niñas de 0
a 12 años de edad. La propuesta del SNC pone el énfasis en
la población de 0 a 3 años porque es la más dependiente y
la que está más desprovista de prestaciones para el cuidado.
También, la Comisión Sectorial de Población en sus publicaciones más recientes de recomendaciones de política
proponen los cuidados como un eje de políticas para contribuir a cerrar la brecha de fecundidad.
A su vez, existe cierta preocupación por la reducción de
la tasa de fecundidad (que desde el año 2004 se ubica por
debajo del nivel de reemplazo1) y una de las explicaciones
se basa en la fecundidad “insatisfecha por defecto”. Como
plantean Varela (2007) y Peri y Pardo (2006) las mujeres
1
Por su parte, los resultados de la Encuesta Nacional sobre
Representaciones Sociales sobre el Cuidado muestran que
79% de los varones y 72% de las mujeres optarían porque
Ello significa que la población no tiene la capacidad de sustituirse a sí
misma, ya que el promedio de hijos por mujer no alcanza el límite necesario para el reemplazo de la población. La tasa de reemplazo es 2,1
mientras la tasa de fecundidad en 2004 llegó a 2,08 (Varela, 2007).
2 Un desarrollo más exhaustivo sobre la relación entre las decisiones
de fecundidad y los cuidados se realiza en el capítulo 8.
21
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
el cuidado de niños y niñas menores de 2 años durante la
jornada laboral se resolviera a través de cuidados domiciliarios, pero gran parte de la población optaría por el cuidado infantil en centros de calidad para niños y niñas de 2 y 3
años de edad (Batthyány, Genta y Perrota, 2013).
Montevideo (IM) tienen una modalidad de gestión y funcionamiento similar a la de los CAIF, pero son supervisados por el MEC.
En los dos primeros años de vida, la cobertura mayor es de
los centros privados porque la oferta estatal para esa población es reducida. Los centros CAIF que son los que tienen mayor cobertura territorial brindan solo el Programa
de Experiencias Oportunas para los niños de esa edad, que
consiste en una modalidad de atención semanal. A partir
de esa edad, la cobertura de los CAIF es diaria y, de esa
forma, se expande significativamente. Los Centros Diurnos
del INAU brindan atención de 4 y 8 horas a las/os niñas/os
desde los 3 meses a los 3 años pero la cobertura es reducida.
Hay solo 39 centros, 9 en Montevideo y el resto en el interior, que cubren 3.053 niños (según cifras de INAU, 2013).
La oferta de servicios de
cuidado infantil (0 a 3 años)
Los centros que brindan atención a los niños de 0 a 3 años
de edad se componen de los centros de educación en la primera infancia (0 a 2 años) y los centros de educación inicial
(3 a 5 años), como lo define la Ley General de Educación
Nº 18.437, de diciembre de 2008.
Los centros de educación en la primera infancia que brinda
el sector privado se componen principalmente de los “Centros de educación infantil privados” que regula y supervisa
el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), y los colegios
y jardines de infantes habilitados o autorizados por el Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP).
Por lo tanto, hay tres entes del Estado que regulan y supervisan los centros de educación en la primera infancia y
de educación inicial, y un ente rector del sistema presidido
por el MEC que es el Consejo Coordinador de Educación
en la Primera Infancia (CCEPI). Dicho órgano aprueba los
requisitos necesarios para la autorización y funcionamiento de todos los centros, y sugiere y recomienda a los organismos competentes en la materia que avancen en su aplicación. Entre ellos, lo referido al proyecto educativo institucional debe estar fundamentado en los lineamientos del
Diseño Básico Curricular para niños y niñas de 0 a 36 meses (MEC, Dirección de Educación, Área de Educación en
la Primera Infancia, 2006) y del Programa de Educación
Inicial y Primaria (ANEP, 2008) para aquellos centros que
atienden también población de 3 años en adelante.
Por su parte, el sector público brinda atención a través de
variadas instituciones públicas y privadas y mediante diferentes modalidades de gestión, supervisión y financiamiento. Por un lado, se encuentran los jardines públicos
del CEIP-ANEP que son gestionados, financiados y supervisados por el propio Consejo. Por otro lado, el Instituto
del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) brinda Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF) que son
administrados y gestionados por privados, pero con financiamiento y supervisión estatal a través de INAU, así como
también hay Centros Diurnos del INAU que son gestionados, supervisados y financiados por el propio Instituto. Los
centros del Programa Nuestros Niños de la Intendencia de
Gráfico 1. Estructura organizacional del sistema nacional de educación para la población de 0 a 3 años. Año 2012
EDUCACIÓN EN LA PRIMERA INFANCIA E INCIAL
EDUCACIÓN EN LA
PRIMERA INFANCIA
INAU
CEIP-ANEP
Primera
Infancia
MEC
EDUCACIÓN INICIAL
CAIF
Modalidad
Diaria
Diseño básico
curricular (0 a 36 meses)
Centros
Diurnos
Diseño básico
curricular (0 a 36 meses)
Programa de
educación inicial
Colegios y jardines de
infantes privados
(habilitados o autorizados)
Diseño básico
curricular (0 a 36 meses)
Programa de
educación inicial
Jardines de
infantes públicos
Diseño básico
curricular (0 a 36 meses)
Programa de
educación inicial
Centros de educación
infantil privados
Diseño básico
curricular (0 a 36 meses)
Programa de
educación inicial
Fuente: elaboración propia en base a MEC (2012)
22
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
Cuadro 1. Alumnos matriculados en educación en la primera infancia e inicial por forma de administración y órgano regulador, según
edad. Año 2012
INAU
MIXTO
CEIP-ANEP
MEC
PÚBLICOS
PRIVADOS
Edad
TOTAL
CAIF
Centros diurnos
0
5.441*
1
11.848*
Jardines de infantes
Colegios y Jardines
habilitados
Centros de Ed.
infantil privados
2.126
100
760
6.201
3.454
17.428
2
12.680
4.727
6.364
23.871
3
12.091
6.999
6.259
6.189
31.538
Total
42.060
7.099
13.112
16.767
79.038
Nota: el Programa Nuestros Niños de la IM se encuentra incluido dentro de la matrícula de los centros de educación infantil privados, porque es regulado por el MEC.
La cantidad de niñas y niños atendidos por los Centros Diurnos de INAU en 2013 fue 2.276 (fuente: SIPI).
* Estas cifras en su gran mayoría se componen de las/os niñas/os que concurren a la modalidad de atención semanal (Experiencias Oportunas) de los CAIF.
Fuente: elaborado en base al Anuario Estadístico de Educación 2012 del MEC.
Cobertura de los centros de educación en
primera infancia y educación inicial
Cuadro 2. Extensión de la jornada en los centros de cuidado
infantil. Total del país. Año 2013, en porcentajes
Las niñas y niños de 0 a 3 años atendidos por el sistema
educativo en 2012 eran 79.038, lo que representa el 42,5%
del total. Pero ello incluye los niños y niñas de 0 y 1 año de
edad que son atendidos por los centros CAIF en la modalidad de Experiencias Oportunas. Esta modalidad no es considerada una prestación de cuidados por el GT de Cuidados del Consejo Nacional de Políticas Sociales. Por lo tanto,
si se restan esos niños, la proporción se reduce a 33,2%. De
ellos, 38% pertenece al sector privado (centros infantiles y
colegios y jardines habilitados), 11% al sector público (jardines de infantes y centros diurnos) y 51% a los CAIF.
Jornadas promedio en
el total de centros
4 horas
más de 4 horas
Cobertura
en Centros
privados
0-1
45
44
80
2
65
27
48
3
70
26
44
Edad
Fuente: elaboración propia en base a ECH (2013).
Los datos de la Encuesta de Hogares del INE para 2013
muestran una cobertura similar: 3,1% para 0 años, 12,5%
para 1 año, 45% para 2 años y 60,4% para 3 años. Ello es relevante para poder analizar otra información referida a las
características de los hogares y las familias de las/os niñas/
os que concurren a estos centros y la extensión horaria de
la asistencia de estas/os niñas/os a los centros de educación
y cuidado.
Según edad, hasta los dos primeros años de vida la cobertura de servicios de cuidado es casi totalmente privada, para
las/os niñas/os de dos años se distribuye en forma similar
entre CAIF y privados, y para las/os niñas/os de tres años
la oferta de jardines públicos del CEIP es también significativa (alcanzando al 22% de las/os niñas/os), y el resto se
divide entre CAIF y privados. Dado que para un desarrollo
infantil adecuado es oportuno que las/os niñas/os luego del
año concurran a un centro de cuidado, la oferta pública o
gratuita (CAIF) se incrementa a partir de esa edad. La cobertura total de los servicios que es de 2% y 12% en los dos
primeros años de vida se eleva a 51% y 67% en las edades
de 2 y 3 años (según la matrícula del MEC y las proyecciones de población del INE).
La asistencia a centros de cuidado infantil es superior en
Montevideo respecto del interior del país. Ello está asociado a la actividad laboral de la madre: la tasa de actividad en
Montevideo es más alta para todos los estratos socioeconómicos (Salvador, 2007). Y dada la mayor concentración de
población en la capital del país, la oferta de servicios privados es más importante3. A su vez, el tipo de servicios que
ofrece se adecúa mejor a las necesidades de cuidado de las
madres que trabajan en forma remunerada (mayor extensión horaria).
La baja cobertura de la oferta pública en los dos primeros
años de vida (0 y 1 años de edad) se corresponde con jornadas más extensas de cuidado infantil en centros privados. Cuando aumenta la cobertura pública la extensión de
la jornada se reduce a 4 horas.
3. Los centros privados supervisados por el MEC tienen mayor presencia
en Montevideo (60,7� en 2012), en tanto que los CAIF y Diurnos-INAU y los centros dependientes del CEIP la tienen en el resto del país
(76,1� y 61,9�). Los centros regulados por INAU han aumentado su
presencia en el interior (MEC, 2012).
23
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
Para todo el país, también hay diferencias significativas según quintil de ingresos del hogar. En el caso de las/os niñas/os de 3 años, en el primer quintil de ingresos la asistencia es del 44%, en el segundo 57%, en el tercero 69%, en el
cuarto 77% y en el quinto quintil 95%.
privados autorizados por ANEP, ya que los CAIF y centros
privados regulados por el MEC pierden participación en
este tramo etario.
El 80% de los niños y niñas de 4 y 5 años de edad atendidos
por el sector público (incluidos los CAIF4) asisten a jornadas de 4 horas diarias, y solo 10% en horarios extendidos de
8 horas. Mientras, en el sector privado 22% asiste 8 horas o
más, y solo el 60% concurre 4 horas.
Por su parte, estas/os niñas/os viven principalmente en hogares de tipo biparental, seguidos por los hogares extendidos y compuestos, y monoparentales (Montti, 2013). La
asistencia a estos centros en cada estrato de ingresos está
asociada, como se decía, a la actividad laboral de la madre, pero también al tipo de hogar. Como plantea Montti
(2013), la composición de los hogares determina diferencias en cuanto a la disponibilidad de cuidados informales y
la cantidad de perceptores de ingresos. En general, quienes
viven en hogares monoparentales presentan mayores tasas
de asistencia para toda edad, y aquellos que viven en hogares de tipo extendido y compuesto son los que presentan
menores tasas de asistencia por edad. Esto podría estar reflejando diferencias en las redes de apoyo dentro del hogar:
en los hogares monoparentales se concentran en una sola
persona todas las responsabilidades de cuidado y de generación de ingresos, mientras que por lo general los hogares
extendidos y compuestos cuentan con un mayor número
de adultos (generalmente mujeres) que brindan cuidados
a niños y niñas del hogar. Así, los hogares monoparentales
tienen menos alternativas de cuidado informal dentro del
hogar, utilizando con mayor intensidad los cuidados externos, mientras que los extendidos utilizan más intensamente los cuidados no remunerados dentro del hogar.
En el nivel de primaria aumenta la cobertura pública a 84%
y la asistencia a escuelas de tiempo completo (del sector
público) es de 15%.
Por lo tanto, dado que la actividad laboral de las madres se
relaciona fuertemente con la disponibilidad de servicios de
cuidado, o escuelas que cubren la jornada laboral, se deberán desarrollar servicios a contrahorario para atender a
esta población.
Actualmente existen los Clubes de Niños del INAU que están orientados a niños, niñas y adolescentes de entre 5 y 12
años de edad (excepcionalmente hasta 14 años y 11 meses) preferentemente residentes en la zona de influencia
del club, que se encuentren en situaciones de vulnerabilidad social. Es una propuesta de atención integral de tiempo
parcial que contribuye al proceso socioeducativo de niños/
as. Son espacios para el apoyo escolar, de recreación y socialización, complementando los de la educación formal, y
amplían el tiempo de cuidado infantil (hasta 9 ó 10 horas,
incluyendo la escuela) (MIDES, 2014). Según las cifras de
INAU (2013) hay 14.809 niñas/os atendidos bajo esta modalidad.
La atención de las/os niñas/os
de 4 a 12 años de edad
Esta población es considerada en la propuesta elaborada
por el GT sobre el SNC como población dependiente, que
requiere de cuidados. No se prioriza su atención en una
primera instancia por tener mayor cobertura dentro del
sistema educativo nacional. El 90% de las/os niñas/os de 4
años está cubierto, así como el 99-100% de las/os niñas/os
de 5 a 12 años de edad (MEC, 2014).
A su vez, hay un porcentaje reducido de niñas, niños y adolescentes son atendidos por el INAU en régimen de tiempo
completo a través del Programa de Acogimiento Familiar
(cuidado en hogares particulares que reciben una transferencia monetaria del INAU) y los Centros de Atención Integral a niños, niñas y adolescentes en hogares colectivos
del INAU.
Por lo tanto, en esta población lo que interesa conocer es la
extensión de la jornada escolar, dado el impacto que tiene
en el desarrollo integral del niño/a así como también en la
participación laboral de las madres, que está altamente correlacionada con la edad del hijo menor y aumenta a medida que estos crecen pasando de 60% cuando tienen 1 año
a 80% luego de los 11-12 años de edad. Mientras la participación laboral de los padres es siempre elevada, ubicándose
cercana al 100% (Montti, 2013).
Prestaciones desarrolladas en el marco
del Sistema Nacional de Cuidados
En este apartado se presentan las acciones que se han desarrollado en el marco de la propuesta aprobada por el Gabinete Social del SNC referidas a cuidado infantil.
En el nivel de 4 y 5 años la cobertura del sector público a
través de las escuelas y los jardines de infantes es 76% (según ECH 2013 que se corresponde con la información del
MEC, 2013). El resto es atendido por los colegios y jardines
4. En 2012, 3.560 niñas/os de 4 y 5 años asistían a CAIF (un 3,6% del total), según MEC (2012).
24
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
Cuidado e Inclusión Socioeducativa para
la Primera Infancia (CISEPI)
• Promover la atención integral a las familias que forman
parte de su población objetivo mediante la inserción de
niños y niñas de 0 a 3 años en Centros de Educación Infantil.
El programa Cuidado e Inclusión Socioeducativa para la
Primera Infancia se enmarca en el SNC, funciona en la órbita de la División Socioeducativa de la Dirección Nacional de Desarrollo Social del MIDES. Haciendo énfasis en
la primera infancia, se busca promover el desarrollo armónico de los aspectos intelectuales, socioemocionales y psicomotores, en estrecha relación con la atención de la salud
física y mental.
El programa está dirigido a niños y niñas de 0 a 3 años pertenecientes a hogares beneficiarios de determinados programas sociales. Durante 2013 y 2014 estuvo dirigido a familias de programas prioritarios: Jóvenes en Red, Uruguay
Crece Contigo y Cercanías; incluyéndose posteriormente
el Programa de Atención a Personas en Situación de Calle, Uruguay Trabaja y otras estrategias de empleo protegido del MIDES. Asimismo, se prevé ampliar esta cobertura
durante 2015. En su etapa inicial el programa se desarrolló
en el marco del Plan 7 Zonas para luego extenderse a toda
el área metropolitana. En el transcurso del año 2014 se incluyeron los departamentos de Artigas, Rivera, Cerro Largo, Salto y Paysandú, previéndose para 2015 la ampliación
a otros departamentos del país en función de las necesidades locales.
Es un programa que se desarrolla a partir de julio de 2013
en base a dos líneas de trabajo:
• Coordinar con el sector público la articulación de la
oferta de servicios de cuidado y educación en primera infancia. Para esto se han desarrollado canales de comunicación y coordinación con el Área de Primera Infancia de la Dirección Nacional de Educación del MEC,
el Plan CAIF del INAU, la Inspección de Privados e Inspección Nacional de Educación Inicial del CEIP-ANEP,
el programa Uruguay Crece Contigo de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP). Para profundizar esta articulación, está prevista la instalación de una
mesa de coordinación permanente entre dichas instituciones. Por otro lado, en caso de ser necesario, se brinda
una prestación de transporte para garantizar el acceso
a las familias cuyos hijos o hijas asisten a centros públicos.
• Brindar a los programas sociales una prestación de cuidado e inclusión en Centros de Educación Infantil Privados autorizados o habilitados. En caso de no existir
oferta pública disponible para la atención de niños y
niñas entre 0 y 3 años de edad para las familias participantes de programa sociales, el CISEPI realiza las
gestiones para la inclusión en los centros privados autorizados o habilitados, en coordinación con los equipos derivantes y las familias. El niño es incluido totalmente en la propuesta que brinda el centro, en igualdad
de condiciones respecto a los otros niños que asisten.
La prestación implica el pago de la cuota mensual, la
matrícula en caso que corresponda, los gastos de materiales, uniformes y paseos, así como el pago de boletos para los referentes adultos que trasladan al niño al
centro. En todos los casos, los pagos se realizan directamente desde el MIDES al centro luego de la firma de
un contrato de gestión. Desde el programa también se
realiza el apoyo a los centros en el proceso de inclusión
de las familias, en coordinación con el MEC y el CEIPANEP.
Uno de los aspectos del programa en los cuales se observa
mayores impactos es en relación al desarrollo infantil. Los
niños presentan mejoras en dimensiones como el lenguaje, la marcha, el relacionamiento y la incorporación de hábitos. Esto se produce debido a que existe una mejora en
la calidad de los cuidados que reciben, tanto por asistir a
un centro especializado, como por la forma en que este recurso potencia el rol de cuidadores de las familias, al permitirles incorporar información, herramientas y pautas de
crianza. En este sentido, los centros infantiles se convierten
en referentes de consulta para las madres. También se observa que liberar esas horas de cuidado de los adultos ha
repercutido en una mejora de la calidad del tiempo compartido con los niños, tal como las madres comentan en las
entrevistas.
Por otra parte, el programa busca, a través de la liberación
del tiempo de cuidado, favorecer la inclusión educativa y
laboral de los referentes familiares del niño. En algunos
casos, recibir esta prestación de cuidados es fundamental
para que la madre pueda vincularse al mundo del empleo.
Sin embargo, existen ciertas rigideces del mercado de trabajo que impiden el fácil acceso al empleo de parte de estas familias que viven en situación de vulnerabilidad. Por
otra parte, los equipos técnicos que trabajan con las familias perciben que recibir esta prestación potencia el compromiso de los referentes adultos con su proyecto personal.
Por un lado, porque acceder a centros de educación inicial privados es muy valorado por ellos y esto los empuja a emprender sus proyectos; además, porque el disponer
de tiempo ha permitido problematizar su situación laboral
y educativa. Este proceso se ve también favorecido porque
la participación en el programa ha contribuido a que las/
os niñas/os y sus madres puedan visualizarse como indivi-
Los objetivos del programa son:
• Contribuir a la ampliación y consolidación de la oferta pública de cuidado y educación infantil mediante la
coordinación interinstitucional y el apoyo a la consolidación de políticas.
25
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
Diagnóstico para las personas
mayores en situación de
dependencia
duos independientes, lo cual posibilita que estas proyecten
actividades propias.
Síntesis de la oferta y demanda de
prestaciones para el cuidado infantil
Según los datos del Censo de Población y Vivienda 2011,
las personas de 65 años y más son 463.768 y representan el
14% de la población total. Es una población mayoritariamente femenina (60% son mujeres) y envejecida ya que el
27% tiene más de 80 años de edad. Pero como las mujeres
tienen mayor esperanza de vida, dentro del tramo de 80 y
más su participación es significativamente mayor (67,6%).
• Los servicios de cuidado infantil abarcan a un tercio de
la población de 0 a 3 años de edad. Pero ello varía mucho según edad: en 0 años es 2%, en 1 año es 12%, en 2
años es 51% y en 3 años es 67% (según datos de cobertura del MEC y proyecciones de población del INE).
• A su vez, la cobertura de 0 y 1 años es casi totalmente
privada, ya que los servicios de Experiencia Oportuna
de los CAIF que implican solo una concurrencia semanal con la madre no se consideran servicio de cuidado.
• Para las niñas y niños de 2 y 3 años la cobertura del sector público (incluyendo CAIF) es mayor (50% en dos
años y 60% en tres). En 3 años contribuye la oferta de
los jardines de CEIP-ANEP, que es un 22% del total.
• El tiempo de concurrencia a los centros se reduce a medida que aumenta la oferta pública. De las/os niñas/os
de 0 y 1 año que concurren a servicios de cuidado infantil privados casi la mitad lo hacen en jornadas mayores a 4 horas. Pero entre 65% y 70% de las/os niñas/os
de 2 y 3 años concurren en jornadas de 4 horas.
• Entre los mayores de 4 años, se sigue evidenciando el
mismo fenómeno, aumenta la cobertura pública a 76%
en 4 y 5, y 84% de 6 a 12 años, y la jornada es parcial
para 80% de las/os niñas/os de 4 y 5, y el 85% de las/os
niñas/os de 6 a 12 años.
• El servicio público que permitiría cubrir la jornada escolar son los Clubes de Niños, pero están dirigidos a
población vulnerable y abarcan 14.809 niñas/os de 5 a
12 años.
• Entre las nuevas prestaciones del SNC el CISEPI es una
opción interesante para contribuir con el cuidado de los
más pequeños cuando la oferta pública no está disponible, pero por ahora solo está dirigido a la población que
participa en determinados programas. Esos programas, a
su vez, están focalizados en población vulnerable, lo cual
limita el acceso de las trabajadoras o mujeres desempleadas que buscan insertarse en el mercado laboral pero tienen dificultades para conciliar la vida familiar y laboral
por no disponer de recursos suficientes para acceder a
los servicios que brinda el sector privado.
• Por lo tanto, las necesidades de cuidado para la población de 0 a 3 años se vinculan con el aumento de la oferta de servicios y el acceso de las familias a ellos, a través
de servicios públicos o privados (mediante la modalidad de bonos). O, en el caso de los más pequeños, ampliando las prestaciones para el cuidado en el hogar a
través de licencias o reducciones horarias de los adultos
y la prestación de servicios de cuidados domiciliarios.
• Para la población de 4 a 12 años de edad se requieren
servicios o prestaciones para el cuidado a contrahorario
escolar.
El incremento en la demanda de cuidados de las personas
mayores está asociado a cuatro dimensiones (GT 2012):
• el peso creciente del grupo de las personas mayores de
80 años,
• el aumento de los hogares unipersonales entre las personas mayores,
• una menor disponibilidad de redes de apoyo para el
cuidado,
• un aumento de la dependencia por incidencia de las enfermedades crónicas.
Esta realidad refleja un avance en materia de desarrollo humano: las personas viven más tiempo gracias a los adelantos y la mejor de la calidad de vida de la población. Sin embargo, también presenta desafíos vinculados a que una mayor longevidad no amenace las condiciones en las que se
desarrolla la vida de las personas mayores. Es por esto que
los desafíos en materia de políticas públicas se vinculan a
garantizar las condiciones económicas, sociales y sanitarias para que este alargamiento de la vida pueda llevarse
a cabo, garantizando los derechos de las personas de avanzada edad.
Por su parte, la Encuesta Nacional sobre Representaciones
Sociales sobre el Cuidado muestra que para la población en
general las familias tienen una fuerte expectativa de que los
padres y madres adultos/as mayores sean cuidados/as por
sus hijos/as y que estos/as asuman casi todas las tareas de
cuidado. Las mujeres se sienten más obligadas que los varones a asumir casi todas las tareas de cuidado. Se perciben
cambios en la expectativa de las generaciones más jóvenes
sobre quién debe asumir el cuidado de padres y madres,
pero no está claro si ello implica un cambio generacional
en las pautas de distribución del cuidado o simplemente es
el resultado de la edad y la distancia en relación a la situación de ser cuidado que tienen los más jóvenes (Batthyány,
Genta y Perrota, 2013).
Caracterización de la población adulta
mayor en situación de dependencia
Como no se dispone de información precisa sobre la población adulta mayor que se encuentra en situación de dependencia, solo puede realizarse una aproximación a la pobla-
26
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
Cuadro 3. Presencia de limitaciones en las personas mayores, según nivel de dificultad. En número de personas
Nivel de dificultad
Ver (aun con lentes)
Caminar o subir
escalones
Oír (aun con audífonos)
Entender y/o aprender
No tiene dificultad
318.519
367.956
315.398
416.641
Sí, alguna dificultad
93.146
56.861
80.977
17.701
Sí, mucha dificultad
27.391
15.440
36.543
5.403
Sí, no puede hacerlo
2.457
1.256
8.595
1.768
Fuente: elaboración propia en base a los microdatos del Censo de Población y Vivienda 2011.
ción adulta mayor que posee alguna limitación moderada
o severa según el Censo de Población y Vivienda de 2011.
Luego, se presentan los resultados de la “Encuesta de detección de población adulta mayor dependiente”, realizada en
2012 en el marco del convenio NIEVE-MIDES. Pero, en ese
caso, como la muestra es reducida y se encuentra que solo
16% tendría algún tipo de dependencia, entonces el análisis de la información queda bastante acotado por la escasez
de representatividad de la muestra. Lo mismo sucede con
la encuesta de uso del tiempo aplicada en 2013 por el INE
que tiene dificultades para identificar el cuidado de adultos
mayores en situación de dependencia porque son muestras
pensadas para el análisis de un conjunto más amplio de la
población. Ello sugiere la necesidad de hacer estudios específicos para identificar las necesidades y demandas de cuidado de esa población.
45.000 personas). Ello es importante de tener en cuenta
tanto cuando se busca investigar sobre esta población (por
lo mencionado anteriormente respecto a la representatividad de las muestras), como por los posibles costos que se
cree que puede generar desarrollar prestaciones de cuidado
para esta población.
El análisis según tipo de limitación muestra que las limitaGráfico 2. Prevalencia de limitación entre las personas mayores
según tipo y nivel de dificultad. En porcentajes
30
27,2
26,5
25
20
15,9
15
10
Análisis en base al Censo de Población y Vivienda
de 2011
5,4
5
0
El Censo de Población y Vivienda 2011 identifica para cada
persona si posee alguna limitación para ver, oír, caminar
o subir escalones y entender o comprender, y la clasifica
según el nivel de gravedad (“alguna dificultad”, “mucha dificultad” o “no puede hacerlo”)5. El análisis se profundiza
para quienes presentan los dos mayores niveles de dificultad (“mucha dificultad” o “no pueden hacerlo”) lo que, según el trabajo de Núñez (2013), se asocia a quienes podrían
presentar “dependencia moderada” o “severa”.
Ver (aun con
lentes)
Sí, alguna dificultad
Oír (aun con
audífonos)
Caminar o subir
escalones
Sí, mucha dificultad
Entender y/o
aprender
Sí, no puede hacerlo
Fuente: elaborado propia en base a los microdatos del Censo de Población y
Vivienda 2011
ciones para “caminar o subir escalones” y para “ver” son las
más significativas (entorno al 26-27% de la población adulta mayor), pero la que presenta mayores dificultades es la
limitación para “caminar o subir escalones”.
Una primera constatación importante es que la gran mayoría (más del 70%) de la población adulta mayor no presenta limitaciones de ningún tipo. Ello significa que las acciones que deberían desarrollarse para dar atención a personas mayores en situación de dependencia se limitan a una
porción reducida del total. A su vez, entre quienes tienen
alguna limitación la mayor parte posee el nivel más bajo
de gravedad (“alguna dificultad”), que se asimilaría a “dependencia leve”. Respecto a las limitaciones que presentan
mayor dificultad (“mucha dificultad” o “no pueden hacerlo”) que podrían generar “dependencia moderada o severa”,
en el tipo de limitación que reúne más personas (“Caminar o subir escalones”) llegan a ser solo 10% del total (unas
La cantidad de adultos mayores con al menos una limitación que generaría dependencia moderada o severa es
75.925, que representa el 16,4% del total. Dicha proporción
es mayor para las personas mayores de 80 años y para las
mujeres en todos los tramos de edad. Por lo tanto, las mujeres no solo tienen mayor probabilidad de ser dependientes
por tener una mayor esperanza de vida, sino también porque la prevalencia de limitaciones moderadas y severas entre las mujeres es mayor.
Las personas mayores a medida que envejecen tienden a vivir en hogares unipersonales y extendidos, porque las parejas se van reduciendo cuando uno de los dos fallece (Cuadro 5 y A1 del Anexo estadístico). A pesar de que la presencia de personas con limitaciones moderadas o severas es
5 Respecto a las limitaciones para ver y oír la pregunta del censo es si
la persona tiene una dificultad permanente para “Ver, aun si usa anteojos o lentes” o para “Oír, aun si usa audífono”.
27
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
pras; realizar quehaceres ligeros; realizar quehaceres pesados; manejo del dinero; desplazarse a lugares fuera de la
casa solo/a; organizar y tomar medicamentos).
Cuadro 4. Personas mayores con alguna limitación moderada o
severa, según sexo y tramos de edad, y su incidencia en el total
Tramos
de edad
Número de personas
Hombre
Incidencia (�)
Mujer
Total
Mujer
Total
65-74
9.279
16.771
26.050
8,7
Hombre
12,2
10,7
75-79
5.200
10.528
15.728
14,1
18,5
16,8
80 y más
9.359
24.788
34.147
22,9
29,1
27,1
Total
23.838
52.087 75.925
12,9
18,6
16,4
Esta definición operativa permite identificar claramente
dos perfiles de adultos mayores: independientes funcionalmente y con algún tipo de dependencia. El primer grupo está constituido por aquellas personas que declararon
no necesitar ayuda para realizar cualquiera de las ABVD
y AIVD estudiadas. A su vez, el grupo de personas con algún tipo de dependencia fue distribuido en dos categorías
según la severidad de la dependencia y necesidad de ayuda: personas en situación de Dependencia Severa a Moderada y Personas en situación de Dependencia Leve. Se busca así operativizar la variable dependencia funcional, en el
entendido de que cada grupo presenta diferentes grados de
dependencia y requiere acciones diferenciadas para garantizar sus derechos:
1. Personas en situación de Dependencia Severa a Moderada (DSaM). Incluye a personas que declararon necesitar ayuda en una o más ABVD. Se trata de una población en alto riesgo que se encuentra con un fuerte compromiso o imposibilidad de sobrevivir por sí misma sin
ayuda.
2. Personas en situación de Dependencia Leve (DL). Incluye a aquellos que declaran no necesitar ayuda en alguna ABVD, pero que sí necesitan ayuda para alguna
AIVD. Se trata de un grupo que, si bien mantiene niveles de independencia funcional básicos, necesita algún
tipo de ayuda instrumental para mantener su vida independiente.
Fuente: elaboración propia en base a los microdatos del Censo de Población y
Vivienda 2011.
Cuadro 5. Tipo de hogar de las personas mayores con
limitaciones moderadas y severas, según tramo etario. En
porcentajes
Tipo de hogar
65-74
75-79
80 y más
Total
unipersonal
24,6
28,4
29,7
27,7
pareja sola
28,4
26,7
17,6
23,2
pareja e hijos
9,0
5,6
3,2
5,7
jefe e hijos
6,3
6,3
6,5
6,4
trigeneracional
5,1
5,7
6,3
5,8
extendido
22,4
23,3
31,3
26,5
compuesto
4,1
4,1
5,4
4,7
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
Fuente: elaboración propia en base a los microdatos del Censo de Población y
Vivienda 2011.
más significativa entre los hogares extendidos, trigeneracionales y compuestos, hay 20.903 personas con esas limitaciones que viven solas y la mitad tiene más de 80 años de
edad (Cuadro 6).
De las 804 personas encuestadas, 131 (16,3%) declaran tener algún tipo de dependencia en las ABVD o en las AIVD,
y 673 (83,7%) declaran no necesitar ayuda. Según tipo de
dependencia, el 10% presenta DL y el 6,3% DSaM.
Dado que en el censo no se dispone de información sobre
los ingresos de las personas ni del hogar no es posible realizar un análisis de la distribución de esta población con algún nivel de dependencia por estrato socioeconómico.
Distribuidos por sexo y edad puede apreciarse que las situaciones de dependencia impactan mayoritariamente en
mujeres y en el grupo de mayor edad: el 22,8% del total de
mujeres entrevistadas y el 6,5% de los hombres manifiestan
tener algún tipo de dependencia. Lo mismo sucede con el
10,3% de las personas en la franja de 65-74 años, contra el
23,1% de la franja de 75 y más.
Análisis en base a la Encuesta NIEVE-MIDES
(2012)6
La única información disponible sobre las características
de la población adulta mayor en situación de dependencia
en función de ciertas actividades básicas e instrumentales
de la vida diaria (ABVD y AIVD) se obtuvo a través de la
“Encuesta de detección de población adulta mayor dependiente” realizada en 2012 en el marco del convenio NIEVE-MIDES. Dicha encuesta consultó a las personas mayores de 65 años sobre sus posibilidades para desarrollar
sin ayuda seis tipos de ABVD (bañarse o lavarse; vestirse y
desvestirse; usar el baño; acostarse y levantarse de la cama/
sentarse y levantarse de la silla; llevarse comida a la boca;
caminar dentro de su casa) y seis AIVD (hacer las com-
Dentro del grupo de personas con DSaM, el 44% manifiesta necesitar ayuda para realizar cuatro o más ABVD y el
30% para realizar dos o tres ABVD. El 26% restante manifiesta necesitar ayuda para una ABVD.
Respecto al tipo de ABVD para la que se necesita ayuda,
aproximadamente tres de cada cuatro personas señala bañarse o lavarse (76%), y/o vestirse y desvestirse (70,6%). A
su vez, más de la mitad plantea necesitar ayuda para caminar dentro de su casa (52,9%), acostarse o levantarse
6 Este apartado está elaborado en base al informe de Paredes, Pérez,
González y Guidotti (2013).
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Cómo cuidamos hoy
Cuadro 6. Tipo de hogar de las personas mayores con limitaciones moderadas y severas, según tramo etario. En número de personas
y su incidencia en el total. En porcentajes
Tipo de hogar
Número de personas
Incidencia (�)
65-74
75-79
65-74
75-79
80 y más
Total
unipersonal
6.387
4.455
10.061
80 y más
20.903
Total
11,7
16,9
26,8
17,6
pareja sola
7.379
4.183
5.970
17.532
8,9
14,5
23,2
12,7
pareja e hijos
2.349
874
1.082
4.305
8,7
15,0
25,3
11,6
jefe e hijos
1.645
989
2.197
4.831
12,2
18,6
29,6
18,4
trigeneracional
1.315
888
2.149
4.352
13,7
22,2
34,5
21,9
extendido
5.808
3.644
10.598
20.050
13,5
21,2
35,0
22,2
compuesto
1.077
638
1.831
3.546
15,3
23,3
37,9
24,3
Total
25.960
15.671
10,9
17,3
29,2
17,0
33.888
75.519
Fuente: elaboración propia en base a los microdatos del Censo de Población y Vivienda 2011.
(52,9%), y/o usar el baño (51%). Finalmente, el 37,3% necesita ayuda para llevarse comida a la boca.
mativo el alto porcentaje de personas que declaran no recibir ayuda. Los motivos que los encuestados señalan para
no recibir ayuda son múltiples y de diferente tipo. Esto puede deberse a una tendencia a declarar menos ayuda que la
que realmente se recibe, o a que se trata de un grupo que
sobrevive con gran riesgo y en condiciones muy elementales en cuanto a su calidad de vida. Estos aspectos deberían
profundizarse en futuros estudios con diseños apropiados
para ello.
Actualmente solo 64% del grupo con DSaM declara recibir ayuda, mientras el restante 36% manifiesta no recibirla.
Distribuidos por sexo, no se aprecia una diferencia importante en la recepción de ayuda, pues el 40% de los hombres
y el 35% de las mujeres que necesita ayuda plantea no recibirla.
Distribuida la población con DSaM por edad, el grupo que
recibe menos ayuda es el de menor edad, donde el 61,5%
manifiesta no recibirla. En el grupo de mayor edad, el porcentaje de personas que no reciben ayuda disminuye a 27%.
Respecto a las personas que actualmente brindan ayuda
para las ABVD, el 71,1% de las respuestas señalan que esta
actividad es realizada por un familiar que vive en el hogar.
Asimismo, en el 78,4% de las respuestas se indica que la
ayuda recibida es diaria.
Si se considera que el grupo de personas con DSaM necesita una ayuda continua para sobrevivir, no deja de ser lla-
REDES DE APOYO DE LOS ADULTOS MAYORES (Paredes y otros, 2013)
Uno de los temas que más atención requiere a la hora de mirar la situación de las personas mayores es su configuración familiar, en tanto esta
constituye sus redes potenciales de apoyo. Esta configuración adquiere un perfil específico en Uruguay porque más de la mitad de los adultos
mayores viven solos o con su pareja. Ello pudo analizarse en base a la “Encuesta de detección de población adulta mayor dependiente” (NIEVE-MIDES, 2012) ya que las fuentes de datos tradicionales toman como unidad analítica el hogar y contemplan únicamente la configuración familiar en su interior. Por lo tanto es imposible evaluar con cuántas personas de la familia se vincula el adulto mayor aunque estas no vivan con él.
Principales resultados:
• La familia continúa siendo la principal red de apoyo de los adultos mayores. A pesar de que la pauta de convivencia que registra mayoritariamente la población adulta mayor es de hogar unipersonal o con otra persona de su misma generación, esto no implica que las personas mayores no cuenten con redes familiares que trascienden el hogar. De hecho, una enorme mayoría de la población adulta mayor tiene hijos y
nietos, algunos de los cuales además viven próximos a su hogar, ya sea en el mismo barrio o en la misma ciudad. Solo una minoría de las personas mayores encuestadas tiene sus hijos viviendo en otra ciudad o en otro país.
• Las personas mayores mantienen contacto personal con sus familiares de una frecuencia semanal o quincenal y recurren al teléfono para activar este contacto más a menudo. Luego de los familiares, las redes de vecinos, si bien juegan un papel secundario, operan para un tercio de
la población de adultos mayores. Finalmente, los amigos son los que se visitan con menos frecuencia.
• Por lo tanto, la presencia cercana de familiares es una realidad que predomina y estos operan como redes de apoyo potenciales. A ello se
agrega la presencia de vecinos o amigos que contribuyen a configurar lo que aparentemente constituye una red de apoyo densa para el adulto mayor. Pero cabe aclarar que estas redes de apoyo son potenciales y escapan a la realidad que deberían enfrentarse si la persona mayor
deja de ser autónoma y autoválida. Para ello es necesario avanzar en estudios específicos donde se registran estos casos y se configura una
población ya definida como dependiente para evaluar las posibilidades que tienen estas redes de apoyo de operar de manera activa. Más allá
del avance realizado en este trabajo es necesario realizar futuros estudios específicos y focalizados en la realidad de las personas mayores
dependientes y sus necesidades de cuidados.
29
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
Dentro de las personas con DL que reciben ayuda en AIVD,
la mayoría es para realizar quehaceres pesados (63,8%) y
compras (58,8%). La actividad para la que menos ayuda reciben es tomar medicamentos (10%).
de ASSE en el interior (siete hogares); y algunos otros promovidos por Intendencias Departamentales, de acuerdo a
información del Inventario realizado en el GT en Cuidados
(Pugliese, 2013).
Respecto al tipo de hogar, si bien en el grupo con DSaM
el 81,3% vive con otras personas, llama la atención que el
18,8% restante vive solo, lo que constituye un factor de riesgo importante en este grupo de dependencia. Por su parte,
dentro del grupo de personas con DL, el 63,3% vive con
otras personas y el 36,7% lo hace sola. Este último porcentaje también se puede considerar como un factor de riesgo
alto para esta población.
Hogares de ancianos con apoyo del BPS y “cupos cama”
En la actualidad, el BPS apoya la labor de 80 Hogares de
Ancianos (FCS-DS, 2012). El 76% están en el interior y 24%
en Montevideo. Estas residencias sin fines de lucro atienden a una población de alrededor de 3.000 a 3.200 residentes, jubilados y/o pensionistas del BPS que aportan un porcentaje de su pasividad7.
Una proporción reducida de los residentes de esos hogares
son beneficiarios del Programa Cupo Cama, de Soluciones
Habitaciones del BPS (que rige por el Decreto 360/2004)8.
Este programa hasta el momento solo se ha implementado
para los Beneficiarios y Aspirantes que ya ocupan viviendas del Programa de Soluciones Habitacionales del BPS y
su condición física les impide valerse por sí mismos. Evaluada su discapacidad por un equipo técnico se deriva a
un Hogar de Ancianos sin fines de lucro, que previamente
haya firmado convenio con el BPS. El subsidio se compone
con el aporte del 70% de la pasividad que percibe el jubilado o pensionista, y el 30% que aporta el BPS con recursos
del Fondo Nacional de Vivienda para llegar al importe del
subsidio. A febrero de 2014 el Programa amparó a 342 beneficiarios: 140 de Montevideo y 202 del interior9.
Cuando los dos grupos de personas en situación de dependencia se analizan por nivel socioeconómico (NSE):
las personas de NSE medio representan el 74,5% del grupo con DSaM y el 56,3 % del de DL. La dependencia severa y moderada se concentra en el NSE medio, y la leve en
medio y bajo.
Oferta de servicios de cuidado para las
personas adultas mayores en situación de
dependencia
Residencias de larga estadía
En Uruguay la situación de las instituciones de larga estadía es disímil y compleja. En general se utilizan dos clasificaciones para agrupar a este tipo de respuesta de servicios:
las instituciones que son administradas por una organización social sin fines de lucro (hogares), y las respuestas del
mercado (residenciales) (GT 2012).
El conjunto de hogares recibe apoyo del BPS a través de
financiamiento para infraestructura y equipamiento, así
como con capacitación técnica ofrecida por la Gerencia
de Prestaciones Sociales. Los hogares, por su parte, tienen
como misión brindar una asistencia integral al adulto mayor residente, tanto en lo relacionado con alojamiento, alimentación, cuidados médicos, enfermería, como con actividades recreativas y sociales.
Las instituciones sin fines de lucro son administradas por
organizaciones sociales y en general reciben aportes o exoneraciones por parte del Banco de Previsión Social (previo
trámite de inscripción y solicitud de apoyo) o de gobiernos
departamentales. Las instituciones privadas pueden estar
o no habilitadas por el organismo competente. Desde enero de 2014 la regulación, habilitación y fiscalización le corresponde al MIDES (hasta ese momento era competencia
del Ministerio de Salud Pública, MSP). De todas formas, el
MSP mantiene su competencia y rectoría en materia de salud sobre los referidos establecimientos (artículo 298 de la
Ley Nº 19.149 y su decreto reglamentario, 2657/014).
Pugliese (2013) realiza un análisis interesante respecto a los
requisitos de ingreso de estos hogares para evaluar en qué
medida admiten adultos mayores en situación de dependencia. Su estudio concluye que “cerca de la tercera parte
de los requisitos para el ingreso que imponen los Hogares en
convenio con el BPS están referidos a situaciones de dependencia y de salud de los aspirantes: que sea autoválido, que
no tenga enfermedades psiquiátricas, ni Alzheimer y se realicen un control médico previo. A eso le sigue el contar con ingresos suficientes para aportar al financiamiento de los gastos ocasionados por su atención. Esto significa que las perso-
Según los datos del Censo 2011, en todo el país hay un total
de 903 residencias de larga estadía, siendo algo menos de la
mitad, unas 416, las radicadas en Montevideo y unas 487 en
el interior del país (Thevenet, 2013).
7. Ese aporte no será superior al 50%, salvo consentimiento expreso del
residente (según la Ley Nº 18.222, de diciembre de 2007); pero nunca
superior al 70% (según la Ley Nº 17.829, de 2004).
8. Solo el 45,7% de los hogares de ancianos bajo la órbita del BPS recibía beneficiarios del Programa Cupo Cama en 2011 (FCS-DS, 2012).
9Ver http://www.bps.gub.uy/3493/soluciones_habitacionales.html
Las instituciones residenciales sin fines de lucro son en el
entorno de 90. Entre ellas se encuentran los 80 Hogares de
ancianos en convenio con el BPS; el Hospital Hogar Dr. Piñeyro del Campo, en la órbita del MSP; la Red de Hogares
30
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
nas más dependientes y más pobres, no acceden a los Hogares
de ancianos, excepto por los cupos cama que otorga el BPS”.
ción de los cuidadores-familiares con el objetivo de lograr
un alta de mejor calidad, adaptación del paciente y cuidador a la nueva situación y una coordinación precoz con los
equipos del primer nivel de atención.
Pugliese (2013) también plantea que “las limitaciones impuestas para el acceso tienen relación con las necesidades y
problemas financieros de los Hogares: necesidad de ampliar
la infraestructura y el equipamiento, y escasez de recursos
económicos”. Por ello, “considera importante ahondar esta
información, en instancias de consulta e intercambio con las
personas voluntarias que dirigen estos Hogares, con la finalidad de encontrar entre todos los posibles caminos para solucionar problemas y carencias, así como apoyarlos con estrategias de política que reconviertan a estas instituciones como
servicios de cuidado”. “Desde la óptica de los cuidados un
servicio residencial de larga estadía debería estar dirigido a
la atención de la dependencia, ya sea leve, moderada o severa, sin imponer limitaciones a patologías derivadas del deterioro físico o psíquico. Porque en definitiva, esta es la necesidad que están destinados a cubrir”.
Para acceder a este servicio se exige ser mayor de 60 años,
usuario de ASSE de Montevideo, disponer de vivienda o lugar físico adecuado de retorno al momento del alta, familia
continente o persona responsable del paciente que se haga
cargo de él durante la internación y en el momento del alta.
A su vez, el paciente debe ser rehabilitable, o sea, no debe
presentar bajo potencial de rehabilitación por su estado
funcional previo, por la patología causante del síndrome de
inmovilidad o por su cronicidad.
Servicio de Atención e Inserción Comunitaria (SAIC) Es un servicio asistencial de base hospitalaria, que realiza y
promueve la reinserción de usuarios adultos mayores en la
comunidad en el contexto de familias sustitutas, donde un
miembro de la familia actúa como cuidador rentado mediante un contrato de servicios.
Red de Hogares de ASSE en el interior
Hay 7 hogares de ASSE en el interior que desarrollan servicios de larga estadía. Dos de ellos están gestionados directamente por ASSE (Salto y Trinidad/Flores) y 5 mediante
convenios con asociaciones civiles (Paso de los Toros, Durazno, Minas, Florida, Treinta y Tres).
El adulto mayor se inserta en el núcleo familiar como
miembro y el servicio provee apoyo y asistencia multidisciplinaria (Geriatra, Psiquiatra, Licenciado en Enfermería,
Asistente Social) desde el Hospital Piñeyro del Campo.
Se encuentra destinado predominante y prioritariamente a la absorción de altas desde unidades internas de larga
estancia, por lo que solo excepcionalmente y con el visto
bueno de la Dirección y el equipo de SAIC se considerarán
otras situaciones.
Hospital-Centro Geriátrico “Dr. Luis Piñeyro del Campo”
(unidad de larga estadía y de media estancia y servicio de
reinserción comunitaria
El centro geriátrico hospitalario está destinado a la atención geriátrica gerontológica integral de personas de 65
años y más de edad usuarias de ASSE de Montevideo, que
reúnen además de la edad las siguientes condiciones: dependencia de causa física y/o mental de grado moderado a
severo, situación socioeconómica precaria (ausencia absoluta y objetiva de entorno sociofamiliar continente e ingresos insuficientes) y no debe estar cursando ninguna patología aguda que requiera atención en hospital de agudos al
momento del ingreso.
Para ingresar a este servicio se requiere tener más de 65
años, ser usuario de ASSE, autoválido o con discapacidad
física o intelectual leve, inexistencia de vínculos primarios
y secundarios continentes en lo económico.
Población que habita en residencias de larga estadía
(según Censo 2011)10
La población que vive en residencias de larga estadía ascendía en 2011 a 13.817 personas, de las cuales 11.560 son mayores de 65 años. El resto se compone el 16,5% de personas
menores de 30 años, 20,4% entre 30 y 45 años, 23,5% entre
46 y 59 años, y casi 40% entre 60 y 64 años.
En las Unidades de Larga Estadía residen las personas que
ingresan de forma definitiva al hospital. Son cuatro unidades que totalizan 300 camas y se denominan según el tipo
de problema de salud que asisten: (A) Unidad de Alta Dependencia y Cuidados Paliativos, (B) Unidad de Semidependientes, (C) Unidad de Psicogeriatría y (D) Unidad de
Enfermedad de Alzheimer y otras Demencias graves.
La población adulta mayor que vive en residencias de larga
estadía está más feminizada que la población mayor de 65
años. El 73,8% de las personas mayores que residen en instituciones son mujeres, mientras esa proporción es del 60%
para el total de la población adulta mayor.
También está la Unidad de Media Estancia de Rehabilitación y Convalecencia (UME). Es un servicio de 12 camas,
de rehabilitación geriátrica, con una estadía promedio de
30 días, para usuarios provenientes de hospitales de agudos,
convalecientes de problemas o secuelas de eventos agudos
(hemiplejia, fractura de cadera, declinación funcional de
cualquier causa) en donde se realiza una rehabilitación integral y, en el mismo proceso, un asesoramiento y capacita-
El 52,2% vive en el interior del país y el resto en Montevideo. La proporción de mujeres es mayor en la capital que
10. En base al trabajo elaborado por Nicolás Thevenet (2013).
31
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
Los servicios de compañía en sanatorios y
domicilio
en el interior (80% respecto a 68%). Dado que hay unas 903
viviendas, en promedio viven 15,3 personas en cada una de
ellas y 12,8 son adultas mayores. En Montevideo se censaron 416 centros de larga estadía, y el promedio es de 15,7
personas por centro; mientras que en el interior hay 448 lo
que significa un promedio de 15,1.
Existen, además, una serie de servicios de acompañamiento
y servicios de enfermería a domicilio o en instituciones de
salud (sanatorios, hospitales u otros) que se han desarrollado como consecuencia de la menor disponibilidad familiar
para hacer frente a las necesidades de cuidado.
El promedio de edad de las personas que viven en los centros es 76,1 años, observando importantes diferencias por
sexo, siendo el promedio de edad de las mujeres de 79,7
años mientras que el promedio de los varones es de 70,4.
Este resultado es consistente con el hecho de que la esperanza de vida de las mujeres es superior a la de los varones.
Por lo tanto, la población que habita en centros de larga estadía se caracteriza por ser fuertemente feminizada y levemente envejecida.
Los servicios de compañía brindan cuidado a personas enfermas o convalecientes en sanatorio o domicilio. Aguirre
(2013) comenta que más allá de la importante presencia
de adultos mayores entre sus socios, al consultarles sobre
la posibilidad de brindar servicios de cuidado a adultos/as
mayores, todas respondieron estar abiertas a esa opción en
el futuro como forma de ampliar el mercado, pero que no
es un servicio que brinden actualmente y, por tanto, no está
disponible si alguien quisiera contratarlo. El costo de los
servicios que brindan estás empresas varía de una a otra,
siendo el más bajo de $ 350 mensuales por un servicio de 8
horas en sanatorio.
Centros diurnos
Centros diurnos en hogares de ancianos del BPS
Existen 13 centros diurnos en hogares de ancianos que tienen convenio con el BPS: 3 en Montevideo y 10 en el interior. Y otros 4 centros diurnos en convenio con el BPS ubicados en Montevideo, Paysandú, Florida y Soriano. Según
Pugliese (2007) la experiencia no ha sido muy exitosa ya
que las personas mayores no han mostrado interés en concurrir.
El estudio de Batthyány, Alesina y Brunet (2007) muestra
que en el año 2006 un 60% de la población de Montevideo
mayor de 65 años estaba afiliada a alguna empresa de servicio de compañía y el servicio más requerido por los socios
era la compañía en sanatorio y, en segundo lugar, la compañía en domicilio.
Según la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2005-2006 cerca del 11% de los hogares contrata servicio de acompañante (unos 118.800 hogares). El 55% de
esos hogares son de la capital del país, y en el estrato alto y
medio-alto la cobertura es del 19,8% y 17,5%.
Centro Diurno en el Hospital-Centro Geriátrico “Dr. Luis
Piñeyro del Campo”
Este centro diurno cuenta con 40 plazas. Los criterios de ingreso son: ser mayor de 65 años, usuario de ASSE, pueden
ingresar pacientes provenientes de IAMC en cupo limitado
si existen plazas libres y no existe lista de espera de usuarios
públicos, personas autoválidos para las AVD, con las facultades mentales preservadas o deterioro leve sin trastornos
de conducta, ancianos sin patologías relevantes que condicionen incapacidad funcional, pero con problemas de incapacidad leves a moderadas rehabilitables con tratamiento
indicado, situación de precariedad económica.
El gran déficit del Estado es la regulación y control de estos
servicios, que es inexistente respecto de las asistencias que
brindan y de las condiciones laborales en que las brindan.
Según Lessa (2007; citada en Pugliese, 2008), “la gran mayoría de los servicios privados de compañía en Uruguay no
se encuentran registrados en el MSP, ni existen controles sobre ellos respecto a los servicios que prestan. El MSP considera que solo le compete regular aquellos servicios que otorgan
estrictamente atención en salud como los que incluyen servicios de enfermería”. Lessa (2007) también menciona el alto
costo de estos servicios, que resultan inaccesibles para muchos adultos mayores.
Centros diurnos de la IM
Hay dos centros diurnos gratuitos para adultos mayores que
están a cargo de la Secretaría para el Adulto Mayor. Uno se
ubica en Cordón y el otro en Parque Rivera (Carrasco). Hay
un ómnibus que se encarga del traslado de los usuarios en la
zona Este de Montevideo. Se trabaja con grupos de aproximadamente 70 personas, en su gran mayoría mujeres.
Pugliese (2008) también plantea que los servicios que ofrece el mercado no cubren todas las necesidades de cuidado
de estas personas. Más allá de limitar la cobertura de cuidado en domicilio por el costo que insume, cuando la realizan
no abarca las tareas cotidianas de compras para el hogar,
limpieza, preparación de alimentos, etc.
El perfil y condiciones de las personas que participan en el
programa es: autoválidos, mayores de 60 años, por lo general con primaria completa, todos reciben algún tipo de ingresos, jubilación o pensión y viven solos o con un familiar
(Batthyány, Alesina y Brunet, 2007).
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
Síntesis de la oferta y demanda de
servicios y prestaciones para las personas
mayores en situación de dependencia
Existen muy pocas experiencias de servicios comunitarios
en el cuidado de adultos mayores. La que aún se encuentra
en funcionamiento es el servicio que brinda la Comunidad
Israelita del Uruguay. En su Departamento de Trabajo Social se desarrolla el Programa Servicio de Auxiliares Gerontológico (SAG), en el que se presta un servicio sin fines
de lucro, con personal capacitado que recibe una remuneración como contrapartida de su servicio (Pugliese, 2008).
• El total de adultos mayores con limitaciones moderadas
y severas según la información del Censo de Población
y Vivienda 2011 asciende a 76.000, que representan el
16,4% del total. Esa población es asimilable a la población en situación de dependencia que debería ser cubierta por el SNC.
• Ello es consistente con los resultados de la encuesta
NIEVE-MIDES (2012), que concluye que 16,3% de la
población adulta mayor posee algún nivel de dependencia (10% leve y 6,3% moderada a severa).
• Las mujeres son una proporción relevante de esta población, no solo por tener una mayor esperanza de vida
sino también porque la prevalencia de limitaciones moderadas y severas entre las mujeres es mayor.
• Entre la población con mayores dificultades se encuentra la limitación para caminar o subir escalones, que
afecta a unas 45.000 personas; le sigue la limitación visual, que afecta a unas 30.000.
• Las personas con limitaciones moderadas o severas
tienden a vivir en hogares extendidos, trigeneracionales
y compuestos. Pero hay 20.903 personas mayores que
viven solas y la mitad tiene más de 80 años de edad.
• Según la encuesta NIEVE-MIDES (2012), una proporción relevante de la población con dependencia severa
a moderada manifiesta no recibir ayuda (36%).
• La dependencia severa a moderada se concentra en el
estrato socioeconómico de nivel medio (74,5%), y la dependencia leve en el estrato medio y bajo.
• Los servicios disponibles para atender la población mayor en situación de dependencia son:
— residencias de larga estadía: 11.500 personas mayores viven en estos hogares (2,4% del total) y en mayor medida son mujeres (74%). Solo 10% de los hogares se consideran sin fines de lucro (bajo la órbita
del BPS y ASSE);
— centros diurnos del BPS y ASSE;
— servicios de compañía en sanatorios y domicilio:
en su totalidad privados. El gran déficit del Estado
es la regulación y control de estos servicios, que es
inexistente respecto de las asistencias que brindan y
de las condiciones laborales en que las brindan.
• Nuevas prestaciones en el marco del SNC:
— El Programa Inclusión en Cuidados que prevé transferencias económicas a establecimientos de larga estadía para la inserción de personas mayores de 65
años que presentan una situación de dependencia
moderada a severa, priorizando en la primera etapa
las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad socioeconómica, en situación de calle o
que vivan solas en viviendas ruinosas o en refugios
nocturnos;
Nuevas prestaciones en función del SNC
Programa Inclusión en Cuidados que prevé
transferencias económicas a establecimientos de
larga estadía
Actualmente uno de los aspectos de mayor cuestionamiento e impacto político referido a los establecimientos de larga estadía tiene que ver con las situaciones de denuncias y
dificultades de clausura. Para tener una herramienta que
colabore a agilitar estos procedimientos se ha definido para
2014 la instrumentación de un programa a nivel nacional
de transferencias económicas que permitan utilizarse para
resolver situaciones con una alta complejidad socioeconómica y de dependencia.
El objetivo con dicho programa es otorgar transferencias
a establecimientos que brindan cuidados de larga estadía.
La población objetivo está compuesta por personas mayores de 65 años que presentan una situación de dependencia moderada a severa, priorizando en la primera etapa las
personas mayores de 65 años con dependencia y que se encuentran en situación de vulnerabilidad socioeconómica,
en situación de calle o que vivan solas en viviendas ruinosas o en refugios nocturnos.
Teleasistencia, BPS y ANTEL
BPS y ANTEL pusieron en marcha un piloto de teleasistencia para personas mayores beneficiarias de 6 Complejos de
Viviendas del BPS en 5 localidades (Montevideo, San Carlos, Las Piedras, Fray Bentos y Salto) a partir de diciembre
de 2013. Mediante este sistema, los adultos mayores residentes en dichos Complejos de Viviendas podrán recibir
asistencia a distancia las 24 horas, los 365 días, en diferentes
problemáticas que se les puedan presentar en su vida cotidiana, así como asistencia médica de emergencia en caso
de requerirlo.
Este plan piloto es una iniciativa interinstitucional que involucra a BPS y ANTEL, con apoyo de la Cámara Uruguaya de Emergencias Móviles, Fundación ASTUR, el BID y la
Cruz Roja Española11.
11. Tomado de:
http://www.bps.gub.uy/7296/se_inicia_teleasistencia_para_jubilados_y_pensionistas_residentes_en_complejos_habitacionales_del_bps.
html
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Cómo cuidamos hoy
— un Servicio de Teleasistencia (BPS y ANTEL) para
personas mayores beneficiarias de 6 Complejos de
Viviendas del BPS en 5 localidades (Montevideo,
San Carlos, Las Piedras, Fray Bentos y Salto).
• Por lo tanto, la oferta pública de servicios y prestaciones para atender las necesidades de la población adulta
mayor en situación de dependencia es muy insuficiente.
Hay que desarrollar prestaciones y servicios para contribuir a resolver el cuidado de adultos mayores en situación de dependencia severa y moderada en un plazo reducido de tiempo. Para ello hay que considerar los
distintos tipos de hogar donde habitan, para adecuar las
soluciones a sus necesidades, buscando promover la autonomía pero no la institucionalización.
• También es importante avanzar en la regulación de los
servicios de compañía en sanatorio y domicilio.
Además, hay que tener en cuenta, como plantean Bagnato
et al. (2011: 14), que “si bien existe cierta información sobre
población con discapacidad, no existen en el país datos confiables, específicos y representativos sobre la proporción de la
población con discapacidad que es dependiente, ni sobre el
tipo de dependencia que presentan”. A nivel del MIDES ya se
elaboró un baremo para medir la dependencia que resultó
de la adaptación de marcos internacionales a la realidad del
país. Estos baremos a “través de algoritmos de puntuación
preestablecidos cuantifican el nivel de dependencia que tiene
una persona, valorando la necesidad de ayuda de otra persona, la discapacidad para realizar determinada actividad y
la situación de dependencia para una actividad determinada en una situación concreta” (GT interinstitucional sobre
SNC, 2012: 63).
Recientemente se realizó una encuesta de dependencia a la
población que recibe pensión de invalidez por discapacidad severa del BPS para identificar el tipo de dependencia
que posee y diseñar un modelo de asistente personal (Rossell, 2014).
Diagnóstico para las personas
con discapacidad en situación de
dependencia
En el artículo 2 de la Ley Nº 18.651 se define persona con
discapacidad quien “padezca o presente una alteración funcional permanente o prolongada, física (motriz, sensorial, orgánica, visceral) o mental (intelectual y/o psíquica) que en
relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o
laboral”.
Hasta el momento, quienes se hacen cargo del cuidado de
las personas con discapacidad en situación de dependencia
son mujeres (generalmente madres, hermanas o abuelas)
que conviven en el domicilio con la persona que cuidan
por más de diez horas, implicando una sobrecarga emocional y física. Asumen la responsabilidad principal de los
cuidados de forma permanente y no reciben remuneración
económica. En general esta situación lleva a la exclusión de
las mujeres de los derechos ciudadanos, instalándose una
desigualdad no solo a nivel de los cuidados en el hogar sino
también de posibilidades de acceso al mundo laboral y social (GT 2012).
Como plantean Bagnato, Da Cunha y Falero (2011: 14) “no
todas las personas con discapacidad son necesariamente dependientes, tampoco todas las personas en situación de dependencia por discapacidad tienen las mismas necesidades
en términos del tipo de apoyo, existen distintos grados de dependencia, la dependencia puede ser permanente o transitoria y la dependencia no es un concepto absoluto, sino relativo a la situación particular de cada persona”. La definición
de dependencia que asume el GT interinstitucional sobre
SNC dice que “la situación de dependencia por discapacidad
refiere a cuando una persona requiere de otra para realizar
las actividades de la vida diaria a partir de una o varias deficiencias y la situación de su entorno inmediato” (GT interinstitucional sobre SNC, 2012: 17).
También agrega que “si bien los dependientes por discapacidad comparten rasgos con otros grupos de dependientes, la
necesidad de cuidados de la población con discapacidad en
situación de dependencia comporta un grupo heterogéneo
como consecuencia de la propia deficiencia (incluye dependencias derivadas de una discapacidad mental, incluida intelectual, sensorial, motriz y múltiples), del contexto socioeconómico y por la presencia o ausencia de redes sociales de
apoyo” (GT interinstitucional sobre SNC, 2012: 38).
34
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Cómo cuidamos hoy
Valoración de la dependencia en personas con discapacidad
Rosell (2014) clasificó como población no dependiente a aquellas personas que:
• declaran no tener algunas de siguientes limitaciones: limitaciones para usar brazos y manos, limitaciones físicas para desplazarse fuera de la
casa o utilizar medios de transporte, limitaciones físicas para desplazarse dentro de la casa, limitaciones mentales que le dificultan el aprendizaje y aplicación de conocimiento y desarrollo de tareas, limitaciones mentales que dificultan el relacionamiento con los demás;
• declaran no necesitar de terceras personas para realizar las actividades básicas de la vida diaria (cuidado personal, movilidad dentro del hogar y/o funciones básicas: higiene personal, vestirse, alimentarse, cambiar las posiciones del cuerpo, levantarse y acostarse, desplazarse
dentro del hogar, reconocer personas y objetos, orientarse, entender y ejecutar tareas sencillas).
La población con dependencia leve es aquella que necesita de ayuda para determinadas actividades. En particular, son las personas que:
• tienen algunas de las siguientes limitaciones: limitaciones para usar brazos y manos, limitaciones físicas para desplazarse fuera de la casa o
utilizar medios de transporte, limitaciones físicas para desplazarse dentro de la casa, limitaciones mentales que le dificultan el aprendizaje y
aplicación de conocimiento y desarrollo de tareas, limitaciones mentales que dificultan el relacionamiento con los demás;
• requieren supervisión u orientación verbal para realizar actividades básicas de la vida diaria. En la encuesta, esto incluyó a quienes declaran
necesitar ayuda para comer, ir al baño, bañarse, peinarse, vestirse, cambiar o mantener la posición del cuerpo o desplazarse fuera del hogar.
La población con dependencia moderada incluye a aquellas personas con necesidad de ayuda para salir del hogar, realizar tareas domésticas,
y/o quienes tienen una discapacidad moderada en áreas de autocuidado, movilidad, alimentación y funcionamiento mental básico sin llegar a los
altos niveles de dependencia considerados en el grupo anterior. Se incluyó en este grupo a personas que:
• tienen algunas de las siguientes limitaciones: limitaciones para usar brazos y manos, limitaciones físicas para desplazarse fuera de la casa o
utilizar medios de transporte, limitaciones físicas para desplazarse dentro de la casa, limitaciones mentales que le dificultan el aprendizaje y
aplicación de conocimiento y desarrollo de tareas, limitaciones mentales que dificultan el relacionamiento con los demás.
• necesitan ayuda física parcial para realizar actividades básicas de la vida diaria. En la encuesta, esto incluyó a quienes declaran necesitar ayuda para comer, ir al baño, bañarse, peinarse, vestirse, cambiar o mantener la posición del cuerpo o desplazarse fuera del hogar.
La población con dependencia severa incluye a aquellas personas que necesitan de terceras personas para realizar las actividades básicas de
la vida diaria (cuidado personal, movilidad dentro del hogar y/o funciones mentales básicas: higiene personal, vestirse, alimentarse, cambiar las
posiciones del cuerpo, levantarse y acostarse, desplazarse dentro del hogar, reconocer personas y objetos, orientarse, entender y ejecutar. Concretamente, se trata de personas que:
• tienen algunas de las siguientes limitaciones: limitaciones para usar brazos y manos, limitaciones físicas para desplazarse fuera de la casa o
utilizar medios de transporte, limitaciones físicas para desplazarse dentro de la casa, limitaciones mentales que le dificultan el aprendizaje y
aplicación de conocimiento y desarrollo de tareas, limitaciones mentales que dificultan el relacionamiento con los demás;
• necesitan que una tercera persona haga por ellos (sustitución máxima) actividades básicas de la vida diaria. En la encuesta, esto incluyó a
quienes declaran necesitar ayuda para comer, ir al baño, bañarse, peinarse, vestirse, cambiar o mantener la posición del cuerpo o desplazarse fuera del hogar.
Caracterización de la población menor
de 65 años con limitaciones que pueden
requerir ayuda para las actividades de la
vida diaria
de la misma (“alguna dificultad”, “mucha dificultad” o “no
puede hacerlo”). Se considerarán en el análisis las limitaciones que pueden representar la presencia de una limitación
que genera “dependencia moderada” o “severa” que según
Núñez (2013) serían aquellas limitaciones donde las personas manifiestan presentar “mucha dificultad” o “no pueden hacerlo”.
Dado que no se dispone de información estadística sobre la
población con discapacidad en situación de dependencia,
se presenta un análisis es base a la información del Censo
de Población y Vivienda 2011 que identifica la población
con limitaciones y el grado de gravedad de la misma, y luego los resultados de la encuesta realizada por Rossell (2014)
a la población con discapacidad severa que cobra la pensión por invalidez del BPS.
La limitación con mayor presencia entre la población menor de 65 años es la limitación visual, que llega al 6,7% del
total. El resto de limitaciones alcanza como máximo al
2,8% del total (el caso de la limitación para caminar o subir escalones). Al igual que en la población adulta mayor,
el nivel de dificultad más importante es el que generaría
“dependencia leve” (o sea, si posee “alguna dificultad”) y la
población con “dependencia moderada o severa” para cualquier tipo de limitación se encuentra en torno al 1% del total de la población.
Análisis en base al Censo de Población y Vivienda
de 2011
Siguiendo el mismo criterio que en el apartado donde se
caracterizan los adultos mayores en función de la información sobre limitaciones que provee el Censo de Población
y Vivienda 2011, se identifica para las personas menores de
65 años si posee alguna limitación para ver (aun si usa anteojos o lentes), oír (aun si usa audífono), caminar o subir
escalones y entender o comprender, y el nivel de gravedad
La limitación visual es la más importante en la población
menor de 65 años tanto cuando se considera la dependencia leve (“alguna dificultad”) o moderada (“mucha dificul-
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Cómo cuidamos hoy
Cuadro 7. Presencia de limitaciones en la población menor de
65 años, según nivel de dificultad. En número de personas
Ver (aun
con
lentes)
Nivel de dificultad
Oír (aun
con
audífonos)
Caminar
o subir
escalones
Cuadro 8. Personas menores de 65 años con alguna limitación
moderada o severa, según sexo y tramos de edad, y su
incidencia en el total
Entender
y/o
aprender
Tramos
de edad
No tiene dificultad 2.539.348 2.682.943 2.565.951 2.413.233
Sí, alguna
dificultad
157.461 36.262 53.858 36.630
Sí, mucha
dificultad
29.709 7.189 20.433 17.587
Sí, no puede
hacerlo
1.762 1.886 4.740 3.974
Fuente: elaboración propia en base a los microdatos del Censo de Población y
Vivienda 2011.
Hombre
Mujer
Total
5.587 4.023 9.610
1,65
1,25
1,45
14-29
7.800 6.149 13.949
1,98
1,57
1,78
30-45
6.932 8.335 15.267
2,04
2,33
2,19
46-64
13.951 23.607 37.558
4,33
6,62
5,53
Total
34.270 42.114 76.384
2,46
2,95
2,71
Menores
de 14
Hombre
6,7
Tipo de hogar
6
5
4
2,8
2,1
1,6
2
1
0
Ver (aun con
lentes)
Sí, alguna dificultad
Oír (aun con
audífonos)
Caminar o subir
escalones
Sí, mucha dificultad
Total
Cuadro 9. Tipo de hogar de las personas menores de 65 años
con limitaciones moderadas y severas, según tramo etario. En
porcentajes
8
3
Mujer
Incidencia (�)
Fuente: elaboración propia en base a los microdatos del Censo de Población y
Vivienda 2011.
Gráfico 3. Prevalencia de limitación entre la población menor de
65 años, según tipo y nivel de dificultad. En porcentajes
7
Número de personas
Entender y/o
aprender
14-29
30-45
46-64
Total
unipersonal
0,0
1,7
5,4
14,2
8,4
pareja sola
0,0
2,5
5,4
18,9
10,8
pareja e hijos
52,4
42,4
42,4
23,1
34,1
jefe e hijos
19,1
19,6
17,6
11,8
15,3
trigeneracional 4,6
5,3
4,1
4,8
4,7
extendido
18,2
22,8
20,3
22,9
21,8
compuesto
5,7
5,7
4,9
4,3
4,9
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
Sí, no puede hacerlo
Menores de 14
100,0
Fuente: elaboración propia en base a los microdatos del Censo de Población y
Vivienda 2011.
tad”). Pero el mayor nivel de dificultad se concentra entre
los que tienen limitaciones para caminar o subir escalones, o para entender y/o aprender, categorías que nuclean a
unas 4.700 y 4.000 personas, respectivamente.
niños/as y jóvenes tienen una limitación moderada o severa y estos porcentajes son algo superiores para los varones
con limitación para entender y/o aprender (la cifra llega al
21,5%). Ello es muy significativo en términos de políticas
porque significa que cuando los niños tienen alguna dificultad intelectual las madres enfrentan esa situación sin pareja u otros adultos en el hogar.
El conjunto de personas que tienen al menos una limitación que pudiera generar dependencia moderada o severa es de 76.384. Según tramos etarios, la incidencia es mayor en las personas de mayor edad. Según sexo, es más relevante para los hombres en los tramos de menores de 30
años y para las mujeres entre 30 y 64 años de edad. Entre
los hombres niños o jóvenes la limitación que más incide
es “entender y/o aprender” (que representa más del 60% de
las limitaciones que se presentan en esa edad en un grado moderado o severo). Entre la población adulta (30 a 64
años), las limitaciones más importantes son caminar o subir escalones, y ver.
Caracterización de la población en situación
de dependencia con pensión de invalidez12 por
discapacidad severa del BPS
El estudio de Rossell (2014) identificó que, en la actualidad,
12 La pensión de invalidez del BPS está destinada a todas las personas
de cualquier edad que tengan algún tipo de discapacidad que sea
considerada común o severa. Para acceder a la pensión se requiere tener un 66� de discapacidad o más, según el índice Baremo. La
discapacidad debe ser confirmada por una junta médica del BPS y, en
caso de discapacidad común, el beneficiario debe probar carencia de
recursos o recursos mínimos propios y de sus familiares convivientes
y no convivientes civilmente obligados a prestar ayuda. La persona
puede tener ingresos de actividad o jubilación común, siempre que
dicho ingreso no supere en tres veces el monto de la pensión por invalidez, que asciende a 6.852,17 pesos uruguayos (a enero de 2014).
Al beneficiario con discapacidad severa no se le realizará relevamiento de ingresos e inmuebles propios o de su núcleo familiar.
Cuando hay personas con limitaciones moderadas o severas en el hogar predomina el tipo de hogar extendido y monoparental, en relación al biparental que es más significativo para el conjunto de la población en estos tramos de edad
(Cuadro 9 y A2 del Anexo estadístico). Es interesante notar
la alta presencia de hogares monoparentales cuando los/as
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
el 39% de la población que cobra pensión por discapacidad severa (17.851 beneficiarios) se encuentra en situación
de dependencia severa, o sea, unos 6.900 beneficiarios. El
17,3% (unas 3.080 personas) presenta dependencia moderada, y 14,6% (unas 2.600 personas) se encuentra en situación de dependencia leve. A su vez, el 29% (unas 5.170 personas) no pueden considerarse dependientes –al menos a
través del método utilizado para medir la dependencia (la
encuesta telefónica).
de ayuda por parte de sus cuidadores y 9 de cada 10 personas declaran que estas horas son suficientes para cubrir
las necesidades de ayuda que tienen. Aproximadamente la
mitad (48%, o sea, 3.100 personas) de quienes se encuentran en situación de dependencia severa declaran no tener
interés en contar con un asistente personal (Rossell, 2014).
Oferta de servicios y prestaciones para
población con discapacidad en situación
de dependencia
En relación al nivel de ingresos per cápita del hogar donde residen las personas que cobran pensión por discapacidad severa, “poco más de la mitad (56,7%) de los dependientes severos (aproximadamente 3.900 casos) se encuentran en
los tres quintiles inferiores de ingreso, tomando como referencia para la construcción de estos tramos la distribución en el
conjunto de la muestra” (Rossell, 2014).
De las personas que se encuentran en situación de dependencia severa, aproximadamente la mitad (3.302 personas,
18,5% del total de la población) requiere sustitución máxima (es decir, que otra persona haga por ella) para realizar al
menos 5 actividades básicas de la vida diaria.
Bagnato et al. (2011) plantean que la problemática de la
situación de dependencia en personas con discapacidad
debe ser vista a la luz de las necesidades personales, sin descuidar las necesidades de quienes ejercen su cuidado. Debe
por tanto considerar: la incorporación masculina en la formalización de los cuidados para romper con este esquema
de feminización de los cuidados, así como fomentar una
corresponsabilidad entre hombres y mujeres en los cuidados en el hogar; y el cuidado a los que cuidan (orientación,
acompañamiento, apoyo y propuestas de respiro familiar),
tanto como la creación de servicios.
Para el conjunto de la población que recibe pensión por
discapacidad severa se encuentra que “el cuidado recae
fuertemente sobre familiares no remunerados que viven en el
mismo hogar”. Ello es más notorio entre quienes presentan
dependencia severa donde el 84,1% declara recibir este tipo
de cuidados. En promedio, este subgrupo recibe 103 horas
Bagnato et al. (2011) plantean que existen diferentes servicios y prestaciones hacia la atención de las personas con
discapacidad que podrían visualizarse como componentes de los cuidados. Estas son tanto públicas como privadas
(realizadas por el tercer sector). Algunos servicios son ejecutados directamente por el Estado y la seguridad social, y
Necesidades de las personas con discapacidad y su entorno familiar
Bagnato et al. (2011) presentan algunos elementos para contemplar las necesidades de las personas con discapacidad y sus entornos familiares
durante el ciclo de vida. Ellos son:
Nacimiento y/o etapa de diagnóstico de la discapacidad
• atención temprana
• articulación con los servicios de salud y sociales para brindarle sostén y acompañamiento a la familia; orientación y apoyo técnico.
Primera infancia (de 0 a 3 años) y etapa de escolarización (de 4 a 12)
• necesidad de centros que atiendan a la primera infancia con discapacidad (actualmente no existe oferta pública ni privada inclusiva o específica)
• necesidad de una educación inclusiva y que atienda las necesidades educativas especiales.
Adolescencia
• etapa donde se dan las mayores dificultades a partir de los 15 años para la inclusión educativa, permaneciendo mucho tiempo en sus casas
sin actividad, generando pasividad y dependencia de su familia
• necesidad de creación de centros de día y talleres asistidos
• capacitación laboral
• liceo y UTU, con inclusión educativa.
Etapa adulta
• promoción de la inclusión laboral de las personas con discapacidad en el ámbito público y privado
• necesidad de mayores oportunidades laborales mediante diferentes modalidades: empleo con apoyo, teletrabajo, talleres de producción protegida.
Personas mayores
• a esta etapa y la anterior con políticas de promoción de autonomía, la dependencia se puede minimizar o evitar.
• se da en esta etapa la dependencia intergeneracional, al envejecer los padres, especialmente las madres, que hasta el momento son las principales cuidadoras.
• creación de residenciales (cuando los padres fallecen, los hijos con discapacidad dependientes no tienen quien les brinden cuidados).
37
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Cómo cuidamos hoy
otros se ejecutan a través de convenios con instituciones y
organizaciones de naturaleza privada. También están aquellas gestionadas por personas con discapacidad o familiares, o por equipos profesionales de diversas disciplinas.
Desde la creación del MIDES en el año 2005 se instaló el
PRONADIS, cuyo objetivo es mejorar la calidad de vida de
las personas con discapacidad, en especial de aquellas que
se encuentran en situación de pobreza y exclusión social
mediante acciones que promuevan su inclusión en la comunidad. Este programa, además de realizar políticas de
transversalidad en el Estado sobre la temática de la discapacidad, brinda algunos servicios. En relación a los cuidados, se destaca el servicio telefónico de información sobre
prestaciones y programas disponibles para las personas
con discapacidad, al que se sumó la reciente aparición de
la Guía Nacional de Recursos Sociales, que brinda información sobre beneficios disponibles según características de
la población (infancia, adultos mayores y discapacidad).
En el documento de propuestas elaborado por el GT interinstitucional sobre SNC (2012) se reconoce que algunos
servicios –educación, salud pública, seguridad social, entre
otros– brindan “cuidados”, pero que al no haber sido originalmente pensados como tales, no acompañan directamente las necesidades de cuidados de las familias. Además,
al estar desarticulados no logran la potenciación de los impactos ni la mejor calidad de los servicios prestados. Se destaca también, con las mismas características, el rol que han
tenido agrupaciones de personas con discapacidad y organizaciones creadas en algunos casos por los propios familiares de personas con discapacidad, con transferencias
económicas por parte del Estado en su mayoría, bajo la modalidad de convenios.
Dentro de la Dirección Nacional de Políticas Sociales del
MIDES se encuentra la Unidad de Políticas Públicas de
Discapacidad, cuya misión es: “articular, dar seguimiento
del cumplimiento y difusión, de lo referente a la Convención
Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad; asesorar sobre la regulación, adecuación y monitoreo de la legislación nacional referente a las personas con
discapacidad; diseñar planes de promoción y fortalecimiento
de los derechos humanos de las personas con discapacidad;
realizar recomendaciones al diseño del Sistema Nacional de
Cuidados en relación a la población con discapacidad en situación de dependencia”.
Estos servicios, tanto los brindados por el Estado, como
por las organizaciones del tercer sector, necesitan de regulación, articulación, creación de programas inclusivos y de
un monitoreo de su calidad, para promover el desarrollo de
la autonomía e independencia de estas personas, objetivo
que, de cumplirse, tendrá impacto en el proyecto y calidad
de vida de toda la familia (GT 2012).
A nivel del gobierno nacional existen dos organismos vinculados a la formulación y recomendación de políticas para
atender a las personas con discapacidad: la Comisión Nacional Honoraria del Discapacitado (CNHD) y el Programa Nacional de Discapacidad (PRONADIS), del MIDES.
La CNHD es una entidad pública de derecho privado, con
personería jurídica y bajo la jurisdicción del MIDES13. Esta
entidad tiene a su cargo “la elaboración, estudio, evaluación
y aplicación de los planes de política nacional de promoción,
desarrollo, rehabilitación biopsicosocial e integración social
de las personas con discapacidad, a cuyo efecto debe procurar la coordinación de la acción del Estado en sus diversos
servicios”.
Los servicios que existen actualmente tanto a nivel público
como privado se componen de:
• centros diurnos:
— dos programas del INAU para niños, niñas y adolescentes (0 a 18 años),
— el Centro de Rehabilitación y Recreación Casa de
Gardel (todas las edades),
— los Centros Diurnos de Rehabilitación de Salud
Mental para jóvenes y adultos,
— los Centros Diurnos de Rehabilitación de Salud
Mental.
• Ayudas Especiales del BPS
• residencias de larga estadía
• servicios de teleasistencia privados
• apoyo a los cuidados:
— los fondos de ayudas técnicas y laboratorio de ortopedia (PRONADIS),
— el Centro Nacional de Ayudas Técnicas y Tecnológicas (CENATT),
— ayudas técnicas (BPS),
— servicio de transporte.
13.La CNHD se creó originalmente en el marco de la Ley N° 16.095, de
octubre de 1989, y luego se reinstaló en el marco de la Ley Nº 18.651,
de marzo de 2010. En ambos casos el objetivo fue establecer un sistema de protección integral para las personas con discapacidad. Dicha
comisión, en el marco de la actual legislación, es presidida por la directora del PRONADIS y se integra con representantes del MSP, MEC,
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Facultad de Medicina, Consejo Directivo Central (CODICEN), Congreso de Intendentes, Facultad
de Odontología, INAU, Banco de Previsión Social, Banco de Seguros
del Estado, Comisión Honoraria del Patronato del Psicópata, Facultad
de Ciencias Sociales y un delegado de cada una de las asociaciones
de segundo grado de personas con discapacidad que posean personería jurídica, y otros delegados por facultades o áreas cuando así lo
requiera la Comisión (artículo 14 de la Ley Nº 18.651). A su vez, exceptuando el departamento de Montevideo, en los demás departamentos habrá una Comisión Departamental Honoraria de la Discapacidad
(artículo 17 de la Ley Nº 18.651).
Centros diurnos
Centros de atención de niños, niñas y adolescentes con
discapacidades y/o patologías psiquiátricas asociadas
(INAU) (MIDES, 2014)
Este programa se crea para contribuir al desarrollo integral
de los niños/as y adolescentes que presenten discapacidad,
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brindando espacios de socialización, implementando acciones tendientes a la integración educativa, social y laboral, promoviendo y garantizando sus derechos.
Centro de Rehabilitación y Recreación Casa de
Gardel (actualmente en dependencia de ASSE)
El centro trabaja con personas con discapacidades motrices
e intelectuales de todas las edades, aunque predominan los
que poseen discapacidad motriz. Atiende a unas 250 personas, niños, jóvenes y adultos, sin límite de edad. Dentro de
las patologías, que pueden ser genéticas o adquiridas, predominan las secuelas de accidentes vasculares cerebrales,
en el caso de los adultos, y las patologías genéticas, como
parálisis cerebral o espina bífida, en los niños.
Los centros trabajan realizando distintas actividades de rehabilitación sensorial y psicomotriz, como equinoterapia,
logoterapia, hidroterapia y talleres de plástica, cerámica,
música, producción de alimentos, panadería, conservas y
tejido. Están destinados a niños/as y adolescentes de ambos
sexos de hasta 17 años que presenten discapacidad intelectual, motora y/o sensorial, moderada y/o profunda, con o
sin trastornos psiquiátricos agudos. El programa tiene alcance nacional y se accede a través de la División de Estudios y Derivación de INAU.
Ofrece actividades de rehabilitación, mantenimiento y socioculturales. El equipo de trabajo está formado por médicos fisiatras, fisioterapeutas, profesores de educación física,
psicomotricistas, hidroterapeutas y psicólogos. Tiene tres
gimnasios, dos piscinas cerradas y consultorios o salones
donde se realizan talleres y se dictan clases a los estudiantes
que realizan sus prácticas.
El programa brinda información, orientación y asesoramiento a las familias en relación a la discapacidad para la
estimulación y el buen trato de los niños/as y adolescentes.
Además, facilita el acceso a la atención necesaria para la recuperación y rehabilitación médico funcional de los niños/
as y adolescentes con discapacidad física.
Además, se dan talleres de cerámica, plástica y música, así
como laborterapia y musicoterapia, con el fin de mejorar la
motricidad de los pacientes. Se brinda un taller de terapia
ocupacional que tiene que ver con todo lo necesario para
realizar las actividades de la vida diaria, se les enseña a bañarse y vestirse, a desenvolverse dentro de una cocina, a
hacer ciertos movimientos como levantarse o acostarse. La
idea es que logren la mayor libertad e independencia posible y una mejor calidad de vida.
Centros para niños con trastornos psiquiátricos
compensados (INAU) (MIDES, 2014)
Este programa se implementa a través de centros de atención para niños, niñas y adolescentes que presentan alguna
patología psiquiátrica compensada, asociada o no a la discapacidad intelectual y/o patología neurológica, que necesitan atención integral. A través de tratamientos terapéuticos específicos, el programa apunta al desarrollo integral
del niño/a y adolescente brindando una intervención precoz y efectiva para reducir la duración y la gravedad del
trastorno de forma tal de prevenir las complicaciones a largo plazo.
Los pacientes llegan al centro desde lugares públicos y privados y, en general, por recomendación de un médico o
una persona con discapacidad. Para poder ser asistido, el
paciente debe llevar un formulario del centro para que llene su médico tratante y adjuntar una historia clínica o exámenes médicos que detallen la patología que sufre. A partir
de esa información, y a través de una entrevista personal, el
médico del centro evalúa qué tipo de tratamiento necesita.
El programa está destinado a niños/as y adolescentes de entre 0 y 18 años que presentan alguna patología psiquiátrica
compensada, que necesitan atención integral con énfasis en
aspectos terapéuticos específicos. El programa tiene alcance nacional y se accede a través de la División de Estudios y
Derivación de INAU o bien derivaciones de otros proyectos de INAU.
Centros Diurnos de Rehabilitación de Salud Mental (Guía de
Centros de Rehabilitación Psicosocial)
Hay 22 centros destinados a la rehabilitación comunitaria, mantenimiento de la función y reinserción social para
personas jóvenes y adultas usuarias de ASSE, que padecen
trastornos mentales severos y persistentes, que determinan
pérdida de autonomía y dependencia. Son: Centro Psicosocial Sur Palermo, Taller La Bahía del Sur, Centro Diurno
Sayago, Centro de Rehabilitación Psicosocial Pando, Panacea-SM-CIPRES, Centro Nacional de Rehabilitación Psíquica (CNPR) y Centro Diurno Hospital Vilardebó.
El programa ofrece atención terapéutica integral; talleres
de informática, cerámica, panadería, expresión física, música, etc.; actividades recreativas (bailes, fútbol, teatro, cine);
actividades de reintegro a nivel familiar (intervenciones familiares, apoyo económico, profesional y terapéutico).
Según la información del SIPI (el sistema de información
del INAU) hay 1.765 niños, niñas y adolescentes atendidos
en Centros de Discapacidad a Tiempo Parcial, y 904 niños,
niñas y adolescentes atendidos en Centros de Discapacidad
a Tiempo Completo.
El Centro Psicosocial Sur Palermo desarrolla distintos programas en Rehabilitación Psicosocial Integral, dirigidos a
jóvenes y adultos con trastornos psíquicos severos.
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El Taller La Bahía del Sur funciona en el marco del Centro Psicosocial Sur Palermo. El programa atiende jóvenes
y adultos, mujeres y hombres con patologías psiquiátricas
–esquizofrenia, trastorno del humor, trastornos de la personalidad– donde el síntoma fundamental es el apragmatismo. Está al servicio de las personas caracterizadas por su
vulnerabilidad sociofamiliar e incluye otros programas dirigidos a discapacidades psiquiátricas. Tiene convenio con
BPS por ayudas especiales, contrata en forma particular y
atiende un cupo en forma gratuita.
El Centro Diurno Hospital Vilardebó (ASSE) se define como
un servicio intermedio entre la hospitalización y otros centros insertos en la comunidad. Se reciben pacientes procedentes en su mayoría del Servicio de Internación del Hospital Vilardebó y de la Policlínica del Hospital, así como de
otras del sector de la periferia. Deben tener pase de derivación del equipo de Salud Mental tratante. La meta es fundamentalmente favorecer la continuidad del tratamiento de
las personas que egresan de una internación. La posibilidad
de ayudarlas a que puedan adherir mejor a los tratamientos
ofrecidos contribuye a evitar recaídas e internaciones así
como a mejorar su calidad de vida. Se integran intervenciones individuales, grupales y familiares.
El Centro Diurno Sayago es una institución que pertenece
a ASSE. En el área de Salud Mental se dedica a la rehabilitación de personas que tienen patologías severas y persistentes, en especial psicosis. Acceden adultos/as y adolescentes mayores de 15 años, usuarios/as de ASSE, en tratamiento psiquiátrico por psicosis u otra enfermedad psiquiátrica
crónica.
El Taller Panambí es un centro diurno que trabaja con jóvenes y adolescentes con discapacidad intelectual leve, en el
marco de un convenio entre la IM y la Iglesia Anglicana del
Uruguay. Realiza talleres de capacitación en cerámica, cuero y cestería, y trabaja sobre la escritura y la lectura. Cuenta con 25 cupos por taller. Realiza actividades deportivas,
recreativas y taller de música (a través del TUMP). Acceden jóvenes entre 15 y 25 años con discapacidad intelectual
leve, preferentemente pertenecientes a medios socioeconómicos carenciados. Para acceder a los servicios del centro,
es necesario ser derivado desde la Comisión de Gestión Social de la IM.
El Centro de Rehabilitación Psicosocial Pando atiende personas entre 18 y 50 años con trastornos mentales graves y
persistentes, con dificultades en su funcionamiento psicosocial y su integración social. Para acceder al centro se requiere ser residente del departamento de Canelones o de la
zona este de Montevideo. Deben estar en una situación psicopatológica estabilizada, con ausencia de trastornos por
uso sostenido de sustancias psicoactivas, ausencia de trastornos cognitivos severos y de trastornos conductuales actuales.
Ayudas Especiales (BPS)
El Banco de Previsión Social (BPS) a través de las Ayudas Especiales contribuye a la rehabilitación de niñas/os
y adultos con discapacidad, brindando a los beneficiarios
servicios como: locomoción, fonoaudiología, fisiatría, psicomotricidad y psicología.
El Programa de Articulación Nacional y Comunitario en
Educación y Atención en Salud Mental (PANACEA-SM) y
el Centro de Investigación en Psicoterapias y Rehabilitación
Social (CIPRES) de la Universidad de la República atienden
a personas con sufrimiento psíquico severo y a sus familias.
Este programa no funciona como un servicio de atención
alternativo al cuidado familiar, ya que deben concurrir los
pacientes con sus familiares.
Actualmente la cantidad de Ayudas Especiales otorgadas
por el BPS es de más de 17.000 y se amplió el número de
instituciones beneficiarias incluyendo algunas públicas anteriormente excluidas. Tienen derecho los atributarios de
asignaciones familiares con hijos o menores a cargo que
presentan discapacidad (beneficiarios del sistema; incluye
afiliados a una IAMC cuando no está obligada a cubrir el
tratamiento o ayuda técnica requerida para la rehabilitación) y beneficiarios de la pensión por invalidez, que asisten a escuelas especiales, institutos de rehabilitación, escuelas e institutos habilitados por ANEP, que realizan integración educativa, liceos, universidades e instituciones recreativas o deportivas cuyas actividades propendan a la rehabilitación integral.
El Centro Nacional de Rehabilitación Psíquica (CNRP) depende de la Comisión Honoraria del Patronato del Psicópata (CHPP). Es un centro público extra hospitalario de rehabilitación psicosocial, trabaja con personas con trastornos psíquicos persistentes (equizofrenia y otros) mayores
de 15 años. Brinda atención vinculada a la psicología, psiquiatría, servicio social, terapia ocupacional. Es requisito
presentar pase de psiquiatra tratante y carné de asistencia
de ASSE. En el marco de la CHPP también existen programas departamentales de rehabilitación para mayores de 18
años. Tienen como objetivos proteger al enfermo mental
en todas las etapas de su asistencia hospitalaria y externa,
la implementación de talleres y rehabilitación, el asesoramiento y apoyo a familiares.
Comprende una suma destinada a contribuir a la integración del precio de la cuota por la concurrencia, o al pago de
la locomoción del beneficiario o de sus acompañantes para
su traslado hacia y desde los referidos lugares. Igual beneficio reciben los hijos de funcionarios del BPS cuando presentan discapacidad.
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Residencias de larga estadía
Centro Nacional de Ayudas Técnicas y Tecnológicas
(CENATT)
Colonias Psiquiátricas Santín Carlos Rossi y Dr. Bernardo
Etchepare (ASSE)
Fue creado recientemente bajo la órbita del PRONADIS-MIDES, en convenio con la Secretaría de Discapacidad de la IM y la Universidad del Trabajo del Uruguay
(UTU). El objetivo es crear un sistema nacional de evaluación, distribución y entrega de productos de apoyos técnicos y tecnológicos para personas con discapacidad, constituyéndose además como un espacio para la investigación y
capacitación.
Internación para personas de diversas edades, usuarios de
ASSE, con trastornos mentales graves y persistentes, sin
contención sociofamiliar. Tienen en total 1.051 camas (982
de cuidados básicos y 69 de cuidados moderados).
Cotolengos Don Orione, Masculino y Femenino
Se trata de hogares de larga estancia que funcionan con régimen de internación, atendiendo especialmente a aquellas
personas discapacitadas intelectuales y motrices con escasos recursos, sin entorno sociofamiliar o en situación de
abandono y deserción familiar. ASSE aporta a la atención
de sus usuarios a través de transferencias económicas en
alimentos, medicación y material médico quirúrgico.
Ayudas técnicas (BPS): prótesis, órtesis y lentes
Este tipo de prestación complementaria se otorga por BPS a
los beneficiarios del Departamento de Especialidades Médico Quirúrgicas (DEMEQUI)14 con la prescripción médica correspondiente para rehabilitar a los usuarios. Comprende aparatos ortopédicos, audífonos, odontología y ortodoncia, sillas de ruedas, respiradores, ópticas, etc. De los
apoyos técnicos los que más se brindan son los lentes.
Residencias de medio camino
Casas Asistidas de Casavalle y Chimborazo (MIDES)
Son residencias asistidas para pacientes con trastornos
mentales severos y persistentes.
Servicio de transporte
Se trata de un servicio de transporte “puerta a puerta”, adaptado para personas con movilidad reducida, realizado con
vehículos especialmente adaptados, con rampas de acceso y
equipamiento para asegurar un traslado seguro. El servicio
está dirigido a personas usuarias de sillas de ruedas o que
presenten otro tipo de discapacidad motora. Se prioriza población con bajos recursos.
En ellas se presta atención a personas adultas con diagnóstico de esquizofrenia y con alta del Hospital Vilardebó. El
objetivo de estos hogares es que los pacientes que egresan
del hospital puedan tener un espacio en el que estén contenidos, para reinsertarse en la sociedad de la mejor forma
posible.
Actualmente en la casa se hospedan 11 personas, 4 hombres y 7 mujeres, que cuentan con el acompañamiento de
un grupo de mujeres que integran la cooperativa social
Dar. El proyecto es impulsado por el MIDES en convenio
con el MSP, a través de ASSE.
El servicio funciona dentro de los límites del departamento de Montevideo, de lunes a viernes de 6.00 a 19.00 horas.
El traslado debe solicitarse telefónicamente con 24 horas
de anticipación en el horario de 9.30 a 12.30 horas. El costo por traslado es de $ 70 para la persona y de $ 20 para el
acompañante. El costo del traslado a los centros de Salud
Pública y Hospital de Clínicas es de $ 40 (presentando carné de asistencia)15.
Servicio de teleasistencia
El sector privado brinda servicios de teleasistencia pensados para personas con discapacidad.
Apoyos a los cuidados
Fondos de ayudas técnicas y laboratorio de ortopedia
técnica (PRONADIS)
Estos fondos están destinados a la compra de ayudas técnicas (sillas de ruedas, bastones, audífonos, etc.) para población con bajos recursos. Este servicio es brindado paralelamente por la CNHD y por PRONADIS.
También existe el laboratorio de ortopedia técnica a través
del cual las personas de bajos recursos económicos pueden
acceder de forma gratuita a prótesis de miembros inferiores. El laboratorio nació mediante un convenio con el gobierno de Cuba.
14.Es la repartición del BPS encargada de brindar un tratamiento integral a los niños portadores de malformaciones congénitas y afecciones connatales. El DEMEQUI aborda el diagnóstico, registro, tratamiento y rehabilitación de los pacientes.
15.Precios actualizados a noviembre de 2012.
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Escuelas especiales ANEP (5 a 15 años)
Las escuelas especiales de ANEP no son consideradas servicios de cuidado pero claramente el tipo de cobertura que brindan contribuye con los
cuidados, tanto en términos de la extensión de la jornada escolar como en el rango de edad y la cobertura geográfica.
Para niños, niñas y adolescentes de 5 a 15 años de edad existen bajo la órbita de ANEP dos modalidades de atención: las escuelas especiales y los
talleres (protegidos y ocupacionales). La población beneficiaria son niños/as y adolescentes con discapacidades motrices, intelectuales, sensoriales o trastornos severos de conducta. El diseño del programa es central y tiene cobertura nacional.
Existen 75 escuelas especiales en todo el país. De ellas, 26 están en Montevideo distribuidas en 26 barrios y se clasifican de acuerdo a la discapacidad que atienden: 20 atienen Discapacidad Intelectual, 3 atienden Discapacidad Auditiva, 2 atienden Discapacidad Visual y una atiende Discapacidad Motriz.
En el interior existen 49 escuelas especiales distribuidas en los distintos departamentos. Se organizan en clases de hasta 6 grados, luego de los
cuales los alumnos ingresan a áreas especializadas en actividades pre ocupacionales y ocupacionales, pudiendo ingresar en escuelas comunes
en modalidad de integración al aula. El ingreso requiere un estudio psicodiagnóstico, el cual puede realizarse en diversas instituciones.
Las/os niñas/os matriculados en educación especial representan el 3,6� de la matrícula total del nivel primario (10.504 niños: 49,1� en Montevideo, 65,8� en el sector público). Pero no se trata del porcentaje de niños con algún tipo de discapacidad, ya que aquellos que no demandan un
dispositivo pedagógico especial se encuentran incluidos en la modalidad de educación común (MEC, 2013).
Programa Transporte Escolar (ANEP-CEIP)
El programa facilita el traslado de niñas/os y adolescentes, entre los 4 y 17 años, desde sus hogares a los centros educativos. Incluye transporte
de escolares con discapacidad. También traslada alumnos de zonas alejadas (rurales) a centros educativos.
Nuevas prestaciones en función del SNC
Artigas, Treinta y Tres, Montevideo y Canelones (que cumplieron funciones hasta diciembre de 2013)16.
Piloto de inclusión de niños y niñas con
discapacidad en centros CAIF (MIDES-INAU)
El proyecto CAIF Inclusivo se enmarca en las experiencias
piloto del SNC. Participaron de su diseño y gestión la Dirección Nacional de Políticas Sociales (Unidad de Políticas
Públicas de Discapacidad e Investigación y Propuestas de la
División de Protección Social), el PRONADIS y el Inmujeres del MIDES, el Centro de Formación y Estudios y el Plan
CAIF del INAU, y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
Además, la Unidad de Políticas de Discapacidad de la
DNPS, realizó 4 jornadas de capacitación en la temática de
la discapacidad y el rol del asistente personal, para equipos
de los centros CAIF donde se incorporarían los asistentes
personales, que en su mayoría ya tienen incluidos niños y
niñas con discapacidad. A estas jornadas asistieron 190 técnicos, educadores, cocineros, auxiliares de servicio e integrantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)
que gestionan los centros.
Tiene como objetivo promover la inclusión educativa de
niños y niñas con discapacidad de 2 y 3 años de edad en los
centros de atención a la primera infancia, en el marco de la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la Ley Nº 18.651, de Protección Integral de las
Personas con Discapacidad, y el Código de la Infancia y la
Adolescencia. Se trata de brindar una respuesta de calidad
e integral a las necesidades de cuidado de las familias de niños y niñas con discapacidad.
Programa piloto de apoyo parcial a los cuidados
(MIDES)
Este programa está dirigido a los hogares donde reside una
persona mayor de 15 años con dependencia moderada o
severa, y cuyo cuidador/a principal sea mayor de 65 años.
Consiste en un apoyo de hasta 20 horas mensuales de cuidado a cargo de asistentes personales especialmente seleccionados y capacitados para esta tarea. Se prevé también el
acompañamiento a dos consultas de salud por mes y a una
actividad laboral, educativa o de esparcimiento de la persona con dependencia.
El piloto se puso en marcha a mediados de 2013 en los departamentos de Montevideo, Canelones, Artigas y Treinta y
Tres. Para su implementación se realizó una capacitación a
52 asistentes personales con una currícula de 96 horas teóricas y prácticas a cargo de la Unidad de Políticas Públicas
de Discapacidad de la DNPS, el Inmujeres del MIDES y el
Centro de Formación y Estudios del INAU.
Este programa piloto se implementa desde octubre de 2013
en los departamentos de Montevideo, Paysandú y Cerro
Largo. Para acceder a este servicio, las personas dependientes con discapacidad deben demostrar no poder contratar
un servicio de cuidados privado.
De este total se seleccionó a 20 asistentes personales para
trabajar incorporándose a equipos de los departamentos de
16. Luego fueron absorbidos por los centros CAIF donde trabajaban.
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Cómo cuidamos hoy
Síntesis de la oferta y la demanda
de servicios y prestaciones para la
población con discapacidad en
situación de dependencia
Para la contratación de los asistentes personales se realizaron dos llamados abiertos y con las postulaciones se realizó
una preselección. Se tuvieron en cuenta los méritos y la experiencia previa para la realización de entrevistas presenciales, de donde surgieron las y los candidatas/os. Con los
tres equipos departamentales formados, se realizó una instancia de capacitación para los asistentes personales en las
instalaciones del INJU de Montevideo.
• La población menor de 65 años que presenta limitaciones que pueden generar dependencia moderada o severa es 76.000, lo que representa 2,7% del total.
• Hay una diferencia significativa según sexo: para los
menores de 30 años es mayor la prevalencia de limitaciones entre los varones, y para los mayores de 30 entre
las mujeres. La limitación más relevante entre los menores de 30 es “entender y/o aprender”, y para las mayores de esa edad es “caminar o subir escalones” y “ver”.
• Entre esta población con limitaciones moderadas y severas predomina el hogar de tipo extendido y monoparental. A su vez, el hogar monoparental es significativo
entre los que poseen menos de 30 años.
• Según Rossell (2014) de la población que recibe pensión por invalidez por poseer discapacidad severa, el
84% declara recibir cuidados de los familiares que conviven en forma no remunerada, y que, en promedio, la
ayuda que reciben insumen 103 horas semanales. El
39% se encuentra en situación de dependencia severa
(unas 6.900 personas); 17% dependencia moderada y
14,6% dependencia leve. La mitad de los que poseen dependencia severa son altamente dependientes (requieren sustitución total para al menos 5 actividades de la
vida diaria). El programa de asistentes personales en
una primera etapa busca cubrir una cifra similar. En dicho estudio se concluye, a su vez, que la mitad de los que
posee dependencia severa declaró no tener interés en
contar con este servicio.
• La oferta de servicios y prestaciones para esta población
es muy reducida. Se compone básicamente de algunos
centros diurnos, residencias de larga estadía y las ayudas
especiales del BPS que contribuyen con la contratación
de servicios de rehabilitación. También hay servicios de
teleasistencia privados y prestaciones que contribuyen
con el cuidado, como las ayudas técnicas y servicio de
transporte. Por lo tanto, es imprescindible avanzar sensiblemente en la oferta de servicios y prestaciones para
esta población que requiere apoyo en los cuidados y no
es tan significativa en términos de cantidad.
En el momento hay 20 asistentes personales: 14 en Montevideo, que atienden 96 personas, 3 en Cerro Largo, que
atienden a 28 personas, y 3 en Paysandú, que atienden a
14 personas. La población usuaria del programa presenta
múltiples diferencias, sobre todo en lo que hace a la ubicación territorial de sus hogares. En lo que concierne a Montevideo, donde el programa cuenta con más usuarios ingresados, estos pertenecen tanto a barrios céntricos como a
barrios periféricos. Hay usuarios que residen en el Centro,
Cordón, Ciudad Vieja o Malvín, pero también de Carrasco
Norte, Maroñas, Casavalle o Cerrito de la Victoria. Respecto a Paysandú, todos los usuarios pertenecen a la ciudad de
Paysandú. Y en Cerro Largo hay tanto usuarios de Melo,
como de Rio Branco o Fraile Muerto.
Programa de Asistentes personales (BPS y MIDES)
La Ley Nº 18.651, aprobada en marzo de 2010, prevé la
creación de un Programa de Asistentes personales para
personas con discapacidades severas y la asignación de
una prestación para la contratación de esta figura a quienes
“acrediten la necesidad de ser beneficiarios de este servicio
para el desarrollo de las actividades básicas de la vida diaria”
(artículo 26, capítulo IV).
En esta primera instancia, el programa está dirigido solo a
las personas que cobran pensión por invalidez severa del
BPS y se encuentren en situación de dependencia severa.
Son beneficiarios solo quienes viven en hogares particulares. El beneficio consiste en una partida económica destinada a la contratación de un asistente personal por no más
de 80 horas mensuales. La partida corresponde a $ 6.000 líquidos, más aguinaldo y salario vacacional. Este programa
se ha puesto en marcha a partir de octubre de 2014.
Las tareas a cumplir por el asistente personal serán determinadas por el beneficiario, y consistirán en actividades
que apoyen la satisfacción de las necesidades básicas de la
vida diaria, como levantarse de la cama, facilitar la higiene, vestido, alimentación, movilización y desplazamiento,
trabajo, estudio y recreación, entre otras. Serán convenidas
entre las partes en atención a la diversidad funcional y no
podrán suplir intervenciones profesionales.
Diagnóstico de la población
cuidadora
Tanto las tareas de cuidado remuneradas como no remuneradas se encuentran altamente feminizadas: más del 95%
de las personas identificadas como cuidadores/as remunerados/as son mujeres, y las mujeres realizan más del doble
de horas semanales de trabajo no remunerado dentro de
los hogares (Aguirre, 2013).
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Cómo cuidamos hoy
Trabajadoras del sector de cuidados
remuneradas17
tos empleos no aportan a la seguridad social. Es una característica asociada a todos los tipos de cuidados.
Un estudio realizado recientemente por Aguirre (2013)
procura identificar y caracterizar al personal ocupado en
los cuidados tanto en los hogares como en las instituciones.
Previamente, Amarante y Espino (2008) habían realizado
un trabajo similar utilizando la misma fuente de información, la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada 2006, para
caracterizar a la población que trabaja en los hogares. En
ambos trabajos se compara la situación de las trabajadoras
desagregándolas en función de las posibilidades que brinda la clasificación de ocupaciones entre servicio doméstico,
cuidadoras de niños y cuidadoras de enfermos, y se concluye que el cuidado de enfermos es el peor remunerado,
las jornadas laborales son más extensas y la población trabajadora posee mayor edad y menor nivel educativo. Por el
contrario, la población que cuida niños es la más joven, con
mayor formación.
Respecto a las cuidadoras a domicilio básicamente de dependientes y enfermos, Pugliese (2008) agrega el alto nivel
de rotatividad del empleo en este sector, el escaso valor social y económico asociado a esta actividad, el desgaste psicológico y la inexistencia de descansos en los feriados, fines
de semana, etc. Buena parte del personal está conformada
por amas de casa, trabajadores con formación de enfermería y estudiantes. Otro aspecto que señala Pugliese (2008)
es que “muchos de estos empleadores están en condiciones de
vulnerabilidad, tanto por su situación de envejecimiento o
enfermedad, como por pertenecer a estratos sociales de mediano y bajo nivel socioeconómico, por lo que no tienen capacidad de pago suficiente para remunerar en forma justa
a sus acompañantes, especialmente si las remuneraciones se
traducen en valor-hora, teniendo en cuenta la gran cantidad
de horas de trabajo diurnas y nocturnas”.
Según las estimaciones de Aguirre (2013), en 2010 el trabajo remunerado de cuidados representa una parte importante del empleo total (alrededor del 9%) y cerca del 20%
del empleo de las mujeres. Comprende un sector heterogéneo que se encuentra disperso, altamente feminizado y en
el que predominan relaciones informales de trabajo.
Al respecto Aguirre (2013) plantea que es importante tener en cuenta que “la valorización del trabajo de cuidados,
la profesionalización y el reconocimiento de los derechos laborales de las cuidadoras son elementos fundamentales para
asegurar el derecho de las personas a recibir cuidados de calidad. Es así que los derechos de los trabajadores y el derecho
de las personas sujetos de cuidado están estrechamente ligados. El bienestar de los que reciben cuidados depende en gran
medida de la calidad del empleo de los que los prestan”.
Las estimaciones realizadas muestran que de las 45.315
personas que trabajan en el sector de los cuidados, unas
43.000 son mujeres. La más alta concentración de mujeres
se encuentra en el cuidado infantil remunerado. Frente a
más de 25.000 mujeres se encuentran solo 757 varones trabajando en esta actividad.
Para garantizar la calidad de los cuidados así como el bienestar de la población cuidadora se requiere formación y regulación laboral. Ambos temas son tratados en los capítulos 4 y 7 de este libro.
Más de la mitad de estos empleos tienen como lugar de tareas el domicilio de las personas a las que cuidan. Esta situación es característica sobre todo de quienes cuidan enfermos (61%) y niñas/os (52%). A su vez, el cuidado en la
vivienda de la cuidadora es relativamente importante en el
caso del cuidado de menores (13%). En el caso del cuidado
de adultos mayores, un 54% de los empleos está ubicado en
locales fijos (casas de salud, residenciales, etc.).
Las cuidadoras y cuidadores no
remunerados
El tiempo destinado al cuidado de niñas y niños y personas
en situación de dependencia, según la encuesta de uso del
tiempo 2013 relevada por el INE, es 22,4 horas semanales
las mujeres y 16,8 horas semanales los varones.
Estos empleos tienen en promedio una menor carga horaria (36,8 horas semanales) que el resto de las ocupaciones.
El cuidado de enfermos y de adultos mayores, sin embargo,
implica cargas horarias importantes (42 y 45 horas respectivamente). La extensión de las jornadas es notoriamente
mayor para las mujeres que realizan el cuidado de enfermos y otros adultos en comparación con las trabajadoras
del resto de las ocupaciones (42 y 45 horas frente a 35 horas).
A su vez, 80% de las mujeres que residen con niños/as de 0
a 12 años de edad o personas con discapacidad les brindan
cuidados; mientras que solo el 59% o 50% de los varones
realiza esa tarea cuando residen con niños/as o personas
con discapacidad.
El promedio de horas semanales dedicadas a personas con
discapacidad es superior al que se destina al cuidado de niños/as. En el caso de las mujeres destinan 21,2 horas al cuidado de niños/as y 26,3 al cuidado de personas con discapacidad; y los varones, 14,8 horas al cuidado de niños/as y
27,8 horas al cuidado de personas con discapacidad.
La informalidad de los empleos en cuidados es muy alta en
comparación con el resto de las ocupaciones: el 61% de es17. En base a Aguirre (2013).
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Cómo cuidamos hoy
Tanto la participación en tareas de cuidado como la brecha
de género se incrementan cuando se reducen los ingresos
de las personas.
generadoras de ingresos y responsables del cuidado de sus
hijas/os.
Este es sin duda un campo que requiere de investigaciones
específicas para generar un diagnóstico acertado que permita el desarrollo de políticas que tiendan a garantizar la
generación de ingresos propios por parte de los adultos del
hogar, a la vez que la continuidad educativa de los jóvenes,
en particular adolescentes que cursan Educación Media.
Jóvenes que cuidan en forma no remunerada
Se trata de aquellos jóvenes que cuidan a sus hijos e hijas u
otros familiares como abuelos o hermanos, o no familiares
como vecinos. En general, la bibliografía describe las responsabilidades de jóvenes que cuidan a sus hijos e hijas y
existe muy poca información respecto al cuidado de otras
personas. Como aproximación a estas responsabilidades de
cuidado menos relevadas, se presentan a continuación algunas características sobre la composición de los hogares
(Montti y Sauval, 2014).
Prestaciones para cuidadoras/es no
remunerados
Extensión de licencia maternal, licencia paternal y
licencias parentales (MTSS-BPS)
Según los datos del censo 2011, hay más de 13.500 jóvenes
que viven en hogares donde hay personas con discapacidad18 y más de 41.000 jóvenes que viven con personas mayores de 74 años (1,73% y 5,37% del total de jóvenes, respectivamente).
En noviembre de 2013 entró en vigencia una nueva ley sobre licencias por maternidad, paternidad y parentales. Esta
ley, aprobada en octubre de 2013, regula el subsidio por
maternidad otorgado por el BPS, instaura el subsidio por
paternidad y regula subsidio por reducción de la jornada
laboral para el cuidado de niños y niñas, con el objetivo de
promover la corresponsabilidad. El pago de estos servicios
no implica un pago extra a la seguridad social; son financiados por el BPS.
El cuidado de niñas/os por parte de jóvenes no se da solo
cuando son sus hijas/os sino también para el caso de sus
hermanas/os más chicas/os. Si bien no existe información
sistematizada respecto a esta situación, se conocen algunas
experiencias de programas promovidos desde el MIDES en
los que el cuidado de hermanas/os ha surgido como una situación a atender. Por ejemplo, en el caso de Uruguay Trabaja, algunas participantes entrevistadas han planteado que
recurren a sus hijas/os mayores para garantizar al cuidado
de sus hijas/os más chicas/os mientras ellas participan del
programa19. Esto también ha surgido en el desarrollo de la
prestación de bonos de cuidado de primera infancia para
programas prioritarios20: en el caso del programa Jóvenes
en Red se ha solicitado la prestación de bonos para que jóvenes que son responsables del cuidado de sus hermanas/
os más chicas/os puedan participar del programa de bonos.
Hasta este momento en Uruguay la licencia por maternidad y paternidad en el sector privado incluía únicamente a
las y los trabajadores en relación de dependencia. La prestación consta de un subsidio por 12 semanas para las madres y 3 días para los padres (estos últimos a cargo del empleador). La nueva ley extiende los plazos y la cobertura a
personas fuera de la relación de dependencia.
En síntesis, la Ley Nº 19.161, de Subsidio por Maternidad y
por Paternidad para Trabajadores de la Actividad Privada,
establece lo siguiente:
• Nueva regulación al subsidio por maternidad: se incluye a las trabajadoras no dependientes que coticen en
la seguridad social del sector privado y que no tengan
más de un empleado/a y trabajadoras monotriburistas.
El beneficio se extiende a 14 semanas.
• 10 días continuos (a partir de 2016) de licencias por paternidad que se acumulan a los tres días que son actualmente financiados por el contratante. Dicha licencia es
pagada por la seguridad social y es para los trabajadores dependientes de la actividad privada y los no dependientes que coticen en la seguridad social y que no tengan más de un empleado y monotributistas.
• Medio horario de labor para padre o madre hasta 6 meses del niño o niña (a partir de 2016) a partir del fin de
licencia por maternidad. Este beneficio podrá ser utilizado indistintamente y en forma alternada entre el padre y la madre.
Asimismo, en intercambios con actores de la Educación
(docentes, directores, autoridades de ANEP), desarrollados
en el marco del diseño de nuevas prestaciones del SNC, se
ha planteado como una realidad en los Centros de Educación Media la situación de algunas estudiantes que aumentan sus inasistencias cuando cumplen tareas de cuidado de
sus hermanas/os. Estas experiencias son primeras aproximaciones al cuidado de hermanas/os como una de las estrategias que desarrollan las familias para sostener la inserción laboral de las madres que son, a la vez, las principales
18.Se consideran personas con discapacidad aquellas que respondieron que no pueden entender o aprender, caminar o subir escalones,
ver u oír, en el módulo sobre limitaciones del Censo 2011.
19.Tomado del informe Trayectorias vitales de beneficiarios MIDES, a
cargo de la Unidad Multidisciplinaria de FCS y la DINEM, presentado
el 28/06/13 en el marco del Grupo de Investigaciones del MIDES.
20.La prestación de Bonos de Cuidado para Programas Prioritarios comenzó a implementarse desde el MIDES en julio de 2013.
45
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
La información referida al ejercicio de estos nuevos derechos reconocidos por la ley muestra un mayor número de
mujeres que de varones haciendo uso del subsidio parental.
y $ 72.000, por año y por niño/a. Cabe agregar que entre las
que prestan directamente el servicio el costo por niño era
aun más variable, e iba de $ 26.000 a $ 94.000 anuales. Por
otra parte, debe tenerse en cuanta que incluye además servicios de calidad extremadamente variada (baste con decir
que algunos de ellos ni siquiera cuentan con las condiciones exigidas para autorizar servicios privados).
Prestaciones para el cuidado que disponen
trabajadores y trabajadoras en función de
acuerdos alcanzados en su lugar de trabajo
Los estudios de Salas (2012a, 2012b y 2012c) describen las
prestaciones para el cuidado de familiares que reciben los
funcionarios del Estado, las que ofrecen los sindicatos a sus
afiliados, y las que se acordaron en la cuarta ronda de Consejos de Salarios (2010-11).
La cobertura de los servicios que brindaron información
totaliza 1.108 niños y niñas (hay 18 instituciones e Intendencias que no brindaron esta información).
Fuera de la primera infancia y la educación inicial, el servicio de cuidado más frecuentemente aplicado como beneficio corporativo es la licencia con goce de sueldo en casos de
enfermedad de familiares directos. Esta modalidad se aplica en 4 Ministerios, 7 Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, y 4 Intendencias (entre las que respondieron
al estudio realizado). Más infrecuente es el reintegro de gastos de atención a familiares con discapacidad, aplicado por
2 Ministerios, y 2 Entes Autónomos (cifra también acotada a los organismos que respondieron la consulta general).
Prestaciones para el cuidado de familiares que reciben los
funcionarios del Estado
El relevamiento es parcial ya que se basa en una consulta respondida voluntariamente por las instituciones. En el
caso de las prestaciones para el cuidado de familiares que
reciben los funcionarios del Estado el relevamiento se realizó entre los meses de setiembre y noviembre de 2012 y
las mayores tasas de respuesta se dieron en los Poderes del
Estado y en los Ministerios (todos respondieron), seguidos
de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados (que
respondieron 18 de 19), la mayoría de las Intendencias (11
de 19), y un organismo de contralor (sobre un total de 3).
Prestaciones para el cuidado de familiares que ofrecen los
Sindicatos a sus afiliados
Los datos se construyeron a partir de la información aportada en respuesta a una encuesta enviada por correo electrónico a dirigentes complementada por llamados telefónicos, en el período comprendido entre el 1º de octubre el 22
de noviembre de 2012.
Se los consultó sobre las disposiciones existentes en sus incisos (o eventualmente en sus unidades ejecutoras) sobre
servicios de cuidado, transferencias económicas y permisos
o licencias especiales existentes para colaborar con los empleados en el cuidado de niños, enfermos, discapacitados o
adultos mayores a cargo.
En particular se les solicitó información sobre las prestaciones que asegura el Sindicato a sus afiliados para colaborar con el cuidado de los niños, enfermos, personas con discapacidad y adultos mayores dependientes.
Los servicios de cuidado, o su subsidio, son asignados a sus
funcionarios por casi todos los Ministerios, y la mayoría de
los Entes y Servicios Descentralizados. En cambio, son infrecuentes en las Intendencias e inexistentes en el resto de
los organismos.
La encuesta se dirigió a los 47 Sindicatos que integran la
Mesa Representativa del PIT-CNT (titulares, alternos o suplentes). Se obtuvieron respuestas de 31 Sindicatos, que representan, según datos de aportados por las organizaciones, en torno a 164.000 trabajadores, aproximadamente el
46% del total de trabajadores uruguayos afiliados al PITCNT.
La mayoría de estos casos remite a servicios dirigidos a niñas y niños a cargo, en el tramo de primera infancia y educación inicial, y frecuentemente se dirigen también a la cobertura de cuidados en caso de enfermedad de familiares
directos. En el caso de los cuidados para primera infancia
o su subsidio, son provistos por 10 Ministerios, 11 Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados, y 2 Intendencias.
Solo 4 de los 31 Sindicatos que contestaron la consulta ofrecen servicios de cuidado para la primera infancia (13%).
Además de estos 4, hay 5 más que aspiran a concretar un
servicio de cuidados para la primera infancia.
El formato de cobertura es extremadamente diverso. De los
16 casos con provisión directa de servicios en instituciones
de nivel nacional, en 7 los funcionarios que los utilizan deben aportar a la cobertura de los costos, mientras que en
otros 9 se les ofrece de forma gratuita. La franja de edad
cubierta también es extremadamente variable e incluye seis
formatos: 0-3 años (el formato más frecuente), 0-4, 0-5, 1-5,
2-3 y 2-4 años. En las que subsidian el pago de servicios privados, los topes de montos oscilaban en 2012 entre $ 34.000
Solo 2 de los Sindicatos que respondieron la consulta apoyan a los afiliados con el cuidado de los familiares enfermos
o con discapacidad a través de fondos solidarios que pueden utilizarse para la compra de prótesis o el pago de otros
tratamientos (el Sindicato Único de Telecomunicaciones,
SUTEL, y la Agrupación de Funcionarios de UTE, AUTE).
En algunos casos afirmaron tener convenios con organiza-
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
ciones privadas de cuidado de enfermos (Acompaña, Alcance, Amec, etc.) que les permiten adquirir derechos en
estas compañías en menos tiempos, aunque se plantea que
estos beneficios son poco significativos.
• En subgrupos integrantes de 4 grupos hay acuerdos
para la extensión de la licencia por paternidad más
allá de los 3 días garantizados por ley (que van desde la
no contabilización de los días de licencia si caen en un
día no laborable hasta el aseguramiento de uno o dos
días adicionales a lo establecido por la ley).
• En subgrupos integrantes de 7 grupos hay acuerdos
para una reducción adicional de la jornada por lactancia más allá de la hora diaria garantizada por ley
(que van desde una reducción no remunerada de la jornada a la mitad hasta opciones remuneradas que agregan a lo establecido por ley desde media hora hasta
acuerdos de reducción de la jornada a la mitad).
• En subgrupos integrantes de 2 grupos hay acuerdos
para una ampliación del tiempo de vigencia de la reducción horaria por lactancia más allá de los tres meses posteriores al reintegro a la actividad asegurados
por ley (las opciones van desde 8 a 9 meses remunerados y, en un caso, se cuenta con la posibilidad adicional
de cuatro meses más –luego del octavo– no remunerados).
• En un subgrupo integrante de 1 grupo hay acuerdos
para una flexibilidad de horario remunerada por discapacidad o enfermedad de un familiar directo.
• En subgrupos integrantes de 4 grupos hay acuerdos
para otorgar una licencia con goce de sueldo por enfermedad de familiar directo (la extensión varía entre
1 y 12 días; en algunos casos está sujeta a que el familiar
enfermo tenga una discapacidad o que su enfermedad
sea terminal).
• En subgrupos integrantes de 5 grupos hay acuerdos
para otorgar una licencia por responsabilidades familiares que no está específicamente vinculada al cuidado de enfermos (la extensión va desde los 2 a los 11
días de licencia remunerada y, en un caso, se establece
la posibilidad de tres meses de licencia no remunerada;
solo puede solicitarse cada tres años).
• No se registran acuerdos para la realización de tareas
desde el hogar (teletrabajo).
Ninguno de los sindicatos ofrece servicios de cuidados
para las personas discapacitadas, niños mayores de 5 años
o para los adultos mayores dependientes.
Prestaciones para el cuidado de familiares que se
acordaron en la cuarta ronda de Consejos de Salarios
(2010-2011)
Se describen las prestaciones presentes en los convenios
colectivos tendientes a facilitar el cuidado de los familiares
de los trabajadores. Los datos se construyeron a partir de la
información obtenida de la totalidad de los convenios colectivos firmados durante la cuarta ronda de Consejos de
Salarios (2010-2011) y publicados en el sitio web del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Se analizaron 195 convenios colectivos firmados a nivel de grupos, subgrupos o
capítulos de actividad.
Los convenios que involucran prestaciones de cuidado son
muy poco frecuentes en Uruguay. Del total de 25 grupos
analizados se constata que:
• En 12 grupos no hay ninguna referencia a las prestaciones de cuidado.
• En 6 de los grupos hay acuerdos sobre un tipo de prestación (pero solo en una cantidad minoritaria de los
subgrupos que componen el grupo).
• En 5 de los grupos hay acuerdos sobre 2 tipos de prestaciones (pero solo en una cantidad minoritaria de los
subgrupos que componen el grupo).
• En 2 de los grupos hay acuerdos sobre 3 tipos de prestaciones (pero solo en una cantidad minoritaria de los
subgrupos que componen el grupo).
Las prestaciones más frecuentes son las que refieren a la categoría Licencias y horarios (presentes al menos en algún
subgrupo de 11 grupos), seguidas de cerca por las Medidas
de apoyo a los cuidados (presentes al menos en algún subgrupo de 9 grupos). Por su parte, los Subsidios para el cuidado de familiares son casi inexistentes (presentes solo algún subgrupo de 2 grupos) y no hay referencias a Servicios
de cuidado asegurados por los convenios.
El análisis de los acuerdos sobre Medidas de apoyo a los
cuidados muestra que:
• En subgrupos integrantes de 4 grupos hay acuerdos
para la reubicación de trabajadoras embarazadas que
desarrollan tareas peligrosas en su situación.
• En 2 subgrupos integrantes de 1 grupo hay acuerdos
para el otorgamiento de permisos para la realización
de controles de embarazo (8 horas por mes).
• En subgrupos integrantes de 4 grupos hay acuerdos
para el otorgamiento de una prima por nacimiento.
• En subgrupos integrantes de 2 grupos hay acuerdos
para el aseguramiento de un lugar en condiciones para
amamantar.
El análisis de los acuerdos sobre Licencias y horarios
muestra que:
• En subgrupos integrantes de 3 grupos hay acuerdos
para la extensión de la licencia por maternidad más
allá de las 12 semanas garantizadas por ley (que van
desde la extensión de dos semanas adicionales no remuneradas hasta opciones remuneradas de 1 o 2 semanas adicionales a los establecido por la legislación).
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cómo cuidamos hoy
• En subgrupos integrantes de 3 grupos hay acuerdos
para el otorgamiento de una prima anual por tener a
los hijos escolarizados.
• En ningún grupo hay acuerdos para el otorgamiento de
apoyos para la compra de prótesis u ortésis o de viáticos
por enfermedad de un familiar.
• Hay que tener en cuenta que el bienestar de los que reciben cuidados depende en gran medida de la calidad
del empleo de los que prestan (Aguirre, 2013).
• Respecto al cuidado no remunerado, según la EUT
2013 las mujeres participan más y dedican más tiempo que los varones. El tiempo promedio destinado a los
cuidados es 22,4 horas semanales las mujeres y 16,8 horas semanales los varones.
• Hay que atender urgentemente la situación de las y los
jóvenes responsables del cuidado de sus hermanas/os,
para que los adultos responsables del hogar puedan insertarse en el mercado laboral. Ello afecta su proyecto
de vida y la continuidad de sus estudios. Empezó a visualizarse como un problema a través de los programas
que implementa el MIDES y, por el momento, la solución ha sido apoyar a esos hogares con el programa de
bonos para el cuidado (que en su redefinición más reciente se denomina CISEPI).
• Para la población cuidadora no remunerada se ha implementado una extensión de la licencia maternal y
paternal, y una reducción horaria para el cuidado que
puede ser utilizada por padres y madres. Dado el déficit de servicios y prestaciones para atender la población
menor de un año es imprescindible ofrecer estos permisos a madres y padres por un período mayor.
• A su vez, existen prestaciones ofrecidas por los organismos del Estado a sus funcionarios, por los sindicatos o conquistadas a través de la negociación colectiva
pero que solo cubren una parte de los trabajadores asalariados formales y que se circunscriben a una gama reducida de opciones, como servicios de guardería, licencias o flexibilización horaria por enfermedad de hija/o
o familiar directo, extensión de las licencias por maternidad y paternidad (con vigencia anterior a la reciente ley), reintegro de gastos de atención a familiares con
discapacidad (muy pocos casos), y convenios con empresas de servicios de compañía en sanatorio y a domicilio.
• Por lo tanto, la oferta de servicios y prestaciones para la
población cuidadora debe ampliarse tanto a través de
prestaciones a las familias para redistribuir las tareas de
cuidado entre varones y mujeres, y para que el Estado
asuma un mayor rol en la provisión del cuidado (reduciendo la carga en las familias). También se debe avanzar en formación para las/os cuidadoras/es y en regulación laboral.
El análisis de los acuerdos sobre Subsidios para el cuidado
de familiares muestra que:
• En un capítulo integrante de 1 grupo hay acuerdos para
el otorgamiento de asignaciones familiares compensadas u otros apoyos por hogar constituido o niños/as a
cargo.
• En un subgrupo integrante de 1 grupo hay acuerdos
para el otorgamiento de reintegro de gastos por educación inicial.
• En ningún grupo hay acuerdos para el otorgamiento reintegros de gastos por atención y cuidado de personas
con discapacidad o adultos mayores dependientes.
En términos generales, hay una baja presencia de acuerdos
en torno a prestaciones de cuidados en la cuarta ronda de
negociación colectiva procesada en Uruguay (2010-2011).
Algunas prestaciones, como los servicios de cuidado, se encuentran totalmente ausentes, mientras que la discusión
sobre licencias especiales presenta un desarrollo mayor.
Se constata una situación heterogénea en cuanto al aseguramiento de prestaciones de cuidados en los distintos grupos. En algunos se encuentra una situación relativamente
desarrollada de la discusión sobre estos derechos (sector financiero y de la salud) mientras que hay 11 grupos donde
esta discusión no está presente. En la industria hay un cierto desarrollo de la discusión sobre los derechos al cuidado,
pero en el sector primario, la agroindustria y en sectores
fuertemente feminizados como el del trabajo doméstico y
la enseñanza el tema está totalmente ausente.
Síntesis de la oferta y demanda de
prestaciones para la población cuidadora
• Tanto las tareas de cuidado remuneradas como no remuneradas se encuentran altamente feminizadas.
• Cerca del 20% del empleo femenino se concentra en
este sector, y 95% de los trabajadores del sector son mujeres.
• El cuidado de enfermos es el peor remunerado, las jornadas laborales son más extensas, las cuidadoras son de
mayor edad y poseen menor nivel educativo. Por el contrario, la población que cuida niños es la más joven y
con mayor formación.
• Se trata de empleos altamente informales (61% no
aporta a la seguridad social) y con gran rotación.
48
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Cómo cuidamos hoy
Principales elementos del capítulo
• La insuficiencia de servicios y prestaciones es generalizada para todas las poblaciones en situación de dependencia.
• Por ello se requiere una batería de instrumentos para atender a las distintas poblaciones.
• En la población infantil, la mayor exigencia está en el aumento de la cobertura de los más chiquitos (0 a 3 años) y la
provisión de servicios a contrahorario, ya que de 4 años en adelante la oferta se limita a 4 horas diarias.
• La población adulta mayor y la población con discapacidad en situación de dependencia no representa una proporción significativa de la población, por lo cual debería ser posible atender sus necesidades de cuidados sin generar
costos muy elevados.
• Hay que tener en cuenta que una proporción significativa de adultos mayores en situación de dependencia viven solos, y una proporción significativa de niños y jóvenes con limitaciones moderadas y severas viven en hogares monoparentales.
• Hay necesidad de regular servicios como el de compañía en sanatorio y domicilio.
• Los programas que se han venido desarrollando en el marco del SNC deberán ampliarse y readecuarse en función de
la experiencia recogida durante su implementación.
• Para la población cuidadora también se deberá avanzar en las prestaciones para el cuidado (licencias y servicios), así
como en la regulación laboral y la formación.
Anexo estadístico
Cuadro A2: Tipo de hogar de las personas menores de 65 años,
según tramo etario. En porcentajes
Cuadro A1. Tipo de hogar de las personas mayores, según
tramo etario. En porcentajes
Tipo de hogar
80 y más
Tipo de hogar
Total
menores de 14
14-29
30-45
46-64
Total
0,0
3,7
6,2
11,7
5,4
0,0
7,2
9,0
19,3
8,9
45,3
55,4
34,6
49,2
13,4
9,7
9,3
11,3
5,4
4,1
4,3
4,9
15,7
20,3
12,5
17,7
16,6
3,6
4,7
3,1
3,1
3,7
100,0
100,0
100,0
100,0
65-74
75-79
unipersonal
23,0
29,2
32,3
26,7
unipersonal
pareja sola
35,0
32,0
22,1
31,0
pareja sola
pareja e hijos
11,3
6,4
3,7
8,3
pareja e hijos
62,3
jefe e hijos
5,7
5,9
6,4
5,9
jefe e hijos
12,7
trigeneracional
4,0
4,4
5,4
4,5
trigeneracional
5,7
extendido
18,1
19,0
26,0
20,3
extendido
compuesto
3,0
3,0
4,2
compuesto
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
3,3
Total
100,0
Fuente: elaboración propia en base a los microdatos del Censo de Población y
Vivienda 2011.
Fuente: elaboración propia en base a los microdatos del Censo de Población y
Vivienda 2011.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
CAPÍTULO 3
Cuidados en el territorio
Introducción
servicios de cuidado en el departamento. La información
utilizada proviene del Censo Nacional de Población 2011.
La segunda sección refiere a la oferta de los servicios de
cuidados, donde se describen las principales características
de los centros de cuidados que fueron relevados. Se presenta la información recabada en el relevamiento de servicios
realizado por el MIDES sobre la cantidad de centros relevados, el tipo de población que atienden, su localización,
el personal que trabaja en estos centros y los usuarios que
son atendidos. En tercer lugar, se presenta un breve resumen por tipo de población de las principales problemáticas
que han surgido de la etapa de debate de cuidados, que se
llevó a cabo en todo el país durante los meses de agosto y
noviembre de 2011, y las principales conclusiones se recogen en el libro Rendición social de cuentas. Etapa de debate
(GT, 2012). Sobre el final del capítulo, se agrega un anexo
estadístico donde se presenta información para los departamentos con mayor detalle y un anexo metodológico en
el que se detallan brevemente las características del relevamiento de servicios de cuidado.
El presente capítulo tiene como objetivos, por un lado, conocer algunas características de los servicios de cuidados
en el interior del país y, por otro lado, realizar una aproximación cuantitativa a la demanda potencial de estos servicios desde un enfoque territorial.
De acuerdo al documento Hacia un modelo solidario de
cuidados (GT, 2012), validado por el Gabinete Social, uno
de los principios orientadores en la construcción de un futuro SNC debe ser la descentralización territorial. Es en
este sentido que el SNC buscará “generar ‘servicios de cercanía’ lo suficientemente flexibles como para tener en cuenta
las necesidades específicas de cada comunidad en el servicio
otorgado”. Para cumplir con este propósito es vital conocer,
por un lado, la oferta de servicios existente en todo el territorio nacional, es decir, las características de los centros de
cuidado que existen en nuestro país y dónde se encuentran
localizados, y, por otro lado, la posible demanda, es decir,
las características de la población en el territorio. El presente capítulo busca aportar información en ambos sentidos.
Por último, cabe resaltar que se elaboraron informes para
cada departamento, los cuales contienen información adicional a la que se presenta en este capítulo. Estos informes
se encuentran disponibles para consulta de los actores locales interesados.
El relevamiento de servicios de cuidado realizado por el
MIDES en todos los departamentos del interior del país1
tiene como propósito justamente conocer las características de los centros de cuidado en cada departamento. A
su vez, el Censo Nacional de Población 2011 y la Encuesta
Continua de Hogares 2013 son las fuentes principales para
describir las características de la población cuando el interés está en la aproximación territorial. Por lo tanto, el relevamiento realizado por el MIDES constituye una de las
principales fuentes de información utilizadas para conocer
la oferta de servicios, mientras que el censo y la encuesta
cumplen esta función para conocer la demanda.
Características generales de la
población
Según datos del Censo de Población 2011, la población del
Uruguay asciende a 3.285.277 de habitantes en todo el país.
La estructura por sexo de la población indica que el 51,99%
son mujeres y el restante 48,01% son varones. Río Negro
es el único departamento del país en donde la proporción
de varones es superior a las mujeres, mientras que en San
José, se reparte en partes iguales. En Montevideo es donde
las mujeres aparecen mayormente representadas, situándose por encima del promedio nacional. Luego le siguen Canelones, Cerro Largo, Rivera y Treinta y Tres.
La primera sección de este capítulo refiere a la demanda
potencial de servicios de cuidados a nivel territorial, donde se incluye una breve descripción sociodemográfica de
la población, haciendo énfasis en las tres poblaciones objetivos para el SNC y en la distribución de estas a nivel departamental. Para esto se utilizan algunos indicadores de
forma tal de tratar de aproximar la demanda potencial de
Respecto de la estructura por edad de la población, se observa una población relativamente envejecida, en donde el
1. En este momento se está realizando el trabajo de campo en Montevideo.
51
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
14,11% de la población son personas mayores (65 años y
más) y tan solo el 5,32% tiene entre 0 y 3 años de edad.
Mapa 1. Proporción de la población entre 0 y 3 años por
departamento. En porcentajes
Primera infancia
4,71 - 5,24
5,24 - 5,41
5,41 - 5,48
5,48 - 5,71
5,71 - 6,24
6,24 - 6,43
En los Mapas 1 a 3 se presenta la proporción de niños y niñas de 0 a 3 años de edad, de personas mayores y de personas con limitaciones moderadas y severas por departamento. Estas poblaciones nos aproximan a la población objetivo del SNC2. En el caso de las personas con discapacidad
moderada y severa, las limitaciones se calculan para aquellas personas entre 6 y 64 años de edad inclusive, de forma
tal de que esta subpoblación no se superponga con la de
personas mayores y porque no se disponen datos sobre los
distintos tipos de limitaciones para los menores de 6 años.
La distribución de cada una de estas poblaciones no es homogénea a nivel departamental3. En el caso de las niñas y
niños de 0 a 3 años de edad, los departamentos con una mayor proporción de esta población son Río Negro (6,43%),
Salto (6,24%), Rivera (6,01%) y Artigas (5,95%), todos ellos
situados en el norte y litoral del país. Los demás departamentos de estas regiones también se encuentran por encima del promedio nacional, por lo que la mayor proporción
de niños y niñas entre 0 y 3 años de edad se concentra en
estas.
Mapa 2. Proporción de la población de 65 y más años por
departamento. En porcentajes
Personas mayores
11,33 - 12,01
12,01 - 13,17
13,17 - 13,73
13,73 - 15,35
15,35 - 15,54
15,54 - 16,76
En el caso de las personas mayores, los departamentos que
concentran una mayor proporción son Lavalleja (16,76%),
Colonia (16,06%), Flores (15,54%) y Florida (15,49%), todos estos localizados en el centro sur del país, por lo que
se puede afirmar que esta es la zona donde hay una mayor
proporción de personas mayores.
Por último, en caso de las personas con limitaciones moderadas y severas, no se encuentra que una región en particular concentre una mayor prevalencia. De todas formas, los
departamentos donde se encuentran los mayores porcentajes son Rivera (3,88%), Rocha (3,73%), San José (3,56%) y
Tacuarembó (3,54%). Tal como se observa, se encuentran
departamentos del norte del país, del este y de la zona metropolitana a la capital.
Mapa 3. Proporción de la población que tiene limitaciones
moderadas y severas por departamento. En porcentajes
Persona con limitaciones
(moderada y severa)
2,44 - 2,95
2,95 - 3,15
3,15 - 3,25
3,25 - 3,45
3,45 - 3,73
3,73 - 3,88
2. Las poblaciones objetivo del SNC son (1) los niños de 0 a 3 años, (2)
las personas mayores en situación de dependencia, (3) las personas
con discapacidad en situación de dependencia y (4) las personas que
cuidan. El primer grupo se puede definir correctamente por el censo
ya que el único requisito es la edad. Sin embargo, el caso de los grupos 2 y 3 presenta ciertas limitaciones metodológicas. Si bien el censo no permite encontrar a las personas que están en situación de dependencia como se define para el SNC, la mejor aproximación es hacerlo por la edad para el caso de las personas mayores y por las preguntas sobre limitaciones para las personas con discapacidad. Como
no es posible distinguir la razón de la dependencia, se realiza el corte
por la edad, restringiendo el análisis del tercer grupo para las personas entre 6 y 64 años.
3. En el anexo estadístico se presenta el mismo cuadro con el detalle de
cada población para cada departamento.
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
52
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
Primera infancia
Cuadro 12. Asistencia de niños y niñas de 0 a 3 años a un centro
educativo por departamento. En porcentajes
En este apartado se presentan algunos indicadores que sirven para aproximar las posibles necesidades de cuidados
que pueden existir en esta población en cada departamento.
Edad
0
1
2
3
Total
Artigas
8,75
36,01
49,30
69,95
44,08
Canelones
9,32
21,81
38,90
61,00
34,01
En primer lugar, se considera la asistencia a algún centro
educativo de los niños y niñas de 0 a 3 años de edad. La
información a nivel nacional se presenta en el Cuadro 10,
mientras que el detalle por departamento se presenta en el
anexo de este capítulo.
Cerro Largo
2,44
33,24
48,34
66,11
38,33
Colonia
5,63
28,29
40,61
69,76
35,33
Durazno
3,19
5,32
43,91
81,03
34,95
Flores
9,76
19,94
69,81
88,79
53,25
Florida
13,60
15,75
35,51
53,94
27,76
Cuadro 10. Asistencia de niños y niñas de 0 a 3 años a un centro
educativo. En porcentajes
Lavalleja
14,43
38,03
56,16
69,27
48,21
Maldonado
4,51
9,88
24,76
59,08
25,72
Edad
0
1
2
3
Total
Montevideo
6,22
26,03
52,24
68,27
38,25
Asistencia
7,42
25,25
45,00
62,69
35,69
Paysandú
19,31
57,50
62,82
67,75
51,63
Río Negro
21,40
40,99
41,96
49,19
38,84
Rivera
0,00
10,71
14,20
44,43
19,19
Rocha
1,94
11,27
36,85
41,96
24,05
Salto
16,08
33,18
44,20
61,02
38,06
San José
4,02
13,68
40,56
43,33
24,72
Fuente: DNPS, en base a la ECH 2013.
Tal como se observa en el Cuadro 10, el 35,69% de los niños y niñas de 0 a 3 años de edad asisten de forma diaria a
un centro educativo. La cobertura aumenta a medida que
aumenta la edad del niño/a, siendo, por ejemplo, de 25,25%
cuando tienen un año de edad, para pasar al 62,69% cuando el niño o niña tiene 3 años.
A continuación, en el Cuadro 11 se presenta la asistencia de
los niños y niñas de 0 a 3 años según el tipo de centro al que
concurre, es decir, si es privado, público, o un centro CAIF.
2
3
92,58 74,75
55,00
37,31
64,31
Público
0,93 2,18
5,23
18,24
6,79
Privado
2,14
10,29
21,64
27,40
15,68
CAIF
4,35 12,78
18,13
17,04
13,23
Total
100,00 100,00
100,00
100,00
100,00
No asiste
0
1
2,90
42,69
38,65
54,68
36,41
3,87
27,16
36,77
41,67
27,72
Treinta y Tres
8,39
35,99
53,50
54,19
42,34
Fuente: DNPS, en base a la ECH 2013.
Por el contrario, aquellos departamentos que presentan
una menor asistencia son Río Negro, Rivera, Rocha, San
José y Tacuarembó. Rivera tiene los guarismos menores. En
este departamento, ningún niño/a de hasta 12 meses asiste a un centro educativo, y esa cifra se sitúa por debajo del
20% cuando se considera primera infancia en su conjunto.
Cuadro 11. Asistencia de niños y niñas de 0 a 3 años a un centro
educativo por tipo de centro. En porcentajes
Edad
Soriano
Tacuarembó
Total
Por otro lado, se analiza la participación en el mercado laboral de las madres y padres con hijos/as menores de 12
años de edad, lo que se recoge en el Gráfico 4. Allí se observa que la participación de los padres es significativamente superior a la participación de las madres para todas las
edades de los hijos/as consideradas. Al considerar niños y
niñas de entre 0 y 11 años, se observa que a medida que aumenta la edad del hijo o hija cae la inactividad de las madres, mientras que la de los padres se mantiene estable, e
incluso participan más en el mercado laboral cuando sus
hijas e hijos son más pequeños, comportándose de manera
opuesta a las madres.
Fuente: DNPS, en base a la ECH 2013.
Al observar los centros por separado, los centros educativos privados son aquellos que representan un mayor porcentaje de la asistencia de la cobertura de los servicios. Pero
si se consideran los Centros CAIF y los públicos, supera a
la privada en todas las edades consideradas.
En la distribución por departamento surgen importantes
diferencias (Cuadro 12). En Flores es donde se encuentra
una mayor asistencia en casi todas las edades consideradas. La asistencia en 3 años (88,7%) es similar a la que observa para las edades siguientes. Esto mismo se observa
en Durazno. Otros departamentos con una alta asistencia
son Colonia, Lavalleja y Artigas. Todos ellos, menos Artigas, son departamentos con una población relativamente
envejecida.
Al analizar la situación a nivel departamental se observan
importantes diferencias en cuanto a la inactividad de las
madres. Sin embargo, las tendencias a nivel país se observan en todos los departamentos: en el caso de los padres la
participación laboral se mantiene elevada y estable en todos los departamentos, mientras que en las mujeres se encuentra un aumento de la actividad laboral de las madres al
aumentar la edad de sus hijas/os.
53
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
En el Cuadro 13 se analiza la composición de los hogares4
particulares en donde viven las personas mayores. Allí se
observa que 27,67% viven en hogares unipersonales, en
tanto que 30,61% vive con su pareja solamente. Por su parte, más de un cuarto vive en hogares extendidos y compuestos. Las personas mayores que viven solamente con
su/s hija/s o hijo/s o del cónyuge representan algo más del
14% del total.
Gráfico 11. Proporción de madres y padres inactivas/os por
edad del/a hijo/a menor
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
Cuadro 13. Porcentaje de personas mayores (65 años y más)
según tipo de hogar por tramos de edad
10%
5%
0%
0
1
Padres
2
3
4 a 11
unipersonal
Madres
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
Las diferencias entonces se producen en el punto de partida, es decir, cuando la hija/o no alcanza el año de edad. Acá
se observa que hay ciertas regiones en donde la inactividad de las mujeres madres es ampliamente superior a otras.
En los departamentos del norte y algunos del este del país
es donde se presenta la mayor inactividad de las mujeres
madres. Esto se observa para los departamentos de Artigas,
Cerro Largo, Tacuarembó, Rivera y Salto, donde la inactividad de las madres que tienen hijos/as menores de un año
de edad supera el 50%. Mientras que Rocha y Treinta y Tres
son los departamentos del este donde se observa la mayor
inactividad de las madres con hijos/as menores de un año.
En particular Rocha, donde se observa la mayor tasa de inactividad, la cual alcanza al 56,87%.
65 a 74
años
75 a 79
años
80 años y
más
Total
24,01
30,17
33,21
27,67
pareja sin hijos 34,56
31,56
21,80
30,61
biparental
11,15
6,35
3,63
8,21
monoparental
5,58
5,82
6,30
5,82
extendido
21,78
23,11
30,96
24,45
compuesto
2,91
2,99
4,09
3,24
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
Cuando se analiza por tramos de edad, a medida que aumenta la edad también aumenta la importancia de los hogares unipersonales, monoparentales y extendidos, al tiempo que descienden las parejas sin hijos y los biparentales
con hijos. Esto podría suceder por la pérdida de uno de los
dos integrantes de la pareja. Cabe destacar que estas tendencias que se presentan a nivel país se registran en todos
los departamentos sin excepciones, tanto en la importancia
relativa de las distintas configuraciones de hogar como en
la evolución de estas a medida que se consideran tramos
de edad más avanzados dentro de la población de personas mayores.
Por el contrario, en Montevideo es donde se observa una
menor inactividad en las madres con hijos/as menores de
un año, alcanzando el 32,23%. En los departamentos de la
zona metropolitana y el centro del país es donde se observa
los registros más bajos luego de la capital, principalmente
en Flores y Colonia.
De acuerdo a un estudio de Abellán y Ayala (2012) para España y el resto de Europa, en los hogares compuestos y extendidos es donde se observa una mayor dependencia severa en las personas mayores. Dada la composición del hogar, es posible que el cuidado de estas personas mayores
recaiga sobre otros miembros del hogar. Esta medida nos
acerca a la potencial demanda de cuidado en este tipo de
hogares para esta población. Por el contrario, en los hogares unipersonales es donde posiblemente se encuentre un
mayor porcentaje de personas mayores autónomas. Los autores encuentran una mayor dependencia leve en este tipo
de hogar.
Personas mayores
En el caso de las personas mayores se analiza la composición del hogar en donde viven. Previamente, cabe destacar
que los hogares en los que vive al menos una persona mayor representan el 25,1% del total de los hogares particulares del país. El departamento en donde se observa la mayor presencia de personas mayores es Maldonado, donde
se encuentra al menos una de estas en 29,4% de los hogares
particulares del departamento. Luego le siguen en importancia los departamentos de Florida y Lavalleja, con 29% y
28,7%, respectivamente. En el anexo se presenta el detalle
para cada uno de los departamentos.
4. La tipología de hogares utilizada define: unipersonal: persona viviendo sola; biparental sin hijos: personas sin hijos en el hogar; biparental con hijos: pareja con hijos en el hogar; monoparentales: madre o
padre con hijos; extendidos: pareja o madre/padre con hijos/as y otro
pariente; compuestos: pareja o madre/padre con hijos/as y/u otro pariente y/u otro miembro no pariente.
54
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
A continuación (Mapa 4 y Mapa 5) se presenta el porcentaje de personas mayores que viven en estos tipos de hogar
por departamento.
tipo de hogares supera el 30%. Por el contrario, en aquellos
departamentos del sur del Río Negro, la incidencia de este
tipo de hogar es menor, con la excepción de Durazno, en
particular en los departamentos que tienen un mayor porcentaje de personas mayores en el total de su población:
Colonia, Lavalleja, Florida y Rocha.
Mapa 4. Proporción de personas mayores en hogares
extendidos y compuestos. En porcentajes
Personas mayores
en hogares extendidos
y compuestos
22,33 - 24,62
24,62 - 27,09
27,09 - 26,6
28,6 - 30,15
30,15 - 31,08
31,08 - 34,36
En el Mapa 5 se presenta el porcentaje de personas mayores que viven en hogares unipersonales por departamento.
Los departamentos del este del presentan un mayor porcentaje de personas mayores viviendo en esos hogares. Es
el caso de Treinta y Tres, Rocha y Maldonado. Por el contrario, en aquellos del norte y litoral del país este tipo de
hogar es menos importante en términos relativos para las
personas mayores.
En los mapas anteriores se observa la presencia de personas
mayores en los hogares particulares únicamente. Si se analiza la presencia de estos en hogares colectivos, se obtiene
que 11.560 personas mayores viven en residenciales de larga estadía y 1.498 en otros hogares colectivos5 de acuerdo a
los datos del Censo 2011.
Personas con discapacidad en situación
de dependencia
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
En el Cuadro 14 se presenta la prevalencia de limitaciones,
particularmente de las moderadas y severas. La prevalencia
de limitaciones6 implica la presencia de alguna limitación
en las personas, sin diferenciar su nivel. En la última columna se presenta la importancia que tienen las moderadas
y severas en la prevalencia de limitaciones.
Mapa 5. Proporción de personas mayores en hogares
unipersonales. En porcentajes
Personas mayores en
hogares unipersonales
21,98 - 25,27
25,27 - 26,15
26,15 - 28,49
28,49 - 29,29
29,29 - 30,59
30,59 - 34,59
Cuadro 14. Prevalencia y limitaciones moderadas y severas.
Total país (2011)
Prevalencia de
limitaciones
Cantidad
Porcentaje
en el total
298.014
12,06%
Prevalencia de limitaciones moderadas y
severas
Cantidad
Porcentaje
en el total
Porcentaje en
el total de la
población con
limitaciones
75.278
3,05%
25,26%
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población.
Tal como se observa en el Cuadro 14, 12,06% de la población entre los 6 y 64 años de edad tiene al menos una limitación, mientras que 3,05% tiene al menos una limitación
5. Incluye las siguientes categorías: hotel o pensión, hospital o sanatorio, residencial de estudiantes, casa de peones, internado religioso,
establecimiento de reclusión, hogar de guardia, cuartel militar o policial u otro colectivo.
6. El módulo de discapacidad del Censo pregunta sobre las dificultades
permanentes para ciertas actividades de la vida diaria: ver, oír, caminar
o subir escalones, y entender y/o aprender. Estas variables están ordenada en cuatro categorías: 1. No tiene dificultad, 2. Sí, alguna dificultad,
3. Sí, mucha dificultad y 4. Sí, no puede hacerlo. En este documento se
asocian las últimas tres categorías con limitaciones leves, moderadas y
severas, respectivamente.
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
Tal como se observa en el Mapa 4, los departamentos situados al norte del Río Negro son aquellos donde los tipos de
hogar extendido y compuesto tienen la mayor importancia
en la composición del hogar para las personas mayores. En
los departamentos de Artigas, Rivera, Paysandú, Salto y Río
Negro el porcentaje de personas mayores viviendo en este
55
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
moderada o severa. Esto significa que aproximadamente
un cuarto (25,26%) de las personas con limitaciones tiene
alguna moderada o severa.
1.243 son considerados centros de cuidado, mientras que
13 no lo son7.Por otro lado, se identificaron 64 centros que
no fueron encuestados (porque se negaron a responder el
formulario –en la mayoría de los casos–, o bien no se pudo
coordinar la entrevista). De estos 64 centros, 34 son residencias de larga estadía para personas mayores, 15 son centros privados para primera infancia, 7 son centros para personas con discapacidad en situación de dependencia, 3 son
empresas de acompañantes y los restantes 4 son centros públicos para primera infancia, entre otros. Por tanto, se analizan a continuación los resultados obtenidos para 1.243
centros de cuidado relevados.
Mapa 6. Peso de las limitaciones moderadas y severas en el
total de la población con limitaciones. En porcentajes
Peso de las limitaciones
moderadas y severas
en el total de la
población
22,43 - 23,71
23,71 - 24,35
24,35 - 24,8
24,8 - 25,32
25,32 - 26,19
26,19 - 26,58
En el Gráfico 5 se presenta la distribución de los centros
según el tipo de población que atienden. Se encuentra que
el 58,8% de los centros relevados trabajan con infancia; el
51,97% de estos trabajan específicamente con primera infancia, es decir niños y niñas de 0 a 3 años. Por otro lado,
30,5% centros trabajan con personas mayores y 9,6% atienden a personas con discapacidad en situación de dependencia. Luego, el 1,1% restante trabaja con otra población
(en la mayoría de los casos, adolescentes).
Gráfico 5. Centros de cuidado según tipo de población que
atienden
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
Al analizar esta misma información por departamento
(Mapa 6) se observa que, tal como se mencionó anteriormente, los departamentos de Rivera, Rocha, San José y Tacuarembó son los que presentan una mayor incidencia de
limitaciones moderadas y severas. Sin embargo, aquellos
donde estas limitaciones representan un mayor porcentaje dentro de la población con limitaciones son los departamentos de San José (26,58%) Montevideo (26,57%), Artigas (26,19%) y Rivera (26,01%).
9,6%
1,1%
Infancia
Personas mayores
Personas con discapacidad
Otra
30,5%
58,8%
Características de los centros
de cuidado
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
En esta sección se presentan los datos del relevamiento de
servicios de cuidado realizado por el MIDES entre setiembre de 2012 y diciembre de 2013 para los 18 departamentos
del interior (el relevamiento para Montevideo está en curso). La información que se presenta a continuación se corresponde con los centros que fueron efectivamente relevados y, por tanto, no refleja la totalidad de los centros de cuidado existentes en el país. Además, algunos centros de cuidado optaron por no responder el formulario. Por lo tanto,
los centros relevados son una parte importante, pero no la
totalidad de los centros de cuidado en cada departamento.
Al analizar el tipo de centro según la población a la cual
se dirige, se encuentra que los centros CAIF representan el
36% para primera infancia (Gráfico 6). Les siguen las guarderías (20,3%), los colegios privados (15,5%), los jardines
de infantes públicos de ANEP (9,5%), los centros del INAU
y los centros privados.
7. Estos centros se distribuyen de acuerdo a la población que atienden
de la siguiente manera: 4 de ellos atienden a primera infancia, l para
personas mayores, 5 atienden a personas con discapacidad y 3 a otra
población. Estos últimos en todos los casos trabajan con adolescentes.
Centros según tipo de población
Se relevaron en todo el país 1.256 centros, de los cuales
56
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
Por último, en lo que refiere a las personas con discapacidad en situación de dependencia, de acuerdo con los servicios identificados y relevados, el 74,2% de los servicios son
centros diurnos o de rehabilitación y el 12,6% son residencias de larga estadía.
Gráfico 6. Distribución de centros de cuidado para primera
infancia según tipo de centro
1,2% 3,0%
15,5%
Distribución territorial de los centros
de cuidado
36%
Respecto de la distribución en el territorio de los centros
de cuidado, se encuentran algunas regularidades en todo
el país. En primer lugar, en casi todos los departamentos
los servicios aparecen concentrados en las capitales departamentales8. Este porcentaje es particularmente elevado en
los departamentos de Salto, Paysandú y Flores. En el caso
de Flores y Salto, la población residente del departamento
está concentrada en la capital, con porcentajes que rondan
el 85% en ambos casos. En Paysandú este porcentaje es inferior, lo que denota aun más la escasez relativa de servicios
fuera de la capital. En Rivera, Treinta y Tres, Lavalleja y Florida este porcentaje también es elevado, superando en todos los casos el 75%.
20,3%
3,9%
3,1%
9,5%
CAIF
Centro infantil o centro
de primera infancia INAU
Club de niños
Jardín público de ANEP
Atención integral de tiempo
completo del INAU
7,2%
Guardería, jardín o
centros recreativos
Colegio privado
Centro en el hogar
del cuidador o la casa
Otro
Por el contrario, en los departamentos de Canelones y Colonia la concentración de los servicios no es tal sino que
se observa una mayor dispersión, lo cual se relaciona con
una distribución más equitativa de la población entre las
distintas localidades. En el caso de Colonia, solamente el
17,5% de los servicios identificados se encuentran en Colonia del Sacramento, siendo relevantes los centros de cuidados en las localidades de Carmelo, Juan Lacaze, Colonia
Valdense, Nueva Helvecia, Rosario y Tarariras. En el caso
de Canelones, los centros de cuidado relevados pertenecen
a una gran cantidad de localidades del departamento, en
donde se destaca la Ciudad de la Costa, la cual concentra el
26,36% de los servicios que fueron relevados. Otras localidades importantes en este sentido son la capital Canelones,
Las Piedras, Pando, Santa Lucía, Barros Blancos y Atlántida.
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
Teniendo en cuenta el carácter público o privado de la oferta de estos servicios identificados, se observa que predomina la oferta pública, que representa el 62,5% del total de la
oferta de los centros de cuidado en primera infancia. Un aspecto a resaltar sobre la oferta privada en primera infancia
es que presenta importantes variaciones de acuerdo a la región que se analiza. En algunos departamentos la oferta pública supera el 80% de los centros relevados. Estos son los
casos de Artigas, Rocha y Durazno, mientras que en Cerro
Largo, Paysandú, Río Negro, Rivera, Salto, San José y Tacuarembó supera el 70%. Por el contrario, en los departamentos de Colonia y Canelones es donde la oferta privada de
servicios parece encontrarse más desarrollada. En ambos
departamentos la oferta privada supera a la pública, siendo
en Canelones de 57,1% y en Colonia de 51,9%.
En la concentración de los centros de cuidado según el tipo
de población que atienden, se observan diferencias importantes. Los centros que atienden a la infancia se encuentran
mayormente distribuidos entre las localidades más y menos pobladas en cada departamento. La explicación de este
fenómeno se debe a la importante oferta de servicios públicos en localidades más pequeñas, específicamente los centros CAIF, en tanto que la oferta privada de servicios se encuentra concentrada en las capitales departamentales principalmente. Esto se observa en algunos departamentos del
centro del país, como Durazno, Flores, Florida y Lavalleja.
Tienen la particularidad de ser departamentos con población escasa y relativamente envejecida. En todos ellos, los
En cuanto a los servicios para personas mayores, se observa
que gran parte de los servicios identificados y relevados son
residencias de larga estadía, que representan aproximadamente el 89% de los centros relevados para esta población.
Luego se observan las empresas de acompañantes, las cuales representan el 9,2% de los servicios relevados para esta
población. Por tanto, se puede afirmar que casi la totalidad
de la demanda se encuentra cubierta por estas modalidades de servicio.
8. Puede haber cierto sesgo en cuanto al relevamiento, debido a la localización de los equipos técnicos que realizaron el trabajo de campo,
que se ubicaron en las capitales o localidades más importantes.
57
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
Los servicios dirigidos a personas con discapacidad en situación de dependencia también se concentran en las capitales departamentales y localidades más importantes. En
Flores, Florida, Lavalleja, Rivera, Rocha y Salto solamente
se identificaron centros en las capitales, lo que demuestra
la escasez de servicios fuera de estas. La situación inversa
se presenta en Colonia, Canelones, Soriano, Maldonado y
San José.
Mapa 7. Proporción de servicios en la capital departamental. En
porcentajes
Porcentaje de servicios
en la capital departamental
6 - 53
53 - 63
63 - 77
77 - 91
91 - 92
64,9
91,9
82,7
91,8
Por último, cabe mencionar la escasez de servicios para
personas mayores y con discapacidad en las zonas rurales
del país. Esta preocupación no solamente se desprende del
relevamiento de servicios, sino también de las relatorías de
la etapa de debate de la rendición social de cuentas realizada en el año 2011.
63,3
62,7
52,4
85,4
66,7
60,4
92,0
76,6
17,5
57,1
7,0
77,5
Características del personal
52,9
A través del relevamiento de servicios de cuidado se obtuvo
información sobre el personal en 1.236 centros de los 1.243
centros relevados. Tal como se presenta en el Cuadro 15,
en estos centros se emplean de forma permanente a 15.984
personas, de las cuales 1.782 son varones y 14.202 son mujeres. Por otro lado, se relevaron 595 personas que trabajan
de forma temporal en estos centros. En total, contemplando al personal permanente y al personal temporal, se emplean unas 16.579 personas en los centros de cuidado identificados. Si se analiza por sexo, el 88,5% son mujeres y el
restante 11,5% varones, reafirmando la fuerte feminización
de las personas que realizan las tareas de cuidado.
51,7
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
centros relevados se ubican en la capital, con excepción de
Lavalleja, en donde se identificó uno fuera de Minas. Por
otra parte, también se concentran los servicios privados en
estas en aquellos departamentos que concentran un gran
porcentaje de la población en la capital o en las localidades
grandes. Es el caso de los departamentos del norte y litoral
del país: Salto, Paysandú, Artigas, Rivera, Tacuarembó, Soriano y Río Negro.
Cuadro 15. Personal total por sexo y vínculo laboral
Sexo
Los departamentos de la zona metropolitana, además de
Colonia y Maldonado, son aquellos en donde se presenta
una mayor dispersión de los servicios privados para primera infancia. Con la excepción de San José, en esos departamentos la oferta privada se encuentra más extendida.
Permanente
Temporal
Total
Mujeres
14.202
470
14.672
Varones
1.782
125
1.907
Total
15.984
595
16.579
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
En el caso de las personas mayores y con discapacidad, los
servicios se encuentran concentrados en las capitales departamentales. En los servicios dirigidos al primer grupo,
se observa una mayor concentración geográfica en aquellos departamentos en donde esta población tiene un menor peso relativo. Esta característica se observa en los departamentos del norte del Río Negro, y concentrados en las
capitales departamentales: Paysandú, Salto, Artigas, Rivera,
Tacuarembó, Cerro Largo y Río Negro. Mientras tanto, en
los departamentos al sur del Río Negro, donde existe un
mayor peso relativo de personas mayores, los servicios se
encuentran mayormente distribuidos en localidades más
pequeñas de cada departamento. Esto coincide con el hecho de que son aquellos departamentos en donde la presencia de personas mayores es más significativa.
Esta feminización en las tareas se observa en todos los departamentos por igual. El valor más elevado se presenta en
el departamento de Flores, en donde las mujeres representan el 95,42% del personal. En los departamentos de Canelones, Durazno, Lavalleja, Maldonado, Rocha y Treinta y
Tres este porcentaje supera el 90%.
Sin embargo, este fenómeno muestra algunas diferencias
cuando se observa el sexo del personal de acuerdo al tipo
de población que atienden. En el Gráfico 7 se presenta la
distribución por sexo del personal según el tipo de población que atiende el centro. Se observa que en los centros
para primera infancia y personas mayores es donde el porcentaje de mujeres ocupadas tiende a coincidir con el total relevado para todos los centros. Estas cifras se ubican
apenas por debajo del promedio nacional. En el caso de los
58
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
centros para personas con discapacidad en situación de dependencia, si bien se observa un personal feminizado, lo
es en menor medida. En estos, las mujeres representan el
74,42% del personal. Este hecho se encuentra relacionado
con las tareas específicas que se realizan en los centros para
personas con discapacidad en situación de dependencia,
como se detalla más adelante.
ña en tareas de atención cotidiana en los centros, que son
las tareas específicas de cuidado. Luego le siguen en importancia las personas que se desempeñan en tareas especializadas (13,86%) y en servicios generales (13,73%) de los
centros.
Al analizar los resultados por el sexo de quien realiza las
tareas se observan importantes diferencias entre mujeres
y varones. La mayoría de las mujeres se desempeña en tareas de atención cotidiana (58,2%), mientras que estas tareas representan el 39,17% de los empleos para los varones. Esto implica que los varones están menos representados que las mujeres en términos relativos en las tareas directamente asociadas a los cuidados. Esa brecha supera los
19 puntos porcentuales. Los varones aparecen mayormente
representados en las demás tareas consideradas. Las mayores diferencias se observan en las tareas gerenciales y en la
categoría “otros”10.
Gráfico 7. Personal total por sexo y población objetivo del
centro
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Adultas
Mayores
Primera
Infancia
Varones
Discapacidad
La mayor participación de las mujeres en las tareas de atención cotidiana se observa en casi todos los departamentos del país. En algunos departamentos del centro del país
(Durazno, Florida y Lavalleja) y en Tacuarembó es donde
se presenta la mayor proporción de mujeres dedicadas a las
tareas de cuidado dentro de los centros. Únicamente en el
departamento de Flores los varones aparecen mayormente
representados en estas tareas.
Mujeres
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
En último lugar, cabe destacar la presencia de personas
trans como trabajadoras en los centros de cuidado. Se relevaron 11 personas trans en todos los centros de cuidados
identificados de acuerdo con el siguiente detalle:
• Departamentos: Canelones, Cerro Largo, Colonia, Maldonado, Salto, San José y Soriano.
• Tipo de centro: personas mayores y personas con discapacidad en situación de dependencia. Se desempeñan
en su mayoría en centros para personas mayores.
• Tareas: todas las tareas consideradas. En las tareas de
atención cotidiana y servicios generales es donde aparecen mayormente representadas.
Respecto de las restantes tareas, en las gerenciales se observan algunas diferencias. En algunos departamentos como
Artigas, Flores, Río Negro, Soriano y Tacuarembó las mujeres se encuentran mayormente representadas, mientras que
en otros (Cerro Largo, Colonia, Lavalleja, Paysandú, Rocha
y Treinta y Tres) la brecha a favor de los varones se amplía
de manera significativa. En el caso de las tareas de atención
especializada, en Lavalleja, Rocha, Salto y Soriano las mujeres aparecen mayormente representadas que los varones.
Teniendo en cuenta las funciones que realizan las personas
que trabajan en los centros de cuidado9 (Cuadro 16), se observa que más de la mitad del personal (56%) se desempe-
En el caso de los servicios generales, en casi la mitad de los
departamentos las mujeres se desempeñan en términos relativos más que los varones. En las tareas administrativas
esto solo sucede en Artigas, Flores y Maldonado. Por último, en la categoría “otros”, a nivel departamental se observa
la misma tendencia respecto del promedio nacional.
Cuadro 16. Personal según funciones por sexo. En porcentajes
Mujeres
Varones
Total
Tareas gerenciales
9,53
15,26
10,20
Atención cotidiana
58,20
39,17
56,00
Tareas especializadas
13,33
17,93
13,86
Servicios cenerales
13,65
14,32
13,73
Tareas administrativas
3,11
4,98
3,33
Otros
2,17
8,34
2,89
Total
100,00
100,00
100,00
Respecto a la formación, en el Cuadro 17 se observa que
casi el 43,19% del personal de los centros tiene formación
profesional. En tanto que el 30,94% tiene formación técnica
y el 25,87% no tiene ningún tipo de formación específica.
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
10.Dentro de esta categoría se observa la presencia de serenos, cobradores, jardineros, etc.
9. En este caso, se tomó la respuesta de 1.222 centros de cuidado.
59
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
dado que las características del servicio de acompañantes
son diferentes a los otros servicios estudiados y, por lo tanto, no se consideran en el análisis, salvo que se indique lo
contrario11.
Cuadro 17. Personal según nivel de formación por tipo de
población. En porcentajes
Personas
Mayores
Personas con
discapacidad
Formación
Infancia
Total
Profesionales
50,76%
19,79
45,23
43,19%
Técnicos
34,28%
20,70
31,67
30,94%
Sin Formación
14,97
59,51
23,10
25,87%
Total
100,00
100,00
100,00
100,00%
Teniendo en cuenta la edad de los usuarios identificados, el
55,11% son niños y niñas menores de 4 años, y el 84,24%
son niños y niñas de 0 a 11 años. Por otro lado, las personas mayores representan el 7,37%. Se trata de una cifra baja,
si se tiene en cuenta que el 30,5% de los centros de cuidado relevados son para personas mayores. De cualquier
manera, esta cifra no incluye a los socios de las empresas
de acompañantes, lo que elevaría este porcentaje de forma
considerable.
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
Al considerar la formación por tipo de centro de cuidados
se observan interesantes diferencias. Los centros de cuidado que atienden a la infancia son aquellos que tienen la mayor proporción de profesionales, representando el 50,76%
de los funcionarios de estos centros. Esta proporción es del
45,23% en los centros para personas con discapacidad en
situación de dependencia y no supera el 20% en los centros
para personas mayores.
Cuadro 18. Usuarios por tramos de edad
Usuarios
Tramos de edad
Estas diferencias también se observan al analizar los trabajadores sin formación. En los centros para infancia el personal sin formación representa solamente el 14,97% del
personal, en cambio en los centros para personas mayores
alcanza el 59,51%.
De esta manera, se observa que los centros que atienden a
la infancia y a las personas con discapacidad en situación
de dependencia tienen personal mejor formado, mientras
que los servicios para las personas mayores tienen personal con menor formación. Las diferencias son importantes
y se verifican en todos los departamentos del país. En los
centros de primera infancia se observa un personal fuertemente calificado en todos los departamentos. En los departamentos de Colonia, Durazno, Flores y Rocha la proporción de profesionales supera el 70%. En el caso de las
personas mayores esta tendencia se presenta en casi todos
los departamentos del país. El personal sin formación supera el 70% en varios departamentos. Concretamente, esto
es así en Canelones, Lavalleja, Río Negro, Rivera, Soriano y
Treinta y Tres.
Cantidad
Porcentaje
0 a 1 año
16.163
19,85
2 a 3 años
28.713
35,26
4 a 11 años
23.715
29,12
12 a 29 años
4.996
6,14
30 a 64 años
1.839
2,26
65 a 74 años
1.492
1,83
75 a 84 años
2.343
2,88
85 años y más
2.167
2,66
Total
81.428
100,00
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
A nivel departamental se puede afirmar que existe cierta
relación entre la estructura etaria de la población y la distribución de usuarios según tramos de edad. Por ejemplo,
en los departamentos más jóvenes del país es donde se encuentra la mayor proporción de niños y niñas hasta 12 años
de edad en los centros de cuidado. Es el caso de los departamentos del norte Artigas (88,73%), Cerro Largo (86,57%),
Rivera (89,05%), Salto (87,15%). Lo mismo se observa en
dos departamentos del este del país: Maldonado (92,28%) y
Treinta y Tres (88,39%).
Por último, los centros para personas con discapacidad en
situación de dependencia de los departamentos de Artigas,
Durazno y Rocha son los que presentan una mayor proporción de profesionales. En Artigas, Florida y Rocha no se encuentra personal sin formación.
En aquellos departamentos que presentan una estructura
etaria más envejecida, se encuentra una mayor proporción
de personas mayores en los centros de cuidado relevados.
Estos son algunos departamentos del centro del país como
Florida (12,95%) y Lavalleja (13,58%), uno del sur, Colonia
(15,83%), y otro del este, Rocha (10,42%).
Características de los usuarios
Usuarios por tramos de edad
11. Se trata de los socios de las 5 empresas de acompañantes que aportaron esta información. En total se relevaron 27 en todo el país. La razón principal por lo que no se analizan las características de los usuarios es porque el hecho de que sean socios de la empresa no implica
que estén recibiendo el servicio ni que estén en una situación de dependencia.
La cantidad de usuarios con que cuentan los centros de cuidado relevados en todo el país es de 81.428, en los 1.196
centros que aportaron este dato. No se considera a los socios de las empresas de acompañantes (6.523 personas),
60
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
Usuarios por tipo de centro
nos casos se trata de personas con discapacidad. También
puede deberse a que sean personas con una edad cercana
a los 65 años, lo cual no se puede determinar con los datos
del relevamiento. Esta situación se presenta en casi todos
los departamentos. Esta información se puede cotejar con
la información que sale del Censo de Población 2011. De
acuerdo a datos del censo el 16,3% que reside en centros
de larga estadía no son personas mayores, mientras que de
acuerdo a los datos del relevamiento de servicios este porcentaje es del 8,17%, es decir, casi la mitad. Este porcentaje
cambia de un departamento a otro. En los departamentos
de Cerro Largo, Rocha y Paysandú supera el 20% de los residentes de los centros de larga estadía. Por el contrario, en
Colonia, Florida, Rivera y Tacuarembó no alcanza el 5% y
en Lavalleja y Durazno no se relevaron personas menores
de 65 años en estos centros.
Al estudiar la cantidad de usuarios por tipo de centro al
que asisten se obtienen resultados similares a los anteriores. El 83,85% de los usuarios están atendidos en centros
para infancia, mientras que el 7,65% de los usuarios pertenece a centros para personas mayores, 8,14% en centros
de atención para personas con discapacidad en situación
de dependencia y el 0,36% en el centro privado para adolescentes.
Gráfico 8. Distribución del total de usuarios según población
objetivo que atiende el centro
8,14%
0,36%
Infancia
7,65%
Adultas mayores
Discapacidad
Otras
Por último, se presenta el promedio de usuarios de acuerdo
al tipo de centro que se considera. Esta cifra se encuentra
determinada por las características de los servicios que se
brindan en cada centro de cuidado.
El promedio de usuarios en los centros para primera infancia es el más elevado, tal como se observa en el Cuadro
19, siendo de 94 niños y niñas por cada centro relevado.
Luego los centros para personas con discapacidad en situación de dependencia aparecen con casi 58 usuarios, en tanto que los centros para personas mayores, con 18 usuarios
por centro, son aquellos con menor promedio de usuarios.
Adultas
Mayores
83,85%
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
La distribución de los usuarios por tipo de centro está relacionada con la cantidad de centros relevados en cada departamento, la estructura por edades de la población y de
la cantidad de personas que asisten a cada tipo de centro.
Cuadro 19. Promedio de usuarios por tipo de centro
En primer lugar, la mayor cantidad de usuarios se observa
en los centros de cuidado que atienden a infancia y primera
infancia. Este hecho no es casual: el 58,8% de los centros de
cuidado relevados es para esta población. A su vez, la cantidad de usuarios está relacionada con la cantidad de niños
que asisten a los centros. En estos últimos, el promedio de
usuarios es el más elevado tal como se verá más adelante.
Centro
Promedio de usuarios
Infancia
94,0
Adultos mayores
18,1
Personas con discapacidad
57,6
Otros
32,3
Total
68,1
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
Cuando se desagrega esta información por departamento
se presenta un panorama heterogéneo. Si se considera todos los tipos de centro, los departamentos del norte del país
son aquellos donde el promedio de usuarios es más elevado.
En segundo lugar, resulta significativo el bajo número de
usuarios en los centros para personas mayores. Tienen en el
total un menor peso que las personas con discapacidad en
situación de dependencia, a pesar de que son más los centros de cuidados para personas mayores que aquellos para
personas con discapacidad. Esto puede deberse a que los
servicios que brinda uno y otro son distintos, lo que podría
condicionar su tamaño.
En Artigas, Tacuarembó, Rivera, Salto y Cerro Largo la cifra
supera los 80 usuarios por centro relevado, siendo Rivera el
que presenta el promedio más elevado, con casi 98 por centro. En los departamentos del centro y sur del país es donde este promedio resulta más bajo. En Flores y Florida no
se llega a los 50 usuarios por centro; Colonia y Lavalleja se
encuentran por debajo del promedio nacional.
Un dato interesante acerca de las personas que se encuentran en los centros de larga estadía es el de que hay personas que no son mayores. No existe un motivo único que explique por qué se atiende a personas menores de 65 años de
edad en los centros de larga estadía, sin embargo, en algu-
61
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
Mapa 8. Promedio de usuarios por centro
Mapa 10. Promedio de usuarios por centro dirigido a personas
con discapacidad en situación de dependencia
Promedio de usuarios (total)
Promedio de usuarios
(personas con discapacidad)
41 - 58
58 - 67
67 - 82
82 - 91
91 - 98
81,4
90,3
0 - 40
40 - 50
50 - 59
59 - 68
68 - 110
64,0
97,3
59,3
40,1
65,7
93,0
43,0
81,2
57,6
54,4
68,8
80,9
63,6
89,9
0,0
61,2
57,1
41,1
49,8
48,1
77,2
58,2
68,1
67,5
50,8
39,9
58,0
90,9
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
Por otra parte, y tal como se observa en el Cuadro 19, el
promedio de usuario de los centros para personas con discapacidad en situación de dependencia es superior al promedio de los centros para personas mayores. Esto puede
deberse a que los servicios que brinda uno y otro son distintos, lo que podría condicionar su tamaño.
58 - 83
83 - 101
101 - 107
107 - 112
112 - 127
Al analizar por departamento, en los centros para personas con discapacidad en situación de dependencia se encuentra una elevada variación en la cantidad de usuarios
promedio según el departamento. Canelones es el departamento que presenta una mayor cantidad de usuarios por
centro, con 109,8. Luego le siguen Río Negro (80,8), Soriano (68,1) y Durazno (61,2). En el otro extremo, en Lavalleja
el promedio de usuarios no alcanza los 16.
118,6
112,9
107,9
75,4
83,4
100,6
88,6
Respecto a los centros para personas mayores, se observa
una menor variación en la cantidad de usuarios por centro.
Esto se debe al menor número de usuarios por centro que
se observa en este tipo de centros y al hecho de que casi la
totalidad de servicios para esta población es de centros de
larga estadía.
58,2
64,9
88,2
127,0
74,9
111,1
47,2
El elevado promedio se explica por la cantidad de niños y
niñas que asisten a los centros CAIF. En estos el promedio
de usuarios resulta elevado en todos los departamentos, superando los 100 niños y niñas en todos los casos.
Promedio de usuarios (0 a 3 años)
106,3
40,0
También en Canelones o Río Negro el promedio se encuentra bastante por debajo del total nacional.
Mapa 9. Promedio de usuarios por centro dirigido a la primera
infancia
105,1
109,9
15,7
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
Respecto del análisis por tipo de población, para primera
infancia el promedio de usuarios se ubica por encima de
los 100 usuarios por centro, mientras que en otros se ubica alrededor de los 60. En el primer grupo se destacan San
José, con 126,9 niños y niñas, Rivera (118) y Tacuarembó
(112). También en Artigas, Cerro Largo, Lavalleja, Maldonado, Rocha y Salto el promedio supera los 100 usuarios.
En cambio, en departamentos del centro del país como Flores o Florida el promedio no llega a 65 usuarios por centro.
100,0
37,5
62,9
101,4
108,6
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013
62
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
Los departamentos donde se observa un mayor promedio
de usuarios no son aquellos que presentan una población
mayormente envejecida. Un factor que puede explicar este
hecho es que estos departamentos cuenten con más cantidad de centros de cuidado que el resto. En Salto es donde
se observa un mayor promedio, con 29,1 por centro. Además, se destacan Durazno (27), Rivera (24,7) y Maldonado (24,7).
los cupos en los centros CAIF, tanto para la expansión de
la atención cotidiana para menores de 2 años como para
ampliar la cobertura geográfica hacia las localidades más
pequeñas.
En menor medida se ha destacado la necesidad de contar
con centros de cuidado en los centros educativos y en empresas, y de mejorar o avanzar en la legislación, tanto en la
ampliación de las licencias como en el reconocimiento del
trabajo que realizan las personas que se dedican al cuidado.
Por último, se resaltaron carencias en la infraestructura en
los centros ya existentes.
Mapa 11. Promedio de usuarios por centro dirigido a personas
mayores
Promedio de usuarios
(personas mayores)
12,0 - 16,8
16,8 - 20,3
20,3 - 22,6
22,6 - 27,0
27,0 - 29,1
17,9
29,1
Personas mayores en situación de
dependencia
En el caso de los centros para las personas mayores, se destaca: 1) un déficit en la regulación de los centros de larga estadía, que se traduce en la falta de cupos para personas no
autoválidas por un lado, y por otro, en la falta de instalaciones adecuadas para las personas mayores, principalmente
en las condiciones de accesibilidad; 2) falta de servicios en
las zonas rurales y localidades más pequeñas en cada departamento. En estas se observan problemas adicionales en
los arreglos de cuidado, en la medida en que las redes familiares de estas personas se encuentren debilitadas. Por último, en algunos debates se destacó la necesidad de contar
con un personal mayormente calificado en los centros de
larga estadía.
24,8
14,5
22,1
20,4
23,7
17,1
27,0
14,9
12,0
21,3
16,5
17,0
16,9
22,6
21,1
24,8
Fuente: DNPS, en base al relevamiento nacional de centros de cuidado 20122013.
Personas con discapacidad en situación de
dependencia
En el caso de las personas con discapacidad en situación
de dependencia, en primer lugar se destaca la concentración de los servicios en las capitales y las localidades más
pobladas del departamento, lo que dificulta el acceso a los
centros. En segundo lugar, la falta de transporte accesible
hacia los centros constituye otra barrera en el acceso de los
usuarios. En tercer lugar, se mencionó la falta de personal
calificado para realizar tareas especializadas en los centros.
Ante esta percepción, cabe mencionar que el personal que
se desempeña en los centros para personas con discapacidad, de acuerdo a los datos del relevamiento, muestra importantes niveles de calificación. Solamente el 15% de las
personas que trabajan en estos centros no tiene formación
alguna.
Miradas locales
De la etapa de la Rendición Social de Cuentas se desprenden preocupaciones de individuos y organizaciones de
cada departamento en cuanto a los servicios de cuidados
para cada una de las poblaciones objetivo del SNC. Este
proceso se llevó a cabo entre los meses de agosto y noviembre de 2011. A continuación se resumen las principales preocupaciones recogidas durante los debates para cada una
de las poblaciones involucradas.
Primera infancia
En primer lugar, se destaca la falta de personal capacitado
en las instituciones educativas y de cuidado. Esta preocupación parece chocar con la evidencia que arroja el relevamiento de servicios de cuidados respecto de la formación de aquellas personas que trabajan en estos centros. De
acuerdo con el relevamiento, en los centros que atienden a
la primera infancia, se encuentra un personal mayormente
capacitado respecto de las restantes poblaciones consideradas. En segundo lugar, se resalta la necesidad de ampliar
63
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
Principales elementos del capítulo
• La población es relativamente más joven en el norte y litoral del país, mientras que la población más envejecida se
encuentra en el centro y sur del país. En el caso de las personas con discapacidad en situación de dependencia no se
encuentra una región del país en donde haya una mayor prevalencia.
• Existe una concentración de los servicios en las capitales departamentales y localidades más pobladas. Este fenómeno se observa en todos los departamentos, a excepción de Colonia, Maldonado y Canelones.
• La concentración de los servicios se manifiesta en los servicios para personas mayores y con discapacidad. En los
centros para primera infancia, los servicios se encuentran menos concentrados debido a la oferta pública.
• Aproximadamente el 90� de las personas que cuidan en los centros de cuidado relevados son mujeres. Estas realizan mayormente las tareas de cuidados, mientras que los varones están más representados en las demás tareas de
los centros.
• El personal con mayor calificación se observa en los centros para primera infancia y personas con discapacidad en
situación de dependencia. En los centros para personas mayores se encuentran el personal menos calificado y con
mayor dedicación a las tareas de atención cotidiana.
Anexo estadístico
Cuadro 20. Primera infancia, personas mayores y personas con limitaciones moderadas y severas, por departamento
Primera Infancia (0 a 3 años)
Cantidad
Porcentaje
Personas Mayores (65 años y más)
Cantidad
Porcentaje
Limitaciones (moderada y severa)
Cantidad
Porcentaje
Total
174.899
5,32
463.726
14,11
75.278
3,03
Artigas
4.369
5,95
8.316
11,33
1.994
3,43
Canelones
28.493
5,48
66.862
12,85
13.203
3,25
Cerro Largo
4.740
5,60
11.157
13,17
2.438
2,88
Colonia
6.363
5,16
19.783
16,06
2.288
2,48
Durazno
3.086
5,41
7.839
13,73
1.432
3,23
Flores
1.268
5,06
3.893
15,54
604
3,17%
Florida
3.461
5,16
10.383
15,49
1.521
2,95
Lavalleja
2.769
4,71
9.857
16,76
1.384
3,12
Maldonado
8.863
5,39
19.035
11,59
3.142
2,44
Montevideo
65.987
5,00
203.204
15,41
26.149
2,76
Paysandú
6.456
5,71
15.003
13,26
2.736
3,12
Río Negro
3.522
6,43
6.576
12,01
1.320
3,10
Rivera
6.223
6,01
12.340
11,93
3.152
3,88
Rocha
3.627
5,33
10.450
15,35
1.889
3,73
Salto
7.790
6,24
14.699
11,77
3.220
3,30
San José
5.937
5,48
14.410
13,31
2.942
3,56
Soriano
4.491
5,44
11.655
14,11
2.185
3,45
Tacuarembó
4.930
5,47
11.595
12,88
2.500
3,54
Treinta y Tres
2.524
5,24
6.669
13,86
1.179
3,15
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
64
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
Cuadro 22. Hogares particulares con la presencia de una
persona mayor, por departamento. En porcentajes
Cuadro 21. Asistencia de niños y niñas a un centro educativo por
departamento
Departamento
Asisten
No asisten
Cobertura
Departamento
Porcentaje
Total
50.169
10.363 (EO)
108.508
29,68�
Artigas
26,05
Artigas
1.193
568 (EO)
2.586
27,44�
Canelones
23,26
Canelones
7.754
1.438 (EO)
19.177
27,33�
Cerro Largo
23,02
Cerro Largo
1.448
565 (EO)
2.710
30,66�
Colonia
24,55
Colonia
1.914
452 (EO)
3.935
30,38�
Durazno
27,40
Durazno
1.048
400 (EO)
1.631
34,04�
Flores
26,49
Flores
513
175 (EO)
575
40,62�
Florida
29,03
Florida
1.043
269 (EO)
2.145
30,17�
Lavalleja
28,75
Lavalleja
731
173 (EO)
1.856
26,49�
Maldonado
29,37
Maldonado
1.860
270 (EO)
6.599
21,31�
Montevideo
20,56
Montevideo
20.725
1.959 (EO)
38.167
34,06�
Paysandú
25,13
Paysandú
2.278
815 (EO)
3.278
35,76�
Río Negro
23,98
Río Negro
1.008
366 (EO)
2.140
28,69�
Rivera
23,75
Rivera
1.371
374 (EO)
4.442
22,16�
Rocha
26,33
Rocha
887
258 (EO)
2.387
25,11�
Salto
24,21
Salto
2.122
817 (EO)
4.808
27,39�
San José
24,22
San José
1.403
371 (EO)
4.149
23,69�
Soriano
26,57
Soriano
1.073
377 (EO)
3.022
23,99�
Tacuarembó
24,26
Tacuarembó
1.199
449 (EO)
3.262
24,42�
Treinta y Tres
25,90
Treinta y Tres
599
267 (EO)
1.639
23,91�
Total
25,13
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
Cuadro 23. Prevalencia y limitaciones moderadas y severas por localidad
Limitaciones
Departamento
Prevalencia de limitaciones
Cantidad
Prevalencia de limitaciones moderadas y severas
Porcentaje en el
total
Cantidad
Porcentaje en el
total
Porcentaje en el total de la
población con limitaciones
Total
298.014
12,06
75.278
3,05
25,26
Artigas
7.613
13,09
1.994
3,43
26,19
Canelones
52.567
12,96
13.203
3,25
25,12
Cerro Largo
10.282
15,60
2.438
2,88
23,71
Colonia
9.627
10,44
2.288
2,48
23,77
Durazno
5.718
12,89
1.432
3,23
25,04
Flores
2.481
13,01
604
3,17
24,35
Florida
6.146
11,99
1.521
2,95
24,75
Lavalleja
5.439
12,25
1.384
3,12
25,45
Maldonado
13.920
10,80
3.142
2,44
22,57
Montevideo
98.425
10,38
26.149
2,76
26,57
Paysandú
11.233
12,81
2.736
3,12
24,36
Río Negro
5.885
13,82
1.320
3,10
22,43
Rivera
12.117
14,91
3.152
3,88
26,01
Rocha
7.616
15,04
1.889
3,73
24,80
Salto
13.375
13,70
3.220
3,30
24,07
San José
11.068
13,41
2.942
3,56
26,58
Soriano
8.630
13,62
2.185
3,45
25,32
Tacuarembó
10.635
15,05
2.500
3,54
23,51
Treinta y Tres
5.237
14,00
1.179
3,15
22,51
Fuente: DNPS, en base al Censo Nacional de Población 2011.
65
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Cuidados en el territorio
Anexo metodológico sobre el
relevamiento de servicios
Una vez seleccionadas las OSC, a cada una de ellas se les
entregó por parte del Programa de las Mesas Interinstitucionales de Política Social (PROMIPS) una lista exhaustiva
pero no completa de centros de cuidados a relevar.
En los acuerdos institucionales que se desprenden del GT
de Cuidados se coloca a la descentralización territorial
como línea fundamental del futuro SNC y este constituye
el principal motivo por el cual se llevó adelante un relevamiento de los servicios de cuidados en todo el interior del
país. Este nos permite conocer la cantidad de centros de
cuidados que se encuentran en cada localidad y los servicios que brindan.
De esta manera, el relevamiento consistió en la aplicación
de un formulario a cada centro de cuidados y el posterior
ingreso en un software de forma tal de compilar la información en una base de datos, la cual luego fue enviada al
MIDES. El formulario fue elaborado en conjunto por la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) y
la DNPS, y fue presentado antes de comenzar el trabajo de
campo a las OSC, cuyos técnicos fueron capacitados en su
aplicación. La modalidad en la que el formulario fue aplicado fue cara a cara, con la excepción de las localidades
menores de 5.000 habitantes, en donde tenían la opción de
aplicarlo de forma telefónica.
Para el trabajo se tomó la definición de centros de cuidados establecida durante el proceso de construcción del
SNC, entendiéndolos como “aquellos que proveen servicios
de apoyo a la vida cotidiana a personas con algún grado de
dependencia, en un local, vivienda o espacio acondicionado
para la prestación de dichos servicios” (Anexo: Diagnóstico
de servicios de cuidados a personas dependientes).
Formulario
En base a los criterios precedentes es que se articuló el trabajo de campo. La descripción de las características de los
servicios se realiza en base a la información que surgió del
relevamiento de servicios de cuidados en todo el territorio nacional. Este relevamiento se llevó a cabo en los años
2012 y 2013 para los departamentos del interior del país en
coordinación con las Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC) que fueron las encargadas de realizar el trabajo de
campo, realizar el diagnóstico de los centros de cuidados de
cada localidad y suministrar las bases de datos para el procesamiento de la información.
El formulario consta de 8 módulos que incluyen 51 preguntas, que deben ser respondidas por el entrevistado que
representa al centro de cuidado. Luego hay un apartado con
una serie de preguntas a ser respondidas por el encuestador. Estas refieren a la veracidad de las respuestas y consideraciones generales sobre el centro así como a observaciones que puedan desprenderse de la encuesta. La información que se recoge en el formulario según cada módulo es
la siguiente: 1) Información de la encuesta y el encuestador;
2) Identificación de la organización; 3) Identificación del
centro; 4) Descripción de los servicios brindados; 5) Características del personal; 6) Características de los usuarios; 7)
Financiamiento y 8) Redes. En cada módulo se combinan
preguntas abiertas y cerradas, con la excepción del módulo
8 (en el que su única pregunta es cerrada).
Trabajo de campo
Para llevar adelante el trabajo de campo se dividió al país
en cinco zonas:
1. Zona 1. Región metropolitana: San José y Canelones.
2. Zona 2. Región centro-sur: Colonia, Flores, Florida y
Durazno.
3. Zona 3. Región este: Maldonado, Rocha, Lavalleja,
Treinta y Tres y Cerro Largo.
4. Zona 4. Región norte: Artigas, Rivera y Tacuarembó.
5. Zona 5. Región litoral: Salto, Paysandú, Río Negro y Soriano.
A medida de que se van encuestando los centros, la OSC
van ingresando los formularios en el software y a partir de
ello se va a conformar una base de datos de cada región. Las
OSC envían las bases de datos, así como los formularios en
papel a la DINEM y allí comienza el armado de la base de
datos de todos los centros de cuidados del país. La DNPS
realiza la crítica de los formularios y depura la base de datos de forma tal de prepararla para el procesamiento de la
información.
En cada una de estas regiones el trabajo fue adjudicado a
una OSC mediante licitación abreviada. En la zona 2 el primer llamado se declaró desierto, adjudicándose la región a
una OSC en un llamado posterior.
66
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Formar para cuidar
CAPÍTULO 4
Formar para cuidar12
Introducción
Objetivos
El SNC contará con un Sistema Nacional de Formación
(SNF) que formará cuidadores y cuidadoras de personas
en situación de dependencia y niños y niñas, apuntando a
la valorización del trabajo en cuidados así como a la mejora
en la calidad de la prestación, desde un marco de derechos.
Objetivo general
El SNF tiene como objetivo propiciar la formación en cuidados desde una perspectiva de derechos humanos, género,
étnico-racial y generacional a las personas ocupadas o que
desean ocuparse en la tarea del cuidado.
El SNF será una prestación orientada a las personas que
cuidan, sea de manera remunerada o no. Para todos los casos –primera infancia, personas mayores y personas con
discapacidad, ambas en situación de dependencia– se deberá contemplar la formación de aquellas personas que, no
teniendo experiencia de trabajo, estén interesadas en formarse para llevar adelante la tarea de cuidados en las poblaciones mencionadas.
Objetivos específicos
• Formar en cuidados con especificidad en niños y niñas
con énfasis en primera infancia, personas con discapacidad y personas mayores ambas en situación de dependencia.
• Valorizar la tarea del cuidado como un aporte fundamental para el bienestar de la sociedad en su conjunto
teniendo como consecuencia la mejora en los salarios
de las y los trabajadores.
• Contemplar las características de las personas ocupadas en la tarea del cuidado en cuanto a su trayectoria
educativa formal y las condiciones socioeconómicas, de
manera de propiciar su inclusión en el SNF.
• Reconocer las competencias adquiridas de las cuidadoras y los cuidadores a través de la experiencia de trabajo
en cuidados, ya sea de manera remunerada o no.
• Propiciar la incorporación de varones y personas trans
en la formación como cuidadores o cuidadoras, de manera de contribuir a la superación de las marcas de género.
• Considerar las necesidades locales, relativas a la formación en cuidados y promover la formación descentralizada en el territorio nacional.
La profesionalización, canalizada a través de la formación, permite reconocer que las cualidades necesarias para
el cuidado no son “naturalmente femeninas” sino que son
construidas socialmente y que, por tanto, podrán ser adquiridas por cualquier persona independientemente de su
sexo, valorando así social y económicamente las tareas de
cuidado. Por otra parte, la mejora en la calidad del cuidado
a través de la formación afectará directamente en la calidad
de vida de las personas que reciben cuidados.
El presente capítulo se organiza de la siguiente manera. Primero se explicita el objetivo del SNF. En la segunda sección
se realiza un repaso de los antecedentes de formación para
tareas asimiladas al cuidado. En la tercera parte, se explicitan los lineamientos generales que deberá respetar el sistema, diferenciados por población objetivo del SNC. En la
cuarta sección, se plasman las propuestas de formación específica para cada población del SNC, estableciendo objetivos y competencias esperadas de las personas egresadas.
La quinta sección, se dedica al diseño institucional, es decir
explicita cuál será la institucionalidad del SNF. Por último,
se incluyen apuntes sobre la acreditación de saberes.
Punto de partida
En esta sección se describen las ofertas de formación que
existen actualmente, según la población a la cual se dirige
el cuidado. La caracterización de la población que cuida se
presenta en los capítulos 2 y 3.
1. Este capítulo está realizado en base a los aportes de la consultoría
contratada en el marco del Proyecto de Cooperación Española-AECID,
"Hacia una política pública integral de cuidados a nivel nacional, en
el Uruguay" desarrollada por la Lic. Raquel González Bernech, en diciembre de 2013
67
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Formar para cuidar
Formación en primera infancia
de cuidadores domiciliarios es que en este último caso se trata de una población en gran medida informal o como parte
del trabajo doméstico, en términos de mercado de empleo.
Cuidados fuera del hogar
La formación para cuidados fuera del hogar para niños y
niñas de 0 a 3 años se asimila a los servicios de educación
inicial, en el entendido de que la educación y los cuidados
en primera infancia son muy difíciles de separar. Por lo tanto, la formación para educadoras/as de Educación Inicial
será incorporada al análisis como parte de la oferta existente en formación en cuidados fuera del hogar.
En este sentido, la formación en cuidados domiciliarios, en
una primera etapa, no deberá tener altas exigencias de nivel
educativo ya que se busca, por un lado, incluir a todas las
personas que ya se estén desempeñando como cuidadores
y cuidadoras, y, por otro lado, mejorar su nivel de conocimiento y formación. Como parte del proceso las exigencias
deben ir en aumento en la medida en que se articule con el
sistema educativo formal.
La oferta es muy escasa en el país. Actualmente, a nivel público las ofertas se concentran en el Centro de Formación y
Estudios (CENFORES), dependiente del INAU y el Consejo de Formación en Educación (CFE) de la ANEP.
Formación en el cuidado de personas
mayores en situación de dependencia
El CENFORES brinda la Formación Básica de Educadores en Primera Infancia. Este es un curso de 504 horas, que
cuenta con el reconocimiento del Ministerio de Educación
y Cultura (MEC). Asimismo, el CENFORES desarrolla una
Carrera de Educador en Primera Infancia, tecnicatura de
carácter terciario no universitario, cuyo reconocimiento
por parte del MEC se encuentra en curso.
A su vez, el CFE desarrolla la formación de Asistente Técnico en Primera Infancia, con una duración de 2 años. El
objetivo es “formar personal de la educación para la primera infancia, con una titulación de pregrado terciario, de carácter universitario, con sólidos conocimientos sobre los componentes biológicos, sociopedagógicos, culturales e institucionales que configuran el desarrollo infantil, que posibiliten las
acciones educativas requeridas para ese tramo etario”2.
En el caso de las personas mayores la escasa formación que
se brinda en Uruguay se concentra en empresas privadas de
acuerdo a sus necesidades de recursos humanos para cubrir
la demanda que tienen en el mercado (fundamentalmente
empresas de acompañantes). Algunos antecedentes en formación desde el Estado han sido las capacitaciones a través del Programa Nacional del Adulto Mayor (PRONAM)
del MSP, capacitaciones para Hogares que tienen convenios
con el BPS y algunas experiencias de capacitación organizadas por las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS). Asimismo, en el marco de experiencias piloto
del SNC se realizaron cursos de Formadores/as de Formadores/as (ASTUR-BPS) y cursos de Cuidadores y Cuidadoras para personas mayores del BPS-ASTUR en coordinación con el MIDES, el MTSS y el MSP.
Estas formaciones están pensadas para desempeñarse en
centros de atención a niños de 0 a 6 años pertenecientes
al Consejo de Educación Inicial y Primaria, a los Planes
del INAU, en instituciones de salud que requieran apoyo
educativo, en instituciones educativas privadas y públicas,
comprendiendo todo el territorio nacional.
Actualmente, la formación en cuidados para esta población
tiene un enfoque principalmente sanitarista, excluyendo de
la formación aspectos relacionados al enfoque social del
cuidado vinculado, desde una perspectiva de derechos, al
apoyo en las actividades de la vida diaria y la promoción de
la autonomía de las personas dependientes.
Respecto a la población de 4 a 12 años, existe más oferta de
formación pero se asocia al Sistema Educativo. Específicamente la formación para desempeñarse como cuidador o
cuidadora es inexistente para cualquiera de los tramos etarios de la infancia.
Otra de las características que afectan este campo es que no
existen currículas de formación estandarizadas, que unifiquen las capacitaciones para los diferentes servicios de cuidados. En este sentido, sería necesario establecer currículas
de formación homogéneas, con diferentes niveles de capacitación, en donde se determine un estándar mínimo, y que
los centros que brindan formación estén sujetos al control
mediante la fiscalización de sus servicios.
Cuidados dentro del hogar
Una de las dificultades que enfrenta la formación en cuidados domiciliarios para niños y niñas es que no existe a nivel
público antecedentes en el país. El antecedente más cercano
es la formación en educación inicial recién mencionada. Esta
formación se orienta a la progresiva profesionalización de
los y las trabajadoras de los centros de educación inicial. La
dificultad que esto representa para la captación y formación
Tampoco se establecen distintos niveles de capacitación
que diferencien una capacitación básica de una avanzada.
Esto determina la existencia de diversos modelos de formación en donde se observan diferentes niveles de exigencia
y contenidos, que se establecen de acuerdo a las demandas
de los servicios.
2 Aprobado por Resolución N° 14, Acta N° 25, del 30 de abril de 2013
(CODICEN-ANEP, 2013:15).
68
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Formar para cuidar
En algunas propuestas existe diferenciación entre la formación para cuidados domiciliarios y cuidados en centros denominados “de larga estadía”.
po a nivel público y sí de cuidado institucional. Esta formación debe ser acompañada de la correspondiente regulación del cuidado dentro del hogar.
En relación a la acreditación, se destaca la ausencia de un
sistema que posibilite la acreditación de saberes de las personas que actualmente están realizando tareas de cuidados y podrían reconocer sus competencias adquiridas. Esto
trae aparejado que queden solapadas e invisibilizadas las
tareas de cuidados con las tareas relacionadas a otros servicios, como los domésticos. También promueve la informalidad de la tarea, ya que quien realiza esta actividad no
cuenta con la posibilidad de certificar sus conocimientos
adquiridos mediante la experiencia de brindar cuidados.
Los cuidados de niñas y niños de 0 a 3 años en domicilio se entienden como el conjunto de acciones llevadas a
cabo por un adulto que se dispone a desarrollar responsablemente las funciones de cuidado y educación de manera
de promover el desarrollo biológico, psíquico y social de
cada niño y niña concebidos como sujetos en formación.
El desarrollo en estos primeros años compromete las dimensiones biológica (el cuerpo), afectiva (emociones), psíquica (estructuración mental) y social (lazos sociales), determinando en buena medida las potencialidades presentes
y futuras de las niñas y niños.
En relación a la fiscalización, actualmente no existe un mecanismo que esté encargado de realizar el control de los
centros o empresas que brindan formación a los cuidadores, siendo necesario definir a quiénes tiene la competencia
de fiscalizar.
La integralidad de los procesos que se mencionan hace que
en la etapa de vida de la primera infancia, cuidados y educación constituyan funciones difícilmente distinguibles.
Ambas deben conjugarse para hacer lugar a la singularidad
que cada niña y niño promete, al mismo tiempo de garantizar el mantenimiento y desarrollo del tejido social. En este
sentido la tarea de cuidados en domicilio implica una tarea
tan delicada como compleja.
Formación en cuidado a personas con
discapacidad en situación de dependencia
En Uruguay no existe formación de cuidadores y cuidadoras de personas con discapacidad en situación de dependencia. En la mayoría de los casos quienes cuidan a estas
personas no tienen una formación específica al respecto.
Asimismo, la formación debe promover el conocimiento
básico de las líneas del desarrollo biológico, afectivo, psíquico y social. Debe enfatizar en la importancia que asume
el modo de satisfacción de las necesidades básicas de las niñas y niños (alimentación, higiene, descanso) así como nociones acerca del apego, el lugar de los afectos en la relación
y los cuidados, la estimulación del desarrollo y la creación
de un ambiente favorable al desarrollo. Se trabajará la importancia que adquiere el saber ubicarse en el entorno familiar, comprender lo que se pone en juego para los adultos referentes con la presencia del cuidador o cuidadora, la
construcción de la confianza, y el respeto de las costumbres
y pautas de crianza de las familias.
En el marco del SNC se han implementado experiencias
pilotos de formación de cuidadores y cuidadoras. Se destacan:
• Programa CAIF Inclusivo, de formación de asistentes
personales para la inclusión de niños y niñas con discapacidad, con una currícula diseñada en conjunto por el
CENFORES, la Unidad de Políticas Públicas de Discapacidad de la DNPS e Inmujeres (MIDES).
• Curso de formación de cuidadoras y cuidadores para
personas con discapacidad en situación de dependencia con énfasis en salud mental, en el cual participaron
la Unidad de Políticas de Discapacidad de la DNPS del
MIDES y el Área de Género del Instituto de Sociología
de la Facultad de Ciencias Sociales.
• Cursos de formación de cuidadores y cuidadoras para
la población adulta mayor en situación de dependencia
que impartió BPS-ASTUR en coordinación con el MIDES, MSP y MTSS.
Personas mayores en situación de dependencia
El objetivo es mejorar la calidad de los servicios a través de
una formación (homogénea) en cuidados para las personas
mayores en situación de dependencia, considerando:
• especialización de la tarea de los cuidadores y cuidadoras;
• estandarización de las currículas;
• establecimiento de un sistema de módulos con niveles
(básico y avanzado);
• diversificación del enfoque en la formación, integrando
una perspectiva que brinde más relevancia a los aspectos psicosociales del cuidado, de modo que no se centre
exclusivamente en los aspectos sanitarios de la tarea;
• implantación de un sistema de acreditación de conocimientos;
Lineamientos generales
Lineamientos según población objetivo
Primera infancia
En el caso de la primera infancia es fundamental avanzar
en la formación para las personas que trabajan dentro del
hogar ya que no existe en Uruguay experiencia en este cam-
69
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Formar para cuidar
• diseño de un sistema de fiscalización de los centros de
formación.
que la difusión de todas las actividades de formación que se
impartan, se guíen por los principios orientadores del sistema (las perspectivas de género, generaciones y étnico-raciales).
Personas con discapacidad en situación de
dependencia
La formación de cuidadores y cuidadoras contará con el
dominio de saberes específicos, el manejo de técnicas y el
desarrollo de múltiples y diferentes competencias. Las currículas de la formación para el cuidado de personas con
discapacidad en situación de dependencia fueron construidas teniendo en cuenta el ciclo vital de las personas, dado
que la discapacidad transversaliza todas las etapas de la
vida. También se tendrá en cuenta la heterogeneidad de las
limitaciones y de las situaciones de discapacidad, generándose, de ser necesario, diferentes cursos de formación tomando en cuenta dicha heterogeneidad así como las etapas
del ciclo vital.
La tarea del cuidado3
Para poder avanzar en los contenidos de la formación debemos comenzar por determinar las tareas que debe y que
no debe realizar la persona que cuida.
Dado que los cuidados se brindan a personas con niveles
de dependencia leve, moderada y severa, que no pueden
realizar las tareas de la vida diaria por sí solos y necesitan
ayuda para desarrollarlas, se entiende que ellas se apoyan
en una persona técnicamente capacitada (cuidador/a) para
realizar actividades diversas y de baja complejidad.
La formación teórica y práctica que reciban las cuidadoras
y los cuidadores deben apuntar en todos los casos a mantener y propiciar la dignidad de la persona con discapacidad
en situación de dependencia, que, para ser respetada, exige
que se tomen las medidas apropiadas para proteger su salud y promover su autonomía, autodeterminación e independencia, su bienestar físico y psicológico.
Las competencias técnicas que debe desempeñar la persona
que cuida pueden diferenciarse en dos niveles: una primera
dimensión relacionada con un conjunto de conocimientos
de carácter técnico sobre conceptos y procedimientos que
dan soporte a la tarea de cuidado, y una segunda dimensión, relacionada con aspectos de comportamiento, a partir
de las formas de actuar e interactuar con la persona con dependencia y su familia.
Integrar a las personas que ya cuidan a las personas en situación de dependencia por discapacidad implica generar
un programa de acreditación de saberes que tenga el propósito de reconocer y validar los aprendizajes adquiridos
por la persona cuidadora en el transcurso de su vida mediante el trabajo, la experiencia y la convivencia social.
Este rol suele asociarse erróneamente con las tareas suministradas por el personal del servicio doméstico o auxiliar
de enfermería, por lo cual es importante señalar que el rol
de cuidador/a refiere a cuidados de baja tecnología, lo que
implica brindar apoyo en las actividades de la vida diaria
(básicas e instrumentales), procurando mantener la autonomía y mejorar la calidad de vida de la persona en situación de dependencia.
Personas que cuidan
Para cumplir con los lineamientos del SNC, es muy importante que el SNF cuente con un módulo general transversal a todas las poblaciones, sobre organización social de los
cuidados desde una perspectiva de género y derechos humanos, derechos laborales y salud ocupacional, que promueva, entre otros objetivos, el empoderamiento de las
cuidadoras. Las perspectivas de género, generaciones y étnico-racial se deberán garantizar en todas las currículas de
formación, a través del diseño de módulos específicos por
población dependiente.
El/la cuidador/a formal no lo es únicamente a partir de la
capacitación específica que recibe, sino también a partir de
las funciones que desarrolla y de la construcción de su perfil técnico y laboral. Teniendo en cuenta esto, es imprescindible que un servicio de cuidados, sea dentro o fuera del
hogar, tenga que orientarse de acuerdo a dos principios éticos fundamentales:
• Principio de bienestar y respeto. Implica procurar el
mayor beneficio para la persona partiendo del concepto subjetivo del bien de la propia persona con dependencia, y, si este es desconocido, de la mayor calidad de
vida objetiva esperable. Los cuidados deben promover
las buenas prácticas realizando aquellas tareas que están indicadas, por suponer beneficios para las personas,
En cuanto a la acreditación de currículas brindadas por
instituciones privadas, para que estas sean válidas deberán
acordarse criterios educativos comunes a todas ellas. Cumplir esos criterios educativos acordados permitirá que las
instituciones integren el SNF (y aquellas que no los cumplan puedan hacerlo en un plazo definido, para luego integrarse).
3. Se tomaron como referencia los programas de cuidados domiciliarios
de Argentina y España, con la revisión y consulta de los documentos:
Bermejo, Martínez, Díaz, Maños y Sánchez (coords.) (2009); Fantova
(2008); Roqué (2010) y Vitoria-Gasteiz (2008).
Por otra parte, deberá elaborarse un protocolo comunicacional del SNC que defina requisitos y procedimientos para
70
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Formar para cuidar
y evitar las que están contraindicadas por generar daño
o riesgos de lesión para estas.
• Principio de autodeterminación. Deben promoverse y
respetarse las decisiones de las personas usuarias y sus
familias. Ello implica reconocer el derecho de las personas en situación de dependencia a tener y expresar sus
propias opiniones, así como a identificar y llevar a cabo
intervenciones basadas en sus valores, creencias y proyectos de vida.
•
•
•
•
Perfil de cuidador y cuidadora
En el caso de los y las cuidadoras para personas mayores y
personas dependientes por discapacidad, deberán ser mayores de 18 años con Educación Primaria completa y buen
manejo de la lectoescritura, tener actitud de servicio y una
experiencia básica en tareas de cuidados. Hoy en día no es
posible exigir la Educación Media Básica completa, por lo
que, en el caso de no tenerla aprobada, se promoverá su finalización a través de diversos programas socioeducativos.
cuidados y del impacto del mismo en las personas con
dependencia;
la regulación de la cantidad de cuidados que se realizan
y la promoción de la importancia del autocuidado, reconociendo pautas y recursos a los cuales se pueda recurrir en cada situación particular;
las posibles redes sociales y servicios en el territorio;
las necesidades específicas de una familia con una persona con dependencia.
Para los casos de dependencia vinculada a población
con discapacidad y personas mayores, deben contar con
información sobre las diferentes situaciones de dependencia por discapacidad, y las necesidades de cada una
de las personas con dependencia derivada de la discapacidad mental, motriz, sensorial o múltiple.
En el caso de primera infancia, se entiende que se debe contemplar un perfil de ingreso a la formación, a saber: ser mayor de 18 años y haber aprobado la Educación Media Básica (Ciclo Básico o Formación Profesional Básica). En el
caso de no tener aprobada la Educación Media Básica se
promoverá la finalización a través de diversos programas
socioeducativos.
Por otro lado, deberán presentar interés por atender las necesidades de la persona con dependencia, tener capacidad
de decidir y actuar frente a situaciones nuevas, actuar con
tolerancia y poder integrarse a contextos sociales y familiares diferentes, tener certificado de salud y buena conducta.
Este perfil ocupacional está dirigido a cuidadoras mujeres,
hombres y personas trans, apuntando a la superación de
prejuicios y estereotipos en la tarea de cuidado y a la desnaturalización en la asignación de roles de cuidado como una
actividad exclusivamente vinculada a las mujeres, y como
tarea del ámbito doméstico y privado, no reconocida ni valorada social y económicamente.
La persona que desarrolle este trabajo deberá comprender
la particularidad de este perfil laboral y estar dispuesta a
asumir la responsabilidad de su desempeño. Asimismo, el
cuidador/a en domicilio, al finalizar la formación, debería
conocer las líneas del desarrollo biológico, afectivo, psíquico y social en la primera infancia y la importancia que asume el modo de satisfacción de las necesidades básicas de los
niños y las niñas (alimentación, higiene, descanso).
Además, deberá comprender lo que significa el apego en
la infancia y estar en condiciones de establecer relaciones
próximas con niños y niñas. Estará dispuesto y apto para
vincularse afectivamente con ellos y entender el papel que
juegan los afectos en la relación y los cuidados.
La tarea de cuidado requiere del dominio de saberes específicos, del manejo de técnicas y del desarrollo de múltiples
competencias vinculadas a tareas de baja complejidad. Estas competencias se desarrollan para la atención y cuidado vinculado a la promoción de la salud, atendiendo a las
necesidades de higiene, alimentación, recreación, contención, prevención de accidentes y el desarrollo de actividades generales de gestión y trámites. Las intervenciones del
cuidador/a deben favorecer el desarrollo de la autonomía
funcional de las actividades de la vida diaria, a partir de la
estimulación de las capacidades existentes, sean estas emocionales, cognitivas funcionales, motoras y de socialización.
Podrá estimular el desarrollo y crear un ambiente favorable
al desarrollo. Sabrá ubicarse en el entorno familiar, comprender lo que su figura pone en juego para los adultos referentes. Deberá construir la confianza necesaria para que estos le
deleguen parcialmente los cuidados de los niños y las niñas.
Será respetuoso de las costumbres y pautas de crianza de la
familia con la que deberá establecer un diálogo y acuerdos.
Una vez finalizada la instancia de capacitación, deberán tener conocimiento sobre:
• las leyes en relación a los cuidados y derechos de las
personas dependientes;
• los cuidados básicos, sanitarios, psicosociales y relacionados al ciclo de vida;
• la importancia y el valor social del rol de quienes cuidan como participantes indispensables del sistema de
Propuestas de formación
Teniendo en cuenta los avances conceptuales definidos por
el SNC es preciso lograr una visión del cuidado fundada
en un enfoque de derechos, que abarque distintas dimensiones (material, cognitiva, emocional, relacional) y que sea
pertinente cualesquiera sean las etapas del ciclo vital de las
personas.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Formar para cuidar
Perfil de egreso
El diseño de las currículas debe contener la mencionada
formación básica y la formación específica para el cuidado de las distintas poblaciones en situación de dependencia contenidas en el SNC, en acuerdo con los actores sociales, que deben cumplir todos los proveedores de formación tanto a nivel de empresas como particulares (Aguirre,
2013: 50). “Si bien se debe enfatizar la formación en competencias técnicas, es decir, qué atención debe prestar un/a
cuidador/a remunerado, se requiere potenciar cómo se presta
esa atención. Para ello es necesario trabajar la valorización
social de este trabajo y su contribución al bienestar y la protección social, la noción de derecho al cuidado, la calidad relacional, las consideraciones relativas a las discriminaciones
y desigualdades de género y el propio cuidado de la persona
que trabaja en este sector” (Aguirre, 2013: 73).
Las y los cuidadores habrán de comprometerse en la realización de acciones que aseguren el bienestar de los niños,
particularmente de los bebés. Dichas acciones, acordadas
con las familias y/o adultos a cargo, seguirán una rutina no
caprichosa y responderán a las necesidades cambiantes de
los niños/as en relación a la alimentación, la higiene y el
descanso. El juego será un elemento cotidiano imprescindible, involucrando tanto la dimensión corporal como comunicacional y afectiva.
Esta función particular requiere de adultos dispuestos psíquica y corporalmente, que a su vez desarrollen destrezas
y saberes que operen facilitando y estimulando el paulatino desarrollo de las capacidades y potencialidades que portan niños y niñas. La formación, por tanto, procura incidir
en el proceso de elaboración intelectual y subjetiva de esta
función que requiere sustentos conceptuales ordenadores
así como del aprendizaje/desarrollo de formas de “hacer” y
“estar” con relación a los niños/as y sus familias. En tanto
cuidador/a habrá de sostener, conocer, decodificar, advertir,
mostrar y promover el cuidado y desarrollo infantil, apelando a recursos técnicos adecuados a la edad, el proceso y
características de cada niño/a.
De este modo, el modelo se organiza a partir de las dimensiones de la formación con un énfasis en derechos y explícitamente en las dimensiones material, cognitiva, emocional
y relacional. Todas las formaciones que se establezcan en el
marco del SNC considerarán la organización social de los
cuidados con una perspectiva de género, etnia, derechos,
generaciones, salud ocupacional, promoviendo el empoderamiento de cuidadoras/es en la tarea de cuidados.
Para cuidadores y cuidadoras de personas
mayores en situación de dependencia
Para cuidadores y cuidadoras de niñas y
niños de 0 a 3 años
Las propuestas de currículas deben tener como objetivo
profesionalizar la tarea de los cuidadores/as para mejorar
la calidad de los servicios que reciben las personas mayores
en situación de dependencia.
Primera infancia en domicilio
Este curso tiene como objetivo contribuir a la implementación del SNC a través de la formación de las personas que
cuidan en domicilio a la primera infancia.
Entre los objetivos particulares podemos identificar: formar cuidadores/as atendiendo al desarrollo de las habilidades necesarias para la tarea del cuidado en domicilio de
niñas/os, brindar una formación que apueste a desarrollar
e integrar el saber, el saber hacer y el saber estar de los futuros cuidadores y cuidadoras y aportar a la construcción del
rol del cuidador/a en domicilio en primera infancia, identificando las múltiples dimensiones que hacen a la tarea en
los niveles conceptual, práctico y actitudinal.
Se propone una capacitación con currículas estandarizadas, con un sistema por módulos que brinde opciones de
formación básica y avanzada, diferenciada en sus contenidos de acuerdo a las necesidades de conocimientos para los
niveles de dependencia leve, moderada y severa. De este
modo se elabora una propuesta dinámica de formación que
facilita el tránsito de los distintos perfiles de cuidadores/as
que es necesario formar. En el mismo sentido es necesario
distinguir la formación de acuerdo a los ámbitos de inserción laboral, donde se debe tener en cuenta la especialidad
en la formación de cuidadores/as para personas mayores
en situación de dependencia que requieren servicios en domicilio y de aquellos que requieren instituciones como los
centros de larga estadía.
El cuidado y la educación en la primera infancia constituyen dimensiones inseparables en el desarrollo infantil. En
tanto garante de derechos, el Estado debe desarrollar los
instrumentos que permitan su ejercicio, promoviendo y
garantizando el acceso a servicios de calidad de todos los
niños y las niñas.
Otro de los elementos a considerar para las propuestas
de formación es la relevancia de la transmisión de conocimientos referidos a los aspectos psicosociales de la dependencia, los cuales deben ser integrados a las currículas
junto a contenidos sanitarios, equilibrando la carga horaria
asignada a unos y otros.
Desde esta perspectiva compete al SNC pensar la especificidad de la figura del cuidador/a en domicilio, su función
y tareas, así como los requerimientos de formación que ella
demanda para lograr prácticas de cuidado de calidad.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Formar para cuidar
Formación para quienes prestan cuidados
de forma no remunerada
Perfil de egreso
El egresado de la capacitación de cuidadores y cuidadoras
de personas mayores en situación de dependencia tendrá
conocimientos básicos sobre los diferentes niveles de dependencia en este momento del ciclo vital. Tendrá herramientas que favorezcan el desarrollo de la autonomía funcional y de las actividades de la vida diaria. Obtendrá herramientas para el trabajo específico a saber: movilidad,
primeros auxilios, suministro de medicación, actividades de la vida diaria, manejo de situaciones de crisis, entre
otros. Desarrollará su tarea desde una perspectiva de derechos humanos y género, apuntando a la prevención, identificando y optimizando las posibilidades existentes que presenta cada persona.
Este apartado refiere a propuestas de capacitación para las
familias, en términos de apoyos para brindar cuidados de
calidad a las personas en situación de dependencia. Se propone que se hagan ciclos de capacitación acreditados por
el SNC, en los centros de atención a niños/as, personas con
discapacidad y personas mayores, en ambos casos en situación de dependencia. La propuesta de formación para estas personas toma como base las experiencias piloto realizadas, y tendría como primer nivel el básico que se implementará con trabajadoras y trabajadores remunerados.
También es importante contar con talleres para quienes
realicen el trabajo de forma voluntaria.
Formación para cuidadoras y cuidadores
remunerados
Para cuidadores y cuidadoras de personas
con discapacidad en situación de
dependencia
Se plantea ofrecer diferentes modalidades para el ingreso
a la formación, que permitan ir incorporando progresivamente a las personas que están cuidando de forma remunerada.
La formación para cuidadores y cuidadoras de personas con discapacidad en situación de dependencia implica abordar tres grandes áreas: a) conocimientos, técnicas y
entrenamiento que habiliten la realización de las tareas de
cuidados; b) competencias relativas al componente relacional y afectivo; c) los cuidados del cuidador/a. Se propone la
organización de la formación con base en un módulo troncal, común a todas las formaciones, y módulos por niveles
para atender la diversidad y la dependencia, leve, moderada y severa.
Las modalidades posibles son:
• formación básica previa al trabajo de cuidados;
• formación complementaria durante la realización de las
tareas de cuidados remuneradas;
• cursos pilotos realizados en el período 2012-2015 del
SNC.
Propuesta de diseño institucional
Como antecedentes a la regulación de la formación se adjunta las normativas vigentes en la Ley Nº 18.651, del 19 de
febrero de 2010, de Protección Integral a los Derechos de
las Personas con Discapacidad, la Ley Nº 18.437, del 1º de
diciembre de 2008, Ley General de Educación, y la Ley Nº
18.418, de noviembre de 2008, que ratifica la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada por la Asamblea General de ONU en diciembre de 2006.
Este modelo institucional del SNF surge de la propuesta del
subgrupo de Formación dedicada al diseño del sistema. Se
divide en los siguientes apartados:
• Organización del SNF.
• Naturaleza de los recursos humanos del SNF, denominación y cometidos.
• Identificación y ubicación institucional de los cursos de
formación.
Perfil de egreso
Las competencias adquiridas en este curso le permitirán al
egresado de la capacitación como cuidadores/as de personas en situación de dependencia por discapacidad obtener
conocimientos básicos de los distintos perfiles tipo de discapacidad, las funciones afectadas, los grados de dependencia, etc. Tendrá herramientas que favorezcan el desarrollo
de la autonomía funcional, de las actividades de la vida diaria de las personas en situación de dependencia por discapacidad. Obtendrá herramientas para el trabajo específico, a saber: sobre movilidad, primeros auxilios, suministro
de medicación, actividades de la vida diaria, manejo de situaciones complejas, entre otros. Desarrollará su tarea desde una perspectiva de derechos humanos, apuntando a la
prevención, identificando y optimizando las posibilidades
existentes que presenta cada persona.
Estructura organizacional del SNC
La propuesta institucional incluye una Comisión Permanente de Formación de los Cuidadores y Cuidadoras, y una
red constituida por los organismos ejecutores responsables
de los cursos: ANEP-UTU, INAU-CENFORES y CFE de la
ANEP.
La Comisión Permanente de Formación de Cuidadores
y Cuidadoras será el instrumento para la articulación del
SNF, integrado a la Junta del Sistema Nacional de Cuidados
(JUNACU). Esta Comisión estará integrada por los Ministerios y o otros organismos responsables del SNC: MIDES,
BPS, INAU, MTSS, MEC, MSP, UTU, CENFORES, MEF,
ANEP. Compete a la Comisión Permanente de Formación:
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Formar para cuidar
Ubicación institucional de los cursos
• Proponer las orientaciones y lineamientos generales relativos a la Formación de Cuidadores y Cuidadoras.
• Propiciar la reflexión crítica a partir de los informes de
los organismos ejecutores.
• Orientar a las instituciones efectoras en la elaboración
de sus materiales didácticos.
• Sugerir la planificación anual de la Formación de Cuidadores y Cuidadoras, teniendo en cuenta los presupuestos elaborados por las instituciones efectoras.
Cursos de Formación
Efectores
Curso de Formación de Formadores/as
ANEP-CFE
Cursos por población
Curso de Cuidados a la primera infancia
INAU-CENFORES
Curso de Cuidados a personas con
discapacidad en situación de dependencia
ANEP-UTU
Curso de Cuidados a personas mayores
ANEP-UTU
Acreditación de saberes
Recursos humanos del sistema de
formación y sus cometidos
La acreditación de saberes considerará la experiencia en el
cuidado de personas dependientes, número de años en el
sector de atención y la especificidad de la experiencia en
relación a las diferentes deficiencias.
Los recursos humanos relacionados al SNF son los cuidadores/as, formadores/as y formadores/es de formadores/as.
Formadores/as de Formadores/as
Será su cometido:
• Capacitar a los docentes que, en los distintos niveles e
instituciones, tendrán a su cargo los cursos de formación dentro del SNF de Cuidadores y Cuidadoras.
• Promover la valoración social de la persona que cuida,
en el marco de un sistema con perspectiva de derechos
humanos.
• La formación en los contenidos transversales que cualificarán el SNF.
Ofrecer diferentes modalidades para el ingreso a la formación permitirá ir incorporando progresivamente a las personas que ya están cuidando de forma remunerada o no. Se
establecerán incentivos para la culminación de la educación formal, destinados a los cuidadores/as que ingresen al
SNC sin haber concluido la educación básica. Esto exigirá
la regulación y adaptación de la formación de estos cuidadores/as dentro del SNF y la coordinación cuando se vinculen con el SNC.
Formadores y Formadoras
Al diseñar el sistema de acreditación deberán diseñarse los
módulos base, que igualmente deberán realizar las personas que se postulen a la acreditación. Dicha acreditación
estará a cargo UTU y CENFORES, respectivamente.
Serán sus cometidos la formación de cuidadores y cuidadoras desde una perspectiva de derechos humanos de las
personas en situación de dependencia y promover la valoración social de la persona que cuida, en el marco de un sistema con perspectiva de derechos humanos.
Cuidadores y Cuidadoras
Será su cometido efectuar las actividades relativas a cuidados.
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Formar para cuidar
Principales elementos del capítulo
• El principal objetivo del SNF es propiciar la formación en cuidados, desde una perspectiva de derechos humanos, género, étnica-racial y generacional, a las personas ocupadas o que desean ocuparse en la tarea del cuidado. Además,
valorizar la tarea del cuidado y respetar las características de las personas a cuidar con capacitaciones a medida.
Lineamientos generales sobre el SNF por población
• Primera infancia: avanzar en la formación de personas que cuidan dentro del hogar.
• Personas mayores en situación de dependencia: especializar la tarea de los cuidadores y cuidadoras y estandarizar
las currículas. La formación integral integrará aspectos psicosociales. Se implantará un sistema de acreditación de
conocimientos.
• Personas con discapacidad en situación de dependencia: currículas que atiendan a la heterogeneidad de la discapacidad; se integrará a las personas que ya cuidan, formando o acreditando; la formación apuntará a mantener la dignidad de la persona en situación de dependencia por discapacidad promoviendo su autonomía, autodeterminación e
independencia, su bienestar físico y psicológico.
• Para personas que cuidan: el SNF deberá contar con un módulo general transversal a todas las poblaciones, sobre
organización social de los cuidados desde una perspectiva de género y derechos humanos, derechos laborales, salud
ocupacional y empoderamiento de cuidadoras/es.
Competencias de las personas que cuidan
El rol de cuidador/a refiere a cuidados de baja tecnología, lo que implica brindar apoyo en las actividades de la vida
diaria, procurando mantener la autonomía y mejorar la calidad de vida de la persona con dependencia.
Perfil de cuidador/a
En el caso de las personas mayores y con discapacidad en situación de dependencia deberán ser mayores de 18 años
con Educación Primaria completa y buen manejo de la lectoescritura, tener actitud de servicio y una experiencia básica en tareas de cuidados. Se promoverá la finalización de la enseñanza media básica para aquellas personas que no
la hayan realizado, a través de diversos programas socioeducativos. Este perfil ocupacional está dirigido a cuidadoras mujeres, hombres y personas trans. En el caso de primera infancia, se entiende que se debe contemplar un perfil
de ingreso a la formación, a saber: ser mayorde 18 años y haber aprobado la Educación Media Básica (Ciclo Básico o
Formación Profesional Básica). En el caso de no tener aprobada la Educación Media Básica se promoverá su finalización a través de diversos programas socioeducativo.
Propuesta de formación
• Primera infancia. Las y los cuidadores habrán de comprometerse en la realización de acciones que aseguren el bienestar de los niños, particularmente de los bebés. Dichas acciones, acordadas con las familias y/o adultos a cargo, seguirán una rutina no caprichosa y responderán a las necesidades cambiantes de los niños/as en relación a la alimentación, la higiene y el descanso. El juego será un elemento cotidiano imprescindible, involucrando tanto la dimensión
corporal como comunicacional y afectiva.
• Personas mayores. El egresado de la capacitación de cuidadores y cuidadoras tendrá conocimientos básicos sobre
los diferentes niveles de dependencia en cada momento del ciclo vital y diferentes herramientas que favorezcan el
desarrollo de autonomía funcional y específica de la tarea. Incorporará en sus tareas cotidianas los enfoques de género y derechos humanos.
• Personas con discapacidad en situación de dependencia. Las competencias adquiridas en este curso le permitirán al
egresado obtener conocimientos básicos de los distintos perfiles tipo de discapacidad, las funciones afectadas y los
grados de dependencia; asimismo, incorporará herramientas que favorezcan el desarrollo de la autonomía funcional
y aquellas herramientas necesarias para el trabajo específico.
Propuesta de diseño institucional
Hay una Comisión Permanente de Formación de los Cuidadores y Cuidadoras, y una red constituida por los organismos
ejecutores responsables de los cursos: ANEP-UTU, INAU-CENFORES, CFE-ANEP.
Recursos humanos del sistema de formación y sus cometidos
Cursos de formación de formadores, ubicados institucionalmente en relación con la población objetivo: INAU-CENFORES, ANEP-UTU y ANEP-CFE (curso de Formación de Formadores).
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Formar para cuidar
Anexo. Formación: Contenidos de los
cursos propuestos
Área temática: primera infancia y entorno
Objetivo: ubicar la importancia de concebir al niño en relación con el entorno e inseparable del contexto material,
humano y simbólico en el que vive. Se procura jerarquizar
el lugar del otro significativo en la crianza, cuidado y educación del niño/a; comprender la función del cuidado en la
primera infancia en relación con la familia y otros agentes
comunitarios, visualizando el carácter compartido e integral del cuidado y el sentido del trabajo con otros (familia,
supervisión de la tarea de cuidado, instituciones socioeducativas, etc.).
Cuidados para primera infancia en
domicilio
Los contenidos se agruparán en cuatro áreas temáticas precedidas por una introducción que ubicará las cuestiones
centrales en cuanto a los cuidados domiciliarios en la primera infancia: primera infancia y desarrollo infantil; primera infancia y entorno; cuidados y vida cotidiana; cuidados en la primera infancia.
Introducción
Primer nivel de desagregación de los contenidos:
• El niño y el entorno, estimulación, exploración, aprendizaje.
• Aprendizajes, habilidades, destrezas, logros y potencialidades según edades.
• Comunicación, lenguaje, juego y vínculo.
• El desarrollo progresivo de la autonomía.
• Proceso de socialización y constitución del sí-mismo en
los primeros años.
• El papel de la simbolización.
• La interrelación con el mundo y los otros (pares y adultos).
• La familia, conformaciones, pautas de crianza.
• Vínculos y figuras significativas (apego).
• Contextos de desarrollo, entornos sociales y culturales.
Finalidad educativa en la Primera Infancia.
La introducción se abocará a ubicar el SNC como política pública que robustece la matriz de protección social en
el país, señalando la especificidad que asumen los cuidados en la primera infancia4 y la particularidad y complejidad que agrega el hecho del cuidado en domicilio. Se busca
aproximar al aspirante a la premisa básica acerca de la relación del cuidado y la educación en la primera infancia así
como su desarrollo en el país en las últimas décadas. Se ubica la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia
(ENIA) y de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Área temática: primera infancia y desarrollo
infantil
Objetivo: ofrecer a los participantes un marco conceptual
que facilite el reconocimiento y la comprensión de los procesos, fenómenos y singularidades que componen el desarrollo infantil en niños/as de 0 a 3 años y su relación con el
entorno y los cuidados. Se procura ubicar conceptualmente
a la primera infancia y dar cuenta brevemente de las transformaciones sociales, jurídicas y político-institucionales en
la consideración, atención y educación de los niños pequeños (de la “guarda” a la función educativa, de objeto de cuidado a sujeto de la educación). A partir de la concepción de
primera infancia y desarrollo infantil se subrayan elementos clave a tener en cuenta en el proceso de devenir Sujeto
inherente al desarrollo humano, del papel que juega en ello
el entorno material y humano y de la significación de las figuras adultas en este tránsito.
Área temática: cuidados y vida cotidiana
Objetivo: conceptualizar la vida cotidiana como espacio-tiempo donde convergen acciones educativas y de cuidado, distintos actores y múltiples procesos. Se busca la
comprensión del cuidado y sus dimensiones en el marco
de las relaciones significativas que se establecen entre el niño/a y el adulto y la identificación del hogar como un espacio de interacción el niño/a, la familia y el cuidador/a. El
cuidado como interacción compleja.
Primer nivel de desagregación de los contenidos:
• La vida cotidiana en el hogar en tanto entramado de relaciones, costumbres, hábitos, ritmos y conductas, que
operan a través de acciones y representaciones moldeando los procesos identificatorios y la construcción
subjetiva de los niños/as.
• Relaciones con la familia y la comunidad.
• Vida cotidiana y contextos de crianza.
• Cuidados básicos.
• Rutinas de alimentación, higiene y descanso (según
edades).
• El ambiente como elemento relevante en el cuidado de
los niños/as.
• Marcos jurídicos para la atención a la Primera Infancia
(Código de la Niñez y Adolescencia, Convención sobre
los Derechos del Niño, Ley General de Educación Nº
18.437, etc.)
Primer nivel de desagregación de los contenidos:
• Concepción de primaria infancia y desarrollo infantil
de 0 a 3 años.
• Caracterización y particularidades. Importancia de los
primeros años.
• Conceptos de crecimiento, maduración, desarrollo y
aprendizaje. Vínculo primario, apego y encuentro con
el mundo. Desarrollo biológico, psicológico, cognitivo y
social. Caracterización según tramos de edad: el lactante, el deambulador.
4. Solo se justificarán las inasistencias por motivos de enfermedad del participante, debiendo ser debidamente certificadas.
En este caso se computará ½ inasistencia.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Formar para cuidar
Área temática: cuidados en la Primera Infancia
• Desarrollo de las tareas de cuidados en los diferentes
ámbitos.
• Valorización del rol de la cuidadora y el cuidador (desde el vínculo humano) y de las tareas del cuidado.
Objetivo: introducir al futuro cuidador/a en los aspectos
instrumentales básicos que hacen al cuidado del niño/a pequeño, concibiendo los cuidados como un accionar no mecánico. Ello significa estar dispuesto a establecer vínculos y
producir interacciones que, además de atender una necesidad o aspecto particular y concreto que hace al cuidado
del niño/o, produzcan experiencias sensoriales, cognitivas
y afectivas, esto es, experiencias educativas.
Unidad 2: Gerontología social
• El proceso de envejecimiento, prejuicios en torno a la
vejez, estereotipos, vejez y sexualidad y pérdida de autonomía.
• Derechos de las personas mayores.
• Maltrato y abuso de las personas mayores.
• Trasformaciones y heterogeneidad en las relaciones familiares.
Primer nivel de desagregación de los contenidos.
• Desarrollar habilidades, aptitudes, actitudes y procedimientos acordes al desarrollo del rol de cuidador/a.
• El cuidador/a, su historia, costumbres y bagaje cultural
como recursos para la tarea de cuidados.
• Organización de la cotidianeidad como elemento del
cuidado.
• Sostén y manejo del cuerpo del niño pequeño.
• La diferencia de lenguajes entre el adulto y el niño.
• Alimentación y preparación de alimentos.
• Accidentalidad en la Primera Infancia.
• Prevención de accidentes domésticos.
• Trastornos del desarrollo, enfermedades prevalentes en
la Primera Infancia y promoción de salud.
• Tratamientos médicos y participación del cuidador, primeros auxilios.
• Estimulación, expresión, exploración, creación de oportunidades, juego.
• Actividades según edad/desarrollo (música, plástica, literatura infantil).
• Enriquecimiento de la experiencia (vínculos y ambiente).
• Comunicación, vínculo, función educativa y cuidados.
• La planificación como un ordenador de la tarea que
permite programar, anticipar y que debe, sin embargo,
dar lugar a lo imprevisto y prestarse a reformulaciones.
• Comprender la complejidad del cuidado en la Primera
Infancia concibiendo toda acción de cuidado como un
acto que se dirige a lo más singular e íntimo del sujeto
en desarrollo a la vez que a su ser social.
Unidad 3: Geriatría: síndromes geriátricos,
técnicas de cuidado y de relacionamiento
Construcción del vínculo cuidador/a – persona
cuidada
•
•
•
•
•
Vínculo cuidador – persona cuidada.
Formas de aproximación.
Respeto del espacio y la privacidad.
Construcción de la confianza y empatía.
Impacto psicológico para la persona institucionalizada
u objeto de cuidado.
El cuidado de las personas mayores
• “Limitaciones” de los personas mayores en su vida cotidiana.
• Rol del cuidador asistiendo en las tareas que el adulto
mayor no pueda realizar sin ayuda y a la vez fomentando su autonomía.
• Cómo se alimentan las personas mayores.
El área de cuidado: higiene y confort
Importancia de la observación y registro.
Las áreas del cuidado y el cuidado del entorno.
Cuidado personal (cuidador/a y persona cuidada).
Cuidado del espacio y la intimidad.
Construcción del rol del cuidador desde su “presencia”
y considerando su presencia física.
• Valoración de los riesgos del entorno.
•
•
•
•
•
Contenidos de la formación para
cuidadores y cuidadoras de personas
mayores en situación de dependencia
Aspectos técnico-teóricos a trabajar
• Nociones básicas de anatomía y fisiología.
• Cambios normales del proceso de envejecimiento.
• Generalidades sobre el concepto de “síndrome geriátrico” y mención de síndromes habituales.
La propuesta de formación es Capacitación Profundización Profesional de la UTU. La carga horaria será de 360
horas. Para desarrollar dicha capacitación se contará con
3 talleristas.
Síndromes geriátricos:
• Control de esfínteres (pañales, sondas, vías, etc.).
• Cuidados en casos con síndromes de inmovilización
(cuidados de la piel, úlceras de presión y contacto, cuidado y prevención).
• Síndromes geriátricos relacionados con la movilidad.
• Patologías frecuentes del sistema loco-motor.
Unidad 1: Construcción del rol de la y el cuidador
desde una perspectiva de derechos
• El o la cuidadora desde la perspectiva de derechos humanos.
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Formar para cuidar
• Patologías cardiovasculares.
• Patologías respiratorias concretas (uso de oxígeno,
máscara, etc.).
• Trastornos degenerativos del sistema nervioso.
• Síndromes psiquiátricos.
• Nutrición e hidratación. Obesidad y desnutrición. Aparato digestivo.
• Diabetes.
• Hipertensión arterial y patologías cardiovasculares.
• Cuidados pre y posoperatorios.
• Patologías terminales y casos de pacientes oncológicos.
El manejo del duelo y el cuidado en casos de personas
terminales.
• Técnicas de higiene y confort (higiene bucal, baño, cambio de cama, vuelta en cama o rotación, entre otras).
• Prácticas de movilización. Autonomía y rehabilitación.
• Técnicas de alimentación. La importancia del cuidado
bucal y su vinculación con la alimentación.
• Detección de las situaciones de alarma.
• Identificación de las situaciones en las que se puede intervenir o se debe dar aviso y a quién. Diferentes situaciones: distinción entre emergencia y urgencia.
• Técnicas básicas de atención ante emergencias.
• Cuidado de la cuidadora y el cuidador (salud ocupacional).
horas. Para desarrollar dicha capacitación se contará con
3 talleristas.
Unidad 4: Organización social de los cuidados
Profundizar sobre los conceptos básicos de discapacidad,
abordando las particularidades y tipologías.
• Deficiencia, discapacidad y diversidad funcional.
• Deficiencias sensoriales, físicas, mentales e intelectuales.
• Concepto de dependencia por discapacidad.
• Promoción de la autonomía.
Unidad 1: Marco general del rol de la persona que
cuida
Presentación general de la tarea de asistencia personal y de
los cuidadores/as.
Acercamiento a lo que se espera de la tarea del perfil de
egresado. Encuadre ético y legal de las acciones del cuidador/a y del asistente personal.
• Significado del cuidador/a y del asistente personal.
• Encuadre de la tarea del asistente personal y de los cuidadores/as.
• Espacios de asistencia (domiciliaria // extra-domiciliaria).
Marco legal, sistema conceptual actual
Conocer sobre los derechos de las personas con discapacidad y las acciones positivas que deben existir para poder
satisfacerlos. Leyes, definiciones gubernamentales y coyuntura de la temática en nuestro país.
• Convención Internacional sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad.
• Marco legal uruguayo.
Unidad 2: Discapacidad y dependencia
• La política pública del cuidado: el SNC en Uruguay. Estado de situación y proyección.
• Transformaciones familiares y heterogeneidad en las
relaciones familiares.
• Las crecientes necesidades de cuidados y sus factores
explicativos.
• Las dimensiones del cuidado.
• Las relaciones de cuidado.
• Ética del cuidado: feminización del cuidado y división
sexual del cuidado.
• Los cuidados como derecho. Igualdad y no discriminación.
• Servicios y prestaciones.
Tipos de discapacidad
Identificar particularidades para cada tipo de discapacidad,
de acuerdo a la deficiencia y funciones según el ciclo de
vida.
• Nociones básicas de anatomía y fisiología.
• Adquisiciones esperables para determinadas edades.
• Discapacidad sensorial.
• Discapacidad física.
• Discapacidad mental.
• Discapacidad intelectual.
El resto de las horas son horas de práctica participante.
Las personas que realicen esta capacitación deben comprobar o bien tener experiencia de trabajo en el área o haber
concurrido a alguno de los cursos realizados por los organismos del Estado como experiencia piloto de la formación
del SNC.
Unidad 3: Herramientas para el desarrollo de las
actividades de la vida diaria5
Las personas dependientes necesitan de la ayuda de una
tercera persona para realizar las actividades de la vida diaria (AVD). Es necesario tener herramientas concretas para
poder brindar apoyo, desde una forma que contemple el
fomento de la autonomía de la persona que precisa ayuda
cuidando al que la brinda.
Contenidos de la formación para
cuidadores y cuidadoras de personas en
situación de dependencia por discapacidad
La propuesta de formación es Capacitación Profundización Profesional de la UTU. La carga horaria será de 360
5. Ver Apartado de Metodología y bibliografía correspondiente para
esta Unidad
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Formar para cuidar
Transferencias y movilizaciones
• La acción de vestir.
• Movilidad y transferencias.
• Movilidad y traslados.
• Movilidad: cuidados posturales y prevención.
• Ejercicios posturales y que favorezcan el tono muscular.
• Empleo de las ayudas técnicas y tecnológicas.
Los cuidados en la higiene
• Higiene bucal.
• Higiene corporal. Cuidado de la piel.
• Higiene del sueño.
• Higiene postural.
• Higiene ambiental.
Unidad 5: Trabajo y salud ocupacional
Con el objetivo de la profesionalización de la tarea del asistente personal, es necesario acercar los derechos y las obligaciones que como trabajadores tienen.
• Condiciones de trabajo.
• Prevención de riesgos laborales.
• Higiene laboral.
• Daños derivados del trabajo.
• Accidentes en el hogar seguridad y trabajo. Técnicas de
seguridad. Plan de autoprotección.
• Responsabilidades y sanciones.
• Derechos laborales de los Cuidadores y Cuidadoras.
Unidad 6: Organización social de los cuidados
La alimentación y la eliminación
• Nutrición e hidratación.
• Las técnicas de alimentación.
Medicación y prevención (marco ético)
• Suministro de Medicación.
• Prevención de patologías habituales.
• Úlceras por presión (desarrollar o plantear otras patologías asociadas).
• Prevención y manejo de accidentes relativos a la movilidad.
Primeros auxilios
• Comunicación y manejo de situaciones de crisis.
• Comprensión y manejo de situaciones difíciles: enfado,
agresividad, alucinaciones.
• Nociones básicas de Lengua de Señas del Uruguay
(LSU).
Unidad 4: Actividades vinculadas a la estimulación
cognitiva básica, discapacidades mentales e
intelectuales
• Manejo del dinero, manejo del calendario, etc.
• Estrategias concretas estimulación
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• La política pública del cuidado: el SNC en Uruguay. Estado de situación y proyección.
• Transformaciones familiares y heterogeneidad en las
relaciones familiares.
• Las crecientes necesidades de cuidados y sus factores
explicativos.
• Las dimensiones del cuidado.
• Las relaciones de cuidado.
• Ética del cuidado: feminización del cuidado y división
sexual del cuidado.
• Los cuidados como derecho. Igualdad y no discriminación.
• Servicios y prestaciones.
El resto de las horas son horas de práctica participante.
Las personas que realicen esta capacitación deben comprobar o bien tener experiencia de trabajo en el área o haber
asistido a alguno de los cursos realizados por los organismos del Estado como experiencia piloto de la formación
del SNC.
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Qué servicios, para quiénes, en qué momento
CAPÍTULO 5
Qué servicios, para quiénes,
en qué momento
Introducción
quienes tienen las mayores necesidades de cuidado y el comienzo de algunas prestaciones más universales, y en el largo plazo se asume una lógica universal para el sistema1.
Este capítulo busca presentar una propuesta concreta respecto a las poblaciones, prestaciones y etapas del SNC. Se
basa principalmente en las propuestas elaboradas en el proceso de discusión del SNC entre los años 2010 y 2013, así
como en los aprendizajes que surgen de las experiencias
llevadas a cabo en los últimos años. Así, las propuestas recogen principalmente líneas establecidas en el documento
Hacia un modelo solidario de cuidados, aprobado por el Gabinete Social en 2012.
A continuación se describen las políticas discutidas y una
propuesta de estrategia de implementación de cada prestación en el corto plazo (primera etapa de implementación)
y largo plazo (segunda etapa de implementación) en cada
una de las subpoblaciones priorizadas. Debe enfatizarse el
hecho de que esta estrategia de implementación es una opción posible, pero pueden existir muchas otras.
Debe tenerse especialmente en cuenta que se trata de una
propuesta entre tantas, y que su principal objetivo es el dimensionamiento concreto de los esfuerzos necesarios para
implementar un conjunto de prestaciones que aporten a
solucionar el cuidado de las personas en situación de dependencia siguiendo los principios y objetivos planteados
para el SNC. Por ello, se pone énfasis en la implementabilidad de las prestaciones propuestas y en su relación con
las prestaciones piloto ya impulsadas por el Estado en este
período.
Las prestaciones descritas están también destinadas a la
cuarta población, las personas que cuidan, dado que los
servicios previstos para las primeras tres poblaciones tienen impacto en quienes cuidan2. Para quienes actualmente
destinan gran parte de su tiempo a realizar tareas de cuidado, la oferta de prestaciones que se describe a continuación significaría disponer de ese tiempo para actividades
personales vinculadas al mercado laboral, al estudio o al
ocio. En el caso de las personas que trabajan y cuidan, destinando grandes proporciones de sus ingresos en acceder a
servicios de cuidado provistos por el mercado, estas prestaciones pretenden ser un “alivio” en la economía del hogar y
ofrecen una posibilidad de acceder a servicios con estándares de calidad en promedio más elevados.
El capítulo se divide en dos grandes secciones. En la primera se presentan los servicios y prestaciones propuestas para
el SNC, explicitando a qué poblaciones van dirigidos y sus
etapas de implementación. En la segunda parte se describen las necesidades de inversión en infraestructura y recursos humanos que se requieren para el buen funcionamiento del SNC.
Asimismo, la implementación de estas políticas afecta a
quienes se dedican y quienes se dedicarán a las tareas remuneradas de cuidado, ya que implica determinaciones en
cuanto a sus condiciones de trabajo. Debe aclararse que las
políticas de formación desarrolladas en el capítulo 4 se consideran directamente destinadas a esta subpoblación y lo
mismo ocurre con la regulación laboral propuesta en el capítulo 7. Por lo tanto, detallar las propuestas en las tres subpoblaciones con necesidades de cuidado no implica en lo
Propuestas de servicios de cuidado.
Descripción y estrategia de
implementación
La presente sección da cuenta de las propuestas de prestaciones de cuidado en el marco del SNC. Estas propuestas
son una síntesis de las detalladas en el documento Hacia
un modelo solidario de cuidados (GT, 2012) aprobado por
el Gabinete Social en setiembre de 2012. Las prestaciones
que se describen tendrán un desarrollo temporal específico, proponiendo dos horizontes temporales: los primeros
pasos y una mirada en el largo plazo. Asimismo, estos dos
horizontes corresponden a dos lógicas de implementación:
en el corto plazo se implementan políticas focalizadas en
1. Este documento respeta uno de los principios orientadores del sistema: “Como política basada en derechos humanos, el SNC apuntará a
construirse como política participativa universal, focalizando sus acciones iniciales en los colectivos de mayor vulnerabilidad social. El diseño incluirá compromisos de mediano y largo plazo en la incorporación de colectivos hasta su universalización” (GT, 2012: 17).
2. El capítulo 4 de este libro es el que trata específicamente la formación de cuidadores y cuidadoras, la política específica para esta población.
81
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Qué servicios, para quiénes, en qué momento
más mínimo el desconocimiento de las personas que cuidan como población objetivo del SNC.
1, 2 y 3 en la primera etapa de implementación del SNC y
completarlo en la segunda.
Debe tenerse en cuenta que en todos los casos las licencias
deben abarcar también a las parejas del mismo sexo, diseñando algunos dispositivos específicos para la licencia por
maternidad. También se deberá prestar especial atención a
las situaciones de padres y madres solos/as, de modo que
puedan utilizar toda la extensión de la licencia de cuidados.
Cuidados dentro del hogar
Las propuestas de prestaciones dentro del hogar son: ampliación de licencias maternales, paternales y de cuidado,
cuidados domiciliarios y teleasistencia.
Ampliación de licencias maternales, paternales y
de cuidado
Cuidados domiciliarios
Se propone la ampliación de las licencias maternales, paternales y de cuidado, contemplando a todos los y las trabajadoras que aportan a la seguridad social. Esto se basa en
la recomendación de que las niñas y niños menores de 12
meses –de ser posible y de elección de la familia permanezcan en el hogar, y que el período de lactancia exclusiva sea
de al menos 6 meses. Asimismo, la ampliación de las licencias paternales permite fortalecer el vínculo de los varones
con sus hijos e hijas, habilitando procesos de corresponsabilidad dentro de los hogares3.
Esta prestación está destinada al cuidado de niñas y niños,
personas mayores y personas con discapacidad en situación de dependencia, previendo características específicas
en cuanto a la formación de quien realiza la tarea y cantidad de horas subsidiadas. El objetivo de esta prestación es
brindar servicios de cuidado de calidad, a través del subsidio de horas de cuidado a cargo de cuidadores y cuidadoras
capacitadas adecuadamente. El servicio podrá ser prestado
por particulares, instituciones privadas de cuidado y organizaciones sociales bajo una regulación adecuada que garantice un servicio de cuidado de calidad estándar.
El Cuadro 24 presenta la propuesta de implementación de
la extensión de las licencias. Se propone alcanzar las fases
Se propone un modelo de gestión en el que se subsidia di-
Cuadro 24. Propuesta de implementación de extensión de licencias maternales, paternales y de cuidado
Maternidad
Paternidad
Cuidados
1. Unificación
14 semanas a todas las trabajadoras que
aportan a la seguridad social (mínimo OIT):
una semana adicional para trabajadoras
públicas, unificación de sistemas para
quienes aportan a caja de profesionales y
caja notarial, 14 semanas para patronas de
empresas de 3 o más trabajadores/as.
10 días continuos a todos los
trabajadores que aportan a la
seguridad social: se incorporan
quienes aportan a caja de
profesionales y notarial y
patrones de empresas de 3 o
más trabajadores.
Medio horario de labor para padre o
madre hasta 6 meses del niño o niña a
partir del fin de licencia por maternidad:
se incorporan quienes aportan a caja
de profesionales y notarial, patrones de
empresas de 3 o más trabajadores y los
varones asalariados públicos.
2. Extensión de licencia
maternal
18 semanas para todas (recomendación
OIT)
3. Extensión de licencia
de cuidados
4. Extensión de licencia
paternal
Medio horario de labor para padre o
madre: hasta 9 meses del niño o niña a
partir del fin de licencia por maternidad
si el padre hace uso de ella por un
mínimo de 4 semanas; en caso contrario
se mantiene régimen anterior (6 meses).
15 días continuos
6. Extensión cuidados
Medio horario de labor para padre o
madre hasta 9 meses del niño o niña a
partir del fin de licencia por maternidad.
Si el padre hace uso de ella por un
mínimo de 9 semanas se extiende el
medio horario hasta los 12 meses del
niño o niña.
rectamente a la familia una parte del salario de quien cuida, exigiendo que la cuidadora o cuidador realice un curso
básico de cuidados, y respetando los salarios mínimos que
se establezcan. El monto que subsidie el SNC dependerá de
la capacidad de pago del beneficiario. De este modo, se ge-
3. Con el objetivo de promover la corresponsabilidad entre mujeres y
varones a través del uso efectivo de las licencias por ambos padres,
se proponen licencias de cuidado que son más extensas si los dos las
utilizan. La experiencia internacional muestra que en los países en los
que la legislación establece una licencia intransferible para el hombre, como Suecia e Islandia, estos toman efectivamente un porcentaje mayor del total de días de licencia por nacimiento (Castro y Pazos,
2007).
82
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Qué servicios, para quiénes, en qué momento
neran incentivos a la formalización, al pago de mejores salarios y a la formación.
sona se cayó o perdió la verticalidad, y automáticamente se
comunica a la central.
En el caso de la primera infancia, se propone cubrir con
este servicio la media jornada de padres y madres luego de
terminadas las licencias, para que los y las bebés de menos
de un 1 permanezcan en el hogar. A partir del año se promueve el cuidado en centros, por lo tanto la prestación de
cuidado domiciliario se mantiene solamente para los niños
y niñas de 1 año que no asistan a ellos, y a un costo mayor.
En todos los casos, el subsidio corresponde a 20 horas semanales y se implementaría en una segunda etapa.
Este servicio tiene como objetivo el de aumentar la autonomía personal y reducir la necesidad de abandonar el hogar a causa de la dependencia. Este servicio brinda tranquilidad tanto a los usuarios como a los familiares, sabiendo
que ante cualquier eventualidad podrán ser atendidos. Se
basa en aportes del sector de Tecnología en Información
y Comunicación (TIC) y puede ser un aspecto a trabajar
y contribuir desde la investigación en Ciencia y Tecnología (CyT).
Para personas mayores, se prevé que esta prestación cubra
a todos las personas en situación de dependencia severa.
En una primera etapa, se propone subsidiar 15 horas semanales y en la segunda etapa de implementación se propone
extender el servicio a 30 horas semanales.
Dentro del SNC se propone incorporar este servicio tomando la experiencia internacional y también considerando los
aportes que se realicen desde la investigación en CyT de
nuestro país, pudiendo incorporarle nuevas funcionalidades al servicio. Por ejemplo, se propone una segunda función
para que el dispositivo funcione como recordatorio de medicamentos, citas médicas, etc., de forma automática.
En el caso de discapacidad, el objetivo a largo plazo también es cubrir a todas las personas en situación de dependencia severa con 30 horas semanales. Para la primera etapa, se propone brindar 7.000 subsidios por 20 horas semanales. Debe tenerse en cuenta que el programa de Asistentes Personales es un antecedente directo de esta prestación,
aunque presenta algunas diferencias. Por ello, resulta central hacer el esfuerzo de armonizar ambos de modo de no
duplicar esfuerzos4. Luego, se ampliarán a 30 horas semanales para todas las personas en situación de dependencia
severa.
Dado que es una prestación de bajo costo unitario, se plantea su implementación progresiva por edad en el caso de
personas mayores (al comienzo, a partir de los 65 años en
hogares unipersonales y mayores de 75 años en hogares
con pareja sola, y luego para mayores de 65 años en la segunda), y de la autopercepción de dependencia para personas con discapacidad, en lugar de utilizar el nivel de dependencia que identifica el baremo. Esto se debe a que, al ser
una prestación con bajos costos per cápita, la identificación
del nivel de dependencia tendría costos relativamente mayores además de que se considera que sus funcionalidades
serían de gran utilidad también para personas autoválidas.
Se propone entonces que acceda quien lo solicite siempre
que cumpla con los requisitos de edad o de presencia de
una discapacidad5.
Teleasistencia
Este servicio está destinado a personas mayores y con discapacidad. Como antecedente de oferta podemos observar
el servicio de teleasistencia aplicado en España, originalmente ofrecido por la Cruz Roja. Consiste en la instalación
de una terminal en la vivienda del o la usuaria, que está
conectada a un dispositivo tecnológico que lleva consigo,
sea en forma de collar o de pulsera. El usuario pulsa un
botón en el dispositivo que lo comunica directamente con
una central de escucha, donde reciben el aviso junto a los
datos que identifican a la persona y demás información relevante. Desde la central se intenta comunicar verbalmente con el usuario a través del dispositivo, y dependiendo de
si el usuario puede comunicarse o no, o la situación con la
que se enfrente, se le deriva a un contacto de referencia o a
la emergencia médica, o incluso se va directamente a la vivienda (la persona que solicita el servicio deja una copia de
sus llaves y un permiso para ingresar si es necesario). Incluso existe en algunos casos la incorporación de una medición de velocidad en el dispositivo, que identifica si la per-
Cuidados fuera del hogar
Entre las prestaciones de cuidados fuera del hogar, se proponen: centros CAIF, jardines públicos, centros de cuidados para la primera infancia en empresas privadas, bonos
para atención en centros privados (tanto en centros de educación para la primera infancia como en hogares de larga
estadía para las personas mayores y con discapacidad en
situación de dependencia), centros diurnos y viviendas tuteladas.
Centros de Atención a la Infancia y la Familia6
En este apartado se hace referencia a la oferta de servicios
5. En este último caso, se exigirá que se registre en el Registro de Personas con Discapacidad de la Comisión Nacional Honoraria de la Discapacidad.
6. Como se destaca en el capítulo 7, “Regulación e Institucionalidad”,
todos los centros de cuidado y educativos para la infancia deberán
avanzar en la inclusión de niñas y niños con discapacidad.
4. Se deberá prestar especial atención al establecimiento de copagos,
dado que la presente propuesta plantea el pago de parte del servicio
por parte del beneficiario y la prestación que brinda actualmente el
BPS no lo hace. Asimismo, se deberá prestar atención a la salud mental.
83
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Qué servicios, para quiénes, en qué momento
para niñas y niños de entre 0 y 2 años. Se plantea desde el
punto de vista de la transformación del modelo de CAIF
actual hacia la cobertura que se desea llegar. Sin embargo,
se deberá considerar la compatibilización y homogenización de los demás servicios que existen hoy dirigidos a la
primera infancia, tales como los centros diurnos del INAU
o el programa Nuestros Niños de la Intendencia de Montevideo.
piloto con focalización territorial, para luego ampliarlo en
función de la demanda.
Respecto a las modalidades de 20 o 40 horas semanales, se
plantea comenzar estableciendo al menos un grupo de 40
horas por cada nivel en todos los centros CAIF y que puedan acceder quienes soliciten esta modalidad. Luego, se extenderá el servicio de 40 horas de modo de cubrir al menos
al 75% de los cupos ofrecidos.
Los CAIF funcionan actualmente en dos modalidades:
atención diaria a niños de 2 y 3 años y Experiencias Oportunas para familias con niños y niñas de 0 a 24 meses7. Las
Experiencias Oportunas, como ya fue planteado, no son
consideradas como prestaciones de cuidado, ya que tiene
una carga horaria de 2 horas semanales y se debe asistir con
una persona adulta responsable. La propuesta, entonces, se
basa en la extensión de la cobertura de estos centros en su
modalidad de atención diaria, tanto en edades como en extensión horaria8.
Por último, se puede considerar el establecimiento de un
copago que cubra aproximadamente el 25% del costo del
servicio, asignado en consideración de la capacidad de
pago de las familias. Un elemento central para la implementación del mismo es separar el prestador (CAIF) de la
institución encargada de la identificación de quiénes deben
pagar y de la recaudación, para evitar posibles diferencias
en los criterios de identificación que puedan tener los centros y hacerlo lo más homogéneo posible. Igual de importante es establecer un mecanismo sencillo para la identificación de quién debe pagar: se propone la utilización del
Índice de Carencias Críticas, por ser una herramienta con
gran difusión territorial y ampliamente testeada9.
En un SNC universal, se pretende alcanzar a toda la población de 1 y 2 años con atención en modalidad diaria, ofreciendo 40 horas o 20 horas semanales, a elección de la familia. Deben realizarse dos puntualizaciones: en primer lugar,
se asume que parte de las familias con niños o niñas de 1
año no optarán por servicios fuera del hogar, por lo que se
ofrecen servicios de cuidado domiciliario; en segundo lugar, como se verá más adelante, se prevé que los niños y niñas de 3 años serán atendidos por el CEIP de la ANEP, por
lo que CAIF retiraría paulatinamente su atención.
En cuanto a los copagos, se plantea que les corresponderá
pagarlo a las familias para las cuales los ingresos de los padres sean superiores a $ 30.000 mensuales, lo que equivale
aproximadamente a los hogares de los quintiles 3, 4 y 5, y a
un costo bajo.
Centros de atención a primera infancia en
empresas
En los primeros pasos se propone cubrir a todos los niños y
niñas de 1 año del primer quintil de ingresos y avanzar hacia la universalización del servicio en 2 años, teniendo en
cuenta que siempre existirá una proporción de la población
que optará por servicios privados. Asimismo, en la medida en que la universalización de la atención de niños de 3
años en el CEIP (ANEP) puede llevar un tiempo, se plantea
que en la primera etapa de implementación se mantengan
los cupos de 3 años que actualmente ya tiene CAIF (es decir, no se extenderán los cupos pero tampoco se eliminarán
hasta que el CEIP aumente sus instalaciones para cubrir a
los niños y niñas de 3 años).
En la misma línea que los centros recién mencionados y
como estrategia de localización, se busca promover la instalación de centros de atención a primera infancia en empresas para la atención de hijos e hijas de las y los trabajadores y también de niñas y niños de la zona, de modo
de promover la inclusión empresa-barrio. Un antecedente directo es el convenio recientemente firmado entre INAU-CAIF y el MTSS, en el cual se proponen distintas modalidades de atención para estos centros en empresas. El
objetivo de dicho acuerdo es ampliar la cobertura de CAIF
tanto en lo que refiere a la distribución geográfica como la
mejor adaptación a las necesidades de las familias.
Por otro lado, se propone un servicio de salas cuna para bebés de 45 días a 12 meses cuyos padres no participan del
mercado formal de trabajo, dado que no estarían cubiertos
por las licencias. En la primera etapa se establece un plan
ANEP-CEIP
Se propone la universalización de la atención a niños de 3
9. Se recomienda que el umbral utilizado para identificar si la familia
debe pagar sea superior al utilizado para el otorgamiento de la AFAM,
de modo de que no se asocien directamente. Las evaluaciones de
AFAM (Bérgolo, Dean, Perazzo y Vigorito, 2013) mostraron que estas
no tienen un impacto en la participación laboral de quien las recibe,
pero sí en su formalización. Si el umbral para el copago fuera el mismo que el de la AFAM, el copago operaría como un aumento del monto de la transferencia para los hogares con niños de entre 1 y 3 años y
por lo tanto podría profundizar los resultados negativos observados.
7. Existen experiencias piloto de atención diaria para niños de 1 año.
8. Si bien las Experiencias Oportunas no son objetivo de esta publicación por no tratarse de cuidados, se debe tener en cuenta que extender la cobertura diaria en la población que hoy cuenta este programa
tendrá impactos. En el marco de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA), se deberá tener en cuenta el diálogo entre estas dos modalidades que existen hoy en día y las poblaciones a
las que se dirigen.
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Qué servicios, para quiénes, en qué momento
años por parte del CEIP de la ANEP, en el entendido de que
la educación formal comienza a esa edad10. Se propone en
un horizonte temporal de 10 años a partir de la implementación del SNC (2015-2025) y con las mismas características en términos de extensión horaria que tiene el resto de
los servicios de Educación Inicial de CEIP.
el ingreso a servicios públicos de cierta población que se
considera de gran importancia que asista a algún centro se
vea restringida por alguna razón. Se deben ajustar a las necesidades que se planteen en cada momento del tiempo y
por lo tanto sus poblaciones objetivo presentadas son solo
aproximadas, ya que dependerán de las necesidades de la
sociedad y del ciclo económico.
Respecto a la implementación, debe discutirse si la inclusión de grupos de 3 años implica la creación de nuevos
jardines o pueden incorporarse en las escuelas existentes.
Además, se deberá trabajar en la compatibilización o armonización del pasaje entre el servicio ofrecido para niñas y
niños de 2 años, y las y los de 3 años, fundamentalmente en
las opciones de horario ofrecidas para que las familias puedan elegir entre 4 y 8 horas diarias.
Bonos para hogares de larga estadía
De la misma manera que los bonos para primera infancia,
esta prestación da continuidad al programa implementado a partir de 2014 por el MIDES referenciado como “Inclusión en Cuidados” (ver Capítulo 2). Brinda una transferencia económica para cubrir cupos en hogares de larga
estadía privados, que permitan utilizarse para resolver situaciones con una alta complejidad socioeconómica y de
dependencia. La población objetivo en los primeros pasos
de implementación serán personas mayores de 65 años que
están en hogares de larga estadía que tienen ya establecido el cierre o clausura, facilitando el traspaso de las personas mayores a hogares de larga estadía que cumplan con
las condiciones sanitarias mínimas establecidas12. Por otro
lado, se contemplan las personas mayores de 65 años con
dependencia que se encuentran en situación de calle, o viven solas en viviendas ruinosas o en refugios nocturnos.
El funcionamiento del programa es similar al programa de
cupos cama del BPS.
Se entiende que los servicios educativos trascienden el cuidado pero claramente lo solucionan. Por ello, si bien se incluye este servicio en la propuesta del SNC, debe aclararse
que el presupuesto que implica la puesta a punto de esta
política no se considerará en el rubro de cuidados.
Bonos para centros de educación infantil privados
Esta prestación refiere al CISEPI, implementado a partir
del año 2013 (ver Capítulo 2: “Diagnóstico”). Se propone la
posibilidad de brindar bonos a niños y niñas de 0 a 3 pertenecientes al 5% de hogares más pobres de la sociedad11 para
asistir a centros de educación infantil privados autorizados
por el MEC. La posibilidad de asistir a centros privados es
únicamente en aquellos casos de difícil acceso a la oferta
pública en la zona de residencia o de necesidad de una flexibilidad horaria que los servicios públicos no ofrezcan. En
todos los casos, esta prestación está asociada a la derivación
por parte de programas sociales que trabajen previamente
con la familia e identifiquen la necesidad de este servicio.
En una segunda etapa de implementación, se prevé la ampliación de esta transferencia para hogares de larga estadía
enfocados a personas con discapacidad13.
Centros diurnos
Esta prestación brinda una solución institucional de cuidado en un horario que permita a los y las cuidadoras principales disponer de tiempo para otras tareas. Responde a necesidades personales básicas, terapéuticas y socioculturales
de las personas en situación de dependencia.
Debe tenerse en cuenta que estos servicios se mantendrán
siempre subsidiarios a los universales y focalizados en hogares en situación de vulnerabilidad siempre y cuando sean
necesarios. Se debe resaltar que no se está planteando que
el programa deba definirse como transitorio ni tampoco permanente, sino que quedará como una herramienta
sujeta a las necesidades. Continuará en los casos donde se
deba cubrir las fallas o eventualidades que puedan surgir de
la expansión universal de centros públicos, causando que
Se propone la creación de centros diurnos para personas
mayores y con discapacidad en situación de dependencia.
En ambos casos, la gestión del servicio es descentralizada
en los municipios y/o en la sociedad civil organizada. El
SNC transferirá una partida mensual de modo de financiar al equipo técnico a cargo del cuidado (cuidadores/as,
12.Para el buen funcionamiento de la política de bonos para personas
mayores será clave el acompañamiento de políticas de acondicionamiento y apoyo a los hogares de larga estadía, para que puedan brindar los servicios de manera aceptable. Este tipo de apoyo no se incorpora en este documento por no tratarse estrictamente de una política
de cuidado, sino de vivienda.
13.En la actualidad prácticamente no existen hogares de larga estadía
que sean exclusivamente para personas con discapacidad. Por ello,
esta prestación debe venir acompañada de la promoción a la creación
de estos servicios por parte del sector privado y de la sociedad civil
organizada. De todos modos, la propia creación de esta prestación ya
operaría como un incentivo a la oferta.
10.La Ley General de Educación, N° 18.437, establece que la educación
formal comienza a los 3 años de edad. Según ella, el primer nivel de
la educación formal, la Educación Inicial, comprende los 3, 4 y 5 años
de edad. La ANEP se identifica como el órgano rector y principal ejecutor de la educación formal.
11. Estudios previos realizados por el MIDES identifican que los hogares
del primer ventil de ingresos presentan condiciones de privación importantes, diferenciándose del resto de la sociedad: son más numerosos, los ocupados presentan menores tasas de aportes a la seguridad social y mayores índices de subempleo, el nivel educativo es sensiblemente menor y las condiciones de la vivienda son muy precarias
(MIDES, 2013).
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Qué servicios, para quiénes, en qué momento
talleristas, psicólogo/a y trabajador/a social) y una partida
adicional y única para acondicionar el espacio con el que
se cuente.
ga estadía públicos. Serán en el interior del país y para 50
usuarios cada uno, similares a la red de hogares de ASSE
actual (ver Sección 1.1, Personas mayores). Se propone que
puedan utilizar este servicio las personas mayores con dependencia severa y en situación de vulnerabilidad social.
Ambos centros se construirán en los primeros años de funcionamiento del SNC.
En una primera etapa, se propone un centro por municipio
para personas mayores, es decir unos 100 centros aproximadamente. Luego, se expandirían a un total de 200 centros diurnos para personas mayores y 100 para personas
con discapacidad en situación de dependencia.
Viviendas tuteladas
Las viviendas tuteladas son servicios de asistencia para personas mayores y personas con discapacidad en situación de
dependencia que tienen algún grado de autonomía. Estas
Hogares de larga estadía regionales
Se plantea la incorporación de 2 centros regionales de lar-
Cuadro 25. Esquema de servicios propuestos por población objetivo y horizonte temporal
Primera infancia Prestaciones/programas
Edad
Licencias maternales / paternales /
cuidados
2015 a 2020
2025 en adelante (universal)
0
Unificación del régimen de licencias;
extensión de licencia maternal a 18
semanas; medio horario de labor para
padre o madre hasta 9 meses del niño
o niña a partir del fin de licencia por
maternidad, si el padre hace uso de esta
prestación por un mínimo de 4 semanas.
Extensión de licencia paternal a 15 días;
medio horario de labor para padre o madre
hasta 9 meses del niño o niña a partir del
fin de licencia por maternidad. Si el padre
hace uso de esta prestación por un mínimo
de 9 semanas se extiende el medio horario
hasta los 12 meses del niño o niña.
0
20 horas semanales, 4 meses en adelante
para cubrir el medio horario de licencia
1
20 horas semanales, para quienes no
asisten a CAIF
Complemento (asociado a programas
sociales), primer ventil de ingresos
Complemento (asociado a programas
sociales), primer ventil de ingresos
0
Plan piloto de salas cuna, 20 horas
semanales. Focalización territorial
Quienes no están inscriptos en el mercado
formal de trabajo, 20 horas semanales
1
Quintil 1. Al menos un grupo de 40 horas
semanales por cada centro y el resto de 20
horas semanales
80% del total de niños; de ese porcentaje,
75% asiste 40 horas semanales y 25% 20
horas semanales
2
Avanzar hacia la universalización; al menos
un grupo de 40 horas semanales por cada
centro y el resto de 20 horas semanales
Universalización completa. 75% asiste
40 horas semanales y 25% 20 horas
semanales
3
Mantiene cobertura actual
3
Cubre a quienes faltan, sin considerar los
que actualmente van a CAIF
Cuidados domiciliarios
Bonos
0a3
CAIF (incluye centros en empresas)
ANEP-CEIP
Completa universalización
Personas mayores
Prestaciones/programas
2015 a 2020
2025 en adelante (universal)
Cuidados domiciliarios
Severos, 15 horas semanales
Dependencia severa, 30 horas semanales
Teleasistencia
Todos los mayores de 65 en hogares
unipersonales y mayores de 75 en hogares
pareja sola, que soliciten en servicio
Todos los mayores de 65 que soliciten en
servicio
Viviendas tuteladas
Viviendas de BPS (actuales y futuras)
Asociado a regulación (500 cupos)
Asociado a regulación (500 cupos)
Centros diurnos
Un centro diurno por municipio para
moderados y leves (100 centros, aprox.)
200 centros
Hogares de larga estadía
Depencia severa, 2 centros regionales (100
personas)
Bonos hogares de larga estadía
Personas con discapacidad Prestaciones/programas
2015 a 2020
2025 en adelante (universal)
Cuidados domiciliarios
Dependencia severa, 7.000 personas, 20
horas semanales
Teleasistencia
100% de dependencia moderada que
soliciten el servicio
Viviendas tuteladas
Dependencia moderada y leve (20%)
Hogares de larga estadía
Dependencia severa y moderada (20%)
Centros diurnos
100 centros
86
Dependencia severa, 30 horas semanales
Dependencia leve y moderada que soliciten
el servicio
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Qué servicios, para quiénes, en qué momento
viviendas brindan los apoyos necesarios para conseguir un
adecuado funcionamiento personal, habitualmente en grupos de personas.
bra el costo de un cuidador por 30 horas semanales por
cada 6 personas en situación de dependencia. En el caso de
personas mayores se propone implementar esta prestación
en las viviendas sociales del BPS y para personas con discapacidad se deberá fomentar a los propios usuarios a que
creen las viviendas.
La prestación, que se propone enteramente para la segunda
etapa de implementación del SNC, constaría de una transferencia mensual a la organización de la Vivienda que cu-
Cuadro 26. Incorporación de usuarios por etapa, subpoblación y prestación
Población
Política
Cantidad de
beneficiarios
incremental
período 2020-2025
Cantidad de
beneficiarios
totales a 2025
Licencias
-
Bonos- 0 a 2 años
500
1.500
2.000
-
2.000
Cuidados domiciliarios
(20 horas)
-
-
-
26.700
26.700
CAIF – salas cuna (45 días
a 11 meses)
-
400
400
2.600
3.000
-
10.000
10.000
16.750
26.750
12.700
17.300
30.000
3.500
33.500
12.000
-
12.000
(12.000)
Total CAIF (sin EO)
24.700
27.700
52.400
10.850
63.250
ANEP-CEIP
8.000
15.500
23.500
10.200
33.700
CAIF - diaria 1 año - 20
horas
Primera infancia
Cantidad de
Cantidad de
Cantidad de
beneficiarios
beneficiarios
beneficiarios
incremental período
totales a 2015
totales a 2020
2015-2020
CAIF - diaria 1 año - 40
horas
CAIF - diaria 2 años - 20
horas
CAIF - diaria 2 años - 40
horas
CAIF - diaria 3 años - 20
horas
CAIF - diaria 3 años - 40
horas
-
-
TOTAL
33.200
44.700
77.900
47.750
125.650
Cuidados domiciliarios
(15 horas)
-
22.000
22.000
(22.000)
-
Cuidados domiciliarios
(30 horas)
-
-
-
28.000
28.000
Adultos mayores
Total cuidados
domiciliarios
-
22.000
22.000
6.000
28.000
Teleasistencia
-
90.000
90.000
60.000
150.000
6.000
Viviendas tuteladas
-
-
-
6.000
Bonos en HLE privados
-
500
500
-
500
HLE públicos
900
100
1.000
-
1.000
Centros diurnos
-
5.000
5.000
5.000
10.000
TOTAL
900
117.600
118.500
77.000
195.500
Cuidados domiciliarios
(20 horas)
2.500
4.500
7.000
(7.000)
-
Cuidados domiciliarios
(30 horas)
-
-
-
11.000
11.000
Total cuidados
domiciliarios
2.500
4.500
7.000
4.000
11.000
Teleasistencia
-
32.500
32.500
7.500
40.000
Viviendas tuteladas
-
-
-
3.000
3.000
Bonos HLE
-
-
-
3.000
3.000
Colonias
1.000
-
1.000
-
1.000
Centros diurnos
-
-
-
5.000
5.000
Discapacidad
TOTAL
TOTAL
3.500
37.000
40.500
22.500
63.000
36.700
199.300
236.900
147.250
384.150
Fuente: DNPS.
87
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Qué servicios, para quiénes, en qué momento
A modo de resumen, el cuadro 26 permite comparar y visualizar el proceso que seguirá cada política en cada etapa
planteada de desarrollo del SNC según su cantidad aproximada de beneficiarios (Cuadro 26).
En resumen, deberán cubrirse 27.300 cupos nuevos al año
2020, en centros capaces de atender a 7 grupos de 12 niños y niñas cada uno, por lo que se estima que será necesario adquirir 325 centros. Siguiendo el mismo criterio, al
año 2025 deberán construirse 100 centros más para cubrir
el incremental de 8.250 niños y niñas de 1 y 2 años, y readaptar los centros ya existentes para estas nuevas cohortes
de edad.
Necesidades de inversión en
infraestructura y recursos
humanos
Jardines de ANEP-CEIP
Infraestructura
La universalización de los jardines de ANEP-CEIP para la
atención de niños y niñas de 3 años implica una gran ampliación de las instalaciones. Esto puede ser tanto incorporando nuevas salas en escuelas ya existentes, como construyendo nuevos jardines separados de las escuelas que cubran a los de 3, 4 y 5 años. Actualmente hay aproximadamente 850 escuelas urbanas y jardines. Si suponemos que
se deben agregar 25.700 cupos entre los 10 años estipulados
para alcanzar la universalización, se deberán incorporar 2
salas por cada escuela urbana o jardín existente.
Algunas de las propuestas mencionadas hasta el momento
necesitan de una inversión previa para estar en condiciones
de cubrir a la cantidad usuarios que se propone el SNC. Se
trata de prestaciones y servicios que requieren una suma de
dinero mayor en los primeros meses o años para construir,
comprar, o acondicionar instalaciones o bienes que serán
durables en el tiempo. Este es el caso de los centros CAIF,
jardines de ANEP-CEIP, centros diurnos, hogares de larga
estadía y teleasistencia.
Centros diurnos
Para los jardines de ANEP-CEIP se realiza la misma consideración que al momento de estimar los costos de funcionamiento de las políticas: si bien se mencionan porque se
debe tener en cuenta, al pasar a depender de ANEP-CEIP el
presupuesto asignado ya no sería de cuidado, sino de educación.
Como fue mencionado en la sección 2.2, los centros diurnos se gestionarán a nivel municipal o de la sociedad civil, y el SNC se integrará institucionalmente con la función
de realizar las transferencias monetarias que financiarán el
equipo técnico. En una primera instancia, se deberá realizar una inversión para el reacondicionamiento de los centros que serán utilizados para estos servicios, previendo
una transferencia de una única vez desde el sistema.
Centros CAIF
En los primeros pasos del SNC se propone incorporar
27.300 niños y niñas de 1 y 2 años a los centros CAIF. Luego, en el período 2020-2025 se estiman unos 20.250 nuevos
cupos de 1 y 2 años, pero se liberarán los aproximadamente
12.000 cupos que existen hoy en niños y niñas de 3 años de
edad debido a la transición a la universalización la cobertura de ANEP. Por lo tanto, la propuesta general incluye la incorporación de nuevos cupos, así como una reestructura de
los centros actuales. Mientras que hoy los CAIF atienden a
niños y niñas de 2 y 3 años en formato diario, se propone
que pasen a atender a los niños y las niñas de 1 y 2 años, y
ya no a quienes tienen 3 años. Además, dejarían de estar focalizados en la población de menores ingresos, apuntando
a la universalización en el acceso. Esto no solo conlleva aumentar en gran medida las instalaciones, sino hacerlo teniendo en cuenta estos aspectos, la acorde distribución en
el territorio y el cambio cultural sobre el pensamiento de lo
que los centros CAIF ofrecen y a quiénes apuntan.
Hogares de larga estadía regionales
La incorporación de 2 hogares públicos de larga estadía
implica la construcción o adquisición de la infraestructura adecuada
Teleasistencia
Para la prestación de teleasistencia se identifican dos áreas
de potencial inversión: por un lado, los dispositivos domiciliarios que se les darán a los usuarios y, por otro, la infraestructura y equipamiento tecnológico necesarios para
el funcionamiento del centro de atención y gestión. Sobre
el segundo punto se supone que el BPS ya tiene los recursos
para afrontarlo (Gómez y Andrade Carreño, 2010), por lo
cual no se incluye en la estimación de costeo de inversión.
En la primera etapa de difusión de la prestación, se estima
alcanzar 122.500 usuarios (tanto personas con discapacidad como personas mayores). Finalmente, a 2025, se agregarían 67.500 nuevos usuarios. Debe tenerse en cuenta que
al ser un servicio que se ofrecerá a quien lo pida con requisitos muy bajos, la estimación de usuarios puede tener un
gran margen de error.
Los nuevos centros que se construyan se harán teniendo en
cuenta estas consideraciones, y a efectos de la estimación se
plantea que serán centros que puedan atender a 7 grupos
de 1 y 2 años cada uno: 6 grupos de 20 horas (3 salas), y 1
grupo de 40 horas (1 sala). Esta estructura requeriría instalaciones similares a los centros Tipo IV, de los actuales.
Se plantean dos posibles financiamientos. Por un lado, podría caber la posibilidad de que los dispositivos sean su-
88
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Qué servicios, para quiénes, en qué momento
Requerimiento de recursos humanos y
formación
ministrados por ANTEL. En segundo lugar, se podría considerar que cada usuario financie el costo del dispositivo,
siendo entonces similar a un copago pero como un aporte
único al comienzo de la prestación, y luego el costo de funcionamiento sería asumido por el fondo del SNC.
Recursos humanos necesarios
Las políticas de cuidado son, por sí mismas, muy intensas
en recursos humanos. Por lo tanto, el amplio abanico de
Cuadro 27. Nuevos cuidadores/as necesarios para el SNC
Usuarios
Total de usuarios
incrementales
2020
Cuidadores/as
Total de usuarios
incrementales 2025
Relación
usuariocuidador
Turnos de
un cuidador
Total cuidadores
incrementales
2020
Total cuidadores
incrementales 2025
Primera infancia
Licencias
0
Cuidados
domiciliarios (20
horas)
0
0
26.700
1
2
0
13.350
Centros públicos
CAIF, salas cuna
400
2.600
5
2
40
260
CAIF, 1 año
10.000
16.750
5
1,5
1.333
2.233
CAIF, 2 años
17.300
3.500
12
1,5
961
194
-12.000
12
1,5
10.200
15
1,5
689
453
CAIF, 3 años
ANEP-CEIP
15.500
-667
Centros privados
1 año
5
1,5
0
0
2 años
7
1,5
0
0
3 años
15
1,5
0
0
7
1,5
143
0
Bonos en centros
privados
1.500
0
Total
3.166
Primera infancia
15.824
18.991
Personas. mayores
Cuidados
domiciliarios (15
horas)
22.000
-22.000
1
3
7.333
-7.333
Cuidados
domiciliarios (30
horas)
0
28.000
1
1
0
28.000
150
Teleasistencia
90.000
60.000
400
1
225
Viviendas tuteladas
0
6.000
6
1
0
1.000
Centros diurnos
5.000
5.000
12
1
417
417
Bonos HLE
500
0
7
1
71
0
HLE regionales
100
0
4
1
25
0
8.071
Total
Adultos mayores
22.233
30.305
Personas con discapacidad
Cuidados
domiciliarios (20
horas)
4.500
-7.000
1
2
2.250
-3.500
Cuidados
domiciliarios (30
horas)
0
11.000
1
1
0
11.000
Teleasistencia
32.500
7.500
400
1
81
19
Viviendas tuteladas
0
3.000
6
1
0
500
Centros diurnos
0
5.000
12
1
0
417
Bonos HLE
0
3.000
7
1
0
429
2.331
8.864
Total
Personas con
Discapacidad
11.195
TOTAL
13.569
46.922
60.491
Fuente: DNPS.
89
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Qué servicios, para quiénes, en qué momento
políticas propuestas dentro del SNC implica requerir de
muchos trabajadores y trabajadoras remuneradas para cubrir a todas las personas beneficiarias de las prestaciones, y
por sobre todo, que tengan la formación adecuada para poder brindar cuidados de calidad.
Por otro lado, no se presentan estimaciones sobre la cantidad de profesionales y técnicos que realizan tareas especializadas para las personas en situación de dependencia,
ya que se supone que la oferta actual de estos trabajadores
será suficiente y no se deberán realizar esfuerzos extra en
formación en estos rubros.
Siguiendo a Aguirre (2013), quienes trabajan en el sector
cuidados se dividen en tres grupos: trabajadores directos,
trabajadores que realizan la gestión y supervisión, y trabajadores que forman a los trabajadores directos.
En resumen, se estima que se deberán generar aproximadamente 60.000 nuevos puestos de trabajo para cuidadores y cuidadoras. En cuanto a la formación, se estima que se
deberán ofrecer opciones de formación en cuidados para
estas 60.000 personas, además de un aproximado de 4.000
trabajadores y trabajadoras que trabajen en los hogares de
larga estadía o empresas de acompañantes del sector privado.
Trabajadores directos
El primer grupo es el de mayor dimensión. Está compuesto
principalmente por quienes realizan las tareas de cuidado
propiamente dichas, pero también por los psicólogos, trabajadores sociales, fisioterapeutas y otros profesionales que
realizan tareas especializadas con los usuarios. En el caso
del servicio de teleasistencia, se consideran trabajadores directos a los operarios que estarán atendiendo las llamadas.
Trabajadores que realizan la gestión y supervisión,
y formación de cuidadores/as
El SNC deberá contar con un equipo fuerte encargado de la
gestión, seguimiento y regulación de las políticas. Además,
cada servicio o prestación tiene una gestión propia para llevarse a cabo, y requerirán de más o menos trabajadores y
trabajadoras para estas tareas según la política. Por su parte, las personas que cuiden deberán acceder a una formación específica para sus tareas. Sin embargo, de la misma
manera que fue planteado para los profesionales y técnicos
que trabajan directamente con los usuarios, se supone que
quienes trabajen en gestión y supervisión así como estando a cargo de los cursos, también requieren una formación,
que ya está disponible, y se podrán cubrir los puestos de
trabajo con la oferta de trabajo actual.
En el Cuadro 27 se detalla la cantidad de puestos de trabajo para cuidadores y cuidadoras que se deben generar en el
marco del SNC. El 30% corresponde a los servicios dirigidos a la primera infancia, el 50% a las personas mayores y el
20% a las personas con discapacidad. Además, debe destacarse que en las tres poblaciones, el servicio que mayor proporción de cuidadores requiere es el de cuidados domiciliarios, ya que se necesita de un cuidador para cada usuario.
La cantidad de puestos de trabajo a generar se calcula a
partir de la cantidad de usuarios incrementales para cada
política, teniendo en cuenta cuántos usuarios se calculan
por cada cuidador/a según cada reglamentación, y la cantidad de turnos que puede hacer un trabajador por día (se
toma como máximo 45 horas semanales)14. En cuanto a los
centros privados de atención a la primera infancia, se los
incluye en el cuadro ya que forman parte de la oferta de
servicios de cuidado y, por ende, quienes trabajan allí son
cuidadores y cuidadoras que deberán estar formados para
sus tareas. Sin embargo, se hace el supuesto de que la cantidad será constante, es decir, no aumentará ni disminuirá la
cantidad de niños y niñas que asistan a centros privados, y,
estando ya la gran mayoría regulados y autorizados, quienes trabajan ahí ya tienen la formación adecuada.
Oferta de formación y acreditación de saberes
Para garantizar que los trabajadores brinden los servicios
de cuidado con los estándares de calidad adecuados, deberán tener la posibilidad de acceder a cursos de formación dirigidos especialmente a sus tareas y perfil laboral. La
oferta de formación se desarrolla en el capítulo 4.
14.En las políticas donde hay opción entre 20 horas y 40 horas semanales, se calculó 1,5 turno por cuidador, es decir, suponiendo una distribución similar entre el servicio de 20 horas y el de 40 horas semanales.
90
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Qué servicios, para quiénes, en qué momento
Principales elementos del capítulo
El SNC propone las siguientes prestaciones:
• Dentro del hogar: extensión de licencias maternales, paternales y de cuidado, cuidados domiciliarios y teleasistencia.
• Fuera del hogar: centros CAIF (incluyen centros en establecimientos educativos y centros en empresas), jardines
públicos, bonos para la primera infancia, bonos para hogares de larga estadía, centros diurnos y viviendas tuteladas.
El SNC requiere invertir en infraestructura:
• Primera etapa: 27.300 cupos nuevos en centros CAIF (equivale a 325 centros), 15.500 cupos en ANEP, inversión en
reacondicionamiento de centros diurnos, 122.500 dispositivos de teleasistencia.
• Segunda etapa: 10.850 cupos nuevos en centros CAIF (equivale a 100 centros), 10.200 cupos en ANEP, inversión en
reacondicionamiento de centros diurnos, 67.500 dispositivos de teleasistencia.
El SNC requiere disponibilidad de cuidadoras y cuidadores, así como invertir en la formación adecuada:
• Primera etapa: 3.000 cuidadores/as en primera infancia, 8.000 cuidadores/as para personas mayores, 2.300 cuidadores/as para personas con discapacidad.
• Segunda etapa: 15.800 cuidadores/as en primera infancia, 22.000 cuidadores/as para personas mayores, 8.800
cuidadores/as para personas con discapacidad.
91
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Alternativas para financiar los cuidados
CAPÍTULO 6
Alternativas para financiar
los cuidados
Introducción
ponente no contributivo subsidiario y focalizado en situaciones de vulnerabilidad. Una implicancia de ello es que se
debería hacer un fuerte trabajo de compatibilización de los
dos modelos de modo que la propuesta sea aceptada por la
gran mayoría de la población.
Las características de las prestaciones y la cantidad de potenciales beneficiarios del SNC propuesto llevan a que se
requiera de una gran movilización de recursos para la implementación de las políticas propuestas. El objetivo de este
capítulo es el de ilustrar posibles caminos a seguir en cuanto al financiamiento del SNC.
El capítulo sigue de la siguiente manera: en la primera sección se dimensiona el volumen de recursos a considerar, en
la segunda se propone una síntesis de antecedentes encontrados, y en la tercera se presenta el diseño de un conjunto
de alternativas para el financiamiento de un SNC.
Se debe considerar un conjunto de condicionantes que
otorgan un marco al diseño de un modelo de financiamiento. El documento Hacia un modelo solidario de cuidados,
aprobado por el Gabinete Social en el 2012, plantea que el
modelo de financiamiento será a través de un fondo “único,
financiando los servicios asociados a las poblaciones objetivo
del sistema sin ninguna distinción. Así se aporta a la visión
sistémica y solidaria del SNC” (Gabinete Social, 2012: 43).
Esto implica que el modelo puede tener varias fuentes, pero
que deben converger a un mismo fondo que permita el financiamiento de las prestaciones de cuidados para primera infancia, personas mayores, personas con discapacidad y
personas que cuidan en su conjunto. Además, al pensar el
financiamiento no se puede obviar que la implementación
del SNC implica una gran movilización de recursos, tanto
monetarios como humanos, y también la redistribución de
recursos existentes entre instituciones estatales, así como
nuevas rectorías en términos de administración y gestión.
El gasto en cuidados
Considerar las políticas de cuidados como un sistema implica conocer el esfuerzo en términos de recursos que el
SNC debería afrontar en caso de desarrollarse como se prevé.
El Gráfico 9 presenta el gasto actual en cuidados1, el costo
incremental de la primera etapa de implementación y el total de esta etapa (sumado al gasto actual) y los costos totales
de la segunda etapa (implementación completa del SNC)2.
Se debe aclarar que en todos los casos, los costos presentados toman en cuenta la existencia de copagos en las prestaciones donde así se propone3.
Las características diferenciales de las prestaciones por subpoblaciones implican que el modelo debe ser lo suficientemente flexible como para abarcar todas las posibilidades.
En especial, se plantea una diferencia sustancial en cuanto
a la duración promedio de la prestación: los niños y niñas
permanecerían en el SNC por un máximo de 4 años, mientras para las personas mayores las prestaciones pueden extenderse por una mayor cantidad de años y las personas
con discapacidad pueden requerir de apoyo de por vida.
1. Los programas y prestaciones asociados al cuidado de personas costeados son los aprobados por el GT en el año 2012. Para la primera infancia se costearon: centros CAIF, centros y hogares del INAU, Programa Nuestros niños, jardines públicos del CEIP-ANEP, licencias laborales. Para personas mayores: cupos de BPS en HLE, Centro Piñeyro del
Campo, hogares de ASSE, Hogar de Pando, casas asistidas. Para personas con discapacidad: colonias, centros de rehabilitación de salud
mental, Cotolengo Don Orione.
2. Los valores totales se presentan a precios y tipo de cambio de abril de
2014.
3 Los valores de los costos totales presentados en la presente sección
toman en cuenta los copagos comentados en el capítulo 5 (es decir, ya
están restados).
Un desafío adicional se puede observar desde la economía
política. Podría esperarse que la sociedad uruguaya, debido
a la tradición de sus políticas públicas, respaldara modelos no contributivos de corte universal para la atención a la
primera infancia, en base a la matriz de las políticas dirigidas a esta población, en especial las educativas. Sin embargo, para personas mayores, las principales políticas (jubilaciones y pensiones) son de base contributiva con un com-
93
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Alternativas para financiar los cuidados
Millones
Gráfico 9. Gasto anual en cuidados (en millones US$)
800
700
600
500
400
300
200
100
-
206
162
206
Cuadro 28. Gasto en cuidados en relación al PIB (2014)
687
162
Indicador
%
Gasto actual/PIB 2014
0,30
Gasto total Etapa I /PIB 2020
0,59
Gasto Etapa II/PIB 2025
1,00
Fuente: DNPS.
Gasto actual 2014 Gasto SNC corto Gasto Actual más Gasto Largo plazo
plazo (incremental) incremental - 2020
2025
2020
El sistema de financiamiento que se adopte, además de respetar los lineamientos básicos del SNC, tendrá que ser capaz de afrontar los costos derivados de su funcionamiento
al estar completamente instalado. En otras palabras, el diseño de este sistema de financiamiento, si bien comienza financiando menos prestaciones, deberá tener en cuenta los
costos que aumentarán progresivamente y también deberán cubrirse con el mismo fondo. En la siguiente sección se
establecen posibles alternativas que respetan esta premisa.
Fuente: DNPS.
El gasto de funcionamiento estimado para 2025 (etapa II)
es aproximadamente 4 veces el gasto actual en cuidados. El
gasto a 2020 (luego de implementada la etapa I) es más del
50% del gasto en cuidados en el largo plazo.
Una vez que esté en marcha el fondo propuesto por el SNC
que financie todas las prestaciones de cuidados y la universalización de los servicios, se supone habrá cambios tanto
dentro del gasto público como en el traspaso entre gasto
público y privado. Por un lado, se buscan nuevas fuentes de
financiamiento que cubran el total, pero a su vez los fondos que están destinados a los servicios de cuidado actualmente serán liberados, generando un “ahorro” público. Por
otro lado, las familias sustituirán la contratación de servicios de cuidado en el sector privado por ser beneficiarios
en el sector público, implicando también una reasignación
del gasto.
Antecedentes
A continuación se presenta una revisión de antecedentes de
financiamiento de políticas públicas. Actualmente no existen fondos con iguales características y que integren todas
las poblaciones que apunta atender el caso uruguayo. Es
por esto que se ha debido recolectar ejemplos de políticas
que atiendan tanto a primera infancia por un lado, como a
la dependencia de personas mayores y personas con discapacidad por otro.
En primer lugar, se analizan los antecedentes nacionales,
que no corresponden a políticas de cuidado. Se presentan
los fondos existentes en términos generales y se desarrollan
algunos ejemplos con mayor detalle ya que son antecedentes directos para el financiamiento del SNC. En segundo
lugar, se realiza una recorrida internacional por políticas
de cuidado y de atención a la dependencia y la forma en las
que han sido financiadas.
Para dar cuenta de la dimensión del costo del SNC, en el
Cuadro 28 se presentan indicadores que permiten comparar el gasto en políticas de cuidado respecto a otros gastos
realizados en políticas sociales, para luego poder contrastarlo con otras experiencias internacionales. En concreto,
se observan los costos estimados en relación al PIB. El porcentaje del PIB4 destinado a políticas de cuidado pasaría de
un 0,30% (gasto actual) a un 1% luego de la etapa II (proyectado al 20255). En relación a las experiencias internacionales, vale la pena observar que el gasto sería similar o inferior al porcentaje alcanzado por países que ya han implementado políticas de cuidados6, e incluso con la diferencia
de que el porcentaje para estos países no toma en cuenta las
prestaciones para primera infancia. Financiamiento por fondos en Uruguay
En Uruguay es posible diferenciar 3 tipos de fondos:
· Fondos de cobertura: son los destinados a solventar la
prestación de un servicio. Los beneficiarios no obtienen dinero sino acceso al servicio financiado. Ejemplos:
Fondo de Capacitación (sector construcción), Fondo
de Reconversión Laboral, Fondo de Solidaridad, Fondo Nacional de Salud (FONASA), Fondo Nacional de
Recursos, Fondo Social de Vivienda para Obreros de la
Construcción.
· Fondos de crédito: no constituyen una transacción de
dinero por servicios sociales sino que prestan un monto
de dinero para que el beneficiario realice una actividad,
debiendo luego restituir el dinero prestado. Ejemplos:
Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de
4. El PIB de 2014 es calculado a partir del PIB 2013 (dato BCU) a precios
corrientes y utilizando la tasa de crecimiento 2013-2014 (BCU) y variación de precios 2013-abirl 2014.
5. A partir del PIB 2014 a precios corrientes, se proyecta el PIB a 2020
(etapa I) y 2025 (etapa II) a una tasa de crecimiento constante 2,1%
(Calvo, 2014).
6. En la sección 2 de este capítulo se profundiza en el análisis de los casos internacionales que han implementado políticas de cuidados. La
comparación mencionada se refiere, en particular, a los casos de Luxemburgo y Alemania.
94
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Alternativas para financiar los cuidados
la Actividad Lechera, Fondo de Garantía de Alquileres,
Fondo para el Desarrollo (FONDES).
· Fondos de pago: promueven actividades pagando a los
beneficiarios para que las desarrollen. A diferencia de
los fondos de cobertura, no tienen origen en la necesidad de cubrir un servicio social sino que el beneficio
para quien lo percibe es el propio financiamiento. Ejemplos: Fondo Concursable para la Cultura, Fondo María
Viñas, Fondo Nacional de las Artes, Fondo Nacional de
Música, Fondo Nacional de Teatro.
A continuación se describen en mayor detalle los siguientes
fondos: a) Fondo Nacional de Salud (FONASA), b) Fondo
Nacional de Recursos (FNR) y c) Fondo de Reconversión
Laboral (FRL).
FONASA: un caso de fondo corporativo con
condición de formalidad
Tiene el objetivo de financiar la cobertura médica general
de la población. Es regulado por el MSP, y administrado
por la Junta Nacional de la Salud (con representación de
Estado, empresarios, trabajadores y usuarios). Esta última
define el valor de las cápitas, las paga, y suscribe y fiscaliza
los compromisos en materia de metas prestacionales con
las instituciones de salud.
En este documento se desarrollarán los fondos de cobertura, ya que son los antecedentes más directos a lo que podría
constituirse como un fondo de financiamiento del SNC.
Estos presentan dos configuraciones básicas: universales o
corporativos.
Son beneficiarios del FONASA los activos formales (con
aportes al BPS y a cajas paraestatales), cónyuges y concubinos de activos formales, hijos de activos formales y sus cónyuges/concubinos, jubilados y pensionistas. Aportan los activos formales y los jubilados y pensionistas. Los aportes
varían según menores a cargo, cónyuge a cargo, situación
de actividad, monto de la pasividad y tipo de contratación
de servicios.
Dentro de la cobertura universal podría distinguirse un
modelo homogéneo, con una única fuente de financiamiento y gestión universal (sin ejemplos en los fondos de cobertura uruguayos); y un modelo combinado, donde la universalidad resulta de sumar un componente corporativo y uno
focal. Por su parte, los modelos corporativos presentan tres
situaciones distintas, según la amplitud de su población objetivo: dirigidos globalmente a ocupados (donde es condición necesaria la ocupación pero no la formalidad; no hay
casos de este formato en los fondos de cobertura, pero sí en
los de crédito), dirigidos globalmente a ocupados formales,
y dirigidos a ocupados formales de un sector de actividad
específico. La herramienta de financiamiento en estos casos son los aportes sobre el salario, sea o no con tasas diferenciadas según condición de actividad, nivel de ingresos u
otras características de los individuos. En el caso de fondos
para sectores específicos se suman los aportes sobre la facturación como parte del financiamiento.
En términos netos, el sistema es financiado por activos que
cubren el costo de atención de los menores y cónyuges a
cargo, y también (aunque representa un monto negativo
menor al anterior) la mayor parte del subsidio a los jubilados y pensionistas. El resto del saldo negativo es cubierto a
través de rentas generales.
Gráfico 10. Tipos de fondo
Homogéneos
Impuestos o Rentas Generales:
sin ejemplos en Uruguay
Compuestos
Rentas Generales y juegos de
azar + Aportes a la seguridad
social: Fondo Nacional de
Recursos
Condiciones de
ocupación
Aportes a la Seguridad Social
Rentas Generales:
Sin ejemplos en Uruguay
Condición de
formalidad
Fonasa, Fondo de Reconversión
Laboral
Sectoriales
Aportes sindicales y
empresariales, % sobre
facturación:
Universales
Fondos de
cobertura
Aportes a la Seguridad Social
Corporativos
Fondo de Capacitación
(construcción)
Fuente: DNPS.
95
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Alternativas para financiar los cuidados
bajadores y trabajadoras formales activos. El aporte es percibido por la Caja Notarial de BPS y lo administra el INEFOP.
Cuadro 29. Aportes y costos del FONASA (2011). En dólares
americanos*
Activos
Por menores y
cónyuges a cargo
Jubilados y
pensionistas
Saldo
Costo de
atención
Aporte
973.865.543 645.656.714
Saldo
El aporte es del 0,25% del sueldo ficto, y se paga a partes
iguales entre el aporte patronal y el del trabajador. La norma prevé también financiamiento por multas, donaciones
y otras fuentes. Con lo recaudado se brinda capacitación
para trabajadores en seguro de desempleo. Permite también la capacitación de empleados activos, en los casos que
la Junta Nacional de Empleo determine (que habitualmente
corresponden a casos en los que se ha dispuesto la capacitación dentro del convenio colectivo). También financia mejoras en condiciones laborales de ambiente de trabajo en el
plano de la salud.
328.208.829
252.882.213
-231.360.322
484.242.535
59.185.199
-172.175.124
231.360.322
0 0
-75.326.617
* Los valores fueron actualizados a abril de 2014.
Fuente: DNPS en base a datos de BPS (2012).
Existe un tope de aporte fijado en 25% por encima del promedio de aportepara evitar que en sueldos altos se pague
muy por encima de lo que sería el valor de mercado de las
cuotas mutuales que cubre. Calculado el promedio de aporte a año vencido y sumado el 25%, a los aportantes que superen esa cifra se les devuelve el excedente. Actualmente se
discute la posibilidad de eliminar el tope de aportes.
Financiamiento de políticas de cuidado en el resto
del mundo8
Los países que ofrecen más soluciones de cuidado infantil son los escandinavos, a través de servicios comunitarios, entre otros, y con gran apoyo de las municipalidades.
La mayoría de los países europeos ofrece compensaciones
económicas para las familias con niños pequeños. Las diferencias encontradas guardan relación con la variedad de
los Estados de bienestar desarrollados en cada país.
FNR7: un fondo universalista compuesto
Financia intervenciones de medicina altamente especializada y medicamentos de alto costo, para pacientes derivados desde las IAMC o ASSE. A su vez, financia tres programas de prevención, en tabaquismo, salud renal y cardiovascular. Por último, financia adquisición de tecnología médica. Cubre a toda la población.
Por otro lado, existen desde hace algunos años –en especial
como respuesta a las características demográficas–, programas para la atención de la dependencia que suelen denominarse Seguro de Dependencia a Largo Plazo (SDLP) o
Long Term Care Insurance (LTC). Alemania fue el primero
en implementarlo, seguido por Japón y Luxemburgo. Otros
países tienen prestaciones o políticas aisladas.
El sistema se financia en algunos casos por pago de cuotas
permanentes y en otros por reembolso del costo de la atención. A su vez, suma otras fuentes de financiamiento complementarias (rentas generales y Cinco de Oro). Los premios del Cinco de Oro están gravados con un 5% de aporte al FNR. Los usuarios del FONASA aportan como parte
de su contribución al fondo. El MEF paga las derivaciones
desde ASSE. Los afiliados en forma personal a IAMC y seguros de salud privados tienen el aporte incluido en el precio. El pago a las IMAE se realiza según una tabla de costos
de intervención predefinida.
Algunos países financian sus sistemas en el marco de la seguridad social, otros a través de rentas generales, o alternativas mixtas. En general, se vinculan directamente a los sistemas de salud. En algunos de los modelos de financiamiento
se agrega la posibilidad de copagos sobre la utilización de la
prestación: en Japón, el usuario debe pagar el 10% del costo del servicio, además de las contribuciones por los sueldos
o jubilaciones y el pago de los impuestos. En España, gran
parte del costo también recae sobre los beneficiarios.
Diversas instituciones del Estado (entes autónomos, servicios descentralizados y gobiernos departamentales) reintegran el gasto de atención de las personas que atienden directamente (que no son usuarios ASSE ni FONASA) y son
derivadas al FNR.
A continuación se describen las alternativas de financiamiento de algunos sistemas elegidos agrupados en función
a la procedencia de la mayor parte del financiamiento: a)
asociados a la seguridad social (Alemania y Luxemburgo),
b) vía impuestos (Suecia y España), y c) mixtos (Japón y
Costa Rica)9.
FRL: un fondo corporativo con condición de
formalidad
Cubre a trabajadores y trabajadoras en seguro de paro, con
énfasis en mujeres, trabajadores y trabajadoras rurales y
personas con discapacidad. Excepcionalmente, cubre a tra-
8. La bibliografía consultada para esta sección fue: Abellán, A. y Ayala,
A. (2012), Blay, D. (2009), Colombo et al. (2011), Dizy et al. (2006), Vía,
J. (2002), Web Japan (2011), y documentos internos para la discusión
elaborados por el Cecilia Lara y Victoria Novas (MEF, 2012).
9. La clasificación realizada (asociado a la seguridad social, vía impuestos o mixto) no es taxativa, los países son clasificados en cada grupo
7. El Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal integrada por el MSP (presidente del Fondo más 2 representantes), MEF
(1 representante), BPS (1 representante), IAMC (3 representantes: de
las IAMC, FEMI y CIES), IMAE (1 representante).
96
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Alternativas para financiar los cuidados
Asociados a la seguridad social
nicipios que deben investigar las necesidades de su población y gestionar las políticas que sean necesarias. La mayor
parte se financia por impuestos locales, recaudados por los
municipios. Los beneficiarios aportan una parte pequeña
(aproximadamente un 5%). Por otro lado, el gobierno aporta en subvenciones a los municipios y en compensaciones
a los que tienen estructuras demográficas más proclives a
necesitar políticas de este tipo, y también subvenciones a la
población según la edad. Los demás países nórdicos siguen
esquemas similares.
Alemania
Alemania fue de los pioneros en implantar un seguro contra la situación de dependencia. Se consideran beneficiarios
aquellos que por una enfermedad física, mental o psíquica
o discapacidad, requieren ayuda sustancial para realizar las
actividades de la vida diaria. Realiza una distinción de tipos de necesidad: considerable, severa y extrema necesidad
de cuidados.
El LTC está asociado al seguro de salud. Es un seguro obligatorio y uniforme (sin diferencias en beneficios ni contribuciones), y su cobertura es universal: incluso si la persona
tiene contratado un seguro de salud privado, se verá obligado a contratar un seguro de dependencia también privado.
Contribuyen empleados y empleadores. La contribución es
de 1,95% sobre salarios, que se distribuye de igual manera
entre empleados y empleadores.
España
En España, se aprobó en 2006 la Ley de Promoción de la
Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación
de Dependencia y a las Familias (LAPAD), y con ella creó el
Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia
(SAAD). Allí se define a la dependencia como “aquel estado de carácter permanente en que se encuentran las personas
que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la
discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía
física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención
de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar
actividades básicas de la vida diaria, o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de
otros apoyos para su autonomía personal” (Ley Nº 39/2006,
de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
Personas en Situación de Dependencia, España).
El seguro cubre el riesgo financiero de la necesidad de cuidados. Las prestaciones que se reciban pueden ser en especie y en efectivo (depende lo que el beneficiario elija y de
su grado de necesidad). De todas formas no cubre la protección total, sino que es una provisión básica. Se complementa con asistencia social si corresponde y también existe
una obligación familiar de ayudar. En 2008, el gasto fue de
1,8% del PIB.
Brinda prestaciones en servicios públicos o prestaciones
económicas para cuidados familiares. La prioridad depende del grado y nivel de dependencia, así como de la capacidad económica. Las prestaciones son similares a las planteadas en el diseño para el SNC uruguayo.
Luxemburgo
El LTC en Luxemburgo, implantado desde 1998, es similar
al alemán y forma parte del esquema de seguridad social.
El Fondo Nacional de Salud gestiona los seguros, toma las
decisiones y gestiona el presupuesto. La Célula de Evaluación y Orientación constata el estado de dependencia, establece plan de apoyo, propone medidas y vigila la calidad
de los servicios.
Coexiste la financiación pública con aportes de los beneficiarios. Existen tres niveles de financiamiento: la Administración General del Estado financia un nivel mínimo de
protección. Luego, las Comunidades Autónomas aportan al
menos una cantidad igual a la del Estado, y finalmente los
beneficiarios aportan según el tipo de servicio y su capacidad económica. En el año 2010, el gasto sobre el PIB fue del
0,64%. El Consejo Territorial del Sistema define el monto
del aporte del beneficiario. Se dejó espacio al ámbito privado, para que entidades (de crédito y aseguradoras) participaran ayudando a financiar los copagos de los beneficiarios. Con dicho objetivo surgen seguros e hipotecas inversas, destinados principalmente a personas entre 45 y 60
años. Antes de esta edad las personas no tienen interés en
contratar un seguro de dependencia, y luego de los 60 el
riesgo de caer en esta situación ya es muy grande y no conviene a las aseguradoras (Blay, 2009).
Se cubren prestaciones de cuidado institucional y también
en domicilio. Los beneficiarios pueden elegir si quieren recibir su prestación en especie o en efectivo. También cubre
ayudas técnicas y adaptaciones de vivienda.
En cuanto a su financiamiento, todos (activos o retirados)
pagan contribución de 1,4% sobre ingresos, sumado a una
contribución estatal y una contribución especial del sector
electricidad. En 2008, cerca del 65% de lo recaudado fueron
contribuciones individuales.
Vía impuestos
Suecia
En Suecia, la gestión recae a grandes rasgos sobre los mu-
Mixto
según de donde proviene la mayor parte del financiamiento de las políticas de cuidados. El caso alemán es el más claro en este sentido, ya
que casi en su totalidad es financiado por los aportes sobre los ingresos de las personas.
Japón
El Public Long Term Care Act, en Japón, también es simi-
97
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Alternativas para financiar los cuidados
lar al LTC alemán. En 1997 se aprobó la Ley del Seguro de
Cuidados de Larga Duración, y se creó el sistema, también
en formato de seguro. Realizan contribuciones las personas
mayores de 40 años (población considerada como objetivo), sea por medio del seguro de enfermedad, por medio de
sus salarios o como deducción de las pensiones. Además,
los beneficiarios deben pagar un 10% del costo del servicio
que reciben. El sistema se administra a nivel de localidades.
El gobierno central financia un 25% del costo, otro 25% entre la administración de prefectura y de la administración
local, y un 50% recaudado por las contribuciones al seguro.
Esta Red se financia con Fondos provenientes del Desarrollo Social y Asignaciones Familiares y completa su financiamiento con aportes de los usuarios, de la sociedad civil, y
empresas privadas. El fondo financia parte de las políticas
de cuidado dirigidas a la población en situación de pobreza. Pretende financiar programas y prestaciones de instituciones estatales que tienen por objetivo realizar aportes
complementarios al ingreso de las familias y la ejecución de
programas de desarrollo social. El fondo es un sistema no
contributivo, donde las prestaciones recibidas no dependen
exclusivamente del aporte realizado. Las fuentes de financiamiento son dos: rentas generales y aportes sobre la seguridad social. En el primer caso, la recaudación es vía impuestos a las ventas y es vertida al ente administrador. En el
segundo caso, se aplica un 5% a los patrones sobre el total
de sueldos y salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores (sector público, en algunos casos10, y sector privado).
Costa Rica
La Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil implica el
cuidado a niñas y niños y cuidados para las personas mayores. Además de los centros de atención integral para niños y
niñas, se conforma por diferentes actores sociales, públicos
y privados; las organizaciones de padres y madres o encar-
Cuadro 30. Resumen de antecedentes de financiamiento de políticas de dependencia en el resto del mundo*
País
Breve descripción
Financiamiento
Contribuciones a la seguridad social
Alemania
Luxemburgo
Seguro obligatorio, asociado al seguro de
salud.
Aporte de 1,95% sobre salarios (mitad y mitad entre trabajadores y
empleadores). Las personas que no tienen hijos pagan complemento de
0,25%. En 2008: 1,3% del PIB.
Seguro que cubre el riesgo de caer en
la necesidad de cuidado. En especie y
en efectivo dependiendo del grado de
dependencia y lo que uno elija.
Aporte de 1,4% sobre ingresos (activos y retirados, rentas del trabajo, del
capital y del patrimonio de los hogares), contribución estatal (aprox. 45% de
los gastos totales del seguro de dependencia) y del sector electricidad.
En 2007: 1,4% del PIB.
Impuestos
Suecia
Los municipios gestionan, administran,
recaban la información y los impuestos.
Impuestos a nivel municipal. Una pequeña parte lo financia la propia persona
(aprox. 5%). El gobierno central contribuye con subvenciones.
España
Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia (SAAD).
Administración General del Estado + Comunidades Autónomas + contribución
beneficiarios (esta tiene mucho peso)
En 2010: 0,64% del PIB.
Mixto
Japón
Cosa Rica
Public Long Term Care Act. Administrado
a nivel de localidades. Para mayores de
40 años.
Financiamiento del 25% gobierno central, 12,5% local, 12,5% regional, 50%
contribuciones al seguro. Estas últimas son para mayores de 40 años, sea
por sueldos o jubilaciones (desde 0,6% de los ingresos entre empleadores y
empleados). Además, 10% del costo del servicio correspondiente es pagado
por los beneficiarios.
Red de Cuido
Apoyo al cuidado infantil y al adulto mayor
Financiamiento compuesto por un porcentaje fijo del fondo proveniente del
desarrollo social y asignaciones familiares, que a su vez se compone por
aportes de rentas generales, vía impuestos a las ventas, y aportes sobre la
seguridad social (5% a los patrones sobre el total de sueldos). Además, la
Red de Cuido complementa su financiamiento con aportes de los usuarios,
de la sociedad civil, empresas privadas y recursos con que cuenten las
entidades que forman parte del proyecto.
*Recordar que son políticas para la atención de la dependencia, y no incluye como población objetivo a la primera infancia.
Fuente: DNPS.
gados; el personal, los directores y supervisores de los servicios de cuido; grupos profesionales de diferentes disciplinas; entidades gubernamentales y no gubernamentales. La
Red de Cuido de personas mayores tiene como objetivo el
desarrollo y fomento de las capacidades locales para resolver las necesidades de cuidado a la vejez.
10.Se exceptúan de este recargo al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones de asistencia médico-social, las juntas de educación, las juntas
administrativas y las instituciones de enseñanza superior del Estado,
las municipalidades, así como a los patronos cuyo monto mensual de
planillas no exceda un monto mínimo establecido por ley.
98
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Alternativas para financiar los cuidados
Opciones de financiamiento
considerar tasas de aportes adicionales para quienes sean
potenciales usuarios del sistema.
La definición de un modelo de financiamiento debe responder al menos a las siguientes preguntas:
• ¿Quién aporta al sistema?
• ¿Cómo aporta? ¿Cuál es la base del aporte?
• ¿Cómo se distribuye lo recaudado entre los beneficiarios? ¿Cómo se genera el derecho a la prestación?
• ¿Cómo y quién administra dicho fondo?
Es necesario observar que la separación entre el pago y la
prestación podría crear incentivos poco favorables a la formalización, ya que implica el pago de un impuesto adicional por el hecho de la adscripción al mercado formal de
trabajo y en el caso de cuidados en situaciones de dependencia, sin la seguridad de recibir una prestación a cambio.
Esto implica un desafío en términos de economía política
dado que quienes pagan no son necesariamente quienes reciben los beneficios. Se podría optar por una implementación progresiva, en la que primero se otorgan los beneficios
a quienes aportan al fondo y luego se incorporan paulatinamente quienes no realizan aportes. Sin embargo, esto no
va en la línea de las propuestas de focalización y servicios
planteadas en capítulos anteriores.
A continuación se plantean algunas opciones de generación de nuevos fondos de financiamiento que permitirían
que el SNC funcione a pleno. Las opciones planteadas pueden generar fondos desligados a las prestaciones (mediante
impuestos), o que el aporte tenga una relación con la prestación percibida, en cuyo caso se debe buscar otra forma
de financiar las prestaciones de quienes no puedan aportar, constituyendo un tipo de sistema mixto. También debe
considerarse la posibilidad de complementos de pago a las
prestaciones tomando en cuenta características específicas
de cada población objetivo.
Rentas generales
La recaudación a través de impuestos implica que el ingreso al SNC se puede definir exógenamente, es decir, sin considerar quiénes pagan los impuestos. Es decir, no hay dificultades en separar el pago de la prestación completamente. Esto tiene una fuerte ventaja en términos de poder de
decisión del Estado sobre los beneficiarios del SNC, pero
plantea al menos dos problemas. En primer lugar, mantiene los problemas de economía política mencionados en el
caso de los impuestos sobre ingresos del mercado laboral,
en cuanto a la desvinculación entre los que pagan y los que
reciben. Estos problemas se presentan en menor medida
dado que en general no se señala el destino de los impuestos de recaudación general como el IVA y el IRPF. En segundo lugar, estos modelos son muy sensibles a los vaivenes políticos y de ciclo económico dado que el presupuesto
del SNC se definiría en las leyes presupuestales y no a partir de los beneficiarios que acceden al sistema. Sin embargo tiene una gran ventaja: está en línea con la pretensión de
universalismo del SNC.
Se desarrollan tres alternativas. La primera toma como base
a las personas con ingresos registrados por la seguridad social, es decir asalariados y jubilados y pensionistas. La segunda opción analizada se basa en financiamiento vía rentas generales considerando varias alternativas, esto es redistribución de ingresos fiscales, modificación de impuestos o
creación de otros nuevos. La tercera opción es la contratación de un seguro a nivel individual que cubra el riesgo de
caer en una situación de dependencia.
Se debe considerar también la opción de que el fondo se
nutra de fuentes ya existentes, sin generación de nuevas
cargas impositivas ni contribuciones específicas. En este
sentido, el fondo se puede valer del crecimiento económico
del país y la redistribución del gasto público actual.
Contribuciones en base a la seguridad
social
Este modelo implica una contribución sobre los ingresos
percibidos por las personas que tienen un registro en la seguridad social. Lo pagan los trabajadores inscriptos en la
seguridad social, los empleadores, los jubilados y pensionistas. El sistema de seguridad social realiza las retenciones correspondientes y luego las vuelca al fondo de cuidados que financiaría las prestaciones correspondientes. Este
modelo tiene como ventaja la facilidad en la recaudación.
Por otro lado, las implicancias de este modelo dependen de
qué impuesto sea el que se modifica:
• Impuestos directos: aumento de IRPF y/o IRAE o modificaciones en las deducciones. La mayor problemática
de este impuesto es su visibilidad y su sensibilidad política. Por otro lado, las modificaciones que se pueden
realizar pueden ser regresivas para lograr recaudar los
montos que se requieren (por ejemplo, baja del mínimo
no imponible o aumento de tasas de las primeras franjas en el caso del IRPF). Se debe estudiar si las modificaciones progresivas permiten el aumento necesario de
la recaudación.
• Impuestos indirectos: modificaciones en el IVA, por
ejemplo mantenerlo constante y destinar los ingresos
equivalentes a los dos puntos de reducción propuestos
al SNC. Se visualizan al menos dos problemas de esta
La prestación se puede realizar como un monto fijo por
mes o como una proporción de los ingresos. Se entiende
que los montos fijos son regresivos dado que implican un
aporte fijo sin importar el ingreso de las personas, mientras que las tasas son al menos neutras: aportan más quienes más ganan, aunque en la misma proporción. Se pueden
99
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Alternativas para financiar los cuidados
opción: los impuestos indirectos son claramente regresivos y ya son muy altos en Uruguay. Se pueden ensayar
escenarios que impliquen modificaciones progresivas
aumentando las tasas de bienes suntuosos, pero puede
comprometer el volumen de recaudación. En segundo
lugar, existe un compromiso por parte del gobierno y la
fuerza política de disminuir el IVA.
• Financiamiento vía impuestos específicos, ya sea la
derivación de la recaudación de un impuesto a un fondo o la creación de impuestos cuya recaudación sea
destinada y administrada por un fondo.
En todos los casos, se debe ser cuidadoso respecto al direccionamiento de impuestos a políticas específicas. La Reforma Tributaria llevada a cabo a partir de 2007 promueve
evitar la asignación de la recaudación de un impuesto directamente a una política. Así, las propuestas presentadas
en este modelo deben evitar asignar el aumento de recaudación al SNC de forma directa, aun cuando la implementación del sistema está condicionada a este aumento en la
recaudación.
Seguro
La alternativa del establecimiento de un seguro es claramente la más compleja dado que es la menos ensayada a
nivel del Estado, pero es también la más flexible dado que
plantea muchas opciones que deben ser definidas e implican diferencias sustantivas en sus impactos. En términos generales, en esta modalidad las personas contratarían
obligatoriamente un seguro contra el riesgo de estar en situación de dependencia. Lo central del modelo es que se establece a nivel individual: quienes reciben la prestación son
quienes contrataron el seguro y caen en la situación de dependencia. Es por esta razón que la alternativa de seguro no
puede ser considerada como única fuente de financiamiento, dado que no se podría cumplir con el supuesto de universalidad en la cobertura. El Estado deberá “contratar” el
seguro para quienes no pueden hacerlo por sí mismos, por
medio de rentas generales. Por otro lado, si el seguro fuera
opcional, se enfrentaría al problema de selección adversa:
sería contratado solamente por quienes tienen mayor probabilidad de estar en situación de dependencia (además de
que incumple la universalidad).
La principal ventaja de este modelo es su flexibilidad, ya
que permite considerar un amplio espectro de posibilidades en un único marco. Se pueden considerar diferentes
formas de obligar a la contratación. Por ejemplo, se puede ligar al registro en la seguridad social, o crear un mecanismo que permita controlar que todos lo contraten (por
ejemplo, si se considera la posibilidad de que existan seguros privados, o que se libre a cada persona la decisión de
dónde y cómo contratarlo). En el caso de que esté ligado
a la seguridad social, tiene el mismo problema que los impuestos a las contribuciones: genera un incentivo a la in-
formalidad. Además, genera costos de identificación de las
personas a las cuales el Estado deberá contratárselo.
También se pueden considerar diferentes modelos de seguro a contratar, que conlleven diferentes beneficios. Esta es
otra consecuencia de que sea a nivel individual: cada persona puede elegir cuánto aporta y eso implicará una prestación diferenciada. Este aspecto marcaría otra diferencia
importante entre el seguro contratado desde el aporte a la
seguridad social y el impuesto a la seguridad social (el primero implica una relación entre lo que decide el individuo
y lo que recibe, y en el segundo, lo que aporta el individuo
financia tanto lo suyo como lo de otros, ya que tiene una visión más global).
Por otro lado, al ser de base individual, ahorra en gran medida los problemas de economía política planteados anteriormente así como asegura estabilidad dado que el pago y
la prestación se definen a nivel del individuo y mayoritariamente no dependen del ciclo económico ni político (sí
depende el monto correspondiente a las personas que no
pueden contratar el seguro y se les subsidia, pero no es la
totalidad de los recursos del SNC). Por último, permite modelos de gestión de “pago por riesgo” a los prestadores, que
pueden ser públicos o privados.
Más allá de este punto, los impactos dependen de qué opciones adicionales se tomen:
• Cobertura del seguro: se debe definir a quién cubre el
seguro. Se puede considerar que cubra exclusivamente
a la persona que contrata el seguro, o que cubra a todo
el núcleo familiar.
• Público o privado: el seguro podría proveerse exclusivamente de forma pública (como los seguros laborales), exclusivamente de forma privada, o en un formato
mixto, que quede a decisión de la persona dónde contratar. La principal ventaja de los privados es que brinda
un mayor nivel de flexibilidad en las ofertas a realizar y
puede implicar mayores niveles de competencia y eficiencia. Sin embargo, implica desventajas importantes
dado que requiere mayores niveles de regulación (entre
otras cosas se deben establecer cuáles son las prestaciones mínimas que deben incluir en el seguro) y un diseño pormenorizado de la gestión y de la relación entre
los aseguradores y los prestadores.
• Pago por riesgo o fijo: en los seguros tradicionales se
establecen las cuotas en función de los riesgos individuales, esto en general implica impactos regresivos en
términos de la distribución del ingreso. Sin embargo, en
los seguros “sociales” los pagos son generalmente dependientes del ingreso, en cuyo caso tienden a ser progresivos.
Finalmente, cualquiera sea el modelo considerado, se puede complementar el aporte realizado por la persona con
otros mecanismos como el de copagos. De esta manera se
100
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Alternativas para financiar los cuidados
incrementan los ingresos al fondo mientras que se evita el
riesgo moral, es decir, el riesgo asociado a conductas que
adoptan las personas diferentes a la que tomarían si no tuvieran cubiertas las necesidades de cuidados.
Cuadro 31. Resumen de las alternativas de nuevas formas de financiamiento consideradas
Sistema de
financiamiento
Contribuciones a la seguridad social
Rentas generales: (1) generación de
nuevos impuestos, (2) aumento de
impuestos existentes, (3) disminución
de exoneraciones existentes, (4)
redistribución
Seguro
Todos. Independencia entre aporte y
prestación.
Todos. Independencia aporte y
prestación.
Todos. Puede haber relación entre
aporte y prestación.
Trabajadores registrados en la
seguridad social, empleadores,
jubilados y pensionistas.
Todos.
Es obligatoria la contratación
para cierto grupo (pueden ser los
registrados en la seguridad social) y
el Estado “lo contrata” para los que
quedan afuera.
Se puede aportar más por persona a
cargo o no.
No.
Se puede contratar por persona o
para el núcleo familiar.
Alternativa para personas con
mayores ingresos
Alternativa para personas con
mayores ingresos
No, porque ya es a nivel individual.
Mecanismo de
aporte
Puede ser un monto fijo, un
porcentaje fijo sobre los ingresos,
o un porcentaje variable sobre los
ingresos.
Depende del tipo de impuesto.
Puede tener muchas formas.
Depende del tipo de impuesto.
Progresividad/
Regresividad
Depende del mecanismo: el monto
fijo regresivo, el porcentaje fijo sería
un caso intermedio y el porcentaje
variable por tramos según ingresos, el
más progresivo.
Depende de la forma que tome el
seguro.
Facilidad en recaudación.
No está ligado a la seguridad social.
No hay que pensar mecanismos para
los que no aportan.
Flexible (puede tomar muchas
formas). Es de nivel individual, por
lo que es independiente del ciclo
económico y político. Si es privado:
mayor flexibilidad, mayores niveles de
competencia.
Incentivos a la informalidad
(separación aporte-prestación).
Sensible a ciclo económico y vaivenes
políticos dado que el presupuesto
del SNC se definiría en leyes
presupuestales y no a partir de los
beneficiarios que acceden a él. En
contra del criterio establecido en
Reforma Tributaria según el cual no
se crean impuestos destinados a fines
específicos.
Alternativa más compleja (la menos
ensayada). Desincentivos a la
formalización (esto es si está atado
al cobro de salarios/jubilaciones,
ya que si fuera una cuota fijada en
base a otro criterio este comentario
no valdría). Costos de identificación
y verificación de ingresos para ver
a quién se le contrata y a quién no.
Si incluye aseguros privados: más
regulación, diseño de gestión.
Cobertura
Quién aporta
Aportes especiales
Copago
Pros
Contras
Fuente: DNPS.
101
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Alternativas para financiar los cuidados
Principales elementos del capítulo
La idea central es plantear un menú de opciones de financiamiento al SNC tomando en cuenta tres criterios:
• Construcción de un fondo, independientemente del mecanismo recaudador que se escoja.
• El sistema escogido debe permitir una cobertura universal.
• Los sistemas de financiamiento planteados deben reconocer el esfuerzo monetario real que implica un SNC.
Antecedentes al sistema de financiamiento:
• Nacionales: FONASA, FNR, FRL. Las fuentes de recaudación se relacionan con aportes sobre la seguridad social
(empleados, patrones y jubilados y pensionistas), copagos o cuotas fijas y otras fuentes como impuestos sobre actividades (impuesto sobre el Cinco de Oro) o aportes de intuiciones públicas.
• Internacionales: Alemania, Luxemburgo, Japón, España y Costa Rica. Estos países atienden las necesidades de cuidados de personas mayores y personas con discapacidad en situación de dependencia. Los sistemas de financiamiento dependen de fuentes relacionadas con gravámenes sobre ingresos (asociados a la seguridad social), vía impuestos (financiamiento asociado a rentas generales) y sistemas mixtos de financiamiento.
Las opciones de financiamiento, que pueden ser combinadas entre sí, son:
• contribuciones en base a la seguridad social;
• rentas generales;
•seguro.
102
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Regulación e institucionalidad
CAPÍTULO 7
Regulación e institucionalidad
Introducción
El marco regulatorio tiene como objetivo reconocer el derecho de cuidar y ser cuidado de aquellas personas que se
encuentren en situación de dependencia, tanto dentro del
hogar como fuera del hogar, en condiciones de calidad. Esta
regulación impacta tanto en el ámbito público como en el
privado, desde una perspectiva de derechos humanos, y
permite garantizar la calidad, eficacia y eficiencia del SNC.
En primer lugar, se repasa la situación actual en cuanto a la
regulación de servicios y regulación laboral que existe actualmente. En segundo lugar, se menciona el marco que regulará el ingreso al SNC. A continuación, se mencionan las
propuestas en los siguientes aspectos: regulación de servicios, regulación laboral, consideraciones generales del sistema e institucionalidad.
En cuanto a la regulación de servicios destinados a la primera infancia, la regulación de los centros de educación
inicial –como política fuera del hogar– requiere continuar
avanzando en la implementación unificada de criterios
para la apertura de centros, supervisión técnica y administrativa de centros públicos y privados. La regulación de los
cuidados dentro del hogar implica generar un marco legal
específico que promueva la calidad de las prestaciones de
cuidados domiciliarios para niños y niñas que aún no existe en Uruguay. El objetivo de la propuesta en materia de
regulación para las personas mayores en situación de dependencia debería formalizar y pautar estándares de calidad de las prestaciones de cuidado articulada a las distintas
modalidades de servicios, articular los distintos proveedores de cuidado y regularizar las tareas de cuidado a ámbitos formales de trabajo vinculando condiciones laborales
y establecer estándares mínimos de capacitación para las
personas que desarrollen dicha tarea e incidir directamente
en la calidad de la oferta de los servicios, como en la accesibilidad y distribución de los costos. El marco regulatorio
en el caso de las personas con discapacidad en situación
de dependencia tiene como objetivo el reconocimiento de
los derechos con los principio de igualdad y, sobre todo de
equidad, que se refleje en el mejoramiento en la calidad de
vida de las personas, así como de su familia. El desafío que
encierra la regulación en esta población es la promoción de
autonomía, de autodeterminación, la promoción de derechos y la participación activa en la sociedad.
Respecto a la regulación laboral pretendemos dejar planteadas las posibilidades para avanzar en este sentido. Actualmente, las personas que cuidan se insertan en sectores
ocupacionales heterogéneos y dispersos con diversidad de
situaciones respecto a sus condiciones laborales, remuneración y organización colectiva. Parte de los objetivos del
SNC van en la línea de visualizar esta tarea y dignificarla.
El apartado de “Consideraciones generales del SNC” relata cuestiones a tener en cuenta para darle una mirada sistémica. Para ello consideramos fundamental definir cuestiones como mecanismos de exigibilidad, sistema de información y evaluación, transparencia pública y participación,
determinación de un Plan Individual y registro Nacional de
Cuidadores/as.
Por último, se avanza en la propuesta de institucionalidad
que sintetiza de manera clara cómo se articulará el SNC
dada la cantidad de instituciones involucradas.
Situación actual
Para el SNC la regulación es un aspecto central ya que determina los mecanismos y marcos de instrumentación de
la política. Partiendo de esta premisa, y como paso previo,
debemos tener en claro el estado de situación actual de la
regulación de servicios y prestaciones dirigidas a las personas que serán parte del SNC.
Primera infancia
Los cuidados fuera del hogar para niños y niñas de 0 a 3
años se regulan de forma conjunta con los servicios de educación inicial, en el entendido que la educación y los cuidados en primera infancia van de la mano. Por lo tanto, la
regulación vigente para la Educación Inicial será asimilada
como regulación vigente en lo que respecta a cuidados fuera del hogar.
Existe una pluralidad de actores competentes en lo que refiere a regulación, supervisión y ejecución de programas.
El desafío se encuentra en que estos actores actúen con los
mismos criterios y que sus recursos sean utilizados de forma complementaria y no se solapen.
103
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Regulación e institucionalidad
Los acuerdos de especial relevancia que dan un marco de
regulación para el cuidado de los niños y niñas uruguayas
son: la Convención Internacional de los Derechos del Niño;
su correlato nacional en el Código 12 de la Niñez y la Adolescencia; los Objetivos de Desarrollo del Milenio y su adecuación al país a través de las metas nacionales y a nivel
nacional, la Ley Nº 18.437, Ley General de Educación, cap.
XVI, referente a los centros de Educación Inicial.
En la Ley General de Educación se crea el Consejo Coordinador de la Educación en la Primera Infancia (CCEPI), dependiente del MEC. Allí participan integrantes del Consejo
de Educación Inicial y Primera Infancia de la ANEP (CEIPANEP), del INAU, del MSP, de los educadores en primera infancia y de los centros de educación infantil privados.
Actualmente, la supervisión y acompañamiento a los centros para la primera infancia es realizada en forma simultánea por varias instituciones, en el caso de los centros CAIF
y centros diurnos son supervisados por el INAU, los jardines de infantes en colegios privados por el CEIP-ANEP y
los centros de educación infantil privados por el MEC.
Si bien existen criterios acordados por el CCEPI en cuanto
a las condiciones de apertura de centros y supervisión1, entre otros aspectos, aún persisten algunas dificultades en la
implementación y la articulación entre los distintos actores.
Aún quedan pasos por dar en cuanto a definición de roles,
división de funciones administrativas de la supervisión técnica, sistemas de información eficientes que permitan monitorear las prestaciones, protocolos y amparo legal en caso
de decisiones complejas respecto a determinados centros.
Por otro lado, la cobertura de servicios de cuidado infantil
fuera del hogar es insuficiente y existen restricciones para
ampliar la cobertura pública en algunas zonas del país2.
Otro debe importante en la regulación de estos servicios
es que aún existen pocas experiencias de inclusión de niñas
y niños con discapacidad. Acerca de los cuidados dentro el
hogar para niños y niñas actualmente no existe regulación:
se encuentran incluidos dentro de las tareas asociadas al
trabajo doméstico.
Personas mayores en situación de
dependencia
No existe un marco regulatorio que englobe una visión de
sistema y que articule distintas modalidades de servicios y
competencias institucionales, respecto a la dependencia. La
regulación existente se concentra en modalidades de servi1.Ver:
http://educacion.mec.gub.uy/innovaportal/file/3053/1/requisitos_
ccepi.pdf.
2. Estas dificultades responden especialmente a la dificultad de acceder
a terrenos y restricciones presupuestales, que no corresponde detallar en este apartado.
cios fuera del hogar y no aborda modalidades de cuidados
dentro del hogar (cuidados domiciliarios, teleasistencia,
entre otros). La oferta actual en materia de cuidado dirigida a las personas mayores es escasa y dispersa, sigue siendo
la familia el mayor proveedor de cuidados, aunque en un
ámbito general de informalidad.
La oferta de cuidados que involucra a otros actores que
operan en los “modos de producción” de cuidado, mercado,
comunidad y el propio Estado, presenta una sumatoria de
modelos y mecanismos de regulación diferentes o ausentes,
que hacen que el acceso como la calidad de los servicios sea
variada, con alcance reducido y alto costo. Por lo tanto, es
de remarcar que la forma en que el Estado uruguayo determina sus medidas y acciones públicas, dirigidas a monitorear y controlar la provisión de servicios de cuidado, varía
según la esfera del proveedor de esos cuidados.
Existen hoy día escasas acciones dirigidas a apoyar a las familias en los cuidados que estas brindan. En cuanto al mercado y la comunidad, la normativa y los mecanismos de
fiscalización se concentran en los cuidados fuera del hogar y presentan una dificultad para impactar directamente
en la calidad de los servicios. A nivel estatal, las respuestas
son escasas y muy focalizadas, presentando marcos regulatorios complejos y costosos en los mecanismos de fiscalización.
En el mercado, los cuidados en domicilio ofrecidos por las
empresas de acompañantes actualmente no cuentan con
regulación específica.
La Ley Nº 18.617, promulgada en octubre de 2009, creó
para Uruguay el Instituto Nacional del Adulto Mayor (Inmayores) en la órbita del MIDES. Con la creación de Inmayores se inicia una nueva etapa en la forma de diseñar políticas en el campo del envejecimiento y la vejez a nivel nacional. El cambio sustancial es la creación de un organismo
que ordena y rectoriza las políticas sectoriales en la materia,
ya que la lógica sectorial presentaba fragmentación y atomización de la interpretación institucional que se establecía sobre las necesidades de las personas mayores.
A partir de 2014 se integra a Inmayores la rectoría en la regulación de establecimientos privados que funcionan como
hogares o residencias de larga estadía. Estas nuevas tareas
se enmarcan en el artículo 298 de la Ley Nº 19.149, de Rendición de Cuentas y Balance Presupuestal 2012, donde se
hace un cambio de competencias en las tareas de regulación enmarcadas en la Ley Nº 17.066 del MSP al MIDES.
El actual cambio de competencias implica la incorporación
de un modelo de intervención de coordinación sociosanitaria, que se traduce en una tarea de fiscalización de manera integral y coordinada entre MIDES y MSP. Este cambio
apunta a la articulación intersectorial basada en las sinergias institucionales, favoreciendo una visión holística de las
104
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Regulación e institucionalidad
personas y sus necesidades en materia servicios de cuidado permanente.
ternacional y a nivel regional el Pacto de San José de Costa
Rica como norma fundamental en este sentido.
La regulación es una alternativa de acción privilegiada para
cumplir con el objetivo de mejorar las actuales prácticas
orientadas a los cuidados de personas mayores en servicios de larga estadía. Presenta el desafío en tres aspectos
sustanciales:
• incrementar la protección de derechos y el desarrollo
de bienestar de las personas mayores;
• mejorar la eficiencia y efectividad de las respuestas del
sector;
• racionalizar y replantear los ordenamientos legales
existentes.
Tanto la Convención Internacional de Derechos para Personas con Discapacidad aprobada el 13 de diciembre de
2006, como así también la Ley Nº 18.651, que entró en vigencia el 19 de marzo de 2010, se enmarcan en el modelo
social de discapacidad.
En tal virtud, se asume que la función de la regulación tiene como premisa esencial el establecimiento de un sistema para el amparo de derechos de las personas mayores y
de sus familiares, al hacer uso de servicios de cuidado permanente e institucional.
En cuanto a los cuidados fuera del hogar brindados desde
el Estado, el marco regulatorio se estructura de la siguiente
forma: Ley Nº 18.340, Programa de Soluciones Habitacionales para Jubilados y Pensionistas del Banco de Previsión
Social: Decreto 360/2004 del 7/10/2004 de subsidio cupo
cama, Ley Nº 17.066 de Decreto Nº 320/999: Política General en materia de ancianidad. Reglamentación técnica de
los alojamientos privados para personas mayores y Ley Nº
18.161 Administración de los Servicios de Salud del Estado,
a partir de la cual se atiende y brindan servicios de corta,
media y larga estadía.
Personas con discapacidad en situación de
dependencia
El escenario actual referente a las personas con discapacidad en situación de dependencia debe ser analizado a la luz
de algunas leyes, decretos, normativas y disposiciones ya
existentes en nuestro país y a nivel internacional. El marco normativo fundamental en relación a las personas con
discapacidad se basa principalmente a nivel internacional
en la Convención Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad y, a nivel nacional, en la Ley Nº
18.651, de Protección Integral de las Personas con Discapacidad.
En primera instancia debemos decir que el marco normativo en cuanto a los derechos de las personas con discapacidad se encuentra integrado a la regulación en materia de
derechos humanos para todas las personas por su condición de ser tales. Podemos mencionar: Declaración Universal de los Derechos del Hombre, de 1948, donde comienza
una trayectoria en torno a los derechos humanos a nivel in-
“Los presupuestos fundamentales del modelo social son dos.
En primer lugar, se alega que las causas que originan la discapacidad no son ni religiosas ni científicas, sino sociales o
al menos, preponderantemente sociales. (...) En cuanto al segundo presupuesto –que se refiere a la utilidad para la comunidad– se considera que las personas en situación de discapacidad tienen mucho que aportar a la sociedad, o que, al
menos, la contribución será en la misma medida que el resto
de personas –sin discapacidad–” (Palacios, 2008: 103).
En cuanto a normativa específica existente en materia de
cuidados, el Decreto 214/14 del 28 de julio de 2014, reglamenta el capítulo IV, artículos 25 a 30, de la Ley N° 18.651.
Por este medio, se creó la figura de asistente personal, para
las personas que, percibiendo pensión por invalidez por
discapacidad severa del BPS, están en situación de mayor
dependencia. Esta nueva prestación es llevada adelante por
el BPS, y el MIDES recibe las solicitudes y aplica el baremo
para ver si al solicitante le corresponde la prestación o no.
Sobre asistencia familiar, existe un único antecedente que
es la Ordenanza Nº 13, del 2 de marzo de 1984, del MSP,
que refiere a la asistencia familiar de alienados, y la reglamenta como servicio para personas en asistencia psiquiátrica. Fue elevada por la Dirección de la Colonia de Asistencia Psiquiátrica y la Dirección del Programa de Salud
Mental. Estas y otras normativas se presentan como resumen en el anexo de este documento.
Cabe aclarar que dentro de marco regulatorio en nuestro
país vinculado a las personas con discapacidad existen normas que se contradicen con el modelo social y las normas
mencionadas anteriormente. Por lo que en primera medida habría que dar una discusión a la normativa vigente en
nuestro derecho positivo a la luz de la Convención. El 4 de
diciembre de 2008, mediante la Ley Nº 18.418, Uruguay ratifica la Convención. Esto está previsto en el Plan Nacional
de Acceso a la Justicia y protección jurídica de las personas con discapacidad, coordinado desde la Unidad de Políticas Públicas de Discapacidad de la Dirección Nacional
de Políticas Sociales, diseñado en conjunto con instituciones públicas y privadas vinculadas con la temática tanto de
discapacidad como de acceso a la justicia (línea estratégica
2, aplicación de la legislación existente e implementación
de la adecuación normativa necesaria a la luz de la Con-
105
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Regulación e institucionalidad
vención Internacional de los Derechos de las Personas con
Discapacidad).
2013). Otra de las dificultades del subgrupo es la escasa categorización6.
Cuidadores/as de personas con discapacidad
Personas que cuidan
Actualmente quienes cuidan de forma remunerada se agremian junto a otras/es trabajadoras/es en diferentes ramas
de actividad, pero no constituyen un colectivo en tanto
grupo gremial específico. Sin embargo, al no tener un sector propio que identifique la tarea de cuidar, no se encuentra reconocido como una necesidad real de la sociedad ni
se valoriza el trabajo de cuidados a personas en situación
de dependencia como tal. Tampoco se reconoce a estas necesidades de cuidados como permanentes, sino que en este
grupo solo se atiende a situaciones transitorias3.
Regulación laboral actual de cuidadoras y
cuidadores en servicios de cuidado fuera del hogar
Personas que cuidan niñas y niños
Los/as trabajadores/as que cuidan niños y niñas están en
el subgrupo 16, “Servicios de Enseñanza”, y, dentro de este,
en tres subgrupos: “jardines de infantes y guarderías” (subgrupo 1), “especial para personas con capacidades diferentes” (subgrupo 4) y “educación no formal” (subgrupo 7)4. A
diferencia del subgrupo de “Servicios de Salud”, en la educación existe una categorización más precisa y una distinción entre educadores sin título y con títulos, maestros y
profesionales universitarios. Los/as trabajadores de CAIF
han promovido formas de organización colectiva propias y
se han movilizado para manifestar demandas de mejora de
sus condiciones de trabajo.
Cuidadores/as de personas mayores
Los y las trabajadoras que cuidan personas mayores se nuclean en el subgrupo 15, “Servicios de Salud y Anexos”, y,
dentro de este, en tres subgrupos: “Servicios de Acompañantes” (subgrupo 2), “Casas de salud y residencias de ancianos con fines de lucro” (subgrupo 3.1) y “Casas de salud
y residencias de ancianos sin fines de lucro” (subgrupo 3.2).
Las principales demandas de estos/as trabajadores/as son
los bajos salarios5. La actividad no está regulada, la remuneración es por hora y por tanto no tienen un ingreso fijo.
Se trata de un sector de difícil sindicalización por la dispersión de los lugares de trabajo y el perfil de las personas ocupadas, en su mayoría mujeres de edades mayores (Aguirre,
3. En el grupo 15 de los Consejos de Salarios, subgrupo Servicios de
Acompañantes, se representan a los y las trabajadas que realizan tareas de cuidados tanto en instituciones como en domicilio. Los salarios nominales por hora, por 40 horas semanales, son: para acompañante en hospital o sanatorio $ 56,75 acompañante a domicilio $
59,80.
4. Los laudos de los Consejos de Salarios del subgrupo 1, 4 y 7 del grupo
16 pueden consultarse en www.mtss.gub.uy.
5. A modo ilustrativo, algunos los laudos del subgrupo son los siguientes: acompañante en hospital o sanatorio $ 38,13 la hora, acompañante en domicilio $ 40,70, acompañante enfermero $ 47,65. Fuente:
http://www.mtss.gub.uy.
En lo que refiere a la negociación colectiva, existe el subgrupo 4, “para personas con capacidades diferentes”, dentro del grupo 16, “Servicios de Enseñanza”. Se trata de un
subgrupo de reciente creación, que en sus comienzos no
tenía representación empresarial y sindical definida, pero
en 2010 el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Enseñanza Privada asumió la representación por parte de los/as
trabajadores/as. Los salarios del sector son bajos, lo cual se
refleja en el laudo actual que es de $ 191,49 la hora semanal
mensual y de $ 44,62 la hora reloj.
Regulación laboral actual de cuidadoras y
cuidadores dentro del ámbito doméstico
Existe un importante sector de trabajadoras domésticas
trabajando en casas particulares que dentro de sus tareas
también realizan actividades de cuidado. No obstante, dada
la forma en que se registra la información en las encuestas
continuas de hogares no es posible distinguir dentro de los
trabajos cuáles son tareas de limpieza y cuáles de cuidado a
personas en situación de dependencia. Es así que, en el estudio realizado por Aguirre (2013) sobre la caracterización
del sector cuidados, no se incluyen las trabajadoras domésticas en las estimaciones realizadas. Las personas que cuidan se insertan en un sector ocupacional heterogéneo y
disperso con diversidad de situaciones respecto a sus condiciones laborales, remuneración y organización colectiva.
En nuestro país el trabajo doméstico ha sido regulado recientemente por la Ley Nº 18.065, que en su artículo 1 define por trabajo doméstico “el que presta, en relación de dependencia, una persona a otra u otras, o a una o más familias, con el objeto de consagrarles su cuidado y su trabajo en
el hogar, en tareas vinculadas a este, sin que dichas tareas
puedan representar para el empleador una ganancia económica directa”.
En 2008 se agregó a la ronda de la negociación colectiva el
grupo 21, de trabajadoras domésticas. En términos de responsabilidades y competencias existen diferencias entre
quienes realizan tareas domésticas y además de cuidado de
personas en situación de dependencia, y quienes solo realizan las primeras. No obstante, actualmente no existen categorizaciones dentro del sector por tanto tampoco se refleja
en la remuneración la simultaneidad de las tareas. Esta falta
de representación en las negociaciones colectivas, sumada
a la alta informalidad del sector, constituye una problemá6. En los servicios de acompañantes hay tres categorías, en el hospital,
en domicilio y el acompañante enfermero. En casas de salud y hogares sin fines de lucro no hay categorías. En las residencias con fines
de lucro está la categoría “cuidador” y “cuidador nochero”, sin ninguna compensación por nocturnidad (Aguirre, 2013).
106
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Regulación e institucionalidad
tica particular de la situación laboral de las personas que
cuidan en domicilio.
Según la consultoría de Rosario Aguirre (2013) la informalidad de empleos de cuidado es muy alta en comparación
con el resto de las ocupaciones. El 61% no aportan a la seguridad social, característica asociada a todos los tipos de
cuidados. Asimismo, más de la mitad de quienes tienen derecho a aguinaldo no lo cobran, constituyendo un porcentaje mucho mayor respecto al resto de las ocupaciones.
Acceso al sistema y reconocimiento de
la situación de dependencia
Para determinar el acceso a gran parte de las prestaciones
que se ofrecerán dentro del SNC se ha elaborado el Baremo
de Dependencia, una herramienta que reconoce tanto la situación de las personas que serán beneficiarias del sistema
así como del entorno en el cual viven. Es necesario aclarar
que no todas las prestaciones del SNC tendrán como paso
previo la aplicación de esta herramienta, como caso de las
prestaciones dirigidas a primera infancia o el servicio de
teleasistencia, donde el requisito para la obtención de este
servicio depende de la edad de la persona.
El umbral de entrada al SNC en el caso de personas mayores y personas con discapacidad lo determinará, en la mayoría de los servicios, la aplicación del Baremo de Dependencia. Este baremo define criterios estandarizados y comunes a fin de establecer el ingreso al SNC y, por ende, hacer uso de los servicios y/o prestaciones que el SNC comprenda. Es un instrumento que, a través de algoritmos de
puntuación preestablecidos, cuantifica el nivel de dependencia que tiene una persona. Valora la necesidad de ayuda
de otra persona, las limitaciones para realizar determinada
actividad y la situación de dependencia para una actividad
determinada en una situación concreta. Además, mide el
estado de carácter permanente o transitorio de la situación
de dependencia en la que se encuentran las personas que,
por razones vinculadas al ciclo de vida, a la discapacidad, a
la enfermedad y que se vinculan con la falta o a la pérdida
de autonomía motriz, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas para
realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso
de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad
mental, de apoyos para su autonomía personal.
Las determinaciones de los grados de dependencia que
mide el baremo permitirán definir la cantidad y frecuencia
de actividades que requieren apoyos, además de la cantidad, frecuencia y cualidades de los apoyos que se requieren
en tales actividades. El baremo considera la dependencia
leve, moderada y severa, además de discriminar entre dependencia y no dependencia.
Incluye un protocolo con los procedimientos y técnicas a
seguir y la determinación de los intervalos de puntuación
que corresponden a cada uno de los grados y niveles de dependencia. En cuanto a los criterios de valoración y evaluación, se basa en la aplicación de un protocolo o cuestionario y en la observación directa de la persona a valorar. En
el caso de personas que las condiciones de su discapacidad
determinen que puedan tener afectada su capacidad perceptivo-cognitiva, el protocolo o cuestionario se aplicará
necesariamente en presencia de la persona a valorar y con
la participación de otra persona que conozca debidamente
la situación del solicitante.
Aplicación del Baremo de Dependencia
El baremo se aplicará junto al formulario del Índice de Carencias Críticas (ÍCC) u otro instrumento que mida el nivel de ingresos, y un formulario que relevará las redes de
cuidados con las cuales cuente el individuo, lo que permitirá contemplar los aspectos familiares, sociales y de contexto. Por medio de la interacción con el formulario del ÍCC
se evaluarán los aspectos familiares, sociales y contextuales
que determinan la situación de dependencia, criterios de
vulnerabilidad social, acceso a servicios, accesibilidad territorial. En relación a lo recabado en el formulario de redes
Baremos de dependencia en España y Uruguay. Rafael Tejera (Área de Protección Social-DNPS-MIDES)
Los baremos de dependencia establecen una forma unificada de determinar si hay o no dependencia en las personas, y en qué grado la presentan. Por dependencia se entiende requerir ayuda de otros para desarrollar tareas básicas de la vida diaria. Por tanto, el baremo determina:
• en qué tipos de funciones, las dificultades para ejercerlas de forma plena genera dependencia (visual, auditiva, mental). Aun si estas no son
definidas de manera expresa, quedan reflejadas luego por el tipo de actividades que se consideren;
• cuáles serán consideradas actividades básicas de la vida diaria, y qué actividades concretas serán definidas para identificar dificultades de
ejercicio en cada función (asearse, desplazarse dentro o fuera del hogar, comer y beber);
• qué niveles de dependencia se establecen, según el grado de dificultad que las personas presenten en esas actividades.
El baremo no es en sí mismo un instrumento de asignación de beneficios, pero es una herramienta que organiza de forma estandarizada la asignación de derechos de acceso a políticas públicas. En tanto dichas políticas establecerán para qué niveles de dependencia se aplican, y qué monto o tipo de beneficio corresponderá a cada uno de los niveles considerados.
El siguiente cuadro expresa la evolución de las actividades básicas de la vida diaria consideradas para la definición del baremo español, y las consideradas en el caso uruguayo, que en líneas generales sigue al anterior (para facilitar la comparación se utiliza en el caso uruguayo la expresión
española cuando la actividad se implementa a través del mismo tipo de indicadores).
107
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Regulación e institucionalidad
España: Encuesta 1999
España: Libro Blanco
España: Encuesta 2008
Uruguay
Cambiar y mantener la posición
de cuerpo
Cambiar y mantener la
posición de cuerpo
Cambiar y mantener la
posición de cuerpo
Cambiar y mantener la posición del
cuerpo (incluido levantarse de la silla)
Levantarse, acostarse
Levantarse, acostarse
Desplazarse dentro del hogar
Desplazarse dentro del hogar
Desplazarse dentro del hogar
Desplazarse dentro del hogar
Asearse solo: lavarse y cuidar
su aspecto
Asearse solo: lavarse y
cuidar su aspecto
Asearse solo: lavarse y cuidar
su aspecto
Asearse solo: lavarse y cuidar su
aspecto
Controlar las necesidades y usar
solo el servicio
Controlar las necesidades y
usar solo el servicio
Controlar las necesidades y
usar solo el servicio
Controlar las necesidades y usar solo
el servicio
Vestirse, desvestirse y
arreglarse
Vestirse, desvestirse y
arreglarse
Vestirse, desvestirse y
arreglarse
Vestirse, desvestirse y arreglarse
Comer y beber
Comer y beber
Comer y beber
Comer y beber
Deambular sin medio de
transporte
Desplazarse fuera del hogar
Limpieza y mantenimiento de
la casa
Cuidarse de las comidas
Preparar comidas
Tareas domésticas (incluye preparar
comidas)
Cuidarse la salud (medicación,
evitar peligro)
Mantenimiento de la salud
Compras y control de
suministros y servicios
Limpieza y cuidado de ropa
Cuidar bienestar del resto de la
familia
Reconocer personas y
objetos y orientarse
Uso intencionado de los
sentidos
Entender y ejecutar órdenes
y tareas sencillas
Realizar tareas sencillas
Autodirección. Tomar decisiones.
Habilidades de comunicación. Vida
comunitaria.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Blay (2009) para España y MIDES (2013) para Uruguay.
Las actividades consideradas en España se redujeron significativamente entre la encuesta de dependencia del año 1999 (Encuesta sobre
Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud) y el Libro Blanco de la Dependencia (2005), en tanto este último buscaba directamente
establecer prestaciones asociadas a cada grupos de población dependiente, y manejó por ello una definición más restringida que la encuesta previa.
El Libro Blanco quitó de consideración algunas actividades entendidas como de naturaleza no tan básica como las demás: las relacionadas
con hacer tareas domésticas, la movilidad fuera del hogar y cuidar del resto de los miembros de la familia. A su vez, a partir del Libro Blanco se tuvieron en cuenta actividades relacionadas a funciones mentales (reconocer personas y objetos, entender y ejecutar tareas sencillas). En base a las pautas introducidas en el Libro Blanco se construyó el baremo español.
El baremo uruguayo se construyó tomando como referencia principal la experiencia española: el baremo diseñado en base al Libro Blanco, y los ajustes a la estimación de dependencia planteados en la encuesta española de 2008 (Encuesta de Discapacidad, Autonomía Personal y Situaciones de Dependencia) que reintrodujo un aspecto específico de la tareas domésticas (preparase la comida) y el cuidado de
la propia salud, especialmente en lo que hace a reconocer la medicación que debe tomarse.
El baremo uruguayo tomó las mismas dimensiones consideradas por el Libro Blanco español, con el añadido de las consideradas en la encuesta española de 2008, y también de las limitaciones para desplazarse fuera del hogar. Puede considerarse entonces un baremo construido de manera similar al español, y algo más amplio en el abanico de actividades considerado.
de cuidados con las que cuenta el individuo, se definirán la
cantidad de horas de servicio a asignarle y la recomendación de las características del cuidador al equipo técnico de
seguimiento de cuidadores.
El baremo será aplicado por un equipo técnico profesional interdisciplinario debidamente formado para esta ta-
rea, que trabaja en territorio. La evaluación de la medición
realizada por el equipo valorador será entregada a un equipo técnico interdisciplinario evaluador. La responsabilidad
de este equipo será evaluar la situación de dependencia de
la persona, cantidad, frecuencia y cualidades de los apoyos
que se requerirán para sus cuidados.
108
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Regulación e institucionalidad
Propuesta de regulación de
servicios
Es importante que la normativa de cuidados articule los
servicios existentes para cada una de las poblaciones de
manera de promover su integración y evitar la fragmentación de los servicios. La coordinación es un factor que redunda en la calidad de vida de las personas en situación de
dependencia. Esta coordinación, tanto en la prestación de
servicios como en su regulación, es un requisito fundamental para considerar estas prestaciones de cuidados como un
sistema unificado. Para ello se debe contar con herramientas como el protocolo de diseño de programas que avancen
en garantizar la calidad de los programas que se diseñan
desde una perspectiva de derechos humanos. Asimismo, es
importante que se haga una revisión de aquellos programas
que, si bien ya existen, se incorporan a la mirada sistémica
que plantea el SNC.
Servicios fuera del hogar
Centros de cuidados de primera infancia
La regulación en la prestación de estos servicios dirigidos a
la primera infancia debería enmarcarse en:
• Un sistema unificado de criterios de habilitación de todos los centros de educación inicial aprobados por el
CCEPI7, dependiente del MEC. Actualmente se encuentra avanzada la discusión sobre dichos criterios, entre
otros acuerdos se destaca la búsqueda de armonización
de los utilizados por el Plan CAIF y aquellos criterios
planteados por el CCEPI.
• Un sistema de supervisión de todos los centros para
primera infancia unificado que incluya:
— Definición del rol del supervisor.
— División de funciones administrativas de la supervisión técnica.
— Sistemas de información que permitan realizar el
monitoreo y el seguimiento de los servicios.
• Una reglamentación que prevea transferencias estatales
a centros privados para subsidiar asistencia de niños y
niñas en zonas donde la cobertura pública sea insuficiente (programa de bonos de cuidado; ver Capítulo 2).
• Una reglamentación que promueva la apertura de centros de Educación Inicial en empresas para familiares
de trabajadores y trabajadoras y niñas y niños del barrio
correspondiente (ver Capítulo 5).
7. El CCEPI recomienda requisitos mínimos para acceder a la autorización de los Centros de Educación Infantil (privados y públicos) para
niños y niñas de 0 a 5 años. Entre los requisitos se encuentran condiciones relacionadas con: la integridad física y derechos de los niños y
niñas; la propuesta educativa que ofrecerá el centro; el personal que
trabajará en ellos, la proporción mínima entre trabajadores y trabajadoras del centro y niños/as participantes; el espacio físico y equipamiento; disposiciones concretas de acuerdo a la edad que se trate.
Por más información ver: http://educacion.mec.gub.uy/innovaportal/
file/3053/1/requisitos_ccepi.pdf
• La promoción de la inclusión de niñas y niños con discapacidad en todos los centros públicos de cuidado infantil. Para ello es necesario establecer estándares de regulación. Estos estándares tienen que ver con las currículas de formación, las que deben transversalizar la temática de discapacidad (así como la de género), en un
entorno accesible (tomando en cuenta normas las normas UNIT de accesibilidad), y el acompañamiento de
asistentes personales debidamente formados. Asimismo, se debe trabajar en la regulación para la inclusión
de niños con discapacidad en los centros de atención a
la primera infancia privados.
Centros diurnos de atención y promoción de
autonomía e independencia
Es necesario establecer estándares mínimos para su apertura y funcionamiento. Los centros deben contar con accesibilidad universal. Además, se deben establecer ratios mínimos de técnicos y cuidadoras/es por grupo de personas
en el centro. En el caso de que los centros sean para personas con discapacidad en situación de dependencia y dada
la heterogeneidad de la discapacidad es necesario tener en
cuenta los tipos de discapacidad por centro y los técnicos
que se necesitan. A su vez, se debe tener en cuenta el ciclo
de vida de las personas, ya que eso determinará la cantidad
y características de técnicos y cuidadoras/es. Debe haber
centros diurnos especializados en diferentes patologías relacionadas a las personas mayores.
Hogares de larga estadía para personas con
discapacidad
En el caso de estos centros también es necesario tener en
cuenta el ciclo de vida de las personas. Los hogares de larga
estadía deben promover la autonomía e independencia de
las personas. Partiendo también de estándares de calidad,
los centros deben contar con accesibilidad universal (tomar en cuenta normas UNIT de accesibilidad). Es necesario establecer ratios mínimos de técnicas/os y cuidadoras/
es por grupo de personas en el centro.
Servicios dentro del hogar
Servicio de teleasistencia
Pretende ser una respuesta rápida para las personas que se
encuentran en sus hogares, que tienen alguna situación de
dependencia leve y necesitan asistencia por algún motivo
(caídas o por sentirse mal, entre otros).
Es necesario generar garantías del derecho a la intimidad
del usuario, establecer regulación de usos del servicio y
cumplimiento de calidad del servicio estandarizado. Será
necesario regular la modalidad de respuesta del servicio,
los tiempos y a quién se solicita asistencia en cada caso con
protocolos de intervención y derivación. A su vez, se deberá
realizar un contrato donde se establezca en qué casos desde
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Regulación e institucionalidad
el servicio se puede echar mano a las llaves de los domicilios de los usuarios para ingresar al hogar.
Cuidadores/as en domicilio8
El cuidado en domicilio encierra dos dimensiones fundamentales; la primera dimensión relacionada con un conjunto de conocimientos de carácter técnico sobre conceptos y procedimientos que dan soporte a la tarea de cuidado, y una segunda dimensión relacionada con aspectos de
comportamiento, a partir de las formas de actuar e interactuar con la persona en situación de dependencia y con sus
familias.
La regulación se aplica a quienes se desempeñan en domicilios particulares sea de manera particular o a través de
servicios domiciliarios públicos o privados. Se denomina
cuidados domiciliarios al conjunto de servicios de apoyo
sociosanitarios prestados a las personas en su hogar, insertos en su comunidad y conservando sus roles familiares y
sociales, promoviendo la corresponsabilidad entre mujeres
y varones, con el fin de mejorar su calidad de vida.
Los objetivos generales de la regulación son:
• La creación de un servicio de atención domiciliaria, que
será prestado por personas que cuidan en domicilio.
• Legitimar y/o crear una fuente de trabajo para las personas capacitadas, de manera particular o en servicios
públicos y/o privados.
Los objetivos específicos de la regulación son:
• Prevenir situaciones de exclusión social, evitando aislamiento y repercusiones negativas en áreas biológicas,
psicológicas o sociales que ocasionan la institucionalización de personas dependientes.
• Mantener el bienestar físico, social y afectivo de las personas mayores y personas con discapacidad ambas situación de dependencia, a fin de que puedan permanecer en su hogar y su entorno mientras sea posible y
conveniente, reintegrándose a las actividades de la vida
diaria.
• Mejorar la calidad de vida de las personas dependientes, conservando su rol en el seno de la comunidad, para
evitar la pérdida de autoestima y sentimiento de desvalorización que favorece el aislamiento.
• Garantizar el desarrollo infantil y recorrido hacia la autonomía en niños y niñas, en especial en sus primeros
años de vida.
Los y las beneficiarias de la regulación son las personas
mayores y personas con discapacidad, ambas en situación
de dependencia, así como los niños y niñas que requieran
asistencia para llevar adelante actividades de la vida diaria. Esto repercutirá en la calidad de vida y el proyecto de
8. En este servicio se hará una mayor descripción de la regulación debido a que no existe hoy regulación alguna.
la familia y/o de los cuidadores y cuidadoras que han desarrollado la tarea hasta el momento, siendo beneficiarios
indirectos.
Una de las líneas es reconocer la labor de la persona que
cuida en domicilio, que podrá ser realizada por aquellas
personas que acrediten poseer formación específica (de
acuerdo a las características de la dependencia y su grado)
o por haber completado y aprobado los cursos avalados por
la Comisión Permanente de Formación de la Junta Nacional de Cuidados dependiente del MIDES.
La persona que cuida en domicilio debe ser mayor de 18
años, habilitada por autoridad competente, que presta el
servicio de atención a una persona en situación de dependencia dentro de su hogar. Serán requisitos para el ejercicio
de la actividad de cuidados en domicilio:
• Poseer documentación que lo o la habilite, expedida
por el MIDES.
• Educación Media Básica completa, o realizar durante la
capacitación la concreción de dicho nivel educativo.
• Certificado de buena conducta.
• Aptitudes psicofísicas para la tarea acreditada mediante
certificado médico expedido por el MSP.
Son funciones esenciales de las personas que cuidan en domicilio:
• Apoyar al personal que atienda la salud de la persona
en situación de dependencia, según las indicaciones y/o
prescripciones que aquellos determinen.
• Evitar accidentes y facilitar las acciones de la persona en
situación de dependencia.
• Observar y atender todo indicio de alteración de la salud física o mental del paciente bajo su cuidado, informando a quien corresponda.
• Ejecutar las medidas higiénicas, dietéticas y terapéuticas generales para las que se hayan habilitado, incluyendo la administración de medicación vía oral o de uso
externo prescripto.
• Ejecutar o colaborar en la aplicación de técnicas recreativas, fisioterapéuticas y de laborterapia.
• Fomentar, sostener y articular las redes solidarias de
apoyo a la persona dependiente en la comunidad y su
entorno familiar que colaboren en la mejora de la autonomía y en la autodeterminación de los beneficiarios.
• Participar en cursos de actualización profesional para la
atención, prevención, asistencia y educación de las personas dependientes y su entorno familiar.
• Acompañar y asesorar a las personas dependientes en
la realización de todas las actividades de la vida diaria,
incluida la realización de trámites, a solicitud, siempre
que estén relacionados con las tareas antes señaladas.
• Realizar toda otra actividad que contribuya al bienestar
integral de las personas dependientes.
Son obligaciones de las personas que cuidan en domicilio:
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Regulación e institucionalidad
1. Llevar un registro escrito por cada persona en situación
de dependencia.
2. Rendir cuentas de los gastos efectuados cuando se realicen compras.
3. Concurrir a los cursos de capacitación permanente que
se dicten.
4. Velar por la salud de la persona a su cargo, aplicando
todo lo prescripto por el médico tratante.
5. El cumplimiento de las obligaciones establecidas precedentemente deberá adecuarse a los requisitos que establezca la reglamentación.
Las y los cuidadores domiciliarios estarán obligados a efectuar las denuncias correspondientes en el marco de lo dispuesto por la Ley Nº 17.514, de Violencia Doméstica.
Para el ejercicio de actividad de cuidador domiciliario, se
deberá inscribir previamente en la UTU/CENFORES –según corresponda– y realizar el registro correspondiente en
el MIDES, quien dará la autorización otorgando la matrícula y extendiendo la correspondiente credencial. La matriculación en el MIDES implicará para el ejercicio del poder disciplinario sobre el matriculado y el acatamiento de
este a los deberes y obligaciones establecidos por esta ley y
las normas reglamentarias que se dicten. El MIDES ejercerá el poder disciplinario independiente de la responsabilidad civil o penal que pueda imputar a los matriculados. Las
sanciones serán: llamado de atención, apercibimiento, suspensión y cancelación de la matrícula.
La remuneración mensual y horaria, las jornadas de trabajo, derechos y deberes de las partes, y todo lo relacionado
con la relación laboral de los y las cuidadores/as domiciliarios deberán ser convenidas entre el trabajador y el empleador, de acuerdo a los montos y categorías establecidas.
El MIDES será la autoridad de aplicación de esta regulación y podrá suscribir convenios con ONG o universidades
vinculadas, a fin de establecer equipos técnicos necesarios
para dar el seguimiento adecuado de los y las cuidadores/
as domiciliarios.
Regulación laboral
Como se mencionó en la sección 2 de este capítulo, las personas que cuidan se insertan en un sector ocupacional heterogéneo y disperso, con diversidad de situaciones respecto a sus condiciones laborales, remuneración y organización colectiva, sin constituir un grupo gremial específico
para las negociaciones colectivas.
Incorporar el concepto de trabajadores/as del sector cuidado permite visibilizar y jerarquizar este tipo de trabajo
con especificidades y características propias, reconocer la
diversidad de inserciones laborales y perfiles ocupaciona-
les, así como reconocer la existencia de un marco conceptual común en cuanto a la existencia de relaciones de trabajo que implican una dimensión cognitiva y una dimensión
emocional (Aguirre, 2013).
Escenarios sobre categorización laboral en
el marco del SNC
En este apartado se plantean algunas posibilidades respecto a la regulación laboral de las personas que cuidan. Como
ya fue señalado, hoy en día existen varias categorías laborales donde se encuentran las personas que se dedican a
esta tarea. Ante esta situación, se plantean tres posibles propuestas.
La primera es crear un nuevo grupo de actividad del sector
cuidados. El objetivo es darle valor y reconocimiento al trabajo de cuidado remunerado, apostar a la mejora de salarios y una adecuada capacitación. Implica igualar derechos
y reconocimiento a trabajadoras y trabajadores que se encuentran en diferentes sectores de actividad. Esto implica,
también, generar una mayor fortaleza al momento de negociar y mayor visibilización a nivel público y estatus social,
lo que puede provocar el empoderamiento de las personas
que trabajan cuidando. Una vez alcanzados los primeros
objetivos, se podrán generar condiciones hacia una desfeminización del sector, apuntando a un cambio cultural.
La segunda propuesta implica categorizar, dentro del trabajo doméstico, las actividades que refieren al cuidado en
domicilio y, dentro de los subgrupos 15 y 16 (“Servicios de
Salud” y “Servicios de Enseñanza”), las actividades que refieren al cuidado de diferentes poblaciones fuera del hogar. Esta opción presenta la fortaleza de no invisibilizar a
las trabajadoras domésticas dentro de las tarea de cuidados, reconociendo su doble función en el trabajo en domicilio, lo cual sucede en la mayoría de los casos. Sin embargo,
esta propuesta no logra concretar la separación del sector
de cuidados de los de salud y la enseñanza, dejando a las y
los trabajadores de este sector asociados a las negociaciones de los otros subgrupos.
La tercera propuesta, complementaria a los otros dos escenarios, consiste en analizar la creación de un nuevo estatuto propio del/la trabajador/a de cuidado. Se podría crear o
a través de una ley como la que se creó para el trabajo doméstico. Este estatuto daría un marco regulatorio común a
todas las personas que cuidan. Podría contener al menos
las siguientes definiciones:
• Concepto o definición de persona que cuida.
• En qué ámbitos se realiza el trabajo de cuidados (público y privado).
• Régimen mensual o por hora.
• Pago de horas extra en caso de que sea de régimen mensual.
• Descanso intermedio y descanso semanal.
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Regulación e institucionalidad
• Compensación nocturna para quienes desarrollen tareas nocturnas.
En el marco de este escenario se podría promover la recomposición de los subgrupos que actualmente existen
dentro de los grupos 15 y 16 e integrar en otros subgrupos
a las trabajadoras que cuidan a domicilio y en su domicilio a este sector.
Este escenario requiere de un trabajo conjunto con la Comisión Tripartita y sus delegados, así como también con
BPS para estudiar modalidades de formalización teniendo en cuenta las diferentes modalidades de cuidados. En
la línea de la regulación de servicios y condiciones laborales, desde el MTSS se propone la clasificación de funciones a cumplir por los/as cuidadores/as, según los grupos de
población alcanzados por el SNC y el tipo de prestaciones
cubiertas como, por ejemplo, cuidado de primera infancia
dentro y fuera del domicilio, etc.
Consideraciones generales
Calidad de los servicios
El SNC deberá promover y dotar los recursos necesarios
para hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad, garantista y con un horizonte de universalidad. Se deberán establecer a los prestadores de servicios sistemas de
acreditación y monitoreo así como prever acciones en caso
de incumplimiento.
Mecanismos de exigibilidad
Entender al SNC desde una perspectiva de derechos humanos tiene varias implicancias, entre ellas el diseño de mecanismos de exigibilidad, los cuales constituyen un proceso necesario para monitorear, revisar y adaptar la política
pública y su forma de implementación a la luz de las normas internacionales de derecho, específicamente del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CERD),
la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Contra la Mujer (CEDAW) y los Principios
de Yogyakarta.
Estos mecanismos deben permitir paralizar, modificar o rediseñar una política pública o social que esté o se crea que
está vulnerando los derechos económicos, sociales o culturales. Tiene que contar con la función de revisar y medir
el nivel de cumplimiento de sus propios objetivos y procedimientos; dando posibilidades reales de opinión, consulta
y reclamo a las personas que están tanto por dentro como
por fuera del SNC.
La necesidad de estas instancias y vías de reclamos es fundamental no solo a efectos de brindar información sobre
una decisión, reparar un error o compensar una violación
de derechos sino también para rectificar programas o medidas que puedan ser discriminatorias o violatorias de derechos humanos. Se deberá contar también con un mecanismo claro de información sobre quiénes y qué tipo de
servicio serán brindados a través del SNC y en qué plazos.
Tanto para la información, la opinión, la consulta y el reclamo se deben contar al menos con tres canales diferentes
de comunicación: personal (a través de las oficinas desplegadas territorialmente), por internet y vía telefónica. A estas vías podrán acceder tres públicos diferentes, las familias
usuarias del SNC, los cuidadores y cuidadoras del SNC y las
personas que hayan postulado y quedado por fuera de los
servicios ofrecidos por el SNC.
Se debe contar con recursos humanos dedicados exclusivamente a garantizar una sistematización pormenorizada
de todas las consultas que lleguen, se deben recabar algunos datos mínimos personales (identidad sexual, edad, ascendencia étnico-racial, lugar de origen de la demanda, población sobre la que reclama). Se deben tomar datos claros
del tipo de reclamo: denuncia, consulta, solicitud de información, recomendación, solicitud de revisión de un proceso, etc. Dicha sistematización debe estar correlacionada con
un sistema de información.
La consulta del tipo que sea debe tener una rápida respuesta en un plazo que sea preestablecido al momento de recibirla. Asimismo, en el momento de la consulta se le debe
informar a la persona cuál será el procedimiento a seguir.
Todas las consultas que tengan que ver con denuncias o solicitud de revisión de un proceso serán contestadas por escrito, ya sea a través de una nota o email en un plazo no
mayor a un mes.
Se llevará adelante un registro público y sistematizado de
las acciones que sean realizadas frente a esta instancia (denuncias, quejas, solicitudes, reclamos, recomendaciones)
así como las decisiones tomadas al respecto de cada consulta, características de la población que las solicita, tiempo de respuesta, tipo de resolución, etc. Asimismo, se debe
protocolizar la derivación para aquellas consultas que están
directamente relacionadas con el SNC.
En el momento de la evaluación de los diferentes servicios
que componen el SNC esta información será analizada en
su conjunto y puesta a disposición del público en general.
Si así lo amerita se utilizarán los medios establecidos para
sancionar en el caso de cometer errores de procedimiento
o información. Asimismo, en el caso de constatar cualquier
error de diseño, este es un insumo a utilizar para rediseñar
las políticas.
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Regulación e institucionalidad
Sistema de información y evaluación
Se trabajará en la construcción de un sistema de información que acompañe y dé apoyo a los distintos componentes
del SNC. Es pertinente señalar los tres objetivos/cometidos
del sistema de información que se prevé desarrollar, a saber: contribuir a la gestión del SNC, apoyar al monitoreo y
evaluación del SNC y sus componentes, promover la transparencia sobre las acciones del SNC y sus componentes.
El sistema de información podrá operar como una herramienta para la evaluación y el monitoreo de las actividades
del SNC. Entre otras cosas, esto permite un monitoreo de
los fondos, de la actividad de las empresas avaladas y de las
actividades de capacitación.
El sistema tendrá en su sitio web todos los servicios de cuidados existentes en el Uruguay por población, georreferenciados en un mapa y con datos de cada uno. En continuidad con las tareas de monitoreo, esto permitirá contribuir
a la evaluación de las acciones de los programas y de los resultados a que aspira arribar, así como para el rediseño de
la política.
Contribuir a la gestión del SNC
En cuanto a las actividades de gestión, se pretende contribuir en la provisión de información oportuna y de calidad
para los gestores del programa, sobre todo en términos de
información relativa a cupos y servicios disponibles, registro y características de los prestadores; también en cuanto
a registros de usuarios, sus características, los requerimientos de cuidados.
En el mediano plazo se prevé que el sistema de información
opere como una la guía de recursos en torno a los cuidados, brindando información sobre cuidadores (formación,
edades), prestadores de servicios (distribución geográfica,
servicios que presta, cupos y, luego de las primeras etapas,
evaluación de la calidad de los servicios) y recursos de formación disponibles.
Transparencia pública y participación
El sistema de información permite volver pública la información del programa en diversas dimensiones: en cuanto a
los fondos públicos, a los servicios de cuidado, a las responsabilidades familiares y estatales y a los resultados de las
políticas. Por otro lado, contribuye en el diseño y gestión de
mecanismos de exigibilidad de los derechos de los usuarios
a través de mecanismos de expresión de opiniones, consultas, quejas, denuncias y sugerencias. Finalmente, permite
articular canales de participación de la sociedad civil. En
continuidad con los ámbitos instituidos para el diseño de
la política (debates), las instancias de participación pueden
potenciarse con un sistema de información que releve estas
y otras expresiones de participación de los usuarios y de la
sociedad en su conjunto.
Determinación de un plan individual
Permite la atención adecuada a la situación de dependencia, a las redes de cuidado de la familia y a la situación socioeconómica. Es necesario regularizar y estandarizar los
parámetros que se tomarán en cuenta para determinar las
prestaciones que se brindarán a los usuarios en forma específica e individual, teniendo en cuenta el grado de dependencia, que determinará la necesidad de ayuda de otra persona, así como las redes de cuidados de la familia, la situación socioeconómica familiar y el ciclo de vida.
Registro Nacional de Cuidadores/as
El Estado brinda el registro a los/as interesados (personas o
instituciones), quienes podrán acceder a través de una solicitud escrita que determina el perfil que desea. El registro
estará organizado en base a los perfiles creados por los distintos subgrupos.
La transferencia de información no implicará responsabilidad para el Estado respecto a aptitudes y comportamientos de cuidadoras/es en el ámbito laboral. Se deberá capacitar y brindar herramientas a inspectoras/es del MTSS para
la fiscalización de condiciones de trabajo dignas del sector
que cuida así como de los derechos de quienes reciben cuidados.
En sintonía con esto, desde el MTSS se propone: dictado de
normas que regulen el registro y la habilitación de las empresas o instituciones proveedoras de servicios de cuidado, así como la habilitación de los cuidadores (dependientes de las empresas e instituciones, o en su caso, por cuenta
propia), y requisitos de calificación mínima requerida según función específica a cumplir por el cuidador. Vinculado con esto, dictado de normas que regulen las condiciones
mínimas de prestación del servicio de cuidados, y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento.
Institucionalidad
El MIDES será el responsable de coordinar el SNC a través de una Junta Nacional de Cuidados (JUNACU) integrada por todas aquellas instituciones con competencia
en regulación/rectoría de programas y servicios de cuidados: MIDES, MSP, MTSS, MEC, MEF BPS e INAU. A fin de
promover y monitorear la incorporación de la perspectiva
de género en todo el SNC, la JUNACU incluirá entre sus
miembros un/a representante de Inmujeres. La Dirección
responsable del SNC del MIDES será la encargada de presidir la Junta y hacer cumplir las decisiones que allí se tomen tanto en materia de diseño como de implementación.
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Regulación e institucionalidad
Gráfico 11. Junta Nacional de Cuidados
JUNACU
Preside la Dirección
Nacional del MIDES
responsble del SNC
Comisión Permanente de
Formación de Cuidadores
y Cuidadoras
Comisión Asesora de las
Personas con discapacidad
en situación de dependencia
Comisión Asesora de las
Personas Mayores
en situación de dependencia
Comisión Asesora del
Cuidado en Primera
Infancia
Asimismo, la Junta contará con comisiones asesoras integradas por los diferentes organismos encargados de prestar
servicios directos a la ciudadanía, una por población objetivo del SNC, las cuales contarán con la participación de la
sociedad civil organizada.
Para lograr esta distinción de cometidos entre la Junta y las
comisiones asesoras será necesario avanzar en la distinción
de estos roles –regulación y prestación de servicios– entre
los organismos del Estado.
Otro de los desafíos que enfrenta el SNC es el administrar
la interinstitucionalidad que implica. En este sentido, existen dos cuestiones fundamentales a ser trabajadas: por un
lado, establecer qué servicios deben ser brindados por los
prestadores de cuidados saliendo de la órbita de la salud, en
el entendido de que la atención a la vida diaria de las personas dependientes requiere de una mirada social que hasta
Comisión Asesora
de las Personas
que cuidan
el momento ha estado ausente; y, por otro lado, hay un desafío de articulación necesaria de los diferentes organismos
involucrados para mantener la visión sistémica a la que aspira el SNC.
La territorialidad y la proximidad son componentes fundamentales para el despliegue del SNC, que se articulará y
apoyará en el segundo y tercer nivel de gobierno. La propuesta institucional incluye una Comisión Permanente de
Formación de los Cuidadores y Cuidadoras, constituida
por los organismos ejecutores y responsables de los cursos:
ANEP-UTU, INAU-CENFORES y CFE-ANEP y demás
organismos que son parte del SNC: MIDES, BPS, INAU,
MTSS, MEC, MSP. La Comisión Permanente de Formación
de Cuidadores y Cuidadoras será el instrumento para la articulación del SNF, integrado a la JUNACU.
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Regulación e institucionalidad
Principales elementos del capítulo
El capítulo se centra en analizar la situación actual de la regulación, desarrollar el ingreso al SNC, la regulación de servicios, la regulación laboral, consideraciones generales del SNC e institucionalidad.
Se desarrolla el modelo uruguayo sobre el baremo que mide la situación de dependencia, que será el instrumento
de ingreso al SNC para las personas con discapacidad y personas mayores en situación de dependencia. En el caso
de la infancia el instrumento será relacionado a los ingresos, pudiendo hacer así un aumento paulatino de cobertura por edad.
Sobre la situación actual se realiza un repaso por población objetivo del SNC señalando aquellas cuestiones sobre las
cuales es necesario trabajar. En el caso de primera infancia, el énfasis necesario es en el cuidado en domicilio. Mientras que en el caso de personas con discapacidad y personas mayores en situación de dependencia es necesario avanzar en ambas regulaciones dentro y fuera del hogar. Dentro de la población mayor en situación de dependencia vale
destacar los avances que se dieron en el período 2010-2015 respecto a la regulación de hogares de larga estadía.
En lo que respecta a la regulación laboral, se plantean diferentes opciones que permiten homogeneizar pero también
visualizar y dignificar la tarea de aquellas personas que se dedican a la tarea del cuidado de manera remunerada.
En este capítulo también se avanza en consideraciones generales del SNC, como calidad de los servicios, mecanismos
de exigibilidad, sistema de información y evaluación, gestión del SNC, transparencia pública y participación, determinación de un plan individual y un Registro Nacional de Cuidadores/as.
Anexos del capítulo
Preparar y mantener el espacio y mobiliario domiciliario
para mejorar la autonomía de la persona cuidada
Tareas referidas a los cuidados en
domicilio
Es posible hacer una identificación de las funciones inherentes a la tarea de un cuidador/a domiciliario categorizándolas en cuatro competencias centrales:
•Promoción: identificar y optimizar las posibilidades
existentes que presenta cada persona cuidada, promover acciones de estimulación que permitan o fortalezcan, según corresponda, la integración social a fin de
lograr una mejor calidad de vida.
•Prevención: advertir y detectar de manera precoz aquellas situaciones que se presenten como mediadores y/o
conducentes a deterioros en las personas que reciben el
cuidado domiciliario.
•Educación: transmitir conceptos acerca de cuidados y
autocuidados; proveer información sobre la disponibilidad y acceso de recursos existentes a nivel comunitario; incidir en la desmitificación de prejuicios y estereotipos.
•Asistencia: proveer apoyo y entrenamiento en el desenvolvimiento de las actividades de la vida diaria en aquellas personas que reciben cuidados.
Acciones preventivas de accidentes
• Conocimiento de normas de seguridad e higiene y de
prevención de riesgos en el domicilio.
• Comprobación periódica, en el caso de uso de ayudas
técnicas, de que respondan a sus necesidades y estén en
condiciones de uso.
• Administración de medicamentos por vía oral y de uso
externo, de acuerdo a las indicaciones y prescripciones
establecidas por el profesional de la salud que atiende a
la persona con dependencia.
Higiene, arreglo personal y del hábitat
• Preparación y mantenimiento del espacio y mobiliario
implicado directamente a la persona con dependencia.
• Acondicionamiento de los espacios y el mobiliario, detectando las necesidades de la persona con dependencia.
• Fomento de la participación del usuario o usuaria en las
tareas domésticas, para promover su autonomía y desarrollo personal.
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Regulación e institucionalidad
• Detección de necesidades de organización de los espacios, para garantizar su funcionalidad y seguridad.
• Informe al usuario y cuidadores sobre las necesidades
detectadas en la organización espacial de la vivienda.
• Orientación a la persona usuaria del servicio y cuidadores no formales sobre el uso de espacios y materiales de
forma que favorezcan la autonomía.
• Acondicionamiento de la habitación y cama de la persona con dependencia.
• Participación en la higiene personal de la persona con
dependencia, respondiendo a las tareas de baño, vestido. Secar y dejar en condiciones el baño posteriormente
al aseo de la persona con dependencia.
• Lavado de la ropa de la persona con dependencia.
• Ayuda en la realización de ejercicios de mantenimiento
y entrenamiento que favorecen su estimulación física y
cognitiva.
• Apoyo y desarrollo de habilidades sociales en situaciones específicas en domicilio y en el entorno (realización
de paseos y salidas).
• Actividades recreativas y ocupacionales acorde a sus
posibilidades.
• Difusión de acciones de promoción de la salud y reinserción social.
Preparación de alimentos. Ingesta asistida
• Comunicación a la familia de las necesidades básicas
del usuario o usuaria.
• Comunicación a la familia sobre los derechos de las
personas con dependencia.
• Comunicación a la familia sobre los servicios de rehabilitación y sociosanitarios en la comunidad para las personas con dependencia.
• Comprobación de la existencia y estado de alimentos y
enseres necesarios para la vida diaria, comunicando al
usuario o usuaria y/o cuidadores o cuidadoras familiares las deficiencias detectadas.
• Aseo y limpieza de los enseres utilizados por el cuidador para la preparación de alimentos.
• Cumplimiento de las normas de seguridad e higiene
para la manipulación y procesado de alimentos.
• Fomento de la participación del usuario o usuaria en el
almacenamiento, aprovisionamiento y conservación de
alimentos.
• Fomento de la participación del usuario o usuaria en el
procesado y elaboración de platos.
• Preparación de alimentos exclusivamente a la persona
con dependencia.
• Asistencia a la persona en la ingesta de alimentos.
Acompañar al usuario en la realización de
gestiones para su desenvolvimiento diario y en
el acceso a servicios y recursos comunitarios en
función de sus requerimientos
• Fomento de la participación del usuario o usuaria en las
actividades que promuevan su autonomía personal.
• Acompañamiento y asesoramiento en todas las actividades de la vida diaria.
• Acompañamiento al usuario en el desarrollo de las actividades necesarias para el desenvolvimiento cotidiano
y en la realización de las gestiones necesarias en el ámbito personal, sanitario, entre otros.
• Creación de hábitos básicos de ocio y tiempo libre.
• Gestiones para potenciar la autonomía.
Acompañar al usuario en la realización de
actividades de estimulación física, cognitiva,
relacional y de ocio, en función de sus
requerimientos
• Aplicación de estrategias de apoyo y desarrollo de habilidades que favorezcan su relación social.
Establecer vínculos de participación con la
familia, sensibilizándola en la cobertura de las
necesidades básicas del usuario o usuaria para
mejorar su calidad de vida.
Especificaciones relacionadas con el “saber estar”
del cuidador y la cuidadora a domiciliario
No son tareas del cuidador:
• Administrar bienes, propiedades y dinero.
• Administrar a su criterio sin supervisión médica o familiar medicamentos o sustancias.
• Realizar tareas de limpieza o mantenimiento del hogar
que no estén directamente vinculadas con la asistencia
de la persona cuidada.
• Cuidar a otros miembros de la familia, que no estén en
el contrato de trabajo.
La persona que desempeñe tareas como cuidador domiciliario deberá poner en práctica las siguientes especificaciones:
En relación con la persona dependiente:
• Tratar con respeto, discreción y paciencia transmitiendo seguridad y confianza.
• Demostrar interés y preocupación por atender las necesidades de la persona con dependencia, manteniendo una actitud de escucha activa que facilite el entendimiento.
• Mantener discreción sobre las informaciones que atiende respetando al máximo su intimidad.
• Promover hábitos de vida saludables.
• Mantener una actitud de tolerancia hacia las costumbres, creencias, opiniones y ritmos de la persona con
dependencia y su familia.
• Respetar y motivar la autonomía de la persona cuidada,
fomentando que desarrolle sus capacidades y participación.
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Regulación e institucionalidad
En relación con otros cuidadores/as:
• Mantener una actitud de amabilidad, conciliadora y de
consideración hacia los cuidadores familiares.
• Tratar con paciencia y respeto.
• Promover en los cuidadores hábitos de vida saludables
hacia la persona dependiente.
En relación con otros aspectos:
• Cuidar el aspecto y aseo personal.
• Ser puntual, no fumar, no utilizar elementos personales
o familiares de la persona cuidado en beneficio personal (teléfono, computadoras, etc.).
Estrategia metodológica
La atención de cuidados en domicilio se desarrollará a partir de un protocolo de trabajo, el cual se diseñará teniendo
en cuenta las siguientes dimensiones:
• Un equipo técnico interdisciplinario que tendrá la competencia de la aplicación del baremo para la definición
de la persona en situación de dependencia.
• Evaluación de las condiciones de vida y nivel de dependencia de la persona que ingresa al programa y deter-
minar un plan de actuación ajustado a las necesidades
del usuario del servicio.
• Designación de un o una cuidadora domiciliaria con la
definición de un plan de actuación.
• Definición de un contrato de servicio con la persona
usuaria y su familia, que tenga en cuenta como elemento sustancial los siguientes puntos: identificación de la
persona usuaria y del representante si lo hubiera, explicación de la propuesta de intervención, beneficios o
ventajas esperados, expresión de libertad de elección de
la persona o su representante, información suficiente y
comprensible para quien otorga el consentimiento de
recibir el servicio con la posibilidad de revocar el servicio con posterioridad.
Por su parte, la formación impacta directamente en las personas en situación de dependencia con el fin de poder brindar un servicio de calidad con que apunte a promover el
desarrollo, la autonomía y la autodeterminación.
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Efectos
CAPÍTULO 8
Efectos
Introducción
Primera infancia
En este capítulo se realizará una aproximación a los efectos
que podría traer la implementación de un SNC en distintas
dimensiones. Para esto, se realizó una revisión de estudios,
bibliografía de evaluaciones de impacto de políticas similares aplicadas en otros países y desarrollos teóricos sobre los
efectos esperados.
Se debe tener en cuenta que los resultados específicos de
las evaluaciones de impacto tienen validez para el contexto donde se aplicó el estudio y no suelen ser fácilmente generalizables. De todas formas, resultan interesantes cuando
son aplicadas en contextos similares al escenario nacional.
El capítulo se organiza de la siguiente manera. En primer
lugar, se desarrollan los efectos esperados de prestaciones
asociadas al cuidado sobre las personas involucradas en el
SNC, tanto receptoras de cuidados como aquellas encargadas de brindarlos. En segundo lugar, se presentan estudios relacionados a la equidad de género, reflejada principalmente en la participación laboral femenina y las decisiones de fecundidad, la transformación cultural hacia una
sociedad con mayor corresponsabilidad, y los efectos de estos dos puntos sobre indicadores macroeconómicos como
la desigualdad, la pobreza y el bienestar de la sociedad. Por
último, se describen los aportes de la literatura sobre cuidados y empresas.
Calidad de vida
La creación de un SNC tendrá efectos sobre la calidad de
vida de las personas involucradas, tanto de las que son cuidadas como de las que cuidan. Esto es, de hecho, una de las
principales razones por la cual se considera necesario diseñar un SNC: se espera generar mejores oportunidades de
desarrollo de niñas y niños, promover la autonomía, mejorar la autoestima y la salud mental de las personas en situación de dependencia adultas mayores y con discapacidad,
alivianar la carga de quienes hoy realizan cuidados –principalmente informales y no remunerados–, impactando en
su salud física y emocional, entre otros. En esta sección se
presentan algunos de los impactos que han sido estudiados
en el ámbito académico sobre la calidad de vida de las personas con dependencia.
Existen vastas investigaciones que analizan el impacto del
cuidado infantil en diferentes dimensiones. Siguiendo a
Cleveland y Krashinsky (1998), quienes hacen una revisión
de estudios, se puede realizar el análisis considerando tres
puntos relevantes: el impacto del cuidado en niñas y niños
en general, el impacto diferencial de quienes parten de una
situación de desventaja y el impacto de la variación de calidad de los servicios en los resultados.
Respecto del primer punto, varios estudios muestran un
impacto positivo en el desarrollo cognitivo y del lenguaje, identificando la relación causal entre el cuidado externo y la probabilidad de desarrollo de capacidad cognitiva y
neuronal (Bennett, 2008; National Research Council-Institute of Medicine, 2000; Clarke-Stewart y Fein, 1984; Belsky
y Steinberg, 1978; citados en Rossel, Courtoisie y Marturet,
2010). Además, se encuentran estudios específicos para niñas y niños de 0 a 2 años de edad, donde se prueba este impacto del cuidado externo en el desarrollo cognitivo y del
lenguaje.
Para el caso uruguayo, Aguilar y Tansini (2010) muestran
una relación positiva entre la asistencia a educación preescolar y el rendimiento escolar en alumnos de escuelas públicas de Montevideo, a través de un estudio de regresión
estimando por Mínimos Cuadrados Ordinarios, una aproximación a una función de producción y descomposición
Oaxaca-Blinder. El efecto de la asistencia a educación preescolar es mayor en los años escolares que en el largo plazo,
porque en el largo plazo, la interacción de otras variables
compensan la no asistencia al preescolar.
Por otro lado, algunos estudios analizan el efecto del cuidado infantil externo sobre las habilidades no cognitivas,
principalmente la integración social y la capacidad de autocontrol. Hayes, Palmer y Zaslow (1990, citado en Cleveland y Krashinsky, 1998), y NICHD (2001 y 2005, citados
en Rossel, Courtoisie y Marturet, 2010) plantean que existen efectos favorables en el desarrollo socioemocional, teniendo mejores competencias sociales y mayor interacción
con los pares. Por su parte, NICHD (1997, 1998 y 2003, citados en Rossel, Courtoisie y Marturet, 2010), encuentran
que si el cuidado fuese de horario extendido o en servicios
119
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
de mala calidad, se hay una mayor tendencia a tener problemas de conducta, dificultades para desarrollar el autocontrol en el corto plazo (efecto que desaparece si se evalúa
a los niños en la etapa escolar), y déficits en el apego. Estas
situaciones ocurren específicamente en niños/niñas menores de 2 años.
Otros estudios (Anderson et al., 1988; Bell et al., 1989; NICHD, 2001, citados en Rossel, Courtoisie y Marturet, 2010)
destacan que los menores de 2 años que asisten a servicios
fuera del hogar son más proclives a tener enfermedades infecciosas (principalmente del oído, respiratorias y digestivas).
En segundo lugar, existen investigaciones que plantean que
algunos impactos son de mayor magnitud (o más fuertes)
al considerar niñas y niños que se encuentran en una situación de vulnerabilidad social y que operan reduciendo
la brecha respecto a los resultados de quienes están en una
situación más privilegiada. Esto se observa puntualmente
para el caso de los resultados escolares en Uruguay (Banco
Mundial 2007, citado en Aguilar y Tansini, 2010).
En este sentido, Mullin y Vairo (2014) realizan una evaluación del impacto de la expansión de plazas de preescolar en
el desempeño educativo y en la desigualdad de oportunidades educativas. Los autores encuentran que la mayor oferta pública a nivel preescolar impulsada en el período 19962000 –que amortigua la importante falta de cobertura en
este nivel– disminuyó la probabilidad de rezago y de deserción en la educación media en 4 y 5 puntos porcentuales,
respectivamente. Además, la expansión de la oferta pública
también impactó en una disminución de la desigualdad de
oportunidades, es decir, en la incidencia de aquellos factores que no dependen exclusivamente de la voluntad del
individuo. Los autores concluyen que “la expansión en el
acceso en etapas tempranas del ciclo educativo redunda en
mejores desempeños en la trayectoria educativa posterior, a
la vez que permite reducir una fuente de desigualdad considerada socialmente injusta, a saber, aquella que se desprende
de factores ajenos a la voluntad individual” (Mullin y Vairo,
2014: 108).
Finalmente, la mayoría de las investigaciones condicionan
los impactos positivos del cuidado externo a ciertos estándares de calidad de los servicios: la calidad es un requisito
para poder establecer las relaciones causales entre el cuidado externo y los efectos mencionados (Ahnert y Lamb,
2004; Belsky, 2005; Shonkoff y Phillips, 2000; Nyberg, 2004;
Owen, 2003; Howes, 2003; citados en Rossel, Courtoisie y Marturet, 2010). Particularmente, NICHD y Duncan
(2008) analizan el impacto de la calidad del cuidado en el
desarrollo cognitivo de niñas y niños, encontrando resultados positivos, y aun mejores en situaciones de riesgo.
Marco Navarro (2014) marca la importancia de la calidad
en los servicios, no solo por el hecho de que los efectos positivos del cuidado estén ligados a la calidad, sino también
porque el acceso a estos servicios es un derecho y es un
tema de igualdad en el presente y en el futuro de los niños
y niñas. Martínez y Soto (2012; citados en Marco Navarro,
2014) indican que la calidad garantiza el impacto positivo
del cuidado en el peso y la talla cuando incluyen componentes nutricionales, mejoras en la motricidad, en capacidades cognitivas, del lenguaje, socioemocionales y de adaptación al cambio, en el desempeño escolar posterior y en el
empoderamiento.
La calidad del servicio suele evaluarse respecto a ciertos
elementos estándares. Se distinguen dos grupos: los estructurales (requisitos del funcionamiento del centro y trabajo de cuidadores) y los procesuales (referidos a la implementación del proceso y la gestión). La autora categoriza
los estándares en: dotación y calificación del personal (ratio
cuidador/niño, estabilidad), contenidos pedagógicos, pertinencia cultural e inclusiva, materiales didácticos, mobiliario, infraestructura, seguridad en los centros, programas de
alimentación y entidades fiscalizadoras.
Personas mayores y personas con
discapacidad
No se encuentra una literatura tan desarrollada sobre el impacto en la calidad de vida en las personas mayores y con
discapacidad de la implementación de un sistema de cuidados. Sin embargo, el ANCIEN Project analiza impactos de
los servicios Long Term Care (LTC)1 europeos en diferentes dimensiones. El Working Paper 7 analiza el impacto en
la calidad de vida aplicado a algunos casos particulares. La
medición se realiza en base a tres dimensiones: (1) la probabilidad de que una persona reciba ayuda en caso de tener limitaciones, (2) la probabilidad de que esa ayuda sea
satisfactoria, y (3) la diferencia en la satisfacción con la vida
entre personas con y sin limitaciones (esta última pretende incorporar variables inobservables en las bases de datos). Siguiendo este razonamiento, se supone que si la oferta de servicios de cuidado es suficiente, su calidad es buena
y los usuarios (personas en situación de dependencia) tienen una satisfacción con la vida similar a quienes no enfrentan esta situación, entonces la calidad de vida de los receptores de los cuidados brindados por el LTC será positiva. La dimensión más importante para aproximarse a la calidad de vida es el tercer punto, pero este está directamente
influenciado por los dos primeros. A modo de ejemplo, se
encuentra que Alemania tiene indicadores muy buenos en
cuanto al alcance de su oferta, y menos satisfactorios en las
1. Estos servicios fueron desarrollados en el capítulo 6, “Financiamiento”. Son programas principalmente expandidos en Europa que tienen
como población objetivo a las personas en situación de dependencia
(personas mayores y con discapacidad).
120
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
otras dos dimensiones. Holanda, por su parte, tiene resultados excelentes en la calidad del cuidado, y no tan positivos
en las otras dos. Suiza, Bélgica y Francia tienen indicadores
aceptables en las tres dimensiones.
Debe destacarse que el efecto en las personas con dependencia difiere según la política que se aplique. A modo de
ejemplo, que el individuo se mude a un hogar de larga estadía no tendrá el mismo impacto que recibir ayudas en su
propio domicilio. En el Capítulo 5, al mencionar las políticas propuestas para el SNC, se intenta acercar a cada persona la prestación que mejor se adapte a sus características.
Cuidadores
Finalmente, un SNC también repercute en las personas que
cuidan. Este efecto es sustancialmente importante en quienes se encargan hoy en día de los cuidados de manera no
remunerada (generalmente abuelas, hijas, hermanas, vecinas, o demás mujeres del entorno de la persona en situación de dependencia).
Pérez Salanova y Yanguas Lezaun (1998) analizan los cuidados informales a personas mayores en situación de dependencia. Allí se destacan las consecuencias que se generan en la persona que cuida por el hecho de cuidar; se le ha
denominado “carga”. Esta puede desagregarse en carga social, emocional, psicológica, etc. Woods (1996; citado en Pérez Salanova y Yanguas Lezaun, 1998) plantea que esta carga no es igual para todas las personas que cuidan, sino que
cada uno puede adaptarse de manera diferente. Por ejemplo, si la dependencia es física, genera menor estrés que la
dependencia de origen psíquico y, por ende, genera menos
carga. Si la situación se presenta en individuos de un estrato socioeconómico bajo, estos tendrán menos recursos
para afrontarla y se generará mayor carga en la persona que
cuida.
Al ofrecer alternativas formales de cuidado, se aliviará significativamente la carga de quienes realizan hoy cuidados
informales, dándoles la oportunidad de destinar parte de su
tiempo a otras actividades, u ofreciendo mayores recursos
para afrontar la situación.
Por otro lado, la calidad de vida de quienes cuidan y de
quienes son cuidados se retroalimenta: una mejor calidad
de vida de quienes cuidan hará que los cuidados que puedan brindar sean mejores, aumentando su calidad y teniendo mejores consecuencias en quienes los reciben.
Equidad de género
marcan. Políticas que tengan similares efectos en las personas que son cuidadas pueden diferir significativamente
en cuanto a sus efectos evaluados según la perspectiva de
género. Daly (2001) propone, por ejemplo, que las transferencias monetarias a quienes cuidan tienen impactos negativos en la equidad de género, pero positivos en cuanto
a la legitimación del cuidado. Los servicios públicos tienen
impactos positivos en ambos objetivos, mientras que las
transferencias monetarias a la persona cuidada no tienen
efectos definidos en ninguno de los dos y estos dependerán
del diseño de las prestaciones.
En relación a este aspecto Salvador (2010: 102) señala: “Es
interesante resaltar que para promover la equidad de género
en el desarrollo del sistema de cuidados la provisión de servicios por parte del Estado es un elemento central, así como
la provisión de incentivos para el desarrollo de estos servicios
por parte del sector privado. Pero, por ejemplo, la prestación
monetaria no necesariamente contribuye con la equidad de
género porque puede mantener a la mujer condicionada a su
función de cuidadora, más allá que podría ser una forma de
reconocimiento a la tarea que desempeña. Cuando la prestación monetaria está destinada a la persona cuidada es dudoso su impacto en términos de equidad de género porque
depende del destino que se le dé a dicha prestación. Si contrata a alguien para que realice la tarea puede ser beneficioso, pero si hay una mujer en el hogar que la venía realizando
en forma no remunerada y lo continua haciendo no genera
ningún impacto”.
Bajo esta perspectiva, las propuestas de prestaciones planteadas en el Capítulo 5 buscan impulsar la equidad de género, promoviendo los derechos de las mujeres y la corresponsabilidad en los cuidados.
En lo que resta de esta sección se buscará explicitar los
efectos que estas prestaciones podrían tener en términos
de equidad de género, tomando siempre como supuesto
que son prestaciones que promueven la redistribución de
las tareas de cuidado entre familias, Estado y mercado y entre mujeres y varones. Se analizarán entonces:
• efectos en autonomía, con énfasis en la autonomía económica y la autonomía física de las mujeres, ilustrando
los conflictos entre la crianza, la participación laboral y
la fecundidad;
• efectos en cuanto a una transformación cultural en términos de redistribución del trabajo dentro del hogar y
de los modelos de parentalidad;
• efectos posteriores en el bienestar, pobreza y desigualdad.
Autonomía
Un segundo elemento a tener en cuenta al estudiar los
efectos posibles de las políticas de cuidado en términos
de equidad de género es el modelo en el que estas se en-
De acuerdo con la definición de la CEPAL, el concepto de
autonomía vinculado al género refiere a la capacidad integral de las mujeres de generar y controlar recursos propios,
121
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
tener control sobre el propio cuerpo y el acceso a la plena
participación en la toma de decisiones que afectan tanto
su vida individual como colectiva (CEPAL, 2010; 2012). En
este sentido, define tres dimensiones de autonomía:
• autonomía en la toma de decisiones,
• autonomía económica, y
• autonomía física.
Finalmente, la autonomía física refiere a la capacidad de
decidir sobre la vida sexual y la integridad física (CEPAL,
2010). Para efectivizar esto se torna fundamental el respeto
hacia los cuerpos de las mujeres, lo cual implica la ausencia
de la exposición a cualquier tipo de violencia, así como en
la posibilidad de tomar decisiones respecto a su vida sexual
y reproductiva.
La primera dimensión de autonomía se relaciona con la capacidad de las mujeres para participar en los procesos de
toma de decisiones, ya sea dentro del hogar como a nivel
colectivo. Poder mejorar la capacidad de las mujeres en la
toma de decisiones, adquiere especial importancia el ámbito de la familia y el hogar, ya que “para comprender por qué
persisten las desigualdades laborales, sociales y políticas es
necesario impulsar cambios que permitan conciliar el trabajo
en el mercado con el trabajo no remunerado y la vida familiar. Las mujeres de la región han superado sus ataduras excluyentes con el mundo doméstico, pero no han sido eximidas
de esa responsabilidad. En todos los países la igualdad formal reconoce a las mujeres sus derechos de ciudadanía y permite su ingreso al mundo público en mayor igualdad, pero al
no sancionarse la discriminación ni fomentarse la igualdad
en la familia, el cuidado y la distribución del tiempo, el derecho a la ciudadanía no se ejerce plenamente” (CEPAL, 2005).
En esta sección nos centraremos en la segunda y tercera dimensión: la autonomía económica, desde el punto de vista
de la relación entre la participación en el mercado de trabajo y los cuidados, y la autonomía física, en relación a la
posibilidad de decidir sobre la vida sexual y reproductiva y
su relación con los cuidados. Luego, analizaremos lo relacionado al cambio cultural (sección 2.2), asociado a la dimensión sobre la toma de decisiones.
La autonomía económica refiere a “la capacidad de las mujeres de ser proveedoras de su propio sustento, así como del
de las personas que de ellas dependen, y decidir cuál es la
mejor forma de hacerlo. […] incluye el acceso a la seguridad
social y a los servicios públicos. […] Se refiere al conjunto de
condiciones relativas al acceso y capacidades que determinan la posibilidad real de una persona de ejercer sus derechos económicos y sociales. Por un lado entonces, se considera como punto central el grado de libertad que una mujer tiene para actuar y decidir sobre aspectos económicos y sociales
de acuerdo con su elección, y por otro, en lo que respecta a la
sociedad, implica favorecer el acceso a recursos, al empleo, a
los mercados y al comercio en condiciones de igualdad” (CEPAL, 2012: 53).
Oferta laboral y cuidado infantil2
Existe evidencia de que la necesidad de cuidados es uno de
los factores determinantes significativos en las madres de
niñas y niños pequeños al tomar la decisión de participar o
no en el mercado de trabajo (ver recuadro). En este sentido,
podríamos esperar que, al menos en los subgrupos donde
la carga de cuidados es más fuerte, el SNC podría fomentar
un aumento de la participación laboral femenina, o al menos liberar el tiempo que dedican hoy en día ciertas madres y que implica una restricción en su derecho de poder
decidir si trabajar remuneradamente o no (puede no tener
un impacto directo por la existencia de otras restricciones).
En esta sección se retoman simulaciones ex ante y evaluaciones ex post de políticas públicas que, si bien son aisladas,
pueden asimilarse a algunas de las políticas y objetivos propuestos en un SNC.
2. En esta sección nos enfocamos en la participación laboral femenina y
el cuidado infantil, ya que es el campo más desarrollado en la literatura. Sin embargo, podemos esperar un trasfondo similar en la relación
con las necesidades de cuidado de otras poblaciones, como las personas mayores o personas con discapacidad en situación de dependencia.
¿Cuáles son los determinantes de la participación laboral?
Espino, Leites y Machado (2009) analizan la evolución de la oferta laboral femenina y los factores que inciden en ella, principalmente en las mujeres casadas. Los autores encuentran que esta se ve afectada positivamente por los ingresos laborales que percibiría al salir a trabajar, los ingresos no laborales del hogar, los ingresos de la pareja, la edad, el nivel educativo, ser jefa del hogar y vivir en Montevideo. Sin embargo, inciden
negativamente en la probabilidad de participar el tener hijos menores (siendo más fuerte cuanto más pequeños son los hijos). En cambio, para
los hombres casados, el hecho de tener hijos pequeños aumenta la probabilidad de salir a trabajar.
Por otro lado, Araya et al. (2011) modelizan la relación entre la participación laboral y los factores que la determinan. Distinguen los modelos unitarios aquellos en que los individuos toman las decisiones de manera individual, y los modelos de negociación o sea donde los individuos toman
las decisiones tomando en cuenta al resto de los miembros del hogar. Clasifican los factores en individuales (ingresos laborales, educación y experiencia), del hogar (ingresos no laborales, ingresos de otros miembros), demográficos (edad, región de residencia) y factores institucionales
(patrones culturales, aumento de divorcios, presencia de hijos y sus edades). Nuevamente, encuentran que la presencia de hijos pequeños disminuye la probabilidad de que las madres se ofrezcan al mercado laboral.
122
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
Araya et al. (2011) plantean que cuidar a los niños pequeños y participar del mercado de trabajo remunerado parece
prácticamente imposible. Las decisiones de participar en el
mercado y del cuidado infantil son simultáneas: si la madre
decide ocuparse deberá coordinar el cuidado de sus hijos.
La presencia de hijos en el hogar aumenta el salario de reserva3 de las madres. Esto puede explicarse por el aumento
de su productividad en las tareas dentro del hogar, o porque disminuye el salario neto4 (por tener que pagar por el
cuidado externo). Siguiendo este segundo canal, si existiera
oferta de cuidado externo a bajo costo el salario neto debería ser mayor o, dicho de otro modo, el salario de reserva de
la madre no debería aumentar tanto, por ende aumentaría
su probabilidad de participar en el mercado laboral.
Luego, los autores evalúan el impacto de distintos escenarios de ampliación de la oferta de servicios públicos en la
participación laboral femenina, a través de un modelo de
microsimulaciones, es decir, siendo una evaluación ex ante
de la aplicación de la política. Los escenarios considerados
son: (1) la eliminación de la restricción de acceso a centros
de cuidado en niños de 0 a 3 años, (2) la eliminación de la
restricción de acceso a centros de cuidado en niños de 0 a
3 años y la obligatoriedad de la asistencia a tiempo parcial
en niños de 2 y 3 años, (3) la eliminación de la restricción
de acceso a centros de cuidado en niños de 0 a 3 años y la
obligatoriedad de asistencia a tiempo completo en niños de
4 a 12 años, y (4) la eliminación de la restricción de acceso
a centros de cuidado para niños de 0 a 3 años, la obligatoriedad de asistencia a tiempo parcial de niños de 2 y 3 años
y a tiempo completo para los de 4 a 12 años. Los resultados muestran que la participación laboral de las madres depende de las horas de asistencia a centros de sus hijos, por
lo que la participación aumenta, y de forma cada vez más
fuerte en cada escenario del (1) al (4). Por ejemplo, en el
escenario (2) la participación femenina aumentaría en 2,2
puntos porcentuales y en el (3) en 4,3 puntos porcentuales.
En el escenario (4), la tasa de actividad pasaría a ser de 70%,
y el 88% de los niños irían a un centro de cuidado. Cuando
las mujeres tienen hijos de 0 y 1 año, la participación laboral no tendría prácticamente modificaciones. El impacto de
la oferta de servicios depende de las características de las
madres. Las más beneficiadas serían aquellas cuyo hija o
hijo más pequeño tiene 2 o 3 años, las del primer quintil de
ingresos, las de menor nivel educativo, y las de hogares extendidos o compuestos. Es decir, los hogares de mayor vulnerabilidad social (Araya et al., 2011).
Tenembaun (2011) realiza una evaluación ex ante sobre el
impacto de dos políticas de cuidado infantil sobre la oferta
laboral de los padres, la pobreza y la desigualdad en Uru3. El salario de reserva es el salario mínimo por el cual el individuo estaría dispuesto a trabajar.
4. El salario neto consiste en el salario bruto de las mujeres ocupadas en
el mercado de trabajo menos el costo del cuidado externo que se incurre por participar en el mercado laboral.
guay, mediante microsimulaciones comportamentales5. La
primera política consiste en una transferencia monetaria
directa, y la segunda, en ampliar la oferta de servicios públicos. Sobre la participación laboral, la autora encuentra
que las transferencias monetarias directas tienen un efecto
negativo sobre las horas laborales de las mujeres, principalmente en las de menores ingresos, mientras que el efecto
de la ampliación de oferta de servicios de cuidado infantil
es positivo. Dentro del escenario de transferencias, para el
caso de las cónyuges –es decir, madres que viven en pareja–, una política universal reduciría en promedio un 8,3%
las horas de trabajo semanales, y una política focalizada en
el primer quintil reduciría en 0,9% las horas promedio. Esta
diferencia se debe a que en este segundo caso, el escenario
base ya presenta menor participación laboral. En segundo
lugar, al implementar la política de ampliación de oferta de
cuidados, en el escenario universal aumentarían 6% las horas trabajadas respecto al escenario base, y 1,9% al focalizar la política al primer quintil. Al restringir el análisis a las
cónyuges, aquellas del quintil más pobre aumentarían sus
horas de trabajo semanales en un 9%.
Nollenberger y Perazzo6 están evaluando el impacto de la
expansión de plazas públicas preescolares para niños de 4
y 5 años que tuvo lugar en Uruguay a partir de 1995, sobre
la asistencia a un centro educativo y el nivel de empleo de
las madres. Resultados preliminares indican que la política
de expansión de plazas incrementó la asistencia de niños
de 4 y 5 años a un centro educativo, aunque la mayor asistencia a un centro público habría desplazado parcialmente
la asistencia a un centro privado. En concreto, como consecuencia de la mayor oferta de plazas públicas, la asistencia
total habría aumentado entre 15 y 20%, explicada por un
aumento de entre 34 y 40% en la asistencia a un centro público y una disminución de 20% en la asistencia a un centro
privado (efecto desplazamiento del sector privado al público). Las autoras no encuentran efecto de la política sobre el
empleo en términos medios de las madres con niños en los
tramos de edad afectados. No obstante, cuando los datos
se desagregan por subgrupos, algunos en particular parecen haber incrementado su nivel de empleo como consecuencia de la política, como el caso de las madres de niños
y niñas de 4 y 5 años en zonas que parten de baja cobertura, y en madres con calificación media (entre 9 y 12 años de
educación). Este impacto es razonable, ya que se puede suponer que las madres de nivel educativo más alto ya tenían
resueltas sus necesidades de cuidado en el sector privado,
y las de nivel educativo más bajo, si bien encuentran una
solución de cuidado y matriculan a sus hijos e hijas en la
5. Las microsimulaciones comportamentales son aquellas que simulan
un cambio y miden su impacto en una variable de interés, incluyendo la posibilidad de que los individuos cambien su comportamiento a
raíz del cambio (son dinámicas).
6. Se agradece la contribución de los resultados preliminares de la investigación que se está llevando actualmente a cabo.
123
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
educación preescolar, continúan enfrentando otros factores
que también limitaban su participación.
Nollemberger y Perazzo realizaron también un repaso por
la literatura internacional, donde encuentran que “existe
controversia en torno a qué políticas ayudan a conciliar los
múltiples roles que han ido asumiendo las mujeres en la sociedad. Algunos estudios señalan que políticas como los sistemas de cuidado infantil o las leyes de licencia maternal funcionan como conciliadores en tanto, algunos tipos de programas de transferencias generan el efecto contrario reforzando
los roles de género tradicional (Henau et al., 2006). No obstante, el debate persiste. En efecto, mientras que algunos estudios encuentran que incrementar el acceso a servicios de
cuidado infantiltiene un efecto positivo y significativo sobre
el empleo de las madres (Schlosser, 2006 en Israel; Berlinski
y Galiani, 2007 en Argentina; Lefebvre y Merrigan, 2008 y
Baker et al., 2008 en Québec, Nollenberger y Rodríguez-Planas en España; Del Boca y Locatelli, 2006 en Italia), otros estudios encuentran únicamente un efecto significativo sobre
madres solteras y un efecto muy reducido o nulo sobre madres casadas (Cascio, 2009 en Estados Unidos, Goux y Maurin, 2010 en Francia; y Havnes y Mogstad, 2011 en Noruega). Finalmente, existe evidencia, aunque más escasa, de que
no existen efectos de las políticas de cuidados sobre la oferta
laboral. Un ejemplo es el trabajo de Fitzpatrick (2010), que
no encuentra ningún efecto sobre la inserción laboral de las
madres al analizar una política de subsidios al cuidado implementada en algunas regiones de Estados Unidos. Asimismo, aún entre aquellos estudios que encuentran que sí existe
un efecto, la elasticidad estimada, medida en este caso como
el aumento en el empleo de las madres por cada niño adicional cubierto por la política analizada, varía de 0,047 a 0,45”.
Finalmente, Vairo (2014) realiza una evaluación de impacto de la extensión de la jornada escolar, a raíz de la expansión de las Escuelas de Tiempo Completo en Uruguay, sobre la participación laboral femenina. Se realiza a través del
método de Variables Instrumentales. La autora encuentra
impacto en el margen extensivo (la decisión de participar
o no en el mercado laboral) y no en el margen intensivo (la
cantidad de horas dedicadas al trabajo remunerado), diferenciado según grupos poblacionales. El impacto se observa en los hogares de nivel educativo medio, donde la participación laboral femenina aumenta 34 y 30 puntos porcentuales en la probabilidad de estar activas u ocupadas respectivamente. A su vez, encuentra impactos positivos sobre
la participación laboral de las madres que no tienen hijas e
hijos menores de 6 años, es decir, aquellas cuyo hijo o hija
menor está en la etapa escolar.
Fecundidad y cuidados
En esta sección se profundiza sobre la relación entre los
cuidados y la fecundidad, entendiendo esta como la cantidad de hijas o hijos que tienen las mujeres a lo largo de su
vida reproductiva. Varios autores han profundizado en la
contradicción creada en torno a intereses personales respecto al trabajo, formación y desarrollo profesional con las
decisiones sobre la familia y las condiciones de cuidados
(Peri y Pardo, 2008; Varela, 2007). La política que apunte a
afrontar dicha contradicción debería favorecer las condiciones de reproducción, en tanto permitan conciliar el trabajo productivo con el reproductivo, es decir, conciliar ocupación con familia y reducir la tensión entre la maternidad
y el desarrollo integral de las mujeres.
Se ha constatado la insatisfacción de las mujeres en relación a la cantidad de hijos y el calendario (la edad en la cual
tienen sus hijos). Dicha insatisfacción es en ambos sentidos: mujeres y varones de estratos económicos más pobres
tienden a tener más hijos de los que desearían y en edades
más jóvenes7, en tanto con mayor formación y condición
socioeconómica más alta encuentran incompatibilidad entre la crianza de sus hijos, el trabajo y el desarrollo personal
de las madres. En suma, las mujeres y varones de clase baja
tienen más hijos de los que desearían, y los de clase media y
alta tienen menos (Varela, 2007; Peri y Pardo, 2006).
Desde una perspectiva de derecho, una política que afecte la reproducción debería generar condiciones mínimas
apropiadas para que mujeres y varones puedan elegir tanto
la cantidad como el momento para tener hijos. Esta elección tomada sobre la maternidad y paternidad deseada no
se limita a la gestación sino que implica tomar en cuenta
un período de crianza adecuado y dedicación a la niña o
niño. Siguiendo a Varela (2007: 46), es una cuestión de derechos que las personas no tengan que posponer o limitar su reproducción por tener condiciones limitadas para el
cuidado. Las políticas relacionadas al cuidado vistas en esta
perspectiva no persiguen influenciar el volumen, natalidad
y fecundidad, sino incidir sobre la relación entre el número
de hijos e hijas deseados y el número real, y atenuar el conflicto entre la vida productiva y reproductiva.
La autora plantea que se deberían incorporar medidas que
permitan al menos: a) planificar la reproducción, b) disminuir las contradicciones entre maternidad y desarrollo personal de la mujer, c) impulsar una mayor equidad de género en la distribución de roles familiares.
La implementación de medidas conciliatorias en el caso de
países de la Unión Europea ha permitido que las parejas y
mujeres solas con hijos logren administrar mejor sus tiempos. La implementación de estas medidas también ha permitido que parte importante de la población alcance el número de hijas e hijos deseados en condiciones adecuadas
y articulada a su vez con trayectorias laborales. La expe7. Existe una brecha entre sectores sociales en cuanto a fecundidad. En
los hogares pobres la cantidad de hijos es mayor y la fecundidad adolescente sigue siendo alta. Esta situación puede interpretarse como
una cara de la pobreza.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
riencia de estos países muestra que no son suficientes los
incentivos económicos para revertir las tensiones maternidad-trabajo, sino que se requiere un abordaje integral que
incluya servicios de cuidado infantil que complementen la
actividad de cuidado de los padres y madres para que estos
puedan desarrollar su actividad profesional (RAND EUROPE, 2006; citado en Varela, 2007).
Baizan (2009) estudia el impacto del cuidado infantil sobre
la fecundidad. En dicho estudio pretende probar la hipótesis de que la disponibilidad de cuidado infantil no familiar
tiene efectos positivos sobre el nivel de fecundidad. Este estudio fue realizado para España entre los años 1990 y 2000.
Los argumentos teóricos que explican la relación entre servicios de cuidado infantil y fecundidad apuntan a que estos
servicios reducen el conflicto entre la participación en el
mercado de trabajo y la crianza.
Desde una perspectiva economicista, la relación entre fecundidad y cuidado infantil tiene que ver con los costos-beneficios (Becker, 1981; Cigno y Ermisch 1989; Hotz,
Klerman y Willis, 1997; citados en Baizan, 2009). El razonamiento es similar al explicado anteriormente sobre la probabilidad de participar en el mercado de trabajo: el mayor
salario de las madres se asocia a una baja fecundidad ya
que el costo-oportunidad de cuidar es elevado. En el caso
de los padres sucede lo contrario: cuanto más alto es su ingreso, más positivamente se relaciona con la cantidad de hijos. Se entiende que la oferta de cuidados tendería a reducir
el costo de oportunidad de crianza de los hijos, por lo cual
impactaría positivamente tanto en la fecundidad como en
el tiempo en el que se tienen los hijos. Es decir que, uniendo los dos aportes mencionados de esta perspectiva, la disminución del costo-oportunidad del cuidado incidiría en
una mayor participación laboral femenina (por la caída de
su salario de reserva) así como favorecería mayores niveles
de fecundidad.
Desde una perspectiva sociológica, se hace hincapié en los
nuevos arreglos de género sobre las decisiones de tener hijos en contextos de aumento de autonomía individual de
las mujeres. En este contexto, las mujeres valoran positivamente tanto su participación en el trabajo remunerado
como su rol maternal, lo que entraría en algún punto en
contradicción debido al tiempo dedicado a una y otra tarea. En este caso la disponibilidad de servicios de cuidados,
al suavizar dicho conflicto, se relaciona con el aumento de
fecundidad. La aceptación de una nueva configuración en
los roles de género es clave para el éxito de la mencionada relación, es decir, que en la medida que se acepte el cuidado no parental ni familiar como alternativo al cuidado
de niños y niñas (alternativo a la crianza tradicional de la
madre), la contradicción entre crianza y trabajo disminuirá, lo que también desembocaría en mejores niveles de fecundidad. De otra forma, la participación de la mujer en el
mercado de trabajo dará como resultado la postergación y
baja fecundidad (Lesthaeghe, 1995; Hakim, Pfau-Effinger,
Pfau-Effinger, 2004; Bettio y Plantenga, 2004; Lewis 1998,
2004; citados en Baizan 2009).
Los resultados del estudio de Baizan muestran que la prestación de servicios de cuidado infantil en varias regiones
de España entre los años 1990 y 2000 se relacionó positivamente con la fecundidad a nivel individual. Los resultados
obtenidos en este estudio son consistentes con la hipótesis planteada, derivada de la perspectiva teórica del tema.
Dicha hipótesis es explicada en parte por la reducción
del conflicto entre el trabajo remunerado y crianza a través de la desfamiliarización de las tareas de cuidados. Por
otra parte, se constató un mayor efecto en aquellas regiones
donde la disponibilidad de oferta del cuidado infantil fue
mayor y donde otras instituciones sociales y arreglos familiares son más sensibles a cambios en los roles de género y,
en particular, donde la mayor parte de las mujeres participa
en el mercado de trabajo.
Otro estudio empírico realizado en Estados Unidos por
Blau y Robins (1989) profundizó en la relación entre fecundidad, empleo y costos de cuidado siguiendo una perspectiva economicista mencionada líneas arriba. El análisis empírico fue realizado en Estados Unidos entre abril y octubre
de 1980 y abarcó 20 áreas geográficas de ese país, siendo relevadas solo las mujeres casadas. El modelo construido por
los autores estima tasas de riesgo (tener hijos o entrada o
salida del empleo) que suponen que dependerán del precio
del cuidado infantil, tasa salarial de la mujer, los ingresos de
la pareja y un conjunto de variables demográficas exógenas.
Del análisis empírico se desprende que el costo del cuidado
infantil influye en tiempo de la fecundidad y en las decisiones de empleo:
• Los altos costos del cuidado incrementan la proporción
de mujeres que dejan el empleo así como disminuye la
tasa de mujeres que comienzan a trabajar.
• Los resultados alcanzados dependen del orden (el número del hijo) que se trate. En el caso de las mujeres
desempleadas, la proporción que ingresan al mercado
de trabajo remunerado y la cantidad de hijos tenidos
disminuyen a medida que aumenta la paridez (orden
de los hijos). De igual forma sucede con las mujeres empleadas, la tasa en que tienen hijos baja dependiendo
del orden del hijo.
• Por otro lado, las mujeres que están desempleadas tienen tasas de fecundidad mucho más altas que aquellas que están empleadas (en todos los órdenes de nacimientos).
Blau y Robins encuentran matices según región y características sociodemográficas de la población. Algunos de estos resultados se refuerzan si se observan en grupos minoritarios de mujeres (afrodescendientes y de otras etnias) y
según el nivel socioeconómico.
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Efectos
Del Boca (2001) realiza un estudio empírico sobre los efectos del cuidado infantil y las oportunidades de empleo en
tiempo parcial sobre el nivel de empleo y las decisiones de
fecundidad para el caso de Italia. Se analizó un modelo sobre oferta trabajo y fecundidad entre los años 1991 y 1995
usando datos de panel. Esta autora parte de observar una
tendencia diferente a lo sucedido con frecuencia en los países industrializados, donde al mismo tiempo se da un aumento de la participación del mercado de trabajo de las
mujeres y una disminución de la fecundidad8. En cambio,
en Italia, se observa una caída importante de la tasa global
de fecundidad pero el aumento del empleo en las mujeres
(en particular de las mujeres casadas) ha sido modesto.
Una posible explicación de ese fenómeno (tanto en el caso
del empleo como en el de fecundidad) tiene relación con
la reglamentación en el mercado de trabajo italiano de los
años 70 y 80. Si bien se han alcanzado muchos logros para
los trabajadores y trabajadoras italianas a tiempo completo,
se tornó difícil encontrar empleos a tiempo parcial, cuestión que trae un dilema para mujeres con hijos: trabajo
completo en el día o dedicarse al cuidado de hijos. En este
país, la tasa de actividad de las esposas con hijos es muy
baja, en parte por esta razón. Las mujeres que dedican su
tiempo a criar a sus hijos en el hogar también tienden a tener menos hijos, lo que se explica en parte por las características del mercado de trabajo. Dado que conseguir un primer empleo es difícil, se prolonga el tiempo viviendo en el
hogar de los padres. Por lo tanto, el mercado de trabajo trae
indirectamente –o directamente– grandes costos a las familias que desestimulan la fecundidad, incluso para aquellas madres que no trabajan.
Si bien en varias regiones de Italia pueden encontrarse servicios de calidad para el cuidado de niños, según esta autora, tanto los cupos como la extensión de horas de cuidado
no son compatibles con empleos full time. Estos servicios
pueden hacer reducir los costos directos de la participación
femenina en el mercado de trabajo. En el documento se argumenta sobre la rigidez de algunas instituciones entre los
factores que explican la baja participación y a la vez las bajas tasas de fecundidad observada en Italia.
Los resultados empíricos del estudio demuestran que el incremento en la disponibilidad de servicios de cuidados de
niños y niñas (tanto en términos de cupo como en las horas
provistas por día) y participación part time en el mercado
de trabajo mejoran la posibilidad de trabajar y tener hijos.
Estas dos decisiones parecen estar influenciadas por factores similares. Además del efecto de la oferta pública de cui8. En un estudio posterior sobre la relación entre las políticas de cuidados, fecundidad y género, Neyer (2006) analiza a mediados de los 90
un grupo de países donde se observan tasa de participación femenina alta y tasa de fecundidad global también altas. En cambio, a mediados de los 70, altas tasas de empleo en las mujeres tenían relación
con bajas tasas de fecundidad.
dado y de la disponibilidad de trabajo part time, también la
disponibilidad de apoyos en términos de transferencias y
de apoyo familiar tienen su peso.
Neyer (2006) en su estudio sobre fecundidad y políticas familiares, advierte que el efecto de las políticas familiares (de
cuidados, entre otras) no solo depende de su configuración
sino también de la relación entre estas y las políticas de género y de empleo9. Para esta autora los estudios empíricos
relevados dan resultados ambiguos en la relación entre las
políticas familiares y los niveles de fecundidad, así como
entre las políticas familiares y el empleo femenino. En el
caso de Europa del Este, las relaciones mencionadas son
más fuertes pero solo de manera temporal. Como ejemplo,
en los años 90 se analizaron los casos de Suecia y Finlandia,
que cuentan con oferta de cuidados similares en primera
infancia, y las observaciones muestran que, si bien estos sistemas no incrementaron la fecundidad, sí ayudaron a mantenerla. En países como Austria, los servicios de cuidados
para niños no han tenido efecto sobre los niveles de la tasa
global de fecundidad (TGF), la cual descendió. Pero hay características diferentes entre los primeros países y Austria
que probablemente hayan condicionado el éxito de las políticas familiares y de cuidados sobre la reproducción. En
primer lugar, las medidas tomadas favorecieron a las mujeres que estaban en ese momento trabajando (previo al primer hijo) pero, a diferencia de Suecia, la tasa de participación en el mercado de trabajo de las mujeres austríacas es
baja. Por otro lado, el nivel de beneficios y la oferta de cuidado infantil eran más bajos que en Suecia, diferenciando
el impacto sobre la fecundidad.
Para esta autora, al analizar los resultados sobre fecundidad
se debería tener en cuenta la interrelación entre oferta de
cuidado infantil, niveles altos de beneficios familiares, licencias flexibles (materna, paterna y parentales) y políticas
orientadas a la igualdad de género que podrían reducir el
conflicto entre crianza y trabajo, fortaleciendo el reingreso
de las mujeres al mercado de trabajo y facilitando la decisión sobre tener hijos (o más hijos). En otras palabras, en el
caso europeo las políticas sobre empleo, equidad de género y apoyo a cuidados podrían conducir a mejores resultados sobre fecundidad que aquellas políticas específicas sobre fecundidad basadas solamente en políticas familiares.
9. Según esta autora, el efecto de las políticas de familiares sobre la reproducción y el empleo de la mujer depende de tres factores. El primero es que las políticas familiares afectan solo de forma indirecta;
estas políticas pueden inducir cambios en el comportamiento que podrían provocar cambios en fecundidad y niveles de empleo. En segundo lugar, estas políticas familiares tendrían elementos que no son tenidos en cuenta que producirían diferencias en fecundidad y participación en el mercado de trabajo entre países con características similares. Por último, los indicadores utilizados para analizar estos fenómenos (tasa de empleo y tasa global de fecundidad) no son los indicados para analizar el impacto de políticas familiares sobre la fecundidad y el empleo de la mujer.
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Efectos
Transformación cultural
En segundo lugar sobre la equidad de género debemos revisar lo que tiene que ver con la transformación cultural en
términos del trabajo dentro del hogar y de los modelos de
parentalidad. “La parentalidad o responsabilidades parentales se refiere a las capacidades prácticas y funciones propias
de las madres y los padres para cuidar, proteger, educar y asegurar el sano desarrollo a sus hijos e hijas y otras personas
dependientes” (Barudy y Dantagnan, 2005; citado en OIT y
PNUD 2013). Las políticas que se lleven a cabo deberán incentivar una parentalidad distribuida entre varones y mujeres pero, como toda transformación cultural, se trata de
un proceso gradual.
Actualmente, las nuevas pautas de corresponsabilidad entre género están presentes en los discursos. Sin embargo,
las encuestas de uso del tiempo en todos los países de Latinoamérica muestran que en la práctica la carga de trabajo no remunerado sigue siendo casi exclusivamente de las
mujeres. Las políticas más presentes en la región latinoamericana son las focalizadas en los hogares de mayor vulnerabilidad, como las transferencias monetarias condicionadas, cuyo efecto en la equidad de género es muy discutido. La oferta de servicios públicos no es masiva sino hasta
los 5 años de los niños y niñas. Antes de esta edad, las familias suelen arreglar los cuidados en el mercado, accesible
para los hogares de mayores ingresos, o a través de arreglos informales, entre familiares y vecinos, en los hogares
de menores recursos. Las políticas de conciliación con la
vida laboral (fundamentalmente licencias) son las más expandidas. Su principal limitación es que están sujetas a los
empleos formales, generalmente aun más restringidos a los
asalariados y asalariadas, factor muy importante dado que
en todos los países de América Latina y el Caribe las tasas
de informalidad son muy altas y muchos trabajadores/as
quedan por fuera del beneficio. Además, las legislaciones
actuales no tienen una mirada de corresponsabilidad y género, sino que suelen centrarse en la licencia por maternidad, en el período de posparto y lactancia, y no enfocándose en la necesidad de cuidado de hijas e hijos.
Los países europeos son los que han demostrado mayores
avances en la materia. En esta línea, la Directiva N° 96/43/
CE, de 1996, de la Unión Europea incluye el permiso parental, fomentando la conciliación entre la vida laboral y familiar, y la corresponsabilidad dentro de las familias. Siguiendo a OIT y PNUD (2013), los modelos europeos pueden
clasificarse en tres grandes grupos: “i) el modelo nórdico,
basado en la combinación de servicios de cuidados y permisos parentales; ii) el modelo centroeuropeo, cimentado en la
asociación de permisos parentales y transferencias monetarias; y iii) el modelo francés, establecido sobre la conjunción
de servicios de cuidados, permisos parentales y transferencias
monetarias (Fernández Cordón y Tobío Soler, 2005)”.
La experiencia hasta el momento ha demostrado un aspecto clave: el uso de los permisos parentales tiene una correlación positiva con la implementación de estímulos para la
promoción de su utilización. Es decir: desde la política pública, los estímulos y campañas de sensibilización e información resultan claves para acompañar los cambios en las
normativas. Las mujeres son quienes toman con más frecuencia la licencia parental, luego de la licencia maternal,
ya que su utilización en los varones no es inmediata; como
se mencionó anteriormente, se trata de un cambio cultural
que se realiza en forma gradual.
Como ejemplo de la experiencia europea y del proceso que
esto conlleva se toma el caso de Islandia. En los primeros
años de implementación de la licencia parental, se incrementó gradualmente tanto la cantidad de hombres que la
solicitaron como el número de días de licencia que usaron.
La investigación de OIT y PNUD (2013) plantea que el uso
de la licencia en los hombres depende del nivel de la prestación (se solicita más cuanto mayor sea el ratio de reemplazo del salario), la extensión y flexibilidad (si se puede
fraccionar en distintos períodos, alternando la licencia entre ambos padres, y si su duración no es excesiva ya que de
lo contrario limitaría la reincorporación al trabajo), la calificación y actividad laboral de la madre (se toma una licencia más corresponsable cuando ellas trabajan más y tienen mayor calificación), la ideología personal y el rol de los
padres (si tienen actitudes más igualitarias), la calificación
y actividad laboral del padre (más educados, mayores salarios y estabilidad en el empleo), el nivel de ingresos familiares y apoyo de las unidades productivas.
En el documento se propone que las políticas en pos de la
corresponsabilidad de los cuidados desde el enfoque de la
parentalidad deben fomentar una organización del trabajo en esa dirección, acordando los marcos legales a las recomendaciones y convenios internacionales, fortaleciendo
la regulación del mercado laboral, fomentando el conocimiento y la sensibilización que promuevan un cambio de
paradigma sobre el rol de los hombres en el cuidado, y promoviendo el diálogo social y las responsabilidades compartidas entre los actores de la sociedad.
Bienestar, ingresos de los hogares, pobreza y
desigualdad
Si bien la pobreza suele medirse en base al ingreso per cápita de los hogares, existen muchos estudios y metodologías que incorporan otras dimensiones para operacionalizar este concepto. En este sentido, Inmujeres (2012) plantea
la incorporación de la dimensión del tiempo a la medición
de pobreza para el Uruguay.
La propuesta se justifica en el hecho de que las mujeres tienen mayores dificultades que los varones para ejercer la autonomía (conceptualizada anteriormente) y esto no se refleja en las mediciones de pobreza basadas en el ingreso.
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Efectos
Tampoco se reflejan las desigualdades a la interna de los
hogares: por ejemplo, si uno de los miembros no recibe ingresos propios queda por fuera del análisis, caso muy frecuente en las mujeres en pareja. Por otro lado, la pobreza
está vinculada a la restricción a la que se enfrentan las mujeres por tener que dedicarle su tiempo al trabajo doméstico y de cuidados familiares, y este trabajo –no remunerado– no está valorizado ni considerado en las mediciones
de tiempo.
El concepto de pobreza de tiempo hace referencia a esta
restricción generada por el trabajo no remunerado para
poder realizar trabajo si remunerado u otras actividades,
y que afecta de manera diferente a varones y mujeres. Las
estimaciones realizadas por el MIDES para Uruguay muestran que 53% de las mujeres de 16 a 64 años son pobres de
tiempo, mientras que este porcentaje es 11% en el caso de
los varones. Si se analiza según otras variables, se observa que en todos los tramos de edad la pobreza de tiempo es mayor para las mujeres, aunque la mayor incidencia
es a partir los 25 años. Según el estado civil, la incidencia
más fuerte ocurre en las mujeres que viven en pareja confirmando así la existencia de la división sexual del trabajo.
En conclusión, siguiendo algunos de los aportes de la discusión del tiempo como dimensión de la pobreza, al aumentar la oferta de servicios de cuidado públicos está disminuyendo el tiempo dedicado al trabajo no remunerado
dentro de los hogares, por consiguiente, disminuyendo la
restricción o barrera a la realización de trabajo remunerado, incidiendo en una disminución de la pobreza tanto de
tiempo como de ingresos.
Retomando el estudio de Tenembaum (2011) mencionado
anteriormente, la autora analiza el impacto ex ante de las
transferencias monetarias directas y de la ampliación de la
oferta pública de servicios de cuidado infantil sobre la participación laboral, la pobreza y la desigualdad. Sobre los últimos dos puntos, encuentra que ambas políticas tienen un
impacto significativo en la reducción de la pobreza y la desigualdad.
En cuanto a las transferencias, el efecto viene dado por el
incremento del ingreso del hogar al recibir la transferencia
y por el cambio comportamental en las horas trabajadas
(este último contrarresta levemente el efecto causado por el
aumento del ingreso). Los resultados obtenidos10 muestran
10 La incidencia, brecha y severidad de la pobreza son los indicadores
FGT (Foster, Greer y Thorbecke). La incidencia de la pobreza mide el
cociente entre la cantidad de personas por debajo de la línea de pobreza (LP) y el total de la población. En tanto que la pobreza extrema
es el cociente entre la cantidad de personas por debajo de la línea de
indigencia sobre el total de la población. La brecha mide la proporción del ingreso faltante necesario para que quienes están por debajo
de la LP, la alcancen. La severidad indica la desigualdad entre la población por debajo de la LP. El Índice de Gini y el ratio de percentiles
son indicadores de desigualdad. El primero varía entre 0 y 1, donde
que la incidencia de la pobreza extrema disminuiría 23%
tanto en el escenario universal como focalizado, la brecha
disminuiría 27%, y la severidad 28,8%. En cuanto a la pobreza, la incidencia caería 1% en el universal y 0,7% en el
focalizado, 3% la brecha y 5,3% la severidad. El índice de
Gini caería 0,5%, y el ratio del percentil 90 sobre el percentil 10, caería 2,4%.
Al analizar la ampliación de oferta de servicios de cuidado,
los resultados vienen dados por un incremento en la oferta,
así como una transferencia monetaria indirecta, imputando el valor de mercado de lo que significaría acceder a estos
centros. En este caso, la incidencia de la pobreza extrema
disminuiría 29,7%, la brecha 32,2% y la severidad 34,4%.
La incidencia de la pobreza caería 2%, la brecha 4,9% (y 4%
en el escenario focalizado), y la severidad 7,6% (y 6,9% en
el escenario 2). En cuanto a la desigualdad, el índice de Gini
bajaría un 0,4%, y el ratio entre el percentil 90 y el percentil 10 caería 2,9%.
La autora concluye que la ampliación de oferta de servicios
es una opción de política más eficiente, ya que si bien ambas reducen la pobreza, el impacto es mayor con esta política, además de que, como se dijo previamente, incentivaría una mayor participación de las mujeres en el mercado
laboral.
Espino (2003) analiza el efecto de la participación laboral
femenina en la distribución del ingreso. Este efecto viene
dado por la contribución de los ingresos femeninos en el
ingreso total de los hogares. Se calcula cómo esta contribución incide en la distribución de ingresos a través de índices de entropía11. Los resultados muestran que los ingresos
laborales femeninos mejoran significativamente los ingresos de los hogares, y sumado a que la inactividad femenina
es más fuerte en los sectores de menores ingresos, resulta
importante que las políticas se orienten a favorecer el empleo femenino en estos sectores, mejorando la distribución
del ingreso.
Por otro lado, Espino y Salvador (2013) discuten sobre el
concepto de desarrollo humano en base a una perspectiva de género, y centran la atención en la importancia de la
sostenibilidad de la vida humana para el desarrollo. Generalmente, se considera al desarrollo simplemente en base
el 0 representa una situación de perfecta igualdad de ingresos entre
todos los individuos y el 1 representa una perfecta desigualdad (una
persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno). Por otro lado,
los percentiles surgen de ordenar a todos los ingresos de los individuos de menor a mayor, y se dividen en partes iguales. Si se dividiera
en 100 partes iguales, el percentil 10 representa la cantidad de personas que tienen hasta el 10% del total de ingresos ordenados, y el 90,
la cantidad de personas que tienen hasta el 90% de los ingresos. El
cociente entre ambos es una medida muy utilizada para la desigualdad.
11.El índice de entropía es otro indicador utilizado para medir la desigualdad.
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Efectos
a la economía “real” de mercado, a las tareas productivas,
sin tener en cuenta que para que la producción se realice
debe haber otra economía que la sostenga, de tareas reproductivas y de cuidado doméstico. La producción del mercado no podría sostenerse y reproducirse sin la existencia
de una economía del cuidado (Carrasco y Tello, 2012). El
mercado de trabajo se sitúa en el medio de las dos economías. El documento plantea que la visión tradicional del
hombre que realiza tareas productivas y la mujer que realiza las tareas del hogar puede tener ventajas comparativas
en el corto plazo, pero genera limitaciones estructurales en
el desarrollo de largo plazo. El aporte fundamental de este
marco teórico es el planteo acerca de cómo las sociedades
organizan la relación entre el cuidado de sus miembros y el
funcionamiento del sistema económico. Si el Estado interviene para garantizar una mejor distribución en la economía del cuidado, de las tareas reproductivas y productivas,
la sociedad se estaría dirigiendo a una sociedad más desarrollada y equitativa.
Efectos en las empresas
Los cambios que se han producido en la estructura familiar, así como la creciente participación de las mujeres en el
mercado laboral, han obligado a repensar las relaciones entre el tiempo de trabajo y cuidado de los niños y niñas en
cada familia (Barcenas-Frausto, 2009). Estos cambios también tienen efectos sobre la actividad empresarial, ya que la
conciliación del cuidado con los horarios laborales se vuelve un problema a resolver tanto para las familias como para
las empresas. Estas se pueden ver beneficiadas en aquellos
países en donde los cuidados de los niños son provistos o
facilitados por el Estado. En caso contrario, las empresas se
pueden ver perjudicadas por esta situación, si los y las trabajadores no logran resolver los cuidados de las personas
en situación de dependencia, ya que esto afecta su desempeño laboral de manera negativa. El ausentismo e impuntualidad, la rotación de personal, los costos de contratación
y la formación del nuevo personal son algunos de los fenómenos asociados a esta problemática.
Por estos motivos, la empresa puede tener incentivos para
brindar apoyo a sus trabajadores y trabajadoras en la resolución de los cuidados. Los tipos de apoyo que puede brindar son: instalación de guarderías o salas de cuidado en el
lugar de trabajo; convenios con centros de cuidado de la
zona; pago de bonos, reembolsos u otra prestación monetaria; campamentos o centros de verano, entre otros.
Estas prácticas no se observan con la misma intensidad en
todos los países. Las iniciativas empresariales se encuentran menos desarrolladas en aquellos países en donde el
Estado provee alternativas para la resolución de los cuidados. En estos, la tensión entre los cuidados y la vida laboral encuentra otros ámbitos de resolución. Este parece ser
el caso de los países nórdicos, por ejemplo. De cualquier
manera, en aquellos países en donde la provisión pública
de los cuidados no se encuentra desarrollada, no se cuenta
necesariamente con la iniciativa empresarial para resolver
esta problemática (Hein y Cassirer, 2010).
A continuación se describen los efectos positivos que tiene
la provisión de los cuidados para las y los trabajadores en la
empresa sobre esta última.
Mejora de la productividad
Existen diversos mecanismos por los cuales la productividad de las empresas puede aumentar debido a la provisión
de servicios de cuidado para sus trabajadores y trabajadoras. Por un lado, al facilitar la conciliación entre la vida doméstica (cuidado) y la vida laboral, se constata un fortalecimiento del vínculo entre la empresa y las/los trabajadores,
por lo que este puede sentirse más a gusto con su lugar de
trabajo, lo que impacta positivamente en su rendimiento
(Hein y Cassirer, 2010).
Otro impacto sobre la productividad es la tranquilidad que
sienten madres y padres al trabajar sabiendo que sus hijos/as se encuentran bien cuidados/as. Se reduce el estrés, y
esto se incrementa aun más en los casos en que la empresa
tiene un centro o sala de cuidado en el lugar de trabajo. La
evidencia internacional muestra que los padres y las madres en estos casos tienen mayor tranquilidad por tener a
sus hijos/as cerca, ya que pueden realizar visitas en el horario de almuerzo y acudir rápidamente en situaciones de
emergencia. Además, es particularmente importante cuando las madres se encuentran en el período de lactancia.
Veamos a continuación algunos ejemplos de esto. En el
complejo industrial de Peenya, en India, participan cerca
de 5.000 empresas con un número total de trabajadores y
trabajadoras que ronda los 500.000. Dentro de este, se construyó un edificio para brindar cuidado de los hijos/as de
las trabajadoras principalmente12. Uno de los motivos por
los cuales los empleadores de las industrias que conforman
esta zona industrial se vieron motivados a abrir este centro
es para mejorar la productividad de las empresas (Hein y
Cassirer, 2010).
En el caso de Magyar Telekom, empresa de telecomunicaciones de Hungría, se observó que el personal concurría
con sus hijos/as al lugar de trabajo, facilitando el acceso a
los cuidados para los padres y madres. La estrategia se compuso de un centro de cuidado en la empresa, así como plazas en centros cercanos a la fábrica y campamentos de ve12. Participan muchas mujeres en la zona industrial de Peenya, integrada
por muchas empresas textiles donde predomina la mano de obra femenina. También cabe destacar que los cuidados de los niños recaen
principalmente sobre las mujeres en este tipo de sociedades.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
rano. Una vez resuelto este problema, las y los trabajadores
se focalizan en el trabajo durante su jornada laboral y mejoran el rendimiento, ya que resuelven la problemática del
cuidado (Hein y Cassirer, 2010).
Otro ejemplo de mejora en la productividad de la empresa se verifica en el caso de las mujeres que acuden al lugar
de trabajo hijos/as y deben cargar con ellos/as al momento
de trabajar. Esta situación resulta frecuente en países menos desarrollados. De acuerdo a lo relevado en el libro de
la OIT (Hein y Cassirer, 2010), en la plantación de café de
Socfinaf Co. LTD, en Kenia, los empleadores abrieron un
centro de cuidado para niños y niñas de las trabajadoras de
la plantación. Antes de que existiera el centro, estas recogían la cosecha con el niño/a en sus espaldas, lo que dificultaba su trabajo. A partir de la apertura del centro, las mujeres pudieron trabajar con mayor comodidad y, por ende,
aumentar la productividad en las cosechas. También mejora la remuneración de las mujeres en estos casos, ya que la
empresa les paga bonos por productividad (Hein y Cassirer, 2010).
Reducción del ausentismo
El ausentismo y los retrasos en la entrada del lugar del trabajo son fenómenos comunes cuando las personas no puedan resolver el cuidado de las personas en situación de dependencia que tengan a su cargo. Generalmente suceden
cuando los hijos/as se encuentran enfermos y no se cuenta
con la posibilidad de solucionar el cuidado en el entorno
familiar u otros. Ante esta situación, estos no tienen otra alternativa que faltar a su lugar de trabajo.
El ausentismo se materializa en fenómenos pocos deseados para las empresas, como las faltas al lugar de trabajo sin
previo aviso, el aumento del número de días libres pedidos
o el incumplimiento del horario de la jornada laboral, ya
sea por llegadas tarde o por el retiro antes de tiempo del lugar de trabajo. Estos sucesos se traducen en pérdidas para
las empresas debido a la reducción de las horas trabajadas,
por lo que ha sido un impulso para facilitar los cuidados de
los hijos de las y los trabajadores, u otras personas que se
encuentren en situación de dependencia.
A esta conclusión han llegado algunas empresas tras observar estos fenómenos. Por estos motivos, resolver los cuidados de los familiares en situación de dependencia de los
trabajadores/as mejora la situación de ausentismo e impuntualidad en las empresas. La resolución de esta problemática trae ganancias para la empresa, ya que provoca un
aumento en la productividad de los trabajadores y trabajadoras mediante la mejora en la regularidad laboral.
La evidencia empírica muestra que en la empresa Red Land
Roses, de Kenia, las faltas no previstas se redujeron en un
25% una vez que se abrió la guardería en el centro de trabajo (Hein y Cassirer, 2010). En la empresa de Nong Nooch, de
Tailandia, sus directivos, si bien no disponen de cifras al respecto, han experimentado una reducción en el ausentismo
de sus trabajadores/as con la resolución de los cuidados En
IBM Hungría, la empresa dispuso de cuidadores/as en el en
el hogar para quienes necesitan cuidado de emergencia ante,
por ejemplo, la enfermedad de sus hijos/as. De esta manera,
se logra que asistan a trabajar en vez de ausentarse para cuidar a sus hijos/as en el hogar. Esta resulta una solución para
ambas partes: el personal no tiene que preocuparse por la resolución del cuidado en esa contingencia y, simultáneamente, la empresa logra reducir el ausentismo e impuntualidad,
garantizando el cumplimiento de la jornada laboral.
Atracción de nuevos/as trabajadores/as y
retención del personal
En contextos donde la mano de obra escasea para las empresas o existe una fuerte competencia entre las empresas
para captar a los/as mejores trabajadores/as, principalmente en aquellos puestos de trabajo donde se necesita mano
de obra calificada, la provisión de cuidados por parte de la
empresa puede ayudar a puede ayudar en la elección del lugar de trabajo en la elección de su lugar de trabajo. Algunas
empresas han reconocido este fenómeno como un elemento importante que se analiza al decidir sobre el puesto de
trabajo al cual postularse.
Así, las empresas pueden ofrecer soluciones para los cuidados, persiguiendo un doble objetivo. Por un lado, lograr retener al personal y evitar así una alta rotación. Este fenómeno tiene costos asociados a la formación y la contratación
de nuevos/as trabajadores/as, así como a la productividad,
ya que pasa un tiempo entre que la persona ingresa y se
adapta al nuevo puesto de trabajo. Esto resulta un problema
particular en el caso de aquellas empresas que tienen una
gran cantidad de mujeres en su plantilla, quienes, al momento de tenr hijos/as, pueden decidir volver o no a la empresa en función de las soluciones que ésta le pueda brindar sobre los cuidados. Un estudio sobre el banco HSBC en
Inglaterra reafirma esta posición. Es más probable que una
mujer vuelva al mismo trabajo tras su licencia maternal en
una empresa que brinda soluciones sobre los cuidados que
en otra en donde se encuentre con menos facilidades para
esto (Hein y Cassirer, 2010).
Por otro lado, estas medidas favorecen la atracción de trabajadores/as con una mayor calificación. De la misma manera que para quienes ya se encuentran en la empresa, estos
pueden decidir entre una empresa u otra en la medida que
les provean servicios de cuidado o no. Por ejemplo, la empresa farmacéutica Medley, de San Pablo, instaló una guardería en el centro, de forma tal de atraer a trabajadores/as
talentosos para la empresa, y la consideran como uno de los
130
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
mejores lugares para trabajar. Este objetivo también lo tienen empresas como IBM, Gedeon Richter PLC, BMW Sudáfrica y la Academia de Ciencias en Hungría, que emplean
mano de obra calificada, en sectores con alto contenido tecnológico o de conocimiento (Hein y Cassirer, 2010).
Mejora de la imagen corporativa
de la empresa
En un contexto de fuerte competencia entre las empresas,
donde cada vez toma mayor importancia el concepto de
responsabilidad empresarial, facilitar los servicios de cuidado por parte de las empresas a sus trabajadores refuerza
la imagen corporativa de esta, tanto hacia afuera como hacia adentro. Una empresa que brinda servicios o apoyo a los
cuidados para el personal mejora su imagen corporativa,
fenómeno que puede acercar a nuevos clientes y posicionarla de forma más sólida en los mercados.
Por otra parte, muchas directivas de empresas son conscientes de que la mejora de la imagen de la empresa hacia
adentro trae importantes beneficios. Buscar soluciones en
los cuidados forma parte de acciones que puede tomar la
empresa para fomentar un ambiente de trabajo más ameno. Un ambiente laboral ameno mejora el compromiso del
personal con la empresa, al sentirse satisfecho por trabajar
en un lugar donde se preocupan por la resolución de sus
problemas domésticos. Esta mejora en el ambiente laboral
repercute en la productividad de las y los trabajadores. Resulta más productiva la labor de una persona que se siente
conforme en su lugar de trabajo, respecto a otra que no se
encuentra conforme con el ambiente laboral de su empresa.
Existe cierta evidencia empírica al respecto, por ejemplo,
en Chile el centro comercial Plaza Mall ofrece de manera
gratuita a sus trabajadoras un programa de cuidados infantiles, el cual es concebido en un marco de responsabilidad
social empresarial por parte de la empresa. Esta política refuerza la imagen corporativa de la empresa de acuerdo a la
consideración de la dirección. En el caso del Parque Científico y Tecnológico de Rennes, en Francia, la empresa considera que brindar servicios de cuidado para el personal
no solamente contribuye a mejorar la imagen pública de
la empresa sino también a reforzar el compromiso de los
trabajadores con ella. Por último, en el caso de BMW de
Sudáfrica la empresa siente que tiene una responsabilidad
corporativa sobre la educación y el cuidado de los y las hijos/as de sus trabajadores/as, ya que tiene un personal más
comprometido con a partir de la instalación de los centros
infantiles (Hein y Cassirer, 2010).
Distribución del gasto
La implementación de programas y servicios en el marco
del SNC implicará un importante esfuerzo económico, tal
como se mencionó en el Capítulo 6, alcanzando cerca del
1% del PIB en la segunda etapa de implementación. Parte
importante del gasto será responsabilidad de fondos públicos; no obstante, tal como fue mencionado, el gasto estimado podría ser inferior al costeado. Varias son las razones
que harían válida esta presunción.
Por una parte se supone un ahorro del gasto público, ya que
se buscará fuentes alternativas de financiamiento que cubran el total del gasto, pero a su vez se liberará el presupuesto asignado a cubrir las prestaciones actuales relacionadas
al cuidado. A su vez estas prestaciones podrán continuar,
ser modificadas o sustituidas13.
Hay una diferencia sustancial entre el gasto realizado actualmente y el gasto con un sistema integrado de cuidados que
tiene en cuenta la situación de dependencia de las personas
y que, más allá del aumento debido a las nuevas prestaciones,
imprime un salto en eficiencia. El presupuesto actual dirigido a prestaciones asociadas al cuidado obedece a otros factores que no tienen que ver necesariamente con la situación de
dependencia de una persona, sino a otros factores (como la
pertenencia a determinado colectivo, por ejemplo). En cambio, el gasto luego de la implementación del SNC, traducido
en acciones y prestaciones concretas y articuladas, reconoce
la dependencia, su severidad y circunstancias así como los
derechos adquiridos por las personas.
Además, el SNC implicará mayor racionalidad y eficiencia
del gasto en salud. Las prestaciones que atienden situaciones de dependencia crónica son insuficientes en la actualidad, son servicios que se complementan u operan como
etapas intermedias (hogares de larga estadía, viviendas tuteladas o cuidados en domicilio) y, en parte, son sustituidos
por el servicio sanitario, que no está correctamente preparado para la atención de estas situaciones, ni le corresponde hacerlo. En este sentido, habrá un ahorro dado que con
el SNC se reducirá la estancia promedio de los pacientes en
los establecimientos de salud14. En el marco demográfico
actual y especialmente futuro, donde se espera el aumento
de la dependencia causada por el envejecimiento de la población y por ende el aumento de la población de avanzada
edad, tiende a aumentar el coste oportunidad de la no instauración del sistema, dadas las presiones sobre el sistema
13.En el marco de prestaciones universales, como por ejemplo centros
de cuidado para primera infancia, algunos programas focalizados a
las situaciones de mayor vulnerabilidad social podrían ser sustituidos. En el caso del Plan CAIF, este se generalizará (al menos habrá
institutos con similar modelo de gestión). Prestaciones como los bonos de cuidados podrían mantenerse para aquellos casos donde la
oferta pública no tenga alcance suficiente. En el caso de las personas mayores, los bonos para atención en hogares de larga estadía podrían sustituirse dado la ampliación de oferta suficiente.
14.La estancia de personas en hospitales con dependencias crónicas implicaría un coste mayor en comparación a su estancia en servicios especializados en cuidados dado que estos últimos son servicios menos
caros que los primeros.
131
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
de salud de esta población (Libro Blanco de los cuidados
en España, 2004).
Por otra parte, se tendrían que considerar algunos ingresos
fiscales, que reducirán el gasto neto del SNC, es decir, el gasto total costeado menos los ahorros e ingresos fiscales producidos. La creación de nuevos puestos laborales, dada la
creación o fortalecimiento de este sector de actividad, implicaría en algunos casos la sustitución de transferencias de
rentas por ingresos derivados del trabajo. También se podrá experimentar un aumento en la recaudación15 producto del incremento del consumo impulsado por los nuevos
trabajadores del sector, así como el de aquellas personas beneficiarias del sistema, redistribuyéndose el gasto, entre familias, mercado y Estado. Para aquellas familias que solucionan en sus hogares o compran en el mercado estos servicios, implica un ahorro privado, que en parte se puede
canalizar a los fondos públicos vía impuestos.
Para estos autores, el beneficio de brindar servicios de educación de buena calidad para niños y niñas se acumula, beneficiando en primera instancia a los mismos niños y niñas, a sus padres y a través de ellos a la sociedad en su conjunto. Se da una mayor cohesión social, un mejor desarrollo cognitivo y del lenguaje que resulta en un mejor rendimiento educativo. Este mejor desempeño conducirá a un
aumento de los ingresos, a una mayor probabilidad de conseguir un empleo y a una mejor salud. El impacto para la
sociedad en su conjunto se traduce en mayor productividad y generación de ingresos fiscales, disminución del gasto en salud y de costos en términos de transferencias sociales a la ciudadanía.
La existencia de propuestas de cuidado para niños y niñas
genera retornos económicos y sociales tanto para ellos y
sus familias así como para la sociedad en su conjunto. En
una perspectiva de mediano y largo plazo, el incremento en
la cobertura en educación, o dicho de otro modo, la inversión en niños y niñas en relación al cuidado16 tiene beneficios para los actores mencionados (Gordon y Krashinsky,
1998).
Ejemplo de esto es el estudio realizado por Gordon y Krashinsky (1998) para el caso de Canadá, donde presentan los
fundamentos económicos de la inversión en cuidados infantiles de calidad: licencias y cuidado infantil en instituciones en niños y niñas de 2 a 5 años. El punto de partida de
estas investigaciones sería asumir que el gasto en educación
en primera infancia es tan productivo como el realizado en
educación en los últimos años. Para estos autores, el costo
actual de un año adicional de educación puede ser una estimación a la baja del valor de las inversiones en educación.
Estiman que la rentabilidad anual para la sociedad de esta
inversión en educación, sin tomar en cuenta los retornos
privados de la mejora en los ingresos de las personas, ronda
en 11,9% para varones y en 9,1% en mujeres. Esto sugiere
que el dinero gastado en el aumento de los años de educación puede ser una buena inversión desde el punto de vista
privado y social. Calculan que el coste adicional neto de los
programas de cuidado infantil ronda los 5,3 mil millones
dólares por año y el valor de los beneficios adicionales a los
niños y padres en alrededor de 10,6 mil millones dólares
por año en Canadá.
15.Este aumento en la recaudación se puede canalizar vía impuesto al
consumo o vía impuestos a los ingresos personales, si es que correspondiera (IVA e IRPF).
16.Los documentos citados hablan tanto de instituciones como de licencias paternas, maternas y parentales.
132
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Efectos
Principales elementos del capítulo
La implementación de un SNC como se ha pensado puede llevar a muchas consecuencias, algunas esperadas y otras
no tanto. Luego de una revisión de la literatura, los efectos que podemos esperar del SNC son:
• Mejora en la calidad de vida
— de las niñas/os, con la condición de la calidad del cuidado (condicionado a la existencia de cuidados de buena
calidad), y con efectos de mayor magnitud en los estratos socioeconómicos más bajos. Efectos positivos: en el
desarrollo cognitivo y del lenguaje, en la asistencia y rendimiento escolar, en habilidades no cognitivas como la
integración social y la capacidad de autocontrol, desarrollo socioemocional y competencias sociales. Sin embargo, un efecto no deseable sería la mayor probabilidad de contraer enfermedades infecciosas (auditivas, respiratorias y digestivas);
— de las personas mayores y con discapacidad en situación de dependencia, ya que se logra mayor satisfacción
con la vida;
— de las personas que cuidan, disminución de la carga (social, emocional, psicológica) de quienes lo hacen de manera informal y no remunerada.
• Equidad de género
— Aumento en la participación laboral femenina, principalmente en los hogares de los estratos socioeconómicos
más bajos.
— Aumento de la dedicación horaria en el mercado laboral de las mujeres (en el caso de aumento de la oferta de
servicios públicos, no necesariamente en el caso de transferencias monetarias).
— Avance en la transformación cultural hacia una sociedad con mayor corresponsabilidad y posibilidades de conciliación de la vida doméstica y laboral.
— Disminución de la pobreza y de la desigualdad, dado por el aumento de la participación laboral femenina (contribución del ingreso femenino al total de ingresos del hogar) y por la disminución de la pobreza de tiempo ya
que baja la carga del trabajo no remunerado que limita la realización de tareas remuneradas y de uso del tiempo libre.
— Mayor tasa de fecundidad: mayor conciliación laboral que permita a las mujeres y varones elegir cuándo y cuántos hijos tener.
• Efectos de la provisión de servicios de cuidado desde las empresas:
— mejora en la productividad.
— Reducción del ausentismo.
— Atracción de nuevos trabajadores y retención del personal.
— Mejora de la imagen corporativa de la empresa.
• El gasto público en cuidados está matizado por:
— El ahorro que se produciría dado el financiamiento del SNC por fuentes alternativas y por la liberación de partidas que previamente fueron asignadas a cubrir las prestaciones relacionadas al cuidado.
— La mejora en la racionalidad y eficiencia del gasto en el sistema sanitario.
— Los ahorros fiscales, dado el aumento en la recaudación o disminución de transferencia de rentas.
— Los retornos positivos económicos y sociales para niños, familias y la sociedad en conjunto, debido a la inversión en cuidados para primera infancia.
133
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Reflexiones finales
Reflexiones finales
Andrés Scagliola
Director Nacional de Políticas Sociales, MIDES
Como vimos, Uruguay está caminando hacia una política
pública de cuidados, y esto se relaciona con procesos demográficos y sociales irreversibles ya suficientemente analizados: la transición demográfica y la nueva configuración de una estructura etaria envejecida y sobreenvejecida;
la disminución del peso de las familias como proveedoras
de cuidados debido a la novedosa inserción de las mujeres,
tradicionales cuidadoras, en el mercado de trabajo; la persistente infantilización de la pobreza; las barreras físicas y
culturales para una sociedad más inclusiva de las personas
con discapacidad y, en particular, de aquellas que además
son dependientes.
No podemos controlar estos procesos pero sí podemos tomar decisiones sobre ellos. Proponemos que esas decisiones partan de la definición del cuidado como un derecho
y, con ella, la responsabilidad del Estado en garantizarlo a
través de una política pública integrada y sistémica, a través de un Sistema Nacional Integrado de Cuidados, tal y
como la experiencia histórica uruguaya ha dado en llamar
a esta política.
Proponemos, también, que ese sistema integre a todas las
personas dependientes y sus necesidades; que no salarice a
los familiares que cuidan –como definición fundamental–
sino que ofrezca alternativas diversas, fortalezca la oferta
pública de servicios y regule tanto a esta como a la oferta
privada; que garantice estándares de calidad, y brinde formación a cuidadoras y cuidadores.
Proponemos además apostar a la corresponsabilidad en el
diseño de las propuestas, tanto entre actores (familia, Estado, sociedad civil) como entre mujeres y varones, comprometiéndonos con la equidad de género y, de la misma manera, integrar la mirada de no discriminación por diversidad sexual o dimensión étnico-racial.
Finalmente, proponemos construir una mirada global sobre las necesidades de cuidados de la población, redefiniendo y repensando la red de protección actual. Esto implica
pasar de una mirada sectorial individual a una lógica articulada –sectorial, intersectorial e interinstitucional–, que
sea capaz de dar respuesta a los riesgos que presentan las
diferentes etapas de la vida de las personas.
Sobre estas bases –que orientaron el proceso hacia un Sistema Nacional de Cuidados– queda por ver cuán reactiva o
proactiva será la respuesta de Uruguay. La primera opción
supone responder caso a caso en la medida que surjan reclamos de diferentes sectores de la sociedad.
La segunda, es pensar en una política pública que, nacional e integrada, entienda las transformaciones y tendencias
de la población uruguaya en clave de derechos e igualdad
de género y, por ende, de corresponsabilidad en la tarea del
cuidado.
Esa respuesta proactiva requiere de una coalición de actores –diversa, variopinta, de actores públicos y privados– repensándose en una clave de derechos humanos y de equidad de género. En nuestra visión de futuro, cada una de las
políticas públicas sectoriales se repiensa y articula con la
propuesta de un Sistema Nacional de Cuidados. Hay apoyos al cuidado (transporte, nutrición, prestaciones de seguridad social) que se movilizan. También se repiensa el
mundo del trabajo, la otra cara de la moneda de los cuidados. Para caminar hacia un sistema y una sociedad de cuidados, las y los trabajadores hacen de este tema uno prioritario en la negociación colectiva. Las empresas entienden
su rol en esa sociedad del cuidado, y también los beneficios económicos de una sociedad así. Además, hacen jugar
este tema en el marco de la responsabilidad social empresarial. El voluntariado y las prácticas solidarias se movilizan. Los partidos políticos generan los acuerdos necesarios
para darle continuidad en el tiempo a políticas de Estado
más allá de períodos de gobierno. Y las organizaciones de la
sociedad civil, desde su autonomía, interpelan, proponen,
monitorean y evalúan los avances.
Esta apuesta se inscribe en la mejor tradición de la matriz
de protección social uruguaya y apunta hacia una política pública universal en clave de integración social. Desde
el punto de vista del esfuerzo en términos de recursos, el
costo de poner en marcha el Sistema Nacional de Cuidados
debe ser matizado. Como afirma nuestra compatriota Juliana Martínez, experta en la temática, “más caro que tener
un Sistema de Cuidados es no tenerlo”. La pregunta que nos
debemos hacer es: ¿cómo han sido y son resueltos los cuidados?, ¿por qué personas?, ¿con qué calidad?, ¿a qué cos-
135
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Reflexiones finales
to? Claramente, la forma pasada y presente de resolver el
cuidado es altamente costosa. Ya sea dentro de las familias,
medida como tiempo dedicado a cuidados en sustitución
del tiempo de trabajo remunerado; ya sea el gasto realizado en servicios privados (residenciales, centros infantiles,
cuidados domiciliarios), medido en dinero. El gasto público social destinado al Sistema Nacional de Cuidados deberá ser prudente, gradual, eficiente, de calidad. Pero será, sin
dudas, una inversión social.
Nos queda, finalmente, reconocer y agradecer el tiempo, el
interés, el aporte, el debate, el trabajo y la entrega de todas
y todos quienes han formado y forman parte de este proceso de construcción de un Sistema Nacional Integrado de
Cuidados.
Simple y honestamente, gracias.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Reflexiones finales
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para el cuidado de los familiares de sus afiliados”, Informe
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solicitada por el GT del Sistema de Cuidados y el Consejo Nacional
de Políticas Sociales.
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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
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140
Glosario de abreviaturas y siglas
ABVD
AECID
AFAM
AFAM-PE
AFAM
AGE
AIVD
AM
ANEP
ANTEL
ASSE
AVD
BCU
BID
BPC
BPS
CAIF
CCEPI
CD
CEDAW
CEIP
CENATT
CENFORES
CEO
CEPA
CERD
CFE
CHPP
CIEDUR
CIES
CINVE
CIPReS
CISEPI
CNHD
CNPS
CNRP
CNS
CODICEN
CyT
DEMEQUI
DGI
Actividades Básicas de la Vida Diaria
Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
BPS Asignaciones Familiares del Banco de Previsión Social
Asignaciones Familiares de Plan de Equidad
Asignaciones Familiares
Administración General del Estado
Actividades Instrumentales de la Vida Diaria
Adultos Mayores
Administración Nacional de Educación Pública
Administración Nacional de Telecomunicaciones
Administración de los Servicios de Salud del Estado
Actividades vida diaria
Banco Central del Uruguay
Banco Interamericano de Desarrollo
Base de Prestaciones y Contribuciones
Banco de Previsión Social
Centros de Atención a la Infancia y la Familia
Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia
Cuidados Domiciliarios
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer
Centros de Educación Infantil Privados
Centro Nacional de Ayudas Técnicas y Tecnológicas
Centro de Formación y Estudios
Célula de Evaluación y Orientación (Luxemburgo)
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial
Consejo de Formación en Educación
Comisión Honoraria del Patronato del Psicópata
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo- Uruguay
Centro de Investigaciones y Estudios del Sindicato Médico del Uruguay
Centro de Investigaciones Económicas
Centro de Investigación en Psicoterapias y Rehabilitación Social
Cuidado e Inclusión Socioeducativa para la Primera Infancia
Comisión Nacional Honoraria del Discapacitado
Consejo Nacional de Políticas Sociales
El Centro Nacional de Rehabilitación Psíquica Caisse Nationale de Santé (Luxemburgo)
Consejo Directivo Central
Ciencia y Tecnología
Departamento de Especialidades Médico Quirúrgicas
Dirección Nacional de Impositiva Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Glosario de abreviaturas y siglas
DINEM
DL
DNPS
EA
ECH
ENIA
EO
EUT
FCS
FEMI
FNR
FODESAF
FONASA
FONDES
FRL
GT
HLE
IAMC
IASS
ICC
IM
IMAC
IMAE
INAU
INDA
INE
INEFOP
INJU
Inmujeres
IRAE
IRP
IVA
JUNACU
LAPAD
LEI
LP
LTC
MEC
MEF
MIDES
MIPS
MSP
MTSS
NIEVE
OIT
ONG
ONU
OPP
OSC
Panacea-SM
Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo
Dependencia leve
Dirección Nacional de Políticas Sociales
Entes Autónomos Encuesta Continua de Hogares
Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia
Estimulación Oportuna
Encuesta de Uso del Tiempo
Facultad de Ciencias Sociales
Federación Médica del Interior
Fondo Nacional de Recursos
Fondos del Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
Fondo Nacional de Salud
Fondo para el Desarrollo
Fondo de Reconversión Laboral
Grupo de trabajo
Hogares de Larga Estadía
Instituciones de Asistencia Médica colectiva en Uruguay
Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social
Índice de Carencias Críticas
Intendencia de Montevideo
Instituto Médico de Alta complejidad
Instituto Medicina Altamente Especializada.
Instituto del Niño y el Adolescente de Uruguay
Instituto Nacional de Alimentación
Instituto Nacional de Estadística
Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional
Instituto Nacional de la Juventud
Instituto Nacional de las Mujeres
Impuesta Renta de Actividades Económicas
Impuesto a la Renta de las Personas Físicas
Impuesto al Valor Agregado
Junta del Sistema Nacional de Cuidados
Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia Línea Estratégica de Igualdad
Línea de Pobreza
Long Term Care Insurance
Ministerio de Educación y Cultura
Ministerio de Economía y Finanzas
Ministerio de Desarrollo Social
Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales
Ministerio de Salud Pública
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Núcleo Interdisciplinario de Estudios sobre Vejez y Envejecimiento
Organización Internacional del Trabajo
Organización No Gubernamental
Organización de las Naciones Unidas
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Organización de la Sociedad Civil
Programa de Articulación Nacional y Comunitario en Educación y Atención en Salud Mental
142
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Glosario de abreviaturas y siglas
PANES
PIB
PIDESC
PIT-CNT
PNUD
PROMIPS
PRONADIS
PRONAM
SAAD
SAG
SAIC
SD
SDLP
SIPI
SNC
SNF
SOCAT
SUTEL
TGF
TIC
TSE
UME
UNIT
UNRISD
UR
USD
UTU
Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social
Producto Bruto Interno
Derechos Económicos, Sociales y Culturales
Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores
Programa Naciones Unidas para Desarrollo
Programa de las Mesas Interinstitucionales de Política Social
Programa Nacional de Discapacidad
Programa Nacional del Adulto Mayor (capacitación)
Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia
Programa Servicio de Auxiliares Gerontológico
Servicio de Atención e Inserción Comunitaria Servicios Descentralizados Seguro de Dependencia a Largo Plazo
Sistema de información del INAU
Sistema Nacional de Cuidados
Sistema Nacional de Formación
Servicio de Orientación, Consulta y Articulación Territorial Sindicato Único de Telecomunicaciones
Tasa Global de Fecundidad
Tecnología en Información y Comunicación
Tribunal Supremo de Elecciones
Unidad de Media Estancia
Instituto Uruguayo de Normas Técnicas
Instituto de Naciones Unidas para el Desarrollo Social
Unidades Reajustables
United State Dolar
Universidad del Trabajo Uruguay
143
150,67 mm
Propuesta para un modelo solidario
y corresponsable de cuidados en Uruguay
PENSAR LOS CUIDADOS
CÓMO CUIDAMOS HOY
CUIDADOS EN EL TERRITORIO
FORMAR PARA CUIDAR
QUÉ SERVICIOS, PARA QUIÉNES, EN QUÉ MOMENTO
ALTERNATIVAS PARA FINANCIAR LOS CUIDADOS
REGULACIÓN E INSTITUCIONALIDAD
EFECTOS
Avda. 18 de Julio 1453
CP. 11200. Montevideo, Uruguay
Tel.: (598) 2400 03 02*
www.mides.gub.uy
Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay
Contenidos
Cuidados como Sistema
Cuidados como Sistema
Propuesta para un modelo solidario
y corresponsable de cuidados en Uruguay
Uruguay está caminando hacia una política pública de cuidados, y
esto se relaciona con procesos demográficos y sociales irreversibles ya suficientemente analizados: la transición demográfica y la
nueva configuración de una estructura etaria envejecida y sobreenvejecida; la disminución del peso de las familias como proveedoras de cuidados debido a la novedosa inserción de las mujeres,
tradicionales cuidadoras, en el mercado de trabajo; la persistente
infantilización de la pobreza; las barreras físicas y culturales para
una sociedad más inclusiva de las personas con discapacidad y, en
particular, de aquellas que además son dependientes.
No podemos controlar estos procesos pero sí podemos tomar decisiones sobre ellos. Proponemos que esas decisiones partan de la
definición del cuidado como un derecho y, con ella, la responsabilidad del Estado en garantizarlo a través de una política pública
integrada y sistémica, a través de un Sistema Nacional Integrado
de Cuidados, tal y como la experiencia histórica uruguaya ha dado
en llamar a esta política.
Esto implica pasar de una mirada sectorial individual a una lógica
articulada —sectorial, intersectorial e interinstitucional—, que sea
capaz de dar respuesta a los riesgos que presentan las diferentes
etapas de la vida de las personas.
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