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Renovando el Papel - Plataforma 2015 y más

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Renovando el Papel - Plataforma 2015 y más
Renovando el Papel
de las Ongd
hacia la Transformación Social
1
RENOVANDO EL PAPEL DE LAS ONGD: HACIA LA TRANFORMACIÓN SOCIAL
Autores:
PABLO J. MARTÍNEZ OSÉS, JANAINA STRONZAKE, DAVID SOGGE, ANA R. ALCALDE,
IGNACIO MARTÍNEZ MARTÍNEZ, CHRISTINA LAYBOURN, PLATAFORMA 2015 Y MÁS.
Coordinación de la publicación:
IGNACIO MARTINEZ
Diseño y maquetación:
PEDRO MARTÍNEZ
Editorial 2015 y más, 2011
Depósito legal: M-49151-2011
Impresión: Unigráficas
Esta publicación forma parte de de un proyecto financiado por la Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). El contenido de dicha publicación es
responsabilidad exclusiva de sus autores y no refleja necesariamente la opinión de la AECID
Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons. Se permite libremente copiar, distribuir
y comunicar esta obra siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines comerciales.
No se puede alterar, transformar o generar una obra derivada a partir de esta obra.
Para ver una copia de esta licencia, visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/
serie
El mundo
La politica
Las personas
en el desarrollo
Renovando el Papel
de las Ongd
hacia la Transformación Social
Introducción 7
Primera Parte: Ponencias de las jornadas Eficacia del desarrollo y de las ONGD:
renovando nuestro papel 11
Capítulo Uno: Redefinición del papel de las ONGD: hacia una mirada más política. 13
1. El laberinto de las ONG 13
2. Las ONG en “su” laberinto
16
3. Concluyendo: algunas propuestas de (re) política 21
Capítulo Dos: Sur y Norte, ONGD y movimientos sociales, ¿hacia el diálogo político? 2
5
1. Introducción 25
2. ¿La teoría ilumina la práctica? 26
3. La cooperación, luces y sombras 27
4. A modo de conclusión, ¿qué acciones podrán emprender tanto ONGDs como
movimientos sociales para llevar a cabo una acción conjunta más transformadora? 30
Capítulo Tres: Nuevos marcos de relación entre organizaciones: la importancia de
una acción conjunta. 1. Redes de promoción y consorcios 2. Alianzas y coaliciones en función de actividades 3. Conclusión 33
34
36
40
Capítulo Cuatro: Reflexiones sobre modelos organizativos: ¿otro modelo es posible? 43
1. El cambio como paradigma 43
2. El contexto del hoy 43
3. La cadena de valor versus la cadena de supervivencia 44
4. Retomando la cadena de valor 45
5. El dilema 46
6. En Solidaridad Internacional 46
7. Epilogo 48
Capítulo Cinco: La rendición de cuentas en la “cadena de la ayuda”. 49
1. Las ONGD, la cadena de la ayuda y la rendición de cuentas 50
2. Efectos negativos de la rendición de cuentas en el marco de la cadena de la ayuda 51
3. Reflexiones para avanzar hacia un modelo de rendición de cuentas legitimador
y transformador 54
4
Capítulo Seis: Rendición de cuentas y autorregulación de las ONG:
un panorama general 57
1. Introducción 57
2. Tendencias y modelos de rendición de cuentas de las ONG 58
3. E fectos de la participación en los programas de autorregulación: mejoras
en la legitimidad y en la eficacia 60
4. ¿Qué hace que un programa de autorregulación resulte eficaz? 62
5. Para lograr una implementación exitosa de los principios de rendición de cuentas 65
6. Conclusiones 66
Segunda parte: Discursos de las jornadas Eficacia del desarrollo y de las ONGD:
renovando nuestro papel 67
Capítulo VII: Renovando nuestro papel hacia la transformación social 1. Introducción 2. El proceso de “desnaturalización” de las ONGD 3. Los efectos de la desnaturalización en los modelos organizativos de las ONGD 4. A modo de conclusión 69
69
70
76
87
Bibliografía 91
5
Introducción
7
L
as organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGD) se han convertido, a lo largo
de varias décadas, en actores de movilización y transformación social cuya principal motivación es la consecución de un mundo más justo y equitativo.
Para responder a esta motivación y convertirse en referentes para una gobernanza global,
las ONGD han tejido una tupida red de relaciones, han desarrollado complejas estrategias y
modelos organizativos, han conquistado espacios de interlocución, definición y gestión de las
políticas públicas, y han tratado de rendir cuentas sobre sus diferentes ámbitos de actuación.
Los cambios en el contexto institucional, en la agenda de desarrollo y en las demandas y reivindicaciones de las poblaciones con las que las ONGD se asocian, entre otras dinámicas, han
generado una lógica constante de adaptación por parte de estas organizaciones para desempeñar un papel acorde a la complejidad de las situaciones a las que se enfrentan.
En los últimos tiempos diferentes fenómenos como la crisis financiera global, la crisis alimentaria, el cuestionamiento del modelo de desarrollo vigente, o la insatisfacción ante un sistema
de cooperación ineficaz en su capacidad de transformación y ante el papel que las ONGD
desempeñan en él, han evidenciado la necesidad de revisar la capacidad de transformación
que las ONGD poseen en este contexto: ¿son la estrategias organizativas de las ONGD las más
adecuadas para potenciar su capacidad de transformación?, ¿son los modelos de relaciones
los más pertinentes para construir alianzas estratégicas para el desarrollo?, ¿existe un entorno
verdaderamente facilitador para el cambio?
Para reflexionar sobre estos interrogantes y tratar de ofrecer respuestas la Plataforma 2015 y
más organizó en mayo de 2011unas jornadas que llevaban por título “Eficacia del desarrollo
y las ONGD: renovando nuestro papel”. Durante dos días el público asistente a las jornadas
–fundamentalmente personas vinculadas a la Plataforma 2015 y más, al colectivo de ONGD y
a diferentes espacios de la sociedad civil– reflexionó y debatió en torno a cuatro ejes temáticos:
relaciones entre ONGD y OSC en la búsqueda de alianzas estratégicas para el desarrollo, los
modelos organizativos de las ONGD, la existencia de un entorno facilitador en el marco de
la política de desarrollo como requisito para el cambio y la transparencia y la rendición de
cuentas en las ONGD.
Estos temas se estructuraron en mesas de debate en las que participaron diversos ponentes y
comentaristas. Esta publicación es el resultado de las ponencias y los debates que en ellas se
produjeron. La primera parte de la publicación recoge los textos presentados en las jornadas
por parte de los ponentes estructurados en seis capítulos. La serie se inicia con el capítulo escrito
por Pablo Martínez, Secretario Ejecutivo de la Plataforma 2015 y más, en el que se reflexiona
acerca de la necesidad de recuperar una mirada política por parte de las ONG tanto respecto
a su propio trabajo como a la agenda de desarrollo. El segundo capítulo, elaborado por Janaina Stronzake, del Movimiento de los Trabajadores sin Tierra de Brasil, ofrece una reflexión
crítica sobre el papel de la cooperación internacional en el desarrollo y el potencial papel que
las ONGD y los movimientos sociales pueden jugar en la agenda de desarrollo. En el tercer
capítulo David Sogge, del Transnational Institute, hace una reflexión sobre el trabajo en red tratando de evidenciar tanto sus limitaciones como sus potencialidades para las organizaciones de la
sociedad civil. El cuarto capítulo, a cargo de Ana Alcalde, Directora de Solidaridad Internacional,
centra su mirada en los modelos organizativos para, desde la mirada de una ONGD en particular,
proponer alternativas que favorezcan la capacidad de transformación de estas organizaciones.
8
Los dos últimos capítulos de esta parte de la publicación centran su atención en los procesos de
transparencia y rendición de cuentas de las ONGD tanto desde la perspectiva individual como
desde una mirada colectiva. En concreto, el capítulo quinto, elaborado por Ignacio Martínez,
responsable de estudios de la Plataforma 2015 y más, consiste en una reflexión acerca de las
conclusiones que el actual sistema de rendición de cuentas generado en el marco de la cadena
de la ayuda produce sobre las ONGD y sus socios en el Sur. Por último, el sexto capítulo, a cargo
de Christina Laybourn, investigadora de One World Trust, ofrece una mirada general sobre las
iniciativas internacionales en materia de transparencia y rendición de cuentas, efectuadas por
diferentes plataformas nacionales de ONGD.
La segunda parte de la publicación recoge, a modo de conclusión, la revisión y el análisis efectuado por la Plataforma 2015 y más de los debates y los comentarios que se produjeron en las
distintas mesas de debate. No hubiera sido posible, por esta razón, contar con este documento
sin las aportaciones del publico asistente y, especialmente, de las personas que participaron
como comentaristas y moderadores en los debates. Desde aquí la Plataforma 2015 y más
quiere agradecer sinceramente a todas ellas: Enrique del Olmo, Magali Thill, Sebastián Mora,
Luis González, José María Vera, Ramón Muñagorri, Luis Arancibia, Estrella Ramil, Isabel Álvarez, Alicia Alemán, Ramón Almansa, Carmelo García, Toni Bruel, Eduardo Sánchez, Itziar RuízGiménez, Carlos Cabo, Juan Manuel Eguiagaray, Mirjam van Reisen, José Antonio Sanahuja,
David Ortiz y Francisco Moza.
9
Primera Parte
Ponencias de las jornadas Eficacia
del desarrollo y de las ONGD:
renovando nuestro papel
Capítulo Uno
Redefinición del papel de las ONGD:
hacia una mirada más política.
Pablo J. Martínez Osés1
Plataforma 2015 y más
1. El laberinto de las ONG
La expresión es bastante común entre la gente alejada del mundo de las ONG. Cuando uno
siente curiosidad y trata de conocer las ONG siente que se acerca a un mundo laberíntico, por
amplio y difícil de desentrañar en un primer momento. Por confuso y repetitivo cuando cualquiera trata de establecer discriminaciones y diferencias que le permitan establecer sus propias
preferencias. Parece un laberinto en el que todas sus paredes y esquinas aparecen similares,
donde ninguna sobresale entre las demás, salvo porque su apariencia sea mayor, o más conocida previamente a través de alguna presencia en los medios de comunicación. En estos casos las
dudas aflojan su presión por el alivio que produce el reconocimiento. Pero poco más que eso: el
reconocimiento de una marca.
En realidad es difícil saber de quién es una ONG o porqué hace lo que dice que hace. Mucho
más difícil aún conocer cuáles son sus motivaciones últimas, sus propuestas de transformación o su
opinión sobre algún hecho relevante en los últimos días. Imposible se antoja saber cuáles son los
impactos de su trabajo, más allá de números impresionantes de proyectos, países, niños alfabetizados o vacunados, o letrinas y pozos construidos. Casi todas se describen con las mismas expresiones comunes: entidades sin ánimo de lucro, apolíticas e independientes, que trabajan por
la justicia y la lucha contra la pobreza, en los países pobres o del Tercer Mundo. Claro que unas
parecen especializadas en algunos países o regiones, otras en atención sanitaria, en educación,
en alimentación infantil o en la conservación del medio ambiente. Todas ellas parecen hacer el
bien por igual. Tanto hay por hacer que casi se agradece la proliferación. Pero a menudo la
gente común no sabe cómo salir del laberinto: no sabe por cuál decidirse.
Ante este riesgo de indecisión las ONG últimamente han confiado en los departamentos de
marketing que tienen estudiado cómo inducir las decisiones. Que saben cuáles son los motivos
más comunes por los que la gente se decide por una u otra. Sabrán también ordenar por importancia las diferentes estrategias de captación como la presencia frecuente en los medios de
comunicación de masas, la adhesión de famosos que prestan su imagen a la causa, o la oportunidad de ofrecerse a través de una rápida conversación cara a cara con los chicos del peto.
Sin duda tendrán estudiado también cuáles son los anzuelos más eficaces: una cuota cómoda,
una imagen limpia, un ahijado mocoso o un desastre debidamente difundido. Al final la gente
consume preferentemente marcas. Sobre todo cuando los productos aparecen tan similares que
1
gradezco los comentarios al texto de Ana Bustinduy e Ignacio Martínez. La responsabilidad de los errores
A
es exclusiva del autor.
13
podrían ser perfectamente intercambiables. Pero vayamos por partes. Nos interesa particularmente saber qué razones pueden explicar el laberinto de las ONG, su aparente uniformidad y
en qué medida ellas mismas contribuyen a la confusión.
Primera paradoja: la legitimidad inmerecida
Quien más, quien menos tiene una referencia general sobre lo que es una ONG. Esta idea general responde esencialmente a tres supuestos: se ocupan de hacer el bien, lo hacen gratuitamente
y se preocupan de que el bien llegue a todos. La combinación de esos tres elementos es su
vínculo con la sociedad, su razón de ser en el imaginario social en que vivimos.
Las ONG están generalmente “bien vistas”, cuentan con una gigantesca legitimidad entre el
resto de actores sociales, por más que en los últimos tiempos cada vez se escuchen voces más críticas o menos confiadas respecto de las ONG. Con acierto se ha definido esta legitimidad como
legitimidad ex ante (Revilla, 2002), como una aceptación generalizada previa, de partida,
anterior a cualquier evaluación de sus acciones. Y en este sentido se trata de una legitimidad
inmerecida, no ganada, probablemente ni tan siquiera justificada aunque tenga sus razones2.
Las ONG “disfrutan” de esa legitimidad por el hecho de serlo. En los últimos tiempos parece
que otros actores han percibido con claridad los enormes atractivos de esa legitimidad, lo que
podría explicar la proliferación de ONG creadas por otros actores sociales que no gozan de
tanta, principalmente partidos políticos y empresas privadas. También hay ejemplos de instituciones que han encontrado nuevos espacios de legitimidad, no tanto en la forma organizativa
como en la asunción de tareas socialmente identificables con la idea de bien entendido como
valor absoluto: los ejércitos ahora convertidos en cuerpos de paz neutrales y humanitarios tratan
así de construirse una nueva legitimidad en la sociedad.
Segunda paradoja: la provisión no estatal de bienes públicos
Como decíamos las ONG se ocupan de hacer. En un contexto de retirada progresiva de las
funciones del Estado en la provisión de bienes y servicios, las ONG han surgido como instrumentos funcionales a la necesidad de compensar las pérdidas acarreadas por la retirada. Varios
argumentos se utilizan para justificar la idoneidad de que sean las ONG las que realicen estas
tareas de provisión de bienes y servicios. Desde la cercanía a los problemas que fundamenta
el principio de subsidiariedad emanado de la doctrina social de la Iglesia, hasta la valoración
de la eficiencia de sus acciones con menores costes para el Estado.
El llamado Tercer Sector se constituye precisamente así, por la imposibilidad o el abandono del Estado
de asumir la responsabilidad de atender las necesidades sociales. En la medida en que la provisión
de bienes y servicios sociales no es económicamente rentable queda en manos de las ONG (Serrano,
2002) que lo hacen “gratuitamente”. Con ello el principio de universalidad de los servicios públicos se
deteriora significativamente al tiempo que se inicia un proceso de desresponsabilización del Estado.
A partir de este momento las subvenciones cuentan con partidas presupuestarias que no están
configuradas en función de las necesidades que deben cubrirse, sino que las ONG deberán
2
14
Las razones de esta curiosa legitimidad ex ante parecen basarse en su razón jurídica, en su carácter no lucrativo
o gratuito, que por definición se opone a las sociedades empresariales determinadas por su carácter lucrativo.
El compromiso no lucrativo de los miembros de una ONG es visto por parte de la sociedad como una especie
de encarnación de valores absolutos, el bien, la solidaridad, el compromiso. (Véase Revilla, 2002).
seleccionar, acotar y filtrar en función de la cuantía presupuestaria adjudicada. El servicio
social provisto puede así, abandonando la lógica de los derechos sociales, convertirse en una
actividad rentable en el mercado. Hay numerosos ejemplos de ello en nuestra historia reciente.
A primeros de los años noventa la mayoría de los servicios sociales de atención y acompañamiento a poblaciones vulnerables lo realizaban organizaciones sociales a menudo beneficiarias
de subvenciones públicas para realizar dicha tarea. En pocos años el llamado Tercer Sector
se ha configurado como un pujante sector empresarial con rentabilidades muy importantes. En
otro orden pero de igual forma, en el año 2000 la Cruz Roja española tuvo que abandonar
el servicio de atención en carretera tras la denuncia de las empresas privadas (aseguradoras
principalmente) por violar las leyes de la competencia3. Del Estado al Tercer Sector, del Tercer
Sector al mercado.
En el ámbito de la cooperación internacional también puede estar produciéndose el mismo trasvase. La consultoría desde hace años es un negocio rentable que detrae grandes cantidades de
los fondos de la ayuda pública, y el más reciente acceso a los fondos públicos por parte de las
fundaciones empresariales y de las empresas son buenos ejemplos. Parece evidente que en los
últimos tiempos existe una apuesta clara de los responsables políticos de la cooperación para
primar el papel de las empresas en la política de cooperación, basada en los principios de
maximización de beneficios y búsqueda de rentabilidad económica.
Tercera paradoja: la participación sin base social
Por otro lado, las ONG también están estrechamente ligadas a la idea de participación
ciudadana. De forma muy clara por cuanto ocupan espacios de representación, tanto formales (instituciones como consejos consultivos, procesos de diálogo formal sobre políticas,
relación con cámaras legislativas…) como informales (representación de valores en medios
de opinión y comunicación, consultas informales con partidos políticos para el asesoramiento
programático, despliegue de acciones de sensibilización y promoción de la participación en
asuntos públicos…).
Nos engañaríamos si pretendiéramos legitimar la presencia de las ONG en estos espacios
haciendo referencia a las afiliaciones o asociados, que en absoluto constituyen una base social
significativa. A pesar de que el informe de la Coordinadora de ONG para el Desarrollo de
España en su última edición publicada con datos relativos al año 2008 afirme que cuentan
con una base social de dos millones de personas, no puede obviarse que estas cantidades
reúnen diferentes conceptos de relación con las ONG que sólo siendo muy generoso pueden
entenderse como base social. De hecho el criterio que utiliza el informe para alcanzar la cifra
es el del apoyo económico, que cuando se refiere a particulares que realizan este apoyo de
forma periódica suma un total de 1.475.155, de los que el 56% son aportaciones declaradas
por una sola organización (Cruz Roja Española). Estas cifras contrastan con otros criterios que
suponen mayor implicación en las labores de las organizaciones, como el voluntariado que en
dicho informe cifra en un total de 251.174 de los que el 92,5 % son declarados por Cruz Roja
y Cáritas cuya estructuras de apoyo social vienen determinadas por razones muy particulares
y en cualquier caso históricamente anteriores al fenómeno de las ONG que analizamos aquí.
Por último, si atendemos al número de personas que constituyen el personal remunerado de las
organizaciones el informe declara un total de 21.034 personas (el 77,9% entre Cruz Roja y
3
Tomado de Serrano, 2002.
15
Cáritas). En definitiva parece que el amplio apoyo a las organizaciones no depende de rasgos
cuantitativos de afiliación o asociación, ni por lo tanto de constituir una verdadera alternativa
para la ciudadanía en tanto que espacios de participación ciudadana, que puedan canalizar
la implicación y el compromiso políticos de sus bases, y que puedan justificar la representación
de las mismas por parte de las organizaciones4.
Un hecho que podría corroborar lo anterior, es que la mayoría de las ONG están seriamente
preocupadas por las dificultades que encuentran para conseguir ampliar su base social de
apoyo. En este sentido han sido muchas y variadas las estrategias que las ONG han seguido en
los últimos años, presionadas por lograr ampliar sus bases sociales de apoyo. La gran mayoría
de ellas han seguido estrategias que han reforzado la idea de que el apoyo económico de
la ciudadanía a las organizaciones podía suponer un rasgo característico del apoyo político
a las mismas5. Con ello se han obviado las dificultades que éstas tienen para demostrar dicho
apoyo mediante otras formas tradicionales, como la realización de convocatorias públicas o
de movilización social. Reconozcamos que es un lugar común entre las ONG hablar de “nuestro
mundillo”, reuniones y convocatorias en las que “nos encontramos siempre los mismos cuatro gatos”. Nuestros departamentos de comunicación viven obsesionados por conseguir “llegar a los no
convencidos”, por obtener una relevancia que trascienda nuestros círculos más estrechos de difusión. Las ONG como actor social no representan a un conjunto de ciudadanos importante por su
magnitud. Su legitimidad social proviene fundamentalmente de que, en el imaginario colectivo,
el conjunto de las ONG representan un conjunto de valores absolutizados por la sociedad, como
el bien, la solidaridad o la gratuidad.
Más allá del hecho de que las ONG ocupen espacios de representación institucional, es común
que estas pretendan legitimar su importancia presentándose como promotoras de espacios de
participación ciudadana y participando de ellos. El reto reside en saber si realmente las ONG
contribuyen a la organización de los ciudadanos y logran canalizar propuestas para la transformación social.
2. Las ONG en “su” laberinto
Las ONG en realidad suelen comportarse como si las anteriores paradojas no fueran tales. De
sus discursos y de sus acciones no es fácil comprender que son beneficiarias de una legitimidad
mayor de lo que sus acciones le proporcionarían, como tampoco puede deducirse de sus trabajos si apuestan por una privatización de los servicios públicos de carácter social o si por el
contrario prima su compromiso con la defensa de las políticas públicas. De igual forma las ONG
suelen considerarse a sí mismas como espacios de o cauces para la participación, sin expresar
al respecto mayores dudas. Lo que parece suceder es que las ONG hablan y actúan con una
16
4
En realidad con los datos del informe no podemos conocer cuál es la cantidad de personas que realmente se
corresponden con la definición que el mismo informe propone de base social: “conjunto de personas, colectivos y entidades que por identificación con la visión, misión, valores y principios de una ONGD, se implican para
contribuir a cumplir sus objetivos de forma consciente y con voluntad de continuidad. Identificación y compromiso
son valorados como imprescindibles por la ONGD, dotándola de un carácter social representativo, a la vez que
otorgan legitimidad social a su misión y a las acciones que desarrolla”. Informe de la Coordinadora sobre el
sector de las ONGD 2009, disponible en línea http://www.informe2009.coordinadoraongd.org/uploads/
informe2009.pdf, consultado el 12 de mayo de 2011.
5
Creo que sería interesante poder distinguir entre quienes apoyan las labores que realizan las ONG, de aquellos que encuentran en las ONG un espacio alternativo (o suplementario) de participación política.
especie de patente de corso, puesto que manejan acciones y discursos contradictorios entre sí, sin
tener por ello que rendir cuentas a nadie. Se les supone portadoras de un conjunto de valores
de interés para la sociedad, y más que como promotoras de los mismos, las ONG se comportan
como si fueran depositarias de ellos.
Las ONG no saben muy bien cómo salir de ese laberinto particular, hartas de excesivas ambigüedades y numerosas frustraciones por los escasos resultados de sus trabajos, temen al
mismo tiempo dar un paso al frente, conscientes en el fondo de que la ciudadanía podría no
perdonárselo. Aunque digan y muestren lo contrario, las ONG son muy conscientes de la fragilidad del apoyo que reciben y con ella, de la provisionalidad de sus estructuras así como del
escaso recorrido y alcance de sus propuestas. De lo que tal vez no sean tan conscientes es de
que sus propias actuaciones retroalimentan sus dependencias y dificultades, alejándolas así de
las posibilidades de resolverlas a favor de sus motivaciones fundamentales. A continuación, lo
analizamos muy brevemente en tres de sus principales áreas de trabajo, todas ellas desde la
perspectiva del enfoque político con que abordan cada una de ellas: la comunicación pública,
la gestión de sus recursos y las relaciones políticas con otros actores.
“Buenismo” y neutralidad política ante el conflicto
Los departamentos de comunicación de las ONG tienen que responder cotidianamente al menos
a dos motivaciones difícilmente compatibles. Deben comunicarse para ampliar sus apoyos y
atraer a más colaboradores y socios, al tiempo que deben comunicarse para ofrecer respuestas razonables a los conflictos conocidos como la pobreza, la exclusión, la desigualdad, etc. La
ampliación del número de colaboraciones y apoyos es una razonable obsesión de las ONG
en su motivación por lograr ampliar su campo de influencia, pero no justifica que el enfoque
elegido para esta ampliación sea de corte fundamentalmente monetario. Apadrinamientos, colaboraciones tras catástrofes mediáticas, compra de pequeñas “parcelas de desarrollo”6, tienen
en común que apelan al bolsillo de las personas. El mensaje básico que se transmite es “danos
dinero para hacer”. Con ello se transmiten implícitamente al menos dos ideas: somos capaces
de resolver problemas y necesitamos dinero para resolverlos. Es la solidaridad mercantilizada.
Este tipo de apelaciones suelen venir adecuadamente descontextualizadas, con el argumento
de que las personas quieren saber cómo pueden ayudar con comodidad sin tener que hacer un
esfuerzo relevante porque sus ocupadas vidas no les dejan tiempo para la solidaridad. A ellos
no les interesan las complejas causas por las que esas personas viven en situación de pobreza.
Es más eficaz presentarles la pobreza como una situación de carestía que como el resultado de
conflictos de intereses, porque la carestía se resuelve con aportaciones y los conflictos de intereses exigen información, discriminación, participación y finalmente tomar partido.
Cuando se trata de recabar apoyos parece más eficiente seguir los consejos de los expertos
en comunicación de marcas (marketing), obviando las dimensiones del problema que nos compliquen las explicaciones y de paso la vida. “Merchandising solidario”, “marketing solidario” o
similares adornan las estrategias en las que las ONG han invertido recursos importantes. Combinando mecanismos feroces por la visibilidad dirigida a un mismo público por el que compiten,
con una imagen que sin embargo trata de mantener a la organización y a la marca en el ámbito
6
Me refiero a las campañas lanzadas por ONG de solicitud de apoyo económico a sus proyectos que siguen
la lógica de tratar de parcelar los procesos de desarrollo con la finalidad de cuantificar qué podría significar cada aporte: con 10€ al mes damos de comer a 200 niños, o con tu aportación pagamos un maestro de
escuela, o unos animales para la granja.
17
del “buenismo” solidario. Cada una vende “su producto” aunque todas participan del “mismo
producto”. Por eso las propias ONG con sus campañas de comunicación generan esa sensación
de actividades diversas pero intercambiables, y por lo tanto difícilmente seleccionables o preferibles. En ese espacio la competencia se cifra en quién consigue el rostro del deportista con
la imagen más rentable, o la marca del producto más amable. Las alianzas entre ONG y empresas empezaron coincidiendo en el mundo de la imagen de marca: unas necesitaban ampliar
público y relevancia, las otras limpieza de marca. Ambas coincidían en que lo mejor para ellas
era crecer, ser más grandes y notables.
En realidad el concepto comunicativo más explotado por las ONG es precisamente el de la
absolutización de las ideas de bien y solidaridad que, como hemos visto, contribuye decisivamente a legitimar su presencia en nuestras sociedades. Por eso el mensaje más repetido en sus
comunicaciones es el de las soluciones que ellas proporcionan sin matices, sin contextos, y menos
que nada, sin conflictos en los que intervenir o contribuir a superar.
Aunque sus campañas de comunicación dirigidas a la captación de apoyos no lo dejen entrever, las ONG no suelen desconocer que las intervenciones que realizan tratan de responder a
situaciones generadas por conflictos. La mayoría de ellos requieren de complejas explicaciones
y en todos los casos sus soluciones remiten a la necesidad de cambios que se miden en tiempos
de largo plazo, los tiempos de los procesos históricos y sociales, difícilmente compatibles con los
tiempos del corto plazo que predominan en los mercados. Incluido el mercado de la solidaridad. Las propuestas del largo plazo son habitualmente sacrificadas en las comunicaciones por
las presiones derivadas de la búsqueda de resultados cuantitativos inmediatos en el incremento
de colaboradores y/o aportantes. Prima la eficacia del corto plazo, aunque se sacrifique el
componente transformador de sus mensajes (Nos Aldás, 2007), necesariamente más explicativo,
menos maniqueo y de corte más educativo que comercial.
Así el “buenismo” también exige mantener un alto grado de cautela respecto de la dimensión
política. Tanto la del origen de los problemas como la de sus posibles soluciones. En ocasiones
se confunde esta “cautela” sobre lo político con la idea de la neutralidad política. Ésta es una
evolución coherente con la práctica del “buenismo” comunicativo, guiado como hemos visto por
la primacía de la conservación de los elementos fundamentales de la legitimidad inmerecida. Es
un mensaje, que a juzgar por lo reiterado de su utilización, debe ser considerado como muy eficaz por parte de muchísimas organizaciones: “nosotros no hacemos política, sólo nos dedicamos
a la ayuda”. De esta forma se explicita la decisión de no tomar partido en medio del fragor de
los conflictos que definen los problemas de nuestra sociedad y de las sociedades y contextos en
los que éstas operan. Tratan de reforzar la decisión de permanecer al margen de la batalla, al
margen de las interpretaciones, absolutizando la idea de bien mediante la absolutización del
concepto de la “ayuda”. Así lo expresan: nuestra toma de partido se centra en defender a las
personas excluidas, las empobrecidas, las “sin voz”… y así un conjunto innumerable de referencias sustantivadas, que en realidad tan sólo tratan de describir de forma despersonalizada y
despolitizada al conjunto de beneficiarios de nuestra ayuda.
Quién sabe si las ONG son conscientes de que con este mensaje contribuyen además a reforzar
una interpretación muy liberal de nuestra sociedad, según la cual la separación entre lo político y lo no político es clara (Revilla, 2002). Ellas hacen esfuerzos por reforzar la visibilidad,
la comprensión y los resultados de su quehacer, queriendo reforzar su legitimidad aunque
contribuyan con eso a obviar (o a ocultar) el carácter eminentemente político de sus acciones.
18
Toda la intervención social –sea con intenciones transformadoras o por el contrario, claramente
legitimadoras– presentan una innegable dimensión política. Otra cosa es que convenga o avergüence hacerla explícita. O que esté generalizada la confusión entre lo político y lo partidista.
Gestión de las ONG: adaptación, financiación, profesionalización…
Junto con los temas de comunicación pública, las cuestiones relativas a la gestión de las ONG
son las que más preocupan a sus miembros. Y al igual que sucede con los temas de comunicación, las ONG actúan como si el enfoque que guía sus principales decisiones administrativas y
financieras fuera independiente de la dimensión política de sus acciones. En esto también las
ONG han demostrado una excelente capacidad de adaptación a los tiempos y a sus corrientes
predominantes. No en vano se han abordado procesos de profesionalización que han primado
las habilidades instrumentales, sean éstas contables, planificadoras, o de gestión de los recursos
humanos. En los últimos tiempos es especialmente llamativo cómo se han ido incorporando en los
puestos de dirección ejecutiva de las ONG a profesionales cualificados en gestión y administración procedentes de cualquier otro ámbito profesional, sin conocimientos siquiera aproximados de conceptos como desarrollo sostenible, equidad de género o producción agropecuaria
sostenible. Pero son los nuevos encargados de hacer más eficientes sus potentes estructuras
administrativas. Esta situación no es más que la última vuelta de tuerca de un proceso de adaptación a los discursos sobre la profesionalización del sector de la ayuda y con ello el de la
instrumentalización de la misma identificada por criterios que alejan a éstas de sus objetivos de
transformación y cambio social.
Las ONG se han destacado por adaptarse, en algunos casos con sorprendente agilidad, por un
lado a las orientaciones dictadas por la disponibilidad de financiación pública, y por otro lado
a la asunción de herramientas, instrumentos e incluso modelos organizativos que homogenizan
la administración de sus trabajos, sin que haya primado reflexión alguna sobre en qué medida
el instrumental adquirido y desarrollado contribuye en mayor medida a favorecer procesos de
cambio social en el sentido deseado.
Sin posibilidad de detenernos, ahora pensemos en el camino seguido por muchas entidades que
han cambiado la personalidad jurídica de asociación a fundación guiadas indudablemente por
los incentivos. La apertura de nuevas prioridades estratégicas por parte de gobiernos, agencias
y organismos ha llevado a las ONG a emprender trabajos en sectores y en territorios que antes
eran desconocidos para ellas. Como si estos, sectores y territorios, fueran intercambiables y respondieran a una misma lógica (de nuevo: ¿consecuencia de la absolutización/profesionalización
de la ayuda?). Suponíamos que una ONG podía intervenir con conocimiento de causa (ventajas
comparativas, las llamamos a menudo) en un territorio acompañando genuinos procesos locales
de desarrollo porque su larga trayectoria de acompañamiento y conocimiento de los actores,
así como de las condiciones sociales, económicas y políticas suponían una garantía de cara al
fortalecimiento de dichos procesos. Resulta que poco a poco toda esa larga trayectoria puede
obviarse y sustituirse por lo que finalmente resulta un cuadro de “contexto de la acción” en cualquier formulario de proyecto. Los mejores profesionales son los que mejor y más rápido pueden
completar de forma satisfactoria esos cuadros-contexto. En eso las ONG también han querido
parecerse cada vez más a los ejercicios de consultoría. De igual forma hemos pasado de hacer
proyectos de desarrollo en comunidades estables, a optar a fondos para realizar actividades
de emergencia humanitaria, como si ambas intervenciones presentaran similares necesidades
de conocimientos, competencias y habilidades. No en vano, una parte relevante del crecimiento
19
de las ONG en nuestro país se explica a partir de la posibilidad que tuvieron estas de acudir
a los fondos europeos de emergencia cuando se creó la Oficina de Ayuda Humanitaria de la
Comisión Europea (ECHO) en 1992.
No puede negarse que los requisitos administrativos para la gestión de las ONG han crecido
y han ganado en complejidad con los tiempos, especialmente los referidos a las subvenciones.
Cada día estas exigencias precisan de más cantidad de tiempo y conocimientos para responder
a satisfacción. Prácticamente podríamos hablar de una “burocracia” aparejada al mundo de
las ONG, que como tal proporciona determinado poder mediante el acceso al conocimiento y
al control de los vericuetos legales y normativos de la misma. Cabe preguntarse hasta qué punto esta burocracia se ha hecho con el poder efectivo de las principales decisiones estratégicas
en las ONG, con argumentos como “esto no cabe porque no es justificable” o “aquello no es
coincidente con las prioridades establecidas”. Hasta el punto de que las cuestiones referidas a
la “rendición de cuentas” y a la “transparencia” son entendidas con demasiada frecuencia en
su versión más limitada que consiste en atender los requerimientos de justificación financiera impuestos por los financiadores, obviando la responsabilidad de cara a los propios beneficiarios
y que informe sobre resultados e impactos en los procesos de desarrollo. Como mínimo creo que
debería abrirse un debate serio y pleno de franqueza que trate de averiguar si el contenido
político original basado en propuestas de transformación social de las ONG ha tenido que ceder espacio a la mal entendida racionalidad administrativa que supuestamente se impone como
única interpretación posible de los marcos legales.
En el mismo sentido en estos últimos años las ONG han asumido los nuevos discursos derivados
de la Declaración de París. La introducción de las cuestiones referidas a la calidad y la eficacia
de la ayuda en las ONG también ha oscilado entre la aceptación de una agenda de carácter
puramente técnico o de forma más amplia, considerando los principios sugeridos por dicha
agenda como orientaciones políticas para el trabajo de cooperación7. Hasta el absurdo cuando
hemos contribuido a interpretar que la asunción de determinadas herramientas de gestión resolvería ciertos problemas de eficiencia, sobre todo cuando se supone que estamos hablando de
eficiencia en resultados de desarrollo. Desde luego no basta con defender una lógica de resultados amplios que respondería a aquella idea de absolutizar los valores de bien y solidaridad
y que se plasma en argumentos como “aportamos pequeños granos de arena ante necesidades
enormes, por lo que todo lo que se haga contribuirá”. Por el contrario creo que las ONG deben
también abordar con seriedad la evaluación de los rendimientos específicos de su trabajo, pero
alejando estas valoraciones de la lógica del proyecto e incluso de sus acciones, para poner la
mirada en su capacidad para promover, alentar o reforzar procesos de cambio social, cuyos
protagonistas son otras personas y otros colectivos en otras sociedades.
Las relaciones en la “polis”
Las ONG se comportan como diferentes actores sociales sin ser exactamente ninguno de ellos.
Hay quien piensa que se caracterizan por ocupar un espacio intermedio entre los movimientos
sociales y los grupos de interés (Revilla, 2002), por cuanto al ser la “ayuda” el objetivo de sus
acciones, funcionan como un grupo de interés –quieren gestionar las demandas que producen–
pero los beneficios de sus demandas no son particulares sino bienes públicos globales. Sea cual
7
20
En cualquier caso es pertinente notar que la Agenda de Eficacia deja más de un problema por resolver. Lo que
realmente puede ser interesante de la Agenda de Eficacia es que sirve para mostrar incoherencias, visibilizarlas hablando un mismo lenguaje pero orientando la discusión a los contenidos más de fondo.
sea su ubicación en el espacio público, si atendemos a sus prácticas más habituales podríamos
decir que con demasiada frecuencia en el comportamiento de las ONG priman los intereses
corporativos respecto de las demandas que representan y reivindican. Sólo así se entienden reivindicaciones particulares propias de grupos de interés como la solicitud de excepciones fiscales
en los países donde trabajan, las demandas laborales específicas en cierto modo recogidas en
el Estatuto del Cooperante (2007), o la gran movilización de recursos e interlocutores que las
ONG son capaces de reunir cuando están en juego modificaciones en los marcos de financiación
o normativas relativas a las subvenciones. Son mucho menos frecuentes las ocasiones en las que
las ONG actúan de forma políticamente concertada, consensuando mensajes de reivindicación
política y coordinando capacidades y recursos de movilización8.
Podríamos decir que casi hay tantas estrategias de relación con otros actores sociales como
ONG existen. El mapa de relaciones con movimientos sociales, partidos políticos, empresas
privadas e instituciones de gobierno no es fácil de resumir, no tanto por su cantidad que al
fin y al cabo es limitada, como por la variedad de estrategias e intereses que hay en juego.
Examinar con cierto detalle esta variedad de estrategias escapa con mucho a la pretensión de
estas líneas, pero valga para constatar que no hay una sola forma de ver cuál es el espacio que
deben ocupar las ONG, ni cuáles son los criterios con los que deben abordarse las relaciones
con los diferentes actores sociales.
3. Concluyendo: algunas propuestas de (re) política
Tal y como hemos visto las ONG están contribuyendo más de lo que reconocen a generar cierta
confusión respecto de su propia identidad que las diferencia del resto. Más bien tratan de capitalizar para sí la gigantesca legitimidad inmerecida de que disfrutan, absolutizando con ello
los valores más superficiales que se les atribuyen. De cómo resuelvan las ONG este territorio de
la legitimidad, que además ahora sienten en disputa con otros actores sociales con gran capacidad de influencia, depende el mantenimiento de sus capacidades de transformación social. En
la medida en que las ONG se aferren a no defraudar una legitimidad amparada en discursos
descontextualizados y funcionales al statu quo social, estarán defraudando precisamente su
razón de ser, que hemos convenido en situar en la promoción de transformaciones sociales y
políticas de gran calado.
La forma en que las ONG enfrenten estos procesos, así como su propio rol de ejecutoras de programas o prestadoras de servicios, definirá el espacio social que ocupen. El temor a evidenciar
y a promover el desvelamiento de conflictos responde a una estrategia de no enfrentamiento,
para evitar poner en peligro el reconocimiento en tanto que ejecutoras de proyectos y/o programas de cooperación al desarrollo. En la medida en las ONG utilicen la información de la
que habitualmente disponen para señalar responsables directos de las violaciones de derechos,
estarán generándose un espacio político potencialmente mucho más útil para las transformaciones que todos los proyectos que sean capaces de ejecutar.
8
Importante recordar que la campaña “Pobreza Cero” es la primera campaña política duradera que es
consensuada por el conjunto de ONG miembro de la Coordinadora, y que no responde como otras al lanzamiento por parte de una de ellas (o de un reducido grupo de ellas) y a la posterior adhesión del resto.
Especialmente en los territorios autonómicos más que en la coordinación del ámbito estatal esta campaña aún
funciona después de cinco años como articulación política de las demandas comunes respecto de las políticas
públicas de cooperación.
21
En un contexto de debilitamiento progresivo de los derechos sociales y de pérdida de capacidades del Estado para gobernar efectivamente los asuntos públicos, las ONG deberán optar
con mayor claridad entre el mantenimiento de su rol sustitutivo y prestador de servicios, o el de
promoción del empoderamiento ciudadano mediante el impulso de la participación política. En
función de cuál sea el tipo de participación política que las ONG promuevan, pondrán más o
menos en riesgo aquella legitimidad inmerecida. Quién sabe si con ello también pondrán en
riesgo su propia existencia. Al menos su existencia tal y como las conocemos ahora, como aparatos administrativos de gestión de recursos más o menos grandes.
A partir del análisis general que hemos propuesto muchas ONG tratan de ganar nuevos espacios, para lo que podríamos proponer algunas claves igualmente generales:
Asumir los riesgos: Las ONG tienen información, motivos y discursos suficientes como para
fundamentar la promoción de procesos de participación política activos y reivindicativos que
influyan en la orientación de transformaciones sociopolíticas profundas. Las exigencias que
plantea un modelo de desarrollo equilibrado, sostenible e universalizable, basado en derechos humanos y apuntalado sobre la equidad de género procuran un horizonte político de
claras transformaciones. Éstas jamás se han realizado sin incorporar una reflexión sobre la
dimensión política, particularmente en lo que al poder se refiere. El poder que mantiene privilegios y relaciones internacionales injustas y que se expresan en los mismos términos hacia
el interior de los diferentes Estados. Las ONG tienen sobrados motivos para la denuncia y
la reivindicación. Deben elegir si ponen sus esperanzas de transformación en sus propias estructuras y sus acciones sustitutivas, o si las ponen en la construcción de una ciudadanía global
caracterizada por su participación política. No es fácil encontrar ejemplos de transformaciones sociopolíticas profundas que no hayan estado precedidas de la asunción de riesgos igualmente serios. La cautela y el cálculo político nos condenan a la promoción de la compasión.
Hablar de lo que no se puede hablar: Las ONG deben ser capaces de vivir en los márgenes que
imponen las corrientes hegemónicas. Por ejemplo en los márgenes de la corrección política e
incluso de la legalidad. Entre sus funciones debe fortalecerse la de irrumpir en las agendas
políticas con las cuestiones y demandas de las poblaciones excluidas del actual proceso de
globalización. Su capacidad para crear narrativas que modifiquen el rumbo político de los
acontecimientos a favor de las poblaciones excluidas exigirá sin duda señalar igualmente a
las poblaciones privilegiadas por la situación actual. No se puede seguir hablando de luchar
contra la pobreza sin hablar de luchar contra la riqueza. No se puede seguir hablando de
procesos de desarrollo sin denunciar la insostenibilidad e irracionalidad del modelo de desarrollo predominante, basado en el crecimiento económico sin contemplar las externalidades.
Introducir estas y otras cuestiones en nuestras comunicaciones y en nuestros marcos de diálogo
interinstitucional puede granjearnos enemistades y agresiones. Dicho de otra forma puede
poner en riesgo el regalo de la legitimidad. Pero sin duda contribuirá a extender la idea de
que los procesos de desarrollo son procesos de resolución de conflictos más que procesos de
inversión financiera intensiva. Por otro lado, y si sirve para reforzar la invitación a hablar de
lo incorrecto, es preciso tener en cuenta que uno de los efectos de la enorme legitimidad es
el temor que los responsables políticos tienen a nuestras denuncias e informaciones públicas.
Más que conservar la legitimidad, abusemos de ella mientras dure. Tal vez quedemos sorprendidos de que al ponerla en juego, en realidad crece.
22
Aceptar el reto de comunicar sin simplificar: También en las estrategias de comunicación es preciso un cambio de rumbo. La información basada en la “asepsia solidaria” (“buenismo”) contribuye a ocultar la dimensión política de los conflictos, y con ello a su perpetuación. Por otro
lado, la comunicación política como espectáculo, medida en términos de impactos o presencias en los medios de comunicación de masas, pueden contribuir al crecimiento organizacional,
pero habitualmente a costa de renunciar a la complejidad de las problemáticas, volviendo a
trasladar un mensaje desmovilizador desde el enfoque político. No se trata de renunciar a las
capacidades de difusión que los medios pueden proporcionarnos, sino de generar mensajes
que pongan en cuestión el marco, que en términos comunicativos se expresa en términos de
compasión y de presentación de las causas de la pobreza de forma no conflictiva, y por lo
tanto habitualmente falaz. Por el contrario, será preciso reforzar la capacidad de comunicar
análisis complejos y de carácter político, es decir que den cuenta de las relaciones de poder
que explican situaciones que deseamos revertir cuanto antes. Para ello será imprescindible
señalar a personas, actores sociales e instituciones cuando sus comportamientos puedan ser
categorizados como de contrarios a los principios que inspiran el desarrollo humano, equitativo y sostenible.
Dejar de engordar para probar otro modelo de influencia: En los últimos años hemos crecido
y crecido. En número de proyectos, en cantidad de países donde intervenir, en plantillas y
presupuestos. De un año para otro parece que el éxito del sector se ha medido, igual que
sucede con el PIB y otros indicadores macroeconómicos, en lograr “engordar” nuestras organizaciones. Este crecimiento en realidad, más que proporcionarnos una mayor relevancia
social nos ha hecho cada vez más vulnerables. Las ONG finalmente tienen estructuras organizativas altamente dependientes del mantenimiento de financiaciones que no son fácilmente
previsibles. Es momento de repensar también nuestras estructuras organizativas, dedicando
el máximo esfuerzo posible a ampliar la base social de apoyo, la promoción de espacios de
participación ciudadana y las tareas orientadas a la incidencia política. Exigirá reorientar
muchas de nuestras estrategias, entre otras:
bandonar la desesperada búsqueda de más “clientes” y/o “colaboradores/as”. El
A
empeño en generar apoyos microfinancieros basados en políticas de comunicación que
trasladan un mensaje simplificador y emotivo de nuestro trabajo no logran incorporar
la necesaria pedagogía transformadora. Las ONG deberían centrarse en ampliar el
compromiso político de ciudadanos y ciudadanas, cada día más conscientes del calado
de las transformaciones exigibles, que sólo serán posibles mediante un alto grado de
participación consciente que de forma activa presione para lograrlas.
o intercambiar “limpieza de imagen” por financiación. Últimamente algunas empresas,
N
profesionales famosos y otros actores acuden a las ONG como si éstas fueran proveedoras de buena reputación. A cambio las ONG suelen buscar un mayor impacto mediático y
la consiguiente repercusión en términos de ingresos económicos. Se reincide en el mensaje
simplificador porque esos actores y sus desarrollos de marca impiden la politización del
compromiso que quieren trasladar a sus clientes. Algunas ONG han asumido estos “partenariados tóxicos” (Romero, 2009) asumiendo un discurso que sitúa a las empresas como
actores de cooperación para el desarrollo y en ocasiones, promocionando la idea de
que a mayor desarrollo empresarial y crecimiento económico, mayor desarrollo humano.
Con los actuales recortes de financiación pública derivados del ajuste del déficit, algunas
ONG vuelven su mirada a este tipo de colaboraciones y alianzas. Venderán trocitos de
23
aquella gran legitimidad a cambio de limosnas para mantener sus estructuras y proyectos. En este contexto urge reforzar una serie de discursos críticos elaborados colectivamente con mucho esfuerzo, que logran poner en solfa las consecuencias que tienen para
las poblaciones excluidas algunas de las prácticas empresariales que obvian los impactos
en materia de sostenibilidad ambiental, derechos laborales o desarrollo humano.
Construir espacios de convergencia con movimientos sociales: El proceso de repolitización del
que hemos venido hablando no puede realizarse en soledad o de forma autónoma. La creciente transnacionalización de las organizaciones y movimientos sociales de sociedad civil
ponen sobre la mesa la constitución de un nuevo sujeto social. Se trata de un espacio que
se mueve entre las resistencias y las demandas, pero en el que confluyen numerosas convergencias de pensamientos políticos que suponen alternativas a los grandes problemas. La
presencia de las ONG en estos espacios no está exenta de conflictos, sobre todo en la medida en que éstas no sean capaces de dejarse transformar en su ser y su quehacer por estas
influencias. Se trata, en definitiva, de contribuir a generar amplias mayorías en torno a las
principales transformaciones sociales que exige la justicia social.
Estamos en tiempos de cambios. Es muy probable que en un futuro no muy lejano ya no podamos
hablar de las ONG como un “sector”. Tal vez siga avanzando un conjunto de ellas que constituyan un actor social “despolitizado”, legitimador de las desigualdades y subsidiario aunque
esta vez de los intereses del creciente sector privado transnacionalizado, con su proyecto de
privatización y crecimiento en torno a la provisión de bienes. Pero sin duda también existirán
ONG que cambien y sean capaces de reorientar sus propuestas y trabajos en la constitución de
un sujeto social transformador, crecientemente politizado y con capacidad para crear y modificar nuevas narrativas para lograr cambios profundos. En realidad dependen de sí mismas para
caminar en un sentido o en el otro.
24
Capítulo Dos
Sur y Norte, ONGD y movimientos
sociales, ¿hacia el diálogo político?
Janaina Stronzake
Movimiento de los Trabajadores Rurales sin Tierra - MST9
con sus predicadores
pero aquí abajo, abajo
sus gases que envenenan
cada uno en su escondite
su escuela de chicago
hay hombres y mujeres
sus dueños de la tierra
que saben a qué asirse
con sus trapos de lujo
aprovechando el sol
y su pobre osamenta
y también los eclipses
sus defensas gastadas
apartando lo inútil
sus gastos de defensa
y usando lo que sirve
con su fe veterana
son su gesta invasora
el sur también existe
el norte es el que ordena
El sur también existe de Mario Benedetti
1. Introducción
C
omprender la naturaleza de las organizaciones sociales y tener claro hacía donde caminan
es fundamental para construir alianzas y acciones eficaces. Si entendemos que nuestro objetivo a largo plazo es la transformación social, tendremos más condiciones para diferenciar las
acciones tácticas necesarias en la búsqueda de ese objetivo.
¿Hay espacio para un diálogo político entre el Norte y el Sur Político? ¿Existe ese diálogo entre
las organizaciones no gubernamentales para el desarrollo (ONGD) y los movimientos sociales
(MMSS)? Estas son algunas de las cuestiones planteadas en ese texto, presentado en el marco
de los debates desarrollados durante las Jornadas sobre Eficacia del Desarrollo y las ONGD:
Renovando Nuestro Papel, celebradas en Madrid en mayo de 2011. El hecho de que la Plataforma 2015 y Más se dedicara a organizar estas jornadas, con la variedad de voces y posiciones
invitadas a participar, es un indicador positivo del diálogo político existente, y un aporte a la
profundización de esas relaciones dialógicas.
Partimos de la premisa de que todas las ONGD y MMSS, implicados y promotores de este
momento de diálogo, tenemos la transformación social como horizonte de nuestras labores.
Algunos de los actores presentes en las jornadas tal vez todavía no hemos encontrado el cómo,
pero tenemos claro un adonde ir.
9
Agradecemos a Jon Ander Areses la revisión del texto.
25
Cuando no hemos utilizado los dos géneros en el texto, optamos por la forma femenina, en
referencia a “la persona”. Usamos Norte Político para designar los países de lo que antes
era conocido como Primer Mundo, es decir, espacios donde el Estado de bienestar social ha
sido aplicado, y donde el capitalismo se ha centralizado en su expansión mundial; usamos Sur
Político para designar el grupo de países antiguamente llamados Segundo, Tercer y Cuarto
Mundo. Sin embargo, hay personas y organizaciones en el norte geográfico que pertenecen al
Sur Político, y también el revés, hay quienes estando situados en el sur geográfico forman parte
del Norte Político.
2. ¿La teoría ilumina la práctica?
¿Qué es una organización no gubernamental para el desarrollo? ¿Cuáles son los objetivos de las
ONGD? ¿Qué visión tienen del desarrollo y de los movimientos sociales?
Preguntas básicas, y que, a veces creemos, ya están estudiadas y contestadas satisfactoriamente. Sin embargo, aún escuchamos las viejas cantilenas sobre cómo juntar la bondad del Norte
para contribuir con “los procesos de transformación en el Sur”. Puede que aún haya confusión
entre base social y socias donantes, entre movimiento político de masas y acciones institucionales, entre movilizar personas y movilizar recursos, y una infinidad más de posibles penumbras en
nuestros cotidiano quehacer diario.
Comprender nuestras naturalezas es una de las bases para comprender nuestros papeles y
nuestras responsabilidades en la transformación. Es una de las bases para conocer los límites
y posibilidades, dibujando objetivos. Es mejor saber hacia dónde vamos sin saber cómo, que
saber cómo, pero no saber hacía donde caminamos. No importa la fuerza del viento si la navegadora no sabe qué dirección debe tomar.
Las organizaciones no gubernamentales han sido parte de una estrategia de amortiguamiento
de luchas y revueltas en el Sur Político, y muchas han actuado como tal, preparando terreno
para la expansión capitalista en su hambre de plusvalía o poniendo parches a los desastrosos
impactos de esa expansión. Evidentemente, el hechizo puede voltearse contra el hechicero, y
muchas ONG han actuado en contra del sistema capitalista, disponiéndose a usar las armas
institucionales contra la explotación de trabajo y riquezas, contra la acumulación de capital por
parte de unos pocos.
Hay que tener en cuenta de donde vienen las ONG y las ONGD, para construir “nuestras” organizaciones. ¿Huimos de la naturaleza para la cual hemos sido creadas? Estar comprometidas con
la transformación social –comprendiendo ese “social” como el conjunto de una sociedad humana, su política, su economía, su cultura– implica renunciar al trabajo de paralizar las personas y
la movilización social, y elegir su lado en la lucha de clases.
Ahora bien, en el proceso de lucha por la transformación social, ¿qué papel juegan/pueden
jugar las ONGD? Entendemos que es un papel distinto de los movimientos sociales. Pero, contestar a esa cuestión no es trabajo para una persona, grupo de personas o una institución; esa
respuesta la tenemos que construir colectiva y constantemente, mirando adelante, al horizonte
donde nos propusimos llegar.
26
Los movimientos sociales nacen desde abajo, desde las necesidades de los diversos grupos,
confluyendo intereses comunes, construyendo identidad. Un movimiento social existe en su ‘base
social’, en un grupo más grande o más pequeño de personas que actúan para conquistar derechos/sueños comunes; sin base social no existe movimiento social.
Estudios sobre definiciones para movimientos sociales hay muchos, y destacamos el de Charles
Tilly10 (Tilly y Wood, 2010) que propone que, entre las características de un movimiento social,
se considere lo que llama “demostraciones de WUNC”, o sea, demostraciones de Valor (conducta sobria), Unidad (insignias, canciones, etc.), Número (ocupación de calles) y Compromiso
(resistencia ante la represión, sacrificio consciente).
El Instituto Hegoa, de la Universidad del País Vasco, España, está desarrollando una experiencia
ejemplar con la intuición de construir unos marcos teóricos sobre la cooperación y los movimientos sociales transformadores; en esa experiencia participan, además del cuerpo docente del
Instituto, miembros de ONG y de movimientos sociales (Vía Campesina y Marcha Mundial de
Mujeres). Es una iniciativa sumamente interesante en el sentido de que brinda la oportunidad de
conocer las diferencias entre unos y otros actores sociales, y de buscar los puntos de actuación
conjunta, de camino al derrumbe de unas relaciones sociales desiguales.
En nuestro quehacer cotidiano y en nuestras alianzas debemos comprender y no perder de vista
qué son las ONGD comprometidas con un desarrollo efectivo, justo y sostenible y desglosar,
estudiar, difundir entre nosotras y nosotros cuáles son los objetivos por los que trabajamos, qué
acciones son transformadoras, cuál es el horizonte estratégico, y cuáles son las actividades tácticas más idóneas y acordes con ese horizonte.
Sobre el desarrollo también existe una infinidad de estudios y debates, desde el desarrollo como
sinónimo de crecimiento económico, hasta el desarrollo humano local. Queremos resaltar lo que no
es desarrollo; pensar que si llevamos el patrón de consumo del Norte Político para el Sur estamos
desarrollando, mejorando la vida de las personas, es un equívoco. Hay que disminuir el consumo en
el Norte, y aumentar el del Sur, pero, otro tipo de consumo, que sea sostenible, y que sea cultural,
geográfica y históricamente adecuado. El desarrollo capitalista y patriarcal no nos sirve a nadie.
3. La cooperación, luces y sombras
Tenemos un problema mundial. Y no es la crisis, o las crisis. Nuestro problema es el sistema sociopolítico-económico capitalista y patriarcal.
Hay datos tristes: 1.200 millones de personas pasando hambre; 2.800 millones de personas
viven por debajo del umbral de pobreza, con menos de 2 dólares al día; el 43% de las muertes de niñas y niños son provocadas por diarrea, malaria, neumonía y SIDA; a cada hora, 57
mujeres se mueren por causas relacionadas con el embarazo y el parto (un total de 1370 cada
día, 500 mil cada año).
Los beneficios de las empresas transnacionales no paran de aumentar; tal vez eso es lo que
signifique el tan decantado crecimiento. Por ejemplo, el Banco Santander ha aumentado sus
10
R ecomendamos también los estudios de la socióloga Maria da Gloria Gohn (Universidade de Campinas,
Brasil), y del politólogo Breno Bringel (Universidad Complutense de Madrid).
27
beneficios en 34% en 2010, en relación al año anterior11. Aunque se hable de crisis en todos
los sectores, las ventas de esas empresas no disminuyen, y Syngenta –sangrienta empresa del
agronegocio bajo cuyas órdenes ha sido asesinado el campesino Sin Tierra Valmir da Motta
Keno, en 2007– ha logrado ventas por un valor de 11,6 mil millones de dólares en 201012.
¿Quienes estamos en crisis, entonces? ¿Dónde hay que actuar, para superar esas espeluznantes
diferencias?
La cooperación para el desarrollo encuentra muchas trabas para hacer su trabajo, si entendemos ese desarrollo como el proceso para llegar a un mundo justo, igualitario y sostenible.
Miremos tres de ellas.
La deuda del Sur Político supone un elemento importante. La deuda bruta de América Latina
llega a los 829 mil millones de dólares. Entre 2004 y 2010, fueron pagados 4,1 millones de
millones de dólares (si, los datos de Ramón Pichs Madruga, del CIEM13, nos dice que son millones
de millones, no es un equívoco de digitación). La media mundial de deuda pública per cápita
es de 580 dólares; la media per cápita en Latinoamérica es de 1.701 dólares. La contribución
por cada ciudadana española para la Ayuda Oficial al Desarrollo, en 2010, ha sido de 114
euros14.
Los datos nos dicen que no haría falta hacer donaciones para al Sur, si las deudas desapareciesen. Los beneficiarios de esas deudas eternas, que esclavizan América Latina y los otros
continentes, son algunos Estados del Norte y las empresas transnacionales. Para ese momento
histórico, hay que movilizar recursos en el Norte, y al mismo tiempo, combatir para que sean
extintas las deudas del Sur.
Otra traba es la acción vampírica de las empresas transnacionales, también llamada “anticooperación”. Un caso de libro es lo que pasa en Níger, un país de los más “beneficiados” por
la “ayuda” humanitaria de alimentos. La empresa francesa Nutriset produce el alimento terapéutico Plumpy’ Nut, una pasta supercalórica, hecha a base de cacahuete, comercializado en
sobres que contienen 500 kilocalorías por unidad; esos sobrecitos son comprados por Unicef y
entregados a las madres15; se dice que la finalidad es garantizar la seguridad alimentaria de
las niñas y niños en dicho país africano.
De manera aparentemente contradictoria, si pensamos que la ayuda de emergencia debe ir
en un sentido de tornarse innecesaria en el tiempo, Nutriset no planea disminuir su producción,
permitiendo a las comunidades que construyan su soberanía alimentaria (Stronzake, 2009): de
28
11
“No acumulado de 2010, o banco teve lucro líquido de R$ 7,382 bilhões pelo critério das novas normas
contábeis IFRS, 34% acima dos R$ 5,508 bilhões de 2009.” http://g1.globo.com/economia/negocios/noticia/2011/02/lucro-do-santander-e-de-r-7382-bilhoes-em-2010.html.
12
“As vendas totais da suíça Syngenta em 2010 tiveram um crescimento de 6% e somaram US$ 11,6 bilhões.”,
http://www.aveworld.com.br/aveworld/noticias/post/sygenta-cresce-20-na-america-latina-em-2010.
13
Centro de Investigaciones de la Economía Mundial, Habana, Cuba.
14
El párrafo tiene datos de Cepal, y del Centro de Investigaciones de la Economía Mundial, de Habana, Cuba,
marzo 2011.
15
Periódico Diagonal, Número 115, 10 a 23 de diciembre de 2009, y Número 117, 07 a 20 de enero de
2010, Madrid, España.
52 millones de euros anuales en beneficios en 2010, planean llegar a 180 millones en 201216.
O sea, ese tipo de cooperación atiende a los intereses de las empresas, ayudando a destruir
las capacidades de las comunidades locales.
Simultáneamente, Níger es el tercer mayor productor de uranio en el mundo, y Francia es el
mayor explotador de ese uranio17, principalmente por medio de otra empresa francesa, Areva,
perteneciente al Estado francés.
No es difícil percibir que sin quitar las garras y el hambre de beneficios de las empresas capitalistas, no hay cooperación transformadora, en ningún lugar del mundo. En el ejercicio de
la cooperación actual, hay que incluir el combate a esas empresas de la muerte, como las del
agronegocio: Nestlé, Cargill, Monsanto, Syngenta, Bayer…
Emblemático y vergonzoso es también el caso de las semillas transgénicas, agrotóxicos y medicinas. Monsanto, tras el terremoto de Haití, ofrece toneladas de semillas transgénicas, alegremente aceptadas por el gobierno haitiano; felizmente, el campesinado organizado en la
Vía Campesina en Haití, conocedor del riesgo que representan esas semillas, ha quemado la
donación en la plaza pública. En las regiones del mundo donde las semillas transgénicas están
más difuminadas, dependientes de los agrotóxicos producidos por las mismas empresas que
producen esas semillas, ya sabemos el impacto negativo que supone depender de unas pocas
empresas transnacionales.
Las mismas empresas que fabrican las semillas transgénicas de la muerte fabrican el paquete
químico imprescindible para el cultivo de esas semillas, y también fabrican las medicinas para
aminorar los innumerables problemas de salud causados por esos agrotóxicos (Paganelli et al.,
2010; Riva, 2007). Ahí está el caso de Syngenta, que fabrica plaguicidas, y con el nombre de
Novartis18, fabrica antidepresivos; la depresión es causada también por el contacto con esos
plaguicidas.
Un tercer aspecto problemático para la cooperación es la privatización de la cooperación,
que anda en curso. Con la excusa de la “crisis”, algunos gobiernos están incentivando a las
ONGD a que busquen las empresas para ejecutar sus proyectos. Es una maniobra dentro las
políticas neoliberales que vienen siendo implementadas en Europa, y se asocian a otras como la
flexibilización laboral, el aumento en la edad de jubilación, el recorte en servicios públicos, la
privatización de empresas públicas, etc.
Con lo que hemos expuesto, sobre la incompatibilidad entre los intereses de la población cuya
plusvalía es explotada hace siglos, y los intereses de esas empresas explotadoras de plusvalía,
la conclusión obvia es que privatizar la cooperación equivale al final de la cooperación, siempre
que esa es entendida como acción transformadora, como acción anticapitalista y antipatriarcal.
16
http://www.solidaridad.net/imprimir6071_enesp.htm.
17
“ A França, que não possui urânio, está completamente dependente das importações do minério para alimentar as suas 58 centrais de energia nuclear. Estas centrais produzem 80 por cento da electricidade do país.”
http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?entidad=Textos&id=8858, y en http://www.terra.org/articulos/art02106.html.
18
En el año 2000, Astra Zeneca se fusiona con Novartis, fundando Syngenta; pero, sin dejar de usar los antiguos
nombres en distintos productos.
29
Efectivamente, distribuir comida es importante; mantener las ONGD, es importante; enseñar
a la población la necesidad e importancia de lavarse las manos y prevenir enfermedades es
importante; construir una escuela, un hospital, es importante. Pero, siempre que esas acciones
se enmarquen dentro de una estrategia de construcción de otra sociedad; en sí mismas, esas
acciones son paliativas, son parches que nos ayudan a soportar la carga del capitalismo
patriarcal.
4. A modo de conclusión, ¿qué acciones
ONGDs como movimientos sociales para
conjunta más transformadora?
podrán emprender tanto
llevar a cabo una acción
La acción transformadora debe apuntar al cambio de la estructura socio-político-económica.
La Ayuda Oficial al Desarrollo, aunque pequeña si se compara con otros fondos, debe estar canalizada para las propuestas de cambio estructural. O sea, hay que promover acciones tácticas
que acumulen y contribuyan con las acciones estratégicas.
A corto y medio plazo, tenemos que comprender y clarear el camino: los recursos económicos
están concentrados en el Norte Político, la pobreza está concentrada en el Sur Político; ¿donde
se genera ese recurso, concentrado en el Norte? No olvidemos la plusvalía, a los explotadores
y a las explotadas. ¿Basta con captar y devolver al Sur una pequeña parte de esa riqueza?
¿Qué más podemos y debemos hacer?
Porque tenemos tareas distintas, ONGD y movimientos sociales tenemos que trabajar juntas. Esa
actuación conjunta nos exige la construcción de confianza, que empieza por conocer objetivos
comunes, y que a su vez, piden principios de actuación semejantes, o sea, la colectividad, la
democracia, el estudio permanente, entre otros.
El estudio, el proceso de formación organizado conjuntamente puede contribuir al trabajo colectivo. Hay que estudiar, reflexionar, debatir, comprender la estructura y la coyuntura de la
sociedad, el funcionamiento del capitalismo. La formación es más amplia que el estudio teórico:
nos formamos cuando actuamos, y el cómo hacemos las cosas nos hace a nosotras, no se puede
olvidar que la forma también forma.
La formación debe estar conectada con la práctica cercana al pueblo; las propuestas de nuevas sociedades las tenemos que buscar en los anhelos de la clase trabajadora, no en alguna
supuesta iluminación individual. La base social, movilizada en los movimientos sociales, apoyada
por las ONGD, es quien tiene el mandato, es quien, en última instancia, decide el camino a ser
recorrido.
Esa práctica también se representa en la acción directa: exigir la anulación de las deudas del
Sur Político; boicotear el agronegocio –Nestlé, Syngenta-Novartis, Coca-cola, Monsanto, Bayer,
por ejemplo–; organizar grupos de consumo y acercarse a las campesinas y campesinos, comprando y consumiendo su producción; promover otra comprensión de lo que es el campesinado y
el mundo rural, en especial a través de los espacios educativos; hacer públicamente la defensa
de la soberanía alimentaria y de la reforma agraria. Todos son ejemplos de acciones formativas y directas en las cuales podemos trabajar todas y todos juntos.
30
En un plazo más largo, hay que repensar el Estado de bienestar social, sin acabar con el bienestar
de las personas. ¿Cuál ha sido el coste del Estado de bienestar social que existió en el Norte
Político? ¿Quien ha pagado ese coste?
A veces hemos escuchado que es necesario defender los derechos conquistados, en una referencia a la defensa de ese Estado de bienestar. Es preciso tener cuidado con no estar fomentando
o defendiendo unos privilegios en el Norte Político, para continuar ejerciendo nuestra “solidaridad” con base en las contribuciones de una clase trabajadora más abastecida.
Si el Estado de bienestar social significa un pacto entre clases por el buen funcionamiento del
capitalismo, hay que superar ese ‘Estado’. Hay que mirar más allá, para el bienestar de la
población y de la naturaleza y el ambiente mundial.
La cooperación para el desarrollo tiene que trabajar por el fin de la cooperación para el desarrollo. Esa cooperación no es un fin en sí misma, debe caminar hacia un desarrollo construido
por la clase trabajadora.
Hay que pasar de ser hinchas, de ser afición, a ser militantes políticos. ¿Cómo?
Los movimientos sociales deben seguir movilizando gente, seguir formándose y formando, construyendo alianzas y tejiendo redes. Las ONGD, por su parte, en ese tejido transformador junto
a los MMSS, deben realizar una labor de incidencia política, sensibilización, y movilización de
recursos y personas.
La movilización de recursos, en especial en los espacios donde la riqueza mundial está concentrada –el Norte– es fundamental para llevar a cabo las luchas en todas las partes. La riqueza
es una producción social colectiva, que ha sido apropiada individualmente a través del robo
de la plusvalía; por eso, cuando las empresas transnacionales aparecen con donaciones en momentos de desastres, no hacen más que devolver una parte casi insignificante de lo que se han
apropiado y que no les pertenece. En especial la movilización de recursos junto a los Estados,
pues esa es una riqueza pública, y si no la utilizamos bien en la cooperación, los capitalistas la
van utilizar para sus intereses.
Al movilizar recursos es posible ejecutar también una acción de formación política. Repito, la
forma como hacemos las cosas también forma las personas involucradas. ¿Cuál es la relación
que se establece con las socias donantes?
El dialogo político que existe entre los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales es el camino común que trillamos, y los objetivos comunes por los cuales luchamos. Al
fin y al cabo, todas y todos somos militantes por la transformación social, por la construcción
de un mundo no capitalista, no racista y no patriarcal. Si estamos en acuerdo con eso, con las
pequeñas piedras que encontremos por el camino podremos ir construyendo la escalera para
seguir adelante.
31
Capítulo Tres
Nuevos marcos de relación
entre organizaciones: la importancia
de una acción conjunta.
David Sogge
Transnational Institute, Ámsterdam
L
os recientes acontecimientos en Túnez y Egipto han servido para recordarnos el poder inspirador de los movimientos sociales emancipadores. Menos drásticos, pero podría decirse que
aun más efectivos para promover grandes transiciones políticas, son por ejemplo los resultados
del poder popular en Brasil, Bolivia y en otros lugares de América Latina.
Dichos avances se deben a la acción conjunta. ¿En qué medida han contribuido a los mismos
las agencias de ayuda y las ONG? Opino que se requieren grandes dosis de modestia. En
comparación con el papel de las organizaciones y movimientos basados en la afiliación –de
poblaciones indígenas o minorías, organizaciones sindicales– la contribución de las ONG no
destaca demasiado. En realidad, hay quien sostiene que en muchas ocasiones estas han servido
para reforzar el statu quo existente, desalentando el desarrollo de movimientos sociales y la
acción política, o dispersando las energías de los mismos. Los estudios sobre los efectos de las
ONG extranjeras en Egipto y en otros países árabes han llegado a la conclusión expresada en
este titular: “¡Demasiada sociedad civil y poca política! “ (Langohr, 2004).
En esos grandes progresos políticos, puede resultar difícil detectar el papel que han desempeñado las agencias privadas de ayuda y otras ONG, pero algunas de sus redes y coaliciones
sí que han sido relevantes y eficaces en campos más específicos en el ámbito de la política
internacional. Pensemos por ejemplo en las ONG que aportan un apoyo crucial al éxito del
movimiento feminista pro derechos reproductivos o a las campañas a favor de la prohibición de
las minas antipersona, de la reducción del vertido de residuos tóxicos o de la restricción de la
promoción por parte de las multinacionales de los sucedáneos de la leche materna “mataniños”,
así como de las nuevas leyes estadounidenses que exigen que las empresas extractivas rindan
cuentas claramente de sus beneficios. Tales logros son importantes, dada la rápida y enérgica
velocidad con que el poder se está desplazando hacia espacios a menudo supranacionales y
con deficiencias de gobierno, en condiciones de creciente desigualdad socioeconómica, y por
ende política (Dütting y Sogge, 2010).
Resulta evidente la importancia que han tenido, para llegar a dichos logros, los marcos relacionales de la acción conjunta. La forma de organización de las ONG puede marcar la diferencia.
Sin embargo, las ONG casi nunca son capaces de escoger libremente un modelo estándar, sólo
porque les guste o porque quieran seguir las tendencias actuales. En cualquier caso, a veces hasta la gente inteligente hace eso mismo. Pensemos en el desbarajuste y el estrés que se genera en
el interior de algunas agencias privadas de ayuda cuando sus directivos, en un intento de renovar su manera de organizarse, “compran” un modelo organizativo de “pseudomercado” que les
han ofrecido unos consultores de gestión muy bien retribuidos. Recordemos también la prueba
evidente de que las prácticas de gestión orientada a resultados han conducido a la pérdida de
33
poder y a otros efectos contraproducentes (Kilby, 2006; Denhardt y otros, 2009). Los modelos
exitosos, por el contrario, no obedecen a la moda, en especial los inspirados en las normas
neoliberales de la Nueva Gestión Pública. Más bien muestran respeto por los objetivos emancipadores, por la complejidad de los contextos particulares y por los miembros que participan.
Ya se han realizado muchos estudios sobre los modelos organizativos para sociedades sin ánimo
de lucro. Para quienes quieren abordar un enfoque organizativo o probarlo, desde luego no
faltan consejos, consultores y listas de “buenas prácticas”. Pero, al igual que el santo grial de las
leyendas medievales, no hay un modelo perfecto, no hay una solución infalible a los problemas.
A continuación se presentan algunos casos que ilustran modelos de colaboración para objetivos
concretos y en circunstancias concretas, cosa que puede contribuir a resaltar sus desafíos y
dilemas, y por consiguiente a sugerir qué caminos vale la pena debatir o incluso seguir, y qué
otros hay que evitar.
Para los fines de este documento, se pueden distinguir dos grandes categorías de modelos organizativos de acción conjunta:
1) redes y consorcios entre agencias privadas de ayuda;
2) a
lianzas y coaliciones para acciones específicas, en ocasiones combinando agencias privadas de ayuda, ONG y organizaciones basadas en la afiliación.
Los expertos en modelos organizativos (Alter y Hage, 1993) han identificado cuatro condiciones
previas para la colaboración entre organizaciones:
i) voluntad de colaborar,
ii) necesidad de información o experiencia,
iii) necesidad de recursos financieros,
iv) necesidad de rapidez, flexibilidad y capacidad de adaptación.
Esta cuarta condición previa no suele ser una característica habitual de la categoría (1), las
redes de promoción, y por tanto para nuestros fines la consideraremos como un aspecto muy
relacionado con la categoría (2), alianzas orientadas a acciones específicas.
1. Redes de promoción y consorcios
Desde los años noventa, un gran número de agencias privadas de ayuda con sede en el Norte
han estrechado sus relaciones, en particular para avanzar en sus sectores y hacer frente a la competencia. Las agencias privadas de ayuda basadas en el apadrinamiento de niños, la ayuda
humanitaria o el desarrollo general han forjado grandes y prósperos consorcios internacionales.
Ejemplos conocidos de ello son Save the Children Alliance, Oxfam International y World Vision
International. Como forma de lograr objetivos corporativos mediante la comercialización de una
“marca”, o de competir por las donaciones y las contrataciones oficiales, hay pocas dudas sobre
34
el éxito de dicho modelo, pese a que los consultores de gestión siguen sugiriendo maneras de
incrementar aún más el éxito de dichos consorcios transnacionales (Huggett y otros, 2009).
Algunas de esas redes de promoción, como las filiales de Médicos sin Fronteras, incluyen en
ocasiones operaciones conjuntas para así satisfacer la necesidad de una acción rápida y la de
adaptación. Respecto al valor añadido de dichas redes en lo tocante a la eficacia, la eficiencia
y el efecto emancipador, no obstante, algunos estudios han expuesto ciertos puntos débiles,
como el oportunismo y la disfuncionalidad (Cooley y Ron, 2002).
Los dos casos siguientes esbozan los tipos de campañas que se están llevando a cabo, así como
sus persistentes problemas y dilemas, especialmente cuando se anteponen intereses y presiones
financieras.
Caso 1: CIOV
El Consejo Internacional de Organizaciones Voluntarias (CIOV) es una asociación sectorial a la
que pertenecen agencias privadas principalmente humanitarias. Fundado en 1962 mediante la
fusión de tres redes de agencias privadas de ayuda, constituyó en ciertos momentos el organismo aglutinador que encabezaba lo que algunos han llamado la “Internacional Humanitaria”.
En 1997-1998, después de un periodo de crecimiento y diversificación, sufrió una seria crisis,
una “experiencia cercana a la muerte” (Sogge, 1999). Algunas de las lecciones que se pueden
extraer de aquel lamentable episodio son que las asociaciones de promoción, como la CIOV,
pueden sobrecargarse de objetivos; que pueden incluir a nuevos miembros con gran divergencia
de intereses –en este caso, ricas y poderosas agencias del Norte y ONG del sur económicamente inseguras– y después disimular los intereses divergentes, dejando de lado en la práctica
a los miembros menos poderosos; que pueden salirse del camino en pos de los cantos de sirena
que hablan del beneficio comercial, del “mercado humanitario” y de una visión neoliberal que
convierte a las agencias de ayuda y a las empresas sin ánimo de lucro en competidores en el
mismo.
Caso 2: El “consorcio forzoso” en el régimen de ayudas holandés
La expresión “consorcio forzoso” puede emplearse en referencia a otro modelo de colaboración
entre ONG, en este caso en los Países Bajos, un país que destaca por su generoso mercado de
donaciones y por sus subvenciones públicas a agencias privadas de ayuda y otras ONG. A lo
largo de la pasada década, el Ministerio de Asuntos Exteriores holandés revisó repetidamente su régimen de subvenciones. Dichos cambios acarrearon importantes consecuencias para la
organización interna y el comportamiento de las agencias privadas de ayuda y otras ONG,
incluyendo la colaboración o la competencia entre ellas. La primera revisión consistió en crear un
“pseudomercado” entre las agencias privadas de ayuda. Fue lo que hizo el gobierno al poner
fin a la exclusividad del acceso a las subvenciones de la que gozaban las cuatro organizaciones
de donantes antiguas y consagradas –virtualmente un cártel– e invitar a otras organizaciones
a competir por las subvenciones. La segunda revisión del Gobierno consistió en fundir sus dos
grandes esquemas de subvenciones, que apoyaban al menos a 90 organizaciones en 2009, en
un único esquema, el “Co-Financing System II”. En el marco de dicho esquema, las organizaciones sólo podían optar a recibir financiación con la condición de que formasen un consorcio con
otras ONG que también optasen a subvenciones. Hoy en día, veinte de tales “consorcios forzosos” (todos juntos representan a 70 organizaciones) han firmado contratos de subvención por
cinco años con el Ministerio de Asuntos Exteriores holandés. Como se pretendía, el Ministerio ha
35
aliviado de este modo su carga administrativa: ahora sólo tiene que gestionar 20 expedientes
de subvención en lugar de 90.
Pero al hacerlo, ha añadido un eslabón más en la cadena de la ayuda. Las agencias y otras
ONG que optan a subvenciones –tanto las que consiguen las subvenciones públicas como las que
no– se vieron obligadas a cerrar acuerdos costosos y desequilibrados en los que la sumisión a
la burocracia se prioriza frente a una programación auténticamente profesional. Es fácil que la
provisión de bienes y servicios cuantificables, de acuerdo con unos formatos predeterminados
y con el planteamiento de objetivos de bajo riesgo se priorice frente a un trabajo de proceso
intensivo, difícil de gestionar y a menudo innovador. Al igual que en otros regímenes de ayudas
de países de Europa Occidental, las nuevas reglas han incrementado la competencia en el
mercado de las donaciones; en consecuencia, los esfuerzos para desarrollar la imagen, la “marca” y la comercialización de las ONGD consumen hoy en día una parte mayor de los ingresos
de las mismas. La pugna por los “socios locales” más adecuados también se ha intensificado
desde que el propio gobierno holandés flirtea con ONG del Sur capaces de absorber fondos,
financiándolas directamente desde sus embajadas. Muchos observadores (Nijs y Renard, 2009)
cuestionan si los beneficios de dichos sistemas competitivos, intensivos en cuanto a objetivos y
gestión, merecen la pena frente a sus costes, tanto en recursos como en oportunidades perdidas,
como la innovación.
2. Alianzas y coaliciones
en función de actividades
Las relaciones de colaboración pueden desarrollarse siguiendo otras líneas más prometedoras,
y de hecho lo hacen. Algunas siguen líneas Norte-Sur y Sur-Sur, a menudo con mezclas creativas
de ONG profesionales y organizaciones basadas en la afiliación o en comunidades. He seleccionado casos que yo mismo he evaluado o conocido de primera mano.
Organizaciones sindicales: Redes de solidaridad Oeste-Este
Con la caída de los regímenes socialistas de Europa del Este y de la antigua Unión Soviética, los
sindicatos tuvieron que “reinventarse” por completo, y en condiciones muy desfavorables, cosa que
no es fácil ni sencilla. Las condiciones previas para la colaboración –voluntad, necesidad de financiación, y especialmente necesidad de experiencia/conocimientos– estaban claras. En los Países Bajos
y en otros lugares de Europa Occidental, las federaciones sindicales nacionales y los organismos
internacionales aglutinadores, llamados Confederaciones Internacionales (Global Union Federations,
GUF), comenzaron a responder rápidamente a las organizaciones de trabajadores del Este, muchas
de ellas no familiarizadas con las reglas del juego en el capitalismo. Fue un proceso principalmente guiado por la demanda. Los sindicatos del Este querían nuevos conocimientos, y recibieron
grandes dosis mediante miles de talleres de formación, intercambios de visitas y estudios del
entorno. También recibieron cierta financiación (modesta) de los sindicatos occidentales, en algunos casos procedente de subvenciones públicas, como en los Países Bajos, así como de la OIT. La
interacción fue horizontal, basada en la medida de lo posible en las normas de la solidaridad.
Las confederaciones internacionales gestionaron gran parte del apoyo sectorial específico –las
confederaciones de la industria química, por ejemplo, asistieron a las federaciones de su sector, y
las confederaciones de la función pública ayudaron a los sindicatos de la sanidad. Las confederaciones internacionales contribuyeron a las redes de activistas: otro ejemplo es cómo el conocimiento de los sindicalistas occidentales de las corporaciones multinacionales ayudó a reforzar las
36
posiciones de negociación de los sindicatos del Este de Europa frente a las mismas. Tales redes
contribuyeron también a influenciar la redacción de la legislación nacional sobre los derechos de
los trabajadores (Croucher y Cotton 2009).
Para seguir adelante, la colaboración Este-Oeste tuvo que superar muchos obstáculos, por ejemplo las arraigadas jerarquías sindicato/empresa que arrastraban de la época socialista, y el
desfavorable cambio económico neoliberal. Pero la colaboración sindical muestra al menos dos
tipos de ventajas de las redes internacionales de organizaciones del mismo sector o de la misma
“familia” sociopolítica. La primera es hacer posible la transmisión de ideas y de conocimientos
prácticos basados en la experiencia; esto hace que trabajar en red sea más efectivo porque
es pertinente. La segunda ventaja del acercamiento de sindicato a sindicato es que pueden
emplear la confianza mutua –algunos sindicalistas se dirigen a otros como “hermanos” o “hermanas”– de manera que se incrementa la legitimidad.
En África, dada la gran diversidad de entornos sociales y políticos de las uniones sindicales, los
activistas han tenido que desarrollar modelos de interacción diseñados país a país, o incluso
sector a sector. Así por ejemplo, en contraste con los países del antiguo bloque del Este, los modelos de colaboración africana suelen tener muy en cuenta el papel de los actores de “apoyo
sindical”: ONG de formación y de investigación, servicios de consultores freelance, de expertos
en medios de comunicación y demás.
El activismo en la política antidrogas
Antes de la “guerra contra el terrorismo” estaba la “guerra contra las drogas”. Sus efectos
negativos en el bienestar político y económico del conjunto de la sociedad de muchos países
planteó durante mucho tiempo la necesidad de un conocimiento mayor y de propuestas alternativas. Hoy en día en los países afectados, tanto los funcionarios como los especialistas sanitarios
e incluso los editorialistas conservadores reconocen el fracaso del enfoque convencional de la
erradicación mediante la represión, y algunas de sus tremendas consecuencias; de hecho esos
datos están saliendo ahora a la luz.
A mediados de los años noventa, después de años de investigación en apoyo a las organizaciones campesinas de Centroamérica (muchas de ellas en el campo de batalla de la “guerra
contra las drogas”), un equipo de expertos con sede en Ámsterdam, el Transnational Institute
(TNI), lanzó un proyecto de investigación para arrojar otra luz sobre dichas cuestiones y proponer políticas alternativas que acabarían con la espiral desestabilizadora de criminalización,
violencia y corrupción política. En la página web de TNI19 se puede encontrar un informe sobre
el contenido de su programa y sus logros. Como modelo de colaboración internacional, el programa ilustra algunas características importantes:
Respeto a las personas que están “sobre el terreno”, incluyendo organizaciones basadas en
la afiliación, como las de campesinos y granjeros, y contacto rutinario con ellas;
Interacción continua “Norte-Sur”, con la creación de redes informales de investigadores,
periodistas, activistas pro derechos humanos y otros, a escala nacional y regional (a menudo
dependientes de centros académicos u ONG para sus relaciones formales);
19
www.tni.org/drugs.
37
Conectividad “Sur-Sur”, incluyendo visitas mutuas, seminarios con investigadores, activistas pro derechos humanos y miembros de movimientos sociales, con vistas a construir
una “comunidad de prácticas” socialmente arraigada y respetada por los organismos
principales.
Incremento de la conexión con funcionarios simpatizantes y especialistas de centros “oficiales” de investigación y política a escala nacional en los países afectados, así como con los
diseñadores de políticas internacionales en reuniones de alto nivel (especialmente con el
organismo contra la droga de las Naciones Unidas, pero también con el de la UE y de otras
plataformas), pero siempre sin comprometer la integridad del programa.
Algunos recursos financieros se canalizan por medio del TNI a los participantes en los países
objetivo; así pues, se deben desarrollar ciertas relaciones formales (contratos, informes financieros, etc.). Pero en general el carácter de la red es informal. Se hace hincapié en el rigor de
la investigación, en el respeto a la confidencialidad y en la autonomía intelectual. El modelo
da lugar a un enfoque flexible y matizado de unas cuestiones muy problemáticas. Igualmente,
ofrece a los participantes la posibilidad de ir más allá de la simple opción política entre o bien
prohibir y reprimir los narcóticos, o bien legalizarlos. Dicha lógica excesivamente simplista de
“prohibición” frente a “legalización” deja poco espacio para la reflexión sobre la posibilidad
de reformas concretas y urgentes, y puede por tanto constituir un obstáculo para llegar a una
estrategia viable de reducción de los daños y para acabar con un sistema masivamente corrupto. Partiendo de dichas ideas, el modelo organizativo en red posibilita que el programa
construya y mantenga unas relaciones de confianza en el ámbito local y activista, mientras que
al mismo tiempo logra presencia e influencia en las redes políticas “internas” a escala mundial.
Esa postura abierta, independiente aunque arraigada socialmente, ha permitido al programa
introducir nuevos conocimientos, ofrecer interpretaciones alternativas de los existentes, fomentar
el debate y contribuir a los cambios políticos que cada vez son más visibles en Europa y en las
Naciones Unidas.
Los pobladores de asentamientos informales
El rápido y espontáneo crecimiento de los núcleos urbanos en África, Asia y América Latina ha
superado a la mayor parte de los medios políticos y técnicos de desarrollo dirigido en base a
líneas decentes y justas. Como es su costumbre, los funcionarios, los donantes y muchas ONG,
o bien lo han ignorado o bien simplemente han tratado de usar a los habitantes de bajo nivel
adquisitivo y a sus organizaciones como instrumentos en grandes esquemas desarrollados en
oficinas. En vista de tales enfoques infructuosos y en ocasiones contraproducentes, se precisaban
alternativas. En Bombay, en los años ochenta, surgió un movimiento –ahora presente en al menos
33 países y cerca de 100 ciudades– de organizaciones de pobladores de asentamientos informales y de barrios marginales, para reforzar la voz de los habitantes pobres y para mejorar
sus condiciones de vida.
Los habitantes de dichos vecindarios, tanto propietarios como arrendatarios, forman grupos en
los que las mujeres suelen constituir la gran mayoría. Dichos grupos se unen en federaciones que
abarcan toda la ciudad. Para llevar a cabo los distintos métodos de construcción de organizaciones (ahorro, encuestas sociales, etc.) y los proyectos de construcción comunitaria basados en el
“derecho por trabajo”, los grupos cuentan con la experiencia técnica y los servicios de asesoría
de ONG profesionales creadas para tal fin y capaces de ofrecer servicios técnicos y otros.
38
De esos acuerdos urbanos surgieron las confederaciones nacionales de pobladores de asentamientos informales. Mediante las mismas, se han desarrollado conexiones entre distintas regiones, por ejemplo el Este y el Sur de África, permitiendo un “aprendizaje horizontal” por medio
del intercambio de visitas y de otras formas de transmitir conocimientos y generar solidaridad.
La asesoría especializada, como la de agencias técnicas o de universidades, se moviliza rutinariamente. Los funcionarios municipales y nacionales están incluidos en las actividades, pero en
términos establecidos principalmente por las federaciones.
Este movimiento alcanzó una dimensión formal en 1996 con la fundación de Shack/Slumdwellers
International (SDI, www.sdinet.org). Construida básicamente desde las raíces, se trata de una
alianza activa compuesta enteramente por organizaciones del Sur, principalmente federaciones
basadas en la afiliación, pero también ONG profesionales asociadas. Su fundación responde a
la necesidad de reforzar a las organizaciones locales y nacionales y hacer que se reproduzcan,
así como a la de difundir el conocimiento sobre las cuestiones candentes, promover la creación
de espacios para que las federaciones puedan dialogar con distintos niveles de la administración pública, y promover vehículos financieros para mejorar la vivienda y las infraestructuras
públicas sobre la base de proyectos diseñados por residentes pobres. La SDI funciona mediante
una pequeña secretaría en Ciudad del Cabo y una Junta internacional. Opera en calidad de
plataforma coordinadora para el intercambio Sur-Sur y como un amplificador de las voces de
los pobladores de asentamientos informales en el ámbito internacional, por ejemplo en reuniones organizadas por UNHábitat y el Banco Mundial, pero sin enmarcarse en modo alguno en
la política o la órbita intelectual de dichos organismos; por el contrario, es crítica con muchos
de sus enfoques. Mantiene la mayor autonomía posible igualmente al negociar su financiación,
que procede de un abanico de fundaciones privadas, donantes públicos y agencias privadas de
ayuda, que en ocasiones también sirven para difundir sus ideas y alegatos.
Los sin tierra y los granjeros pobres
A diferencia de la mayoría de las luchas urbanas, las luchas rurales para acceder a la tierra y al
trabajo decente han estado presentes a lo largo de muchas generaciones, y sujetas a contestación y
a manipulación, como ocurrió durante la guerra fría en América Latina y en Filipinas. Desde la guerra
fría, ha surgido un nuevo movimiento, formado principalmente por jornaleros sin tierra y propietarios
de pequeñas explotaciones, para reclamar los derechos sobre la tierra como derechos ciudadanos
y para ejercer presión con vistas a lograr acuerdos mejores para los trabajadores rurales. Desde
1993, varias asociaciones, ONG y redes, en particular de América Latina y Asia, han formado
una alianza transnacional, Vía Campesina (www.viacampesina.org). Hoy en día comprende cerca
de 150 organizaciones nacionales y subnacionales, tanto ONG como asociaciones basadas en la
afiliación. Colabora estrechamente con ONG profesionales y con otras redes, como la Foodfirst Information and Action Network. La estructura de Vía Campesina se ha hecho más formal, pero sigue
estando muy descentralizada y opera mayormente por medio de las organizaciones miembros más
que mediante una orquestación central operada por su (extremadamente modesta) secretaría general, cuya sede se encuentra actualmente en Indonesia. Su financiación procede de las organizaciones
miembro, de fundaciones y de algunas agencias privadas de ayuda. Los representantes de Vía
Campesina suelen participar en procesos consultivos globales, incluyendo los que realizan la FAO, el
Banco Mundial y otras grandes agencias de desarrollo. Así pues, los cimientos de Vía Campesina son
organismos basados en sus miembros, y constituye un nuevo “espacio civil” en el que estos pueden
aprender, debatir y formular respuestas, y desde el cual pueden ejercer presión a favor del cambio
en distintos ámbitos, incluyendo los globales.
39
3. Conclusión
Este breve repaso ha esbozado algunas características de los marcos relacionales, en algunos
casos basados en la cooperación Norte-Sur en el ámbito de la emancipación de la sociedad
civil. Destacan dos tendencias. En primer lugar, entre las agencias privadas de ayuda del “Norte
global”, en gran medida en respuesta a iniciativas en los mercados para conseguir donaciones y
contratos públicos, han surgido modelos de colaboración sofisticados pero reglamentados; esto
muestra tanto las luces como las sombras del “éxito”. En segundo lugar, algunas formas prometedoras de colaboración están surgiendo en el entorno de las personas del “Sur” global cuya
pobreza y falta de poder han justificado intervenciones humanitarias. Si bien no constituyen una
novedad (recordemos el movimiento sindical transnacional formalmente constituido que surgió
en los años sesenta del siglo XIX), estas alianzas aportan un desafío importante y positivo a la
comunidad de la ayuda y el desarrollo. En pocas palabras, están diciendo a quienes intervienen
en la misma que el desarrollo, al igual que otras políticas, es algo que no se debe de hacer
“sobre nosotros sin nosotros”.
¿Qué distingue a estos modelos nuevos de cooperación de los convencionales de “el que ayuda”
y “el ayudado” en la cadena de la ayuda? Entre las principales diferencias figuran:
Anclaje social entre la gente cuyos intereses y derechos fundamentales están en juego;
Ideas y conocimientos en lugar de entrega de dinero y bienes; informar y guiar la interacción;
E l desarrollo interorganizativo –la construcción de la institución– se considera un valor en sí
mismo, no simplemente un instrumento o artimaña de gestión o de recaudación de fondos;
Las redes se desarrollan cada vez más como vehículos de la acción, no simplemente para
el intercambio;
La acción conjunta se enmarca en paradigmas políticos de construcción de poder, así como
de contestación y de negociación con actores poderosos, y no en la resolución de problemas
técnicos, ni en eludir la “participación” y los conflictos;
Dichas alianzas trabajan deliberadamente para crear sus propios espacios políticos para
el debate y el desarrollo de iniciativas. Prefieren no limitarse a aceptar invitaciones a espacios políticos controlados por otros (donantes, gobiernos, Banco Mundial, etc.), sino llegar
a acuerdos con esos poderosos extranjeros en sus propios términos, y si es posible invitarlos
a encontrarse en espacios políticos que ellos mismos, como movimientos sociales, han creado
(Citizenship DRC, 2011).
Esos modelos emergentes suelen manifestar lo que se considera (Weyrauch, 2007) los aspectos
fuertes de las redes: conocimientos compartidos, inclusión de distintos actores, uso de los elementos fuertes de unos miembros para compensar los aspectos débiles de otros, solidaridad y
ayuda mutua, efecto multiplicador y peso político, laboratorios para la ciudadanía. En la medida en que tienen sus cimientos en la sociedad y toman en cuenta a sus bases, también pueden
minimizar los elementos débiles más comunes de las redes internacionales: poca legitimidad,
falta de transparencia, escasa rendición de cuentas, vulnerabilidad a la cooptación y el elitismo,
falta de implicación en los sectores públicos locales y nacionales, débil impacto político.
40
Mirando al futuro, y para concluir, estos modelos se enfrentan al menos a seis desafíos:
I) G
arantizar los recursos financieros y materiales para mantenerse;
II) Ofrecer incentivos tangibles, planteamientos y conexiones sociales que motiven a los miembros y que los “adhieran” unos a otros, a menudo combinando lo siguiente:
III) Centrarse en objetivos comunes en el contexto de “estructuras de la oportunidad” reales;
IV) Mantener el movimiento hacia adelante en la arena política, a pesar de que las “grandes
victorias” sean inciertas y factibles únicamente a largo plazo (Fox, 2000);
V) Desarrollar una gobernanza interna receptiva, transparente y responsable;
VI) Desarrollar capacidades para continuar con los progresos y aprender de ellos.
41
Capítulo Cuatro
Reflexiones sobre modelos
organizativos:
¿otro modelo es posible?
Ana R. Alcalde
Solidaridad Internacional
1. El cambio como paradigma
Puede ser que los condicionamientos estructurales continúen más inamovibles de lo que parecen
y que las transformaciones que impliquen profundos traspasos de poder (power shifts) no tengan
lugar con tanta asiduidad como a veces se esgrime. Pero la política y el desarrollo global se
juegan hoy en día sobre un magma cambiante y dinámico y con mayores incertidumbres que
hace 50 años. La percepción de que estamos ante una época de cambio y transformaciones
de carácter global, de que los discursos, los marcos conceptuales, los compromisos políticos,
las prioridades y los enfoques se suceden rápidamente, es cada vez más generalizada. Las
comunicaciones, las alianzas, el conocimiento y las agendas políticas se crean y deshacen con
celeridad. No puede entenderse y definirse el desarrollo sin una visión flexible, con capacidad
de adaptación, de respuesta rápida y eficaz. Pero simultáneamente parecemos carecer más
que nunca de una lectura global y de medio plazo, estratégica y convincente.
A priori podríamos pensar que este contexto juega a favor de las organizaciones sociales, por
definición más vivas y vinculadas con las realidades y cambios sociales. En el contexto de ONGD
españolas, sin embargo, las propias organizaciones manifiestan una importante preocupación y
a la vez inhabilidad para adaptarse a los nuevos retos. Es como si no se encontaran las estructuras, herramientas y modelos de gestión adecuados para abordar el trabajo en un contexto cuyo
paradigma parece ser el cambio y la renovación constantes de discursos y modelos.
2. El contexto del hoy
En un ciclo de diez años, las ONGD españolas han pasado a ser más numerosas y gestionar más
fondos públicos y privados. Pero en esos mismos diez años el contexto global de las políticas
de desarrollo y la AOD ha evolucionado también. Cuestiones clave sobre el desarrollo se han
complejizado con la agenda de seguridad o la crisis financiera internacional. Nuevos actores
del desarrollo o viejos actores que se recolocan en la economía política del desarrollo con
la aparición de nuevos mecanismos de financiación persisten con viejas lógicas cada vez más
cuestionadas. Estos diez años sin contundencia en el cumplimiento de los ODM o en la reducción
de las desigualdades a escala global dejan también un vacío en términos de paradigmas del
desarrollo. La cooperación española ha evolucionado pero más lentamente de lo que era necesario y con importantes retos institucionales todavía pendientes.
Las ONGD españolas en general, una parte pequeña de este puzle global de actores, tienen
que afrontar además sus propias limitaciones que dificultan la adaptación al cambio. Los pro43
blemas para construir una visión e interpretar el contexto actual, la excesiva dependencia de
un financiador o de un tipo de financiador, la vulnerabilidad tradicional del sector para dar a
conocer y explicar su trabajo y su relevancia a la ciudadanía son sólo algunos de los factores
que dificultan sus capacidades de respuesta rápidas, flexibles e innovadoras y giros mas rompedores en sus esquemas organizativos y herramientas.
3. La cadena de valor versus la cadena de supervivencia
Una tensión interna que bloquea a las organizaciones y que es propia del sector social es que la
cadena de supervivencia no tiene mucho que ver con la cadena de valor y están o han estado
durante mucho tiempo en procesos divergentes.
La cadena de supervivencia está vinculada sobre todo al proceso de captación de fondos y
de fondos públicos y a la rendición de cuentas económico-administrativa. Puede denominarse
así porque es lo que permite a las organizaciones seguir existiendo y funcionando. Para la
mayoría de las organizaciones sociales de cooperación, la dimensión de financiación pública
de esta cadena es clave. Y es de supervivencia porque si las organizaciones no consiguen estos
recursos públicos y/o cometen algún fallo de importancia en la rendición de cuentas económicoadministrativa, fácilmente pueden llegar al borde del colapso económico.
La cadena de supervivencia con el tiempo, especialmente durante los últimos diez años, ha ido
ganando mayor espacio en las organizaciones y asumiendo mayor cantidad de recursos humanos, económicos, tiempo e incluso know how. En el contexto español, esta cadena de supervivencia se ha vuelto incluso más compleja, con diferentes formatos y criterios según los financiadores
y con una apuesta clara de microcontrol reiterado. Pero también en el último año y medio se ha
hecho más angustiante con el tema de la crisis económica y la caída de la financiación pública,
lo que sitúa a las organizaciones en un contexto aún más difícil.
Mientras tanto la cadena de valor, que serían otros procesos que luego se detallan vinculados al
valor añadido que las organizaciones generan, tiene cada vez más dificultades para contar con
tiempo y recursos. Esta divergencia podría ser muy difícil de explicar en organizaciones, por ejemplo de tipo empresarial, cuya supervivencia está muy vinculada al valor añadido de los productos
y servicios que venden en el mercado. Sin embargo, en organizaciones sociales que hacen cooperación al desarrollo ya sabemos que esta linealidad, por compleja que sea, no tiene lugar. La
toma de decisiones sobre el financiamiento de las organizaciones está lejos de los actores y socios
con los que hacen el trabajo, que suelen ser organizaciones y colectivos de países en desarrollo.
Esta tendencia de divergencia entre la cadena de supervivencia y la cadena de valor, tomando
la cadena de supervivencia cada vez más peso en las organizaciones, puede tener implicaciones no muy positivas a medio plazo. De hecho, ya hay indicios de dichas implicaciones. Este
proceso puede contribuir a que las organizaciones sociales de cooperación sean cada vez más
irrelevantes, más prescindibles y más sustituibles. Más irrelevantes en el sentido de menos capaces de jugar su papel como actores sociales generando procesos de participación ciudadana,
de toma de conciencia y opinión pública, de presión y exigencia de rendición de cuentas a los
actores públicos y privados del desarrollo. Más prescindibles, porque al no aportar sistemáticamente evidencias, aunque sean cuestionables, del impacto del trabajo de las organizaciones
en un determinada área geográfica o sector o al no haber sabido transmitir con suficiente
44
contundencia a la ciudadanía la relevancia de su trabajo, el recorte de financiación para un
determinado país o sector apenas tendrá transcendencia general. Más sustituibles, porque se
corre el riesgo de que las organizaciones sociales de cooperación sean percibidas como meros
subcontratistas o ejecutoras de la cooperación oficial.
4. Retomando la cadena de valor
Ante esta situación las organizaciones sociales de cooperación tienen que hacer una apuesta
contundente por retomar la cadena de valor y reforzarla, pero ello no es sólo una cuestión de
manejo de herramientas o reingeniería organizativa. Es y será también una cuestión ontológica,
una revisión profunda del ser y de la razón de ser de las propias organizaciones y una identificación de las brechas entre lo que dicen que son y lo que realmente son.
Reforzar la cadena de valor consiste indudablemente en poner el énfasis en la calidad de lo
que las organizaciones hacen en favor del desarrollo, ya sea ellas directamente o en alianza
con organizaciones socias de países en desarrollo. Y este énfasis requiere que las organizaciones generen los espacios y dediquen los recursos y el tiempo necesario para poder analizar
críticamente los resultados de las intervenciones y medirlos de manera profesional y creíble;
para reflexionar y revisar de manera participativa las estrategias de trabajo y la viabilidad
e impacto de sus enfoques; para valorar la calidad de los servicios y su sostenibilidad. En fin, y
asumiendo la jerga dominante, para mostrar el impacto que nuestro trabajo tiene en los resultados de desarrollo de un área geográfica, de un grupo humano o de un sector.
En la cadena de valor es fundamental transformar esta información que las organizaciones
tienen hoy en día dispersa, no homologada, de dudosa calidad, en conocimiento institucional y
no conformarse sólo con los conocimientos de personas particulares que trabajan en la organización. La cadena de valor tiene que ver también con ser capaces de comunicar lo que las
organizaciones saben y han aprendido y saber comunicarlo en el momento adecuado, en el
lugar adecuado y quizás a las personas adecuadas.
La cadena de valor de las organizaciones sociales de cooperación está vinculada a tejer redes
globales mediante la posibilidad de conectar personas y organizaciones. Personas y organizaciones, que en principio no tendrían por qué coincidir o no terminan de coincidir. Como organizaciones
españolas tienen el potencial de generar alianzas en España con personas clave en instituciones,
universidades, empresas y otras organizaciones cuyo know how, visión o liderazgo en conjunción
con las socias del Sur pueda contribuir a impulsar procesos de intercambio de experiencias o de
cambio a favor del desarrollo. Al ser organizaciones que trabajan en varios continentes y países,
pueden, por ejemplo, conectar organizaciones de Perú, de Bolivia o de Ecuador que en principio
no están trabajando juntas, organizaciones de Jordania con una agenda de derechos de las mujeres que podrían estar interesadas en conectar con organizaciones de Perú, etc...
Con toda esta suma de conocimiento, de capacidad de comunicarlo y de conexión de tejido
social global se podría fortalecer la cadena de valor con el fin de, por una parte, poder innovar
y por otra contribuir a crear opinión pública y movilizar en las sociedades en las que las organizaciones tenemos presencia y trabajo. Movilizar entendido en un sentido amplio de construcción
de lo político desde la ciudadanía, de la parte de lo político que es global que, a su vez, cada
día que pasa parece ser más amplia.
45
5. El dilema
En pocas palabras, reforzar la cadena de valor haría a las organizaciones más relevantes, más
imprescindibles y más insustituibles como actores de un mundo global democrático, igualitario,
justo y redistributivo. Pero las organizaciones no pueden prescindir de su cadena de supervivencia, así que tienen que afrontar el dilema de tener que guardar la ropa al mismo tiempo que
nadar, al menos algunas organizaciones, al menos por algún tiempo. La cuadratura del círculo es
sencilla pero imposible a la vez. Tiene que ver con aligerar la cadena de supervivencia, porque
no puede prescindirse de ella, y ganar tiempo para que personas y recursos trabajen en la
cadena de valor. Es buscar atajo con valor añadido.
6. En Solidaridad Internacional
Solidaridad Internacional se encuentra exactamente en este punto y las claves de este atajo
para generar más valor añadido son las siguientes:
A) Concentración geográfica y enfoque regional: una apuesta progresiva por reducir el número de países en los que SI interviene y concentrarlos en torno a ejes regionales, tratando
de apostar a procesos en los que lo regional pueda jugar un valor añadido. Ese añadido
puede estar en facilitar a organizaciones de países cercanos en una misma región conocerse
y articular algunas agendas y en profundizar las alianzas con dichas socias, más allá de
intervenciones concretas, en agendas de políticas públicas que tienen una dimensión global.
B) Focalización sectorial estratégica, dejando de ser una ONGD totalmente generalista para concentrar en cada ciclo estratégico los recursos de la organización en torno a ciertos ejes temáticos. Esta focalización debe hacerse sobre la base de la experiencia y el know how del que ya se
disponía en la organización y en articulación con las especializaciones de otras organizaciones
en el contexto de la cooperación española. En el actual ciclo estratégico SI se centra en los Derechos Sexuales y Reproductivos, en la participación política en el ámbito municipal, en la vinculación entre la adaptación al cambio climático y el derecho a alimentación en zonas rurales.
C) Reestructuración organizativa y especialización profesional. La reestructuración responde
a reflejar las dimensiones de la cadena de valor en el organigrama, creando un área
destinada a la incidencia política y a la movilización social y un grupo de trabajo informal
sobre gestión del conocimiento. La especialización profesional de los recursos humanos responde a la focalización sectorial de la organización y su reflejo en puestos específicos tanto en la sede como en las oficinas en el exterior. Especialistas en género, gobernabilidad,
acción humanitaria o en comunicación para el desarrollo que impulsen y aporten valor y
know how en los procesos de desarrollo y de incidencia. Perfiles directivos y de relaciones
institucionales al frente de las oficinas en el exterior. Pero también una definición más clara
de los procesos de la cadena de supervivencia y de la cadena de valor permite diseñar
los perfiles de los puestos de la primera cadena para ser desempeñados por profesionales
especializados en gestión económica administrativa y no por profesionales generalistas de
la cooperación cuyo potencial se proyectaría mejor en la cadena de valor.
D) U
na revisión de la relación Sede-oficinas en el exterior, donde la sede debe jugar un papel cada vez mayor de facilitadora e impulsora de las conexiones de tejido social global
46
y diseño de sistemas de conocimiento. Las oficinas en el exterior a su vez deben aportar
calidad en el seguimiento del ciclo de las intervenciones, orientado a generar resultados
y conocimientos, y un tejido de relaciones político institucionales en los ámbitos regional
y nacional en el marco de agendas de incidencia más globales.
E) Apuesta por sistemas de seguimiento y evaluación eficaces y “atractivos”. Innovar de una
vez en esta materia del seguimiento y la evaluación (con evaluaciones de impacto por
ejemplo) para que sea un proceso de transformación en la organización y aporte inputs a
los debates sobre la calidad, la innovación y el conocimiento.
F) Apuesta institucional clara y estratégica por las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Más allá de algunas iniciativas más clásicas, Solidaridad Internacional ha optado por poner en marcha una red social dedicada a cooperación que se llama FaceCoop
(wwwfacecoop.org), con la idea de que sea una red respaldada e impulsada por varias
organizaciones sociales y de cooperación que están interesadas en crear espacios de comunicación más inmediatos y horizontales, abriéndose a todo un espacio político y social
todavía por descubrir. SI ha puesto en marcha, también este año, una escuela virtual de
cooperación, con la idea de ser capaces de devolver a la sociedad parte del conocimiento
que consigue sistematizar y generar dentro de la organización.
G) Apuesta estratégica en ciertas redes clave, para poder trabajar una agenda de incidencia
política, que contribuya a crear opinión y que entre en los círculos de toma de decisiones. En
este marco SI ha iniciado con otras dos organizaciones de la Plataforma 2015 un proceso de
armonización/integración intenso que quizás pueda desembocar en una fusión de varias organizaciones. Este espacio de mayor integración ha tenido ya frutos interesantes. Por ejemplo, ha sido clave en la creación de una figura que permite una ejecución integrada de las
intervenciones de desarrollo bajo la fórmula de Agrupación Temporal de Organizaciones
(ATO), algo que antes no era posible, y que dicha ATO sea reconocida como la interlocutora
con la AECID, por ejemplo. Este proceso de armonización e integración entre organizaciones
está en este momento en una fase de estudio, de revisión de complementariedades e identificación de qué formulas jurídicas y sociales podría tener esta nueva organización con la
idea de sumar en la cadena de valor, de tener enfoques estratégicos conjuntos y de generar
una serie de servicios comunes que aligeren la cadena de supervivencia.
H) Diversificación de la financiación. Por supuesto, la diversificación de la financiación es clave,
porque mientras continúe el actual esquema de financiación, en el que muchas organizaciones son altamente dependientes de un donante o de un mismo tipo de donante, la apuesta
por la cadena de valor se vuelve más compleja, casi un mito lejano al que llegar.
I) Apertura de la organización a la sociedad o lo que se denomina tradicionalmente Base
Social. SI ha puesto en marcha la figura “del/la voluntari@ activista”. Se trata de un grupo, que ahora está en torno a las cien personas, de [email protected] de SI que se encargan de
hacer real la presencia en la sociedad y en la calle, de difundir y trabajar los mensajes en
espacios sociales donde normalmente las organizaciones no llegan o con las que habría potencial de alianzas más intensas como asociaciones de inmigrantes, asociaciones de vecinos,
de mujeres, algunas organizaciones de jóvenes que resultarían clave a la hora de entablar
un diálogo sobre qué está pasando en nuestras sociedades.
47
7. Epilogo
Este salto hacia un futuro que ya está aquí es complejo pero también embaucador y sobre
todo es un camino que, las organizaciones que apuestan por él, no deberían hacer solas y
aisladas. La connivencia con compañeros de viaje para este proceso es estratégica porque las
organizaciones tienen muy pocos incentivos reales para abordarlo, es más, en el contexto actual
podrían existir más desincentivos que incentivos y una gran tentación de replegarse en el miedo
y en lo conocido. Resulta necesario compartir el proceso, sus aprendizajes, sus errores y éxitos
con otras organizaciones, ya sean del Norte o del Sur (usando una terminología cada vez más
cuestionada), que estén ante las mismas encrucijadas, para aprender entre pares y compartir
estrategias. Las organizaciones sociales de cooperación necesitan avanzar colectivamente en
este proceso de cambio y de reorganización, que puede afectar a todo el sector y que quizá
no sea posible evitar. Porque apostar por la cadena de valor es una cuestión de credibilidad
de las organizaciones sociales que hacen cooperación, es una cuestión de legitimidad y también
a medio plazo o a largo plazo será una cuestión de supervivencia.
48
Capítulo Cinco
La rendición de cuentas
en la “cadena de la ayuda” 20
Ignacio Martínez
Plataforma 2015 y más
E
l sistema internacional de ayuda oficial al desarrollo es, por naturaleza, diverso, voluntario
y desregulado. Como consecuencia de esta naturaleza, este sistema acusa una serie de restricciones y contradicciones que limitan sustancialmente el impacto y la eficacia de la ayuda, y
dan lugar a relaciones de cooperación verticales y asimétricas (Sanahuja, 2007).
Como resultado de la diversidad y la desregulación encontramos un elevado número de actores,
acciones, modalidades e instrumentos que configuran un sistema con altos niveles de descoordinación y una gran atomización de las intervenciones. Esto, a su vez, limita seriamente la eficacia
y da lugar a problemas de absorción de la ayuda, además de contribuir a socavar las capacidades institucionales de los socios, que se ven obligados a dedicar buena parte de sus recursos
a dar respuesta a los requerimientos de los donantes.
Asimismo, la voluntariedad y la desregulación producen importantes márgenes de discrecionalidad para los donantes, lo que provoca que el sistema de ayuda sea por naturaleza asimétrico.
La asimetría y la disecrecionalidad explican que sean los donantes quienes tengan la capacidad de decidir cómo ayudan, con cuánto ayudan y a quién ayudan (otra cosa es que decidan
compartir estas decisiones con los receptores).
Esta asimetría configura un modelo de relaciones vertical al que numerosos autores han denominado el modelo de la cadena de la ayuda21. Como cualquier modelo explicativo el enfoque
de la cadena de la ayuda encuentra sus limitaciones y no acierta a explicar todo el complejo
marco de relaciones que se establece en el seno del sistema de cooperación internacional. No
obstante, constituye un buen modelo para ejemplificar la influencia de algunos de los rasgos
que definen la naturaleza del sistema de ayuda en los resultados de las relaciones y políticas
de cooperación.
Así pues, la cadena de la ayuda determina de manera notable las relaciones que se establecen
en el sistema de cooperación internacional, en el que los eslabones superiores serían los donantes, los inferiores los receptores y los intermedios las ONGD del Norte y del Sur, así como otros
actores que configuran la denominada “industria de la ayuda”. Los elementos que con mayor
fuerza influyen en esta determinación, y que a su vez componen la cadena de ayuda, son el
sistema de financiación y el de rendición de cuentas (figura 1).
20
El autor agradece los comentarios realizados al texto por Pablo Martínez Osés.
21
Uno de los que lo ha hecho con mayor intensidad y acierto ha sido David Sogge, (1998 y 2002): Compasión
y Cálculo.
49
Figura 1: La estructura de la cadena de la ayuda.
+
-
Donantes
ONGD del Norte
Capacidad
financiera
ONGD del Sur
Responsabilidad
sobre los
resultados de las
acciones
Organizaciones de base
-
Receptores
+
Fuente: Adaptación a partir de Martínez (2007).
El presente texto trata de analizar la participación de las ONGD en este último componente de
la cadena de la ayuda: el sistema de rendición de cuentas.
1. Las ONGD, la cadena de la ayuda y la rendición de cuentas
La rendición de cuentas, a muy grandes rasgos, consiste en dar respuesta a los compromisos
adquiridos con otros actores. Se trata de un proceso esencial para lograr mecanismos que garanticen la buena gobernanza (Ayuso y Cascante, 2009:13).
La rendición de cuentas –si es mutua, integral y múltiple22– puede contribuir a redistribuir las
responsabilidades en el sistema de cooperación internacional. Esta compensación en la atribución de responsabilidades entre donantes y receptores puede, a su vez, minimizar en cierta
medida la asimetría propia del sistema internacional de ayuda. Las ONGD, en un esfuerzo de
transparencia y responsabilidad y tratando de responder ante los compromisos adquiridos
ante sus múltiples partícipes, se someten a ejercicios de rendición de cuentas inspirados por los
principios de mutualidad, integralidad y multiplicidad.
No obstante, este enfoque de la rendición de cuentas responde en numerosas ocasiones a una
dimensión más normativa que positiva, ofreciendo una imagen más cercana de cómo debería
ser la rendición de cuentas que de cómo se produce esta en la práctica. En este sentido, es ne22
50
Rendición de cuentas mutua es aquella que responde a un criterio de reciprocidad, al hacer fluir la información desde los receptores hacia los donantes y viceversa. Es integral cuando se trata de una rendición de
cuentas jurídica, económica y política. Por último, es múltiple cuando los diferentes actores rinden cuentas en
dirección ascendente, descendente y horizontal.
cesario apuntar que la rendición de cuentas, las prácticas y mecanismos a través de los que este
se expresa, está determinada, de manera notable, por la asimetría de información existente
en el sistema de ayuda (Alonso, 2006:26). Esta asimetría se evidencia claramente en la composición de la cadena de la ayuda (figura 1): los actores más alejados de la ejecución de las
acciones –los donantes– encuentran grandes dificultades para acceder a la información acerca
del uso final de los recursos.
Para evitar o minimizar esa asimetría y compensar la falta de información se potencia la puesta en marcha de mecanismos de rendición de cuentas sobre el uso y destino que hacen fluir la
información en dirección ascendente, es decir, desde los destinatarios de las acciones hacia los
donantes (Alonso, 2006:26). Así pues, a pesar del principio de la “rendición múltiple”, la rendición de cuentas, en buena medida inducida por esta lógica, se produce mayoritariamente en
dirección ascendente.
Este sistema de rendición de cuentas enmarcado en la cadena de la ayuda se caracteriza por
una gran rigidez y orientación hacia el control del gasto, lo que lo convierte, en la práctica, en un
sistema de fiscalización más que uno de rendición de cuentas cuando, precisamente, uno de los objetivos centrales de la rendición de cuentas debe ser, además de favorecer el control, analizar las
relaciones causales entre las acciones y los resultados de desarrollo (Ayuso y Cascante, 2009:16).
Existe, por lo tanto, un claro predominio de la rendición cuentas jurídica y económica, sobre la
rendición de cuentas de naturaleza política. Como muestra de ello, en España la justificación
económica requerida por las entidades financiadoras supone más de dos tercios de las bases
reguladoras, al tiempo que escasean otro tipo de mecanismos de rendición de cuentas relacionado con el grado de impacto o la consecución de objetivos (Ayuso y Cascante, 2009:90).
Como resultado, los procesos de rendición de cuentas producidos en el marco de la cadena de
la ayuda generan una serie de efectos que, a menudo, limitan sustancialmente la calidad de
las relaciones y suponen un obstáculo para el desarrollo efectivo de una rendición múltiple de
cuentas, con capacidad de legitimación y transformación.
2. Efectos negativos de la rendición de cuentas en el marco de la cadena
de la ayuda
“Tecnocratización” y burocratización de las relaciones
El actual sistema de rendición de cuentas, basado en el control y la fiscalización, introduce en
las relaciones –especialmente en aquellas que gravitan exclusivamente sobre la gestión conjunta de proyectos– la desconfianza como característica central de la relación, lo que da lugar
a una distorsión de la comunicación entre las organizaciones asociadas, que ha llevado a las
ONG locales a ser menos comunicativas sobre los problemas que surgen en las intervenciones
de desarrollo, y a centrar su atención en el cumplimiento de los requerimientos y procedimientos
administrativos23 (Bebbington, 2005:939-940), alejando así el foco de atención de la mutua
responsabilidad para elevar la calidad de las intervenciones. Esta lógica explica, en buena
23
S e trata de un problema de confianza y comunicación que no es exclusivo de las relaciones entre ONGD del
Norte y del Sur, es un problema que también se produce entre las ONGD del Norte y las agencias financiadotas.
51
medida, el paso de unas relaciones de partenariado a otras relaciones de corte instrumental,
caracterizadas en palabras de Ballón y Valderrama por el “pragmatismo de los proyectos y
los recursos” (2004:1).
La gestación de unas relaciones centradas en aspectos técnicos, cuando no burocráticos, de
las relaciones entre las ONGD del Norte y del Sur al calor de la rendición de cuentas en el
marco de la cadena de la ayuda da lugar a una doble paradoja. La rendición de cuentas
ha sido larga e intensamente reivindicada desde la sociedad civil por la capacidad que
tiene para “repolitizar” las relaciones y contribuir a un mejor reparto de responsabilidades,
derechos y deberes entre donantes y receptores (Ayuso y Cascante, 2009:14). Sin embargo,
y ahí reside la primera paradoja, este modelo de rendición de cuentas termina fomentando
la instrumentalización y generando una lógica tecnocrática en las relaciones entre las ONGD
y sus socios locales.
La segunda paradoja radica en el hecho de que el actual sistema de rendición de cuentas,
lejos de resaltar las potencialidades de las ONGD para favorecer procesos de apropiación y
fortalecimiento del tejido asociativo local las acaba limitando, precisamente por ese carácter
instrumental y técnico que imprime a las relaciones.
Asimetría: consolidación de las relaciones verticales
Uno de los efectos indeseados que genera el sistema de rendición de cuentas enmarcado en la
cadena de la ayuda es la reproducción, y consolidación, de las asimétricas relaciones de cooperación. Este hecho se evidencia de manera clara al observar cómo la información generada
para rendir cuentas se dirige fundamentalmente hacia los actores de la cadena de la ayuda
que mayor capacidad de sanción poseen, es decir, hacia los donantes. “En la medida que los
mecanismos de sanción se alejan de la lógica de la financiación pierden fuerza como elemento
sancionador”, lo que fortalece el predominio de la rendición de cuentas en sentido inverso al de
la financiación, es decir, en dirección ascendente (Martínez, 2007:41-42).
El hecho de que en la práctica sean los donantes los que dispongan, casi en exclusiva, de mecanismos
de sanción consolida las relaciones verticales y asimétricas, y evidencia, de nuevo paradójicamente,
cómo la rendición de cuentas no llega a favorecer una atribución más justa de las responsabilidades.
A pesar de ello, el sistema de rendición de cuentas ofrece la posibilidad, como ya se ha
mencionado, de limitar la asimetría y devolver información, en dirección descendente, relativa, entre otras cuestiones, a cómo tomaron las decisiones los actores situados en los eslabones superiores e intermedios, a cómo se evaluó la participación de los distintos actores,
o a cómo se evaluaron los resultados de las acciones emprendidas. Este flujo de información
hacia los eslabones situados en el extremo inferior de la cadena de la ayuda contribuiría,
además de a generar procesos de aprendizaje, a fomentar la reciprocidad en las relaciones de cooperación y a una mayor apropiación de estas por parte de los receptores y los
socios locales.
Desincentivo para la calidad de las acciones
Los mecanismos de sanción se activan más fácilmente cuando la rendición de cuentas evidencia
un incumplimiento de los compromisos relacionados con los requerimientos financieros y el con-
52
trol del gasto, que cuando ocurre lo mismo con los compromisos adquiridos sobre los resultados.
Dicho de otro modo, los mecanismos de sanción actúan con mayor contundencia sobre los problemas detectados en la gestión administrativa de los proyectos que en los identificados en la
ejecución técnica de los mismos.
Este hecho es de extremada relevancia, ya que conduce a numerosas organizaciones –y de
manera más intensa a las que mayor dependencia financiera acusan, por regla general las
pequeñas organizaciones de los países socios– a dirigir buena parte de sus esfuerzos hacia la
satisfacción de los procedimientos administrativos. Esto, en principio, no debería ser un obstáculo
para garantizar la calidad de las acciones ya que la lógica en la que se basan las exigencias
administrativas persigue garantizar la buena gestión de las acciones.
Ahora bien, el cumplimiento de los requerimientos administrativos no solo exigen una dedicación muy intensa de tiempo y recursos, sino que también afecta de manera clara a los
procesos de toma de decisiones, en muchas ocasiones limitando la incorporación de criterios
basados en la calidad. Concretamente, la búsqueda de satisfacción de los requerimientos
administrativos permea la toma de decisiones sobre el diseño, la ejecución o las modificaciones sobre la marcha de las acciones, limitando en numerosas ocasiones la posibilidad de
incorporar decisiones alternativas con mayor capacidad de generar resultados en términos
de desarrollo. Como consecuencia, la calidad de las acciones se ve seriamente limitada por
los condicionantes que la rendición de cuentas introduce “a priori” en los procesos de toma
de decisiones.
Embudo de aprendizaje
Como afirman Ayuso y Cascante, el sistema de rendición de cuentas, si es integral y responde
al principio de rendición múltiple, además de favorecer la transparencia y la responsabilidad,
actúa retroalimentando a todos los agentes que participan en él (Ayuso y Cascante, 2009:14).
Sin embargo, en un contexto en el que tanto las ONGD del Norte como las organizaciones del
Sur encuentran dificultades para lograr la viabilidad organizativa, la exigente atención a la
rendición de cuentas acentúa la debilidad estructural de las ONGD e introduce una limitación
para la generación de aprendizaje organizativo. Al demandar una gran cantidad de recursos
–personal, tiempo y conocimiento– dificulta la atención a otras esferas organizativas estratégicas para el aprendizaje y el fortalecimiento organizativo, como el análisis y la reflexión, la
formación, la evaluación del propio trabajo o el diálogo con otras organizaciones basado en la
búsqueda de aprendizaje (Martínez, 2007:113).
Esta exigencia para dar respuesta a los requerimientos administrativos se traslada de manera creciente a lo largo de la cadena de la ayuda en dirección descendente. De esta manera,
es sentida con más fuerza y genera mayores restricciones a los eslabones con menor capacidad de gestión administrativa y mayor responsabilidad sobre los resultados finales de las
acciones.
Ahora bien, las exigencias administrativas introducidas por las agencias financiadoras en el
marco de la cadena de la ayuda no justifica la marcada ausencia de iniciativas de devolución
de la información hacia los socios locales. Iniciativas que además de expresar una “rebeldía
contra la cadena de la ayuda”, supondrían una oportunidad de hacer fluir procesos de aprendizaje en dirección descendente a lo largo de la cadena.
53
Distorsión del tejido asociativo local
Un último efecto indeseado generado por la rendición de cuentas en el marco de la cadena de
la ayuda es la limitación de la contribución de las ONGD del Norte al fortalecimiento del tejido
asociativo en los países en los que actúan las ONGD del Norte.
Las características del sistema de rendición de cuentas –su demanda de intensivas capacidades
administrativas– provoca que no todas las organizaciones puedan dar respuesta a sus requerimientos formales. Este hecho conduce a numerosas organizaciones del Norte a priorizar las
relaciones con organizaciones locales administrativamente fuertes, con una cierta capacidad de
gestión, con el consiguiente desplazamiento de las pequeñas organizaciones que ello implica,
lo que fomenta un asociacionismo vertical (Martínez, 2007:114), y en cierto modo, “políticamente” dirigido. Las ONGD que se integran en esta lógica son sancionadas positivamente por
el sistema de financiación.
Además, como ya se ha mencionado, la dirección ascendente y la ausencia de reciprocidad que
caracteriza a la rendición de cuentas, limitan una posible vía de aprendizaje para las organizaciones de los países socios, las que rara vez encuentran retroalimentación de la información
a través de una valoración formal y oficial de su trabajo más allá de la aprobación de los
informes (Martínez, 2007:114).
Las organizaciones locales, por regla general, demandan del sistema de rendición de cuentas la
creación de un canal que, además de fiscalizar su trabajo, contribuya a redistribuir la información y a generar conocimiento acerca de los aciertos y desaciertos de todos los partícipes de la
cadena de la ayuda en las diferentes acciones de cooperación emprendidas. De esta manera
la rendición de cuentas, además de cumplir la función de informar a los donantes, cumpliría una
función de generación de conocimiento y aprendizaje para las organizaciones, favoreciendo así
el fortalecimiento del tejido asociativo de los países socios (Martínez, 2007:114).
En este sentido, es bastante habitual que en la cadena existan demandas de abajo a arriba,
aunque éstas no suelan ser atendidas. Las razones habituales son la falta de recursos o su incompatibilidad con las demandas de arriba abajo en términos de rendición de cuentas o, más
concretamente, de justificación24.
3. Reflexiones
para avanzar hacia un modelo de rendición de cuentas
legitimador y transformador
El reto al que se enfrentan los actores de la cadena de la ayuda, y de manera esencial las
ONGD, consiste en avanzar de un modelo de rendición de cuentas, en palabras de Ayuso y
Cascante, “centrado en la jerarquía, orientado al control de recursos, burocrático y donde el
cumplimiento de la normativa ha sido lo dominante”(Ayuso y Cascante, 2009:16), a otro en el
que la rendición de cuentas favorezca el cumplimiento de sus objetivos de redistribución de
responsabilidades, derechos y deberes, así como de transformación de la realidad.
24
54
Ejemplos habituales suelen ser: coordinación entre actores donantes para realización de planes conjuntos, utilización de sistemas nacionales o locales de identificación y/o seguimiento, inversión en bienes no fácilmente
justificables, orientación de las acciones en sentido políticamente contrario a los discursos oficiales
El modelo de la cadena de la ayuda aquí presentado supone un claro obstáculo para avanzar
hacia ese modelo de rendición de cuentas legitimador y transformador. Este modelo, por cierto,
refleja de manera muy fiel a la cooperación española y, especialmente, a la cooperación descentralizada.
Ahora bien, la existencia del marco institucional de la cadena de la ayuda, concretamente el
marco legal y normativo, no exime a las ONGD de su parte de responsabilidad en la configuración y reproducción del actual modelo de rendición de cuentas. Es cierto que este marco es
restrictivo y limitante, pero la acción de las ONGD no puede ser exclusivamente un resultado o
un reflejo de dicho marco, sino fundamentalmente una respuesta ante él. Así pues, aunque limitado, las ONGD tienen un margen de respuesta para manifestar su “rebeldía” ante el modelo
de rendición de cuentas tanto a través de vías individuales como colectivas.
Las vías individuales, al menos algunas posibles, se han sugerido a través del ejercicio de
diagnóstico reflejado en estas páginas: devolución de la información en dirección descendente
relativa a cómo se abordan los procesos de toma de decisiones, a cómo se valoró la participación de los distintos actores y cuáles fueron los resultados de las evaluaciones realizadas a los
distintos actores y no solo a los ejecutores de las acciones.
Junto a los aspectos basados en la devolución de la información es importante que los procesos
de toma de decisiones no reflejen de manera mayoritaria una respuesta adaptativa a los procedimientos exigidos por lo donantes, y se promueva el establecimiento de relaciones a largo
plazo que, además de una gestión conjunta de proyectos, incorporen elementos basados en el
intercambio de experiencias y conocimiento para favorecer el aprendizaje organizativo.
Asimismo, es importante evitar la priorización de organizaciones administrativamente fuertes a
la hora de establecer relaciones, o al menos evitar la utilización de la capacidad de gestión
administrativa como criterio principal para establecer la relación.
Además, la ruptura con el actual modelo de rendición de cuentas pasa por la puesta en marcha de ejercicios colectivos de transparencia y rendición de cuentas. En el caso español existen
iniciativas que caminan en esa dirección, como el Código de Conducta de las ONGD o más
específicamente la recientemente creada Herramienta de Transparencia y Buen Gobierno de la
Coordinadora de ONGD-España.
Las herramientas colectivas de rendición de cuentas, no obstante, no siempre son eficaces en su
capacidad de rendición de cuentas y pueden incluso suponer un elemento de distorsión para la
puesta en marcha de procesos de rendición de cuentas legitimadores y transformadores. Un ejemplo es la iniciativa de la Fundación Lealtad, que ha desarrollado una herramienta para informar a
potenciales donantes sobre determinados criterios relativos a las “buenas prácticas de las ONG”
que puedan ser de utilidad a la hora de decidir a qué organización apoyar.
A pesar de ser la herramienta de transparencia con mayor recorrido en España, es cuestionable
su aportación a una genuina rendición de cuentas, por varias razones:
En primer lugar, cabe preguntarse qué se entiende por buenas prácticas y si los criterios para
informar a los donantes acerca de estas son los más adecuados desde la perspectiva de desarrollo. La inclusión de determinados criterios, como la promoción del voluntariado, la diversidad
55
en la financiación, o la existencia de un determinado porcentaje de financiación privada, parece responder más al grado de atractivo que pueden tener para los donantes que a la calidad
de las organizaciones y a su capacidad de transformación social. Al mismo tiempo, la ausencia
de criterios que informan sobre la calidad de las acciones de las organizaciones, sobre la base
social de estas, sobre la perspectiva de desarrollo que estas asumen, sobre el modelo de relaciones que establecen con los socios o sobre los resultados obtenidos por las organizaciones
impide a los donantes tomar sus decisiones sobre la base de criterios de calidad e impacto.
Llama la atención que uno de los criterios establecidos en esta herramienta valore positivamente
la obtención de fondos privados, dando a entender que estos limitan la dependencia de los
fondos públicos. Este enfoque, que concibe a la financiación privada como menos limitadora y
condicionada que la financiación pública, obvia las implicaciones que en numerosas ocasiones
supone la financiación privada, a menudo más opaca, discrecional y condicionada que la financiación pública.
En segundo lugar, otro de los elementos que restan legitimidad como herramienta de rendición
de cuentas a esta iniciativa es su público objetivo: los donantes. Por esta razón, se trata de una
herramienta que carece de utilidad para informar a las organizaciones locales a la hora de
establecer alianzas y estrategias con las ONGD españolas.
Por último, los criterios incorporados por esta herramienta no parecen aportar mayor transparencia y garantizar mejores prácticas que el exigente marco de calificaciones, concurrencias,
publicidad, auditorias, intervenciones del Estado… que supone la financiación de las administraciones públicas (rendición de cuentas jurídica y económica).
Así pues, no parece que la presencia de un actor independiente garantice una mayor y mejor
rendición de cuentas. Al contrario, parece contribuir al debilitamiento de lo colectivo como
espacio de construcción de alternativas, en este caso de transparencia y rendición de cuentas.
En definitiva, corresponde a las ONGD apropiarse de los espacios de rendición de cuentas y
desarrollar herramientas individuales y colectivas que pongan el acento en la devolución de la
información hacia las organizaciones locales. Parece este un camino adecuado para avanzar
hacia un modelo de rendición de cuentas legitimador y transformador, algo que solo será posible si se abordad desde una perspectiva de desarrollo e implementada de manera mutua,
integral y múltiple.
56
Capítulo Seis
Rendición de cuentas
y autorregulación de las ONG:
un panorama general 25
Christina Laybourn26
One World Trust
1. Introducción
En el último cuarto de siglo, las ONG han logrado ir desempeñando un papel social cada vez
más importante. En numerosos países, se han convertido en proveedoras de servicios esenciales,
en importantes defensoras de sectores marginados de la población, así como en asesoras muy
valoradas en cuestiones de políticas públicas. Pero este incremento de su responsabilidad e influencia ha llevado aparejado un creciente examen, procedente tanto de fuera como de dentro
del sector. Esto ha suscitado a veces una serie de dudas: sobre la legitimidad de las ONG para
responsabilizarse de servicios tan básicos y sobre hasta qué punto logran realmente cumplir
los muy honrosos objetivos humanitarios que se plantean. Estas cuestiones han conducido a una
mayor presión para que estas organizaciones mejoren su rendición de cuentas y su eficacia.
Mientras algunas ONG están afrontando estos retos de forma interna y aislada, otras prefieren reunirse a escala regional, nacional e internacional para desarrollar normas y estándares
comunes. Las estrategias sectoriales de cooperación y de autorregulación se están convirtiendo
por lo tanto en un instrumento importante para las ONG, especialmente de cara a ganarse la
confianza pública y a apoyar mejoras en todo el sector.
Este artículo repasa las principales iniciativas de autorregulación en todo el mundo y cómo estas iniciativas están apoyando y mejorando la rendición de cuentas de las ONG de desarrollo y de acción
humanitaria. La primera parte resume las tendencias y modelos de autorregulación de las ONG,
a partir de información procedente de la base de datos de One World Trust sobre programas de
autorregulación27 de la sociedad civil. La segunda parte analiza los potenciales beneficios internos
y externos para las ONG que participan en programas de autorregulación. La tercera parte del
artículo repasa los diferentes modelos gracias a los cuales las iniciativas de autorregulación pueden
mejorar la rendición de cuentas y eficacia de estas organizaciones. Finalmente, la cuarta parte reflexiona sobre algunas cuestiones a tener en cuenta por parte de las ONG a la hora de plantearse
cómo implementar las iniciativas de autorregulación y otros modelos de rendición de cuentas.
25
Este artículo se basa en dos informes preparados por One World Trust en colaboración con World Vision:
Lingan, J.; Cavendar, A.; Lloyd, R. y Gwynne, B. (2009), “Responding to NGO Development Effectiveness
Initiatives”, Briefing Paper Number 122, Londres: One World Trust; y Lingan, J.; Cavendar, A.; Palmer, T. y
Gwynne, B (2010), “Responding to Development Effectiveness in the Global South”, Briefing Paper Number
126, Londres: One World Trust.
26
Christina Laybourn es investigadora en One World Trust, un think tank global con sede en Reino Unido que
se dedica a investigar vías prácticas para lograr una mayor transparencia y gobernanza globales. Para
contactar con la autora: [email protected]
27
SRI, Self Regulation Initiatives.
57
2. Tendencias y modelos de rendición de cuentas de las ONG
En One World Trust hemos identificado más de 350 iniciativas de autorregulación de organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo que pretenden mejorar su rendición de cuentas
y su eficacia. Acudiendo a nuestra base de datos sobre programas de autorregulación, hemos
identificado algunas motivaciones y principios comunes a estas iniciativas, así como las diversas
estructuras y mecanismos de funcionamiento de estos programas.
Factores que están motivando la multiplicación de iniciativas de rendición de cuentas de las ONG
La irrupción del debate sobre la rendición de cuentas y la eficacia de las ONG en el sector
internacional del desarrollo y de la asistencia humanitaria puede atribuirse a varios factores:
para empezar, una serie de escándalos acontecidos a lo largo de las dos últimas décadas ha
deteriorado la “presunción de bondad” de estas organizaciones. Desde escándalos de alcance
nacional por mala gestión de fondos por parte de ONG aisladas, hasta informes sobre las
respuestas internacionales a crisis como la de Ruanda o del tsunami de 2004, toda una serie
de sucesos ha ido minando la confianza pública en estas organizaciones. Estas se han visto pues
cada vez más obligadas a buscar formas de garantizar a sus donantes el apropiado uso de
los fondos.
Por otro lado, la creciente preocupación por la financiación de las organizaciones terroristas
ha llevado a algunos gobiernos a reforzar su control sobre las actividades económicas de las
ONG. Especialmente en los países del Sur Global, estas intervenciones externas están siendo
percibidas como interferencias ilegítimas en los espacios de actuación de las ONGD. Pero puesto que se ven forzadas a cumplir diversas exigencias gubernamentales de información, muchas
están elaborando sus propias iniciativas de rendición de cuentas, para “contraatacar” ante la
amenaza de mayores regulaciones.
Por otro lado, la acelerada expansión del Tercer Sector en los últimos años, junto a los recortes
de fondos de los donantes, ha generado una mayor competencia por unos recursos cada vez
más escasos. Por ello, cada vez más a menudo las ONG se ven obligadas a convencer a sus
donantes de que sus proyectos son tanto o más merecedores de fondos que otros, aportando
información sobre el cumplimiento de sus objetivos y demostrando su eficacia.
Pero este interés por la rendición de cuentas y por la eficacia no está motivado únicamente por
factores externos como los arriba planteados. Numerosas ONG consideran que el sector tiene
que mejorar su rendición de cuentas a donantes y beneficiarios, por lo que están promoviendo
un cambio de mentalidad, tanto en sus propias organizaciones como a una escala sectorial más
amplia.
Alcance de las iniciativas de autorregulación
La base de datos de programas de autorregulación de One World Trust incluye diversas iniciativas de autorregulación para promover y apoyar la rendición de cuentas de las ONG:
códigos de buenas prácticas, sistemas de certificación, premios, grupos de trabajo, servicios de
información, etc. Su escala varía desde al ámbito internacional, con cientos de organizaciones
participantes, como los Sphere Standards, hasta pequeñas iniciativas locales donde unos pocos
miembros trabajan en estrecha colaboración. En cuanto a las iniciativas en sí, estas pueden
58
abarcar amplios principios de rendición de cuentas y de eficacia o bien centrarse en cuestiones
más específicas relacionadas con áreas técnicas particulares (como el Código de buenas prácticas para ONG que luchan contra el VIH/SIDA) o con aspectos concretos de su funcionamiento
(como el Código People in Aid, orientado a la gestión de los recursos humanos en estas organizaciones). Las iniciativas de autorregulación también acuden a diversos métodos para asegurarse
de que sus participantes cumplan los principios y estándares planteados, desde la firma de un
documento de compromiso hasta rigurosas evaluaciones realizadas por terceros.
El Cuadro 1 nos muestra la diversidad de escala geográfica, de planteamientos temáticos y de
mecanismos de cumplimiento de las iniciativas de autorregulación para ONG de desarrollo y
de acción humanitaria.
Cuadro 1: Alcance de las iniciativas de autorregulación de
las ONG de desarrollo y de acción humanitaria
International
Initiative
Synergie Qualite
ISO 9000 Standards
Sahel and West Africa
Club Food
Global Humanitarian
Platform
People in Aid
WANGO Code
Health Alliance
International Code
Concord Open
Forum
Global Accountability
Report (OWT)
GRI - NGO Sector
SGS NGO Certification
IANGO Code
ECB - The Good
Enough Guide
SPHERE Project
COMPASS Qualite
ICRC Code
HIV/AIDS Code
SCHR Peer Review
HAP 2007
GR3 G3 Guidelines
CONCORD
Code on Images
Soft compliance
Hard compliance
Association of Italian
NGOs
Dochas
BOND Principies
Coordination Sud Ethics
Charter
CNCD Charter
Luxembourg - Code
of Conduct
RORG Ethical
Guidelines
VENRO -
AQOCI Human
AQOCI Development
Principles
Inter Action PVO standards
Dochas Images Code
Venro - Public
Relations Code
Spain Development
Global Impact Membership
Criteria
Swiss NPO Code
ACFID Code
Inter Action Child
Sponsorship
Dochas Child Protection
CCIC Code
Dochas Child Sponsorship
Comhlamh Code
CID Code
Humanitarian
DEC Framework
Development & Humanitarian
IATI
National
Initiative
Technical Sectors
Advocacy & Communications
Principios comunes de la rendición de cuentas y eficacia de las ONG
La investigación de One World Trust sobre las iniciativas de autorregulación de las organizaciones de la sociedad civil ha hallado que muchas de ellas, tanto del Norte como del Sur globales,
comparten unos principios fundamentales similares de rendición de cuentas y de eficacia. Hemos
identificado así seis principios clave de eficacia que, combinados de una u otra manera, han
59
sido aplicados por ONG, plataformas de organizaciones y diversas iniciativas del sector del
desarrollo, a lo largo de los últimos quince años.
El primer principio tiene que ver con la rendición de cuentas de las organizaciones ante sus
colaboradores tanto internos como externos. Señala la naturaleza multidimensional de las demandas de rendición de cuentas de las ONG ante los destinatarios de sus programas, su propio
personal, así como sus donantes y patrocinadores. El segundo principio se refiere a la apropiación, asociación y participación. Se centra en la implicación de los socios y socias locales en la
toma de decisiones y en las propias actividades humanitarias y de desarrollo, subrayando el
compromiso con un programa de trabajo que se base en las necesidades y prioridades de los
mismos. El tercer principio se centra en la transparencia y en la buena gobernanza. Se refiere
a la difusión de información sobre las actividades, estado de cuentas y acuerdos de gestión
de la ONG para garantizar el control interno y la eficacia. El cuarto principio consiste en el
aprendizaje, evaluación y gestión por resultados, presente en la mayor parte de las fuentes
consultadas. Las organizaciones deben aprender del trabajo que hacen y mejorar sus estrategias en función del mismo. Se concede por ello gran importancia a la evaluación de los resultados y efectos, así como a la capacidad de aprendizaje de la propia experiencia. En quinto
lugar, se subraya el principio de independencia de intereses políticos y económicos. Finalmente,
el sexto principio consiste en el respeto de la diversidad y de los derechos humanos como guía
de actuación de las ONG28.
3. Efectos
de la participación en los programas de autorregulación:
mejoras en la legitimidad y en la eficacia
La participación en un programa de autorregulacion puede aportar beneficios tanto internos
como externos para una ONG. La adhesión a los principios o estándares de autorregulación,
como los arriba descritos, puede mejorar su legitimidad a ojos de los donantes, de sus pares y
de la opinión pública en general. Por otro lado, el desarrollo de dichos principios o estándares
también puede conducir a un proceso de cambio organizativo dentro de la misma que incremente su eficacia.
Legitimidad
Uno de los aspectos fundamentales de las iniciativas de autorregulación es que aportan un
“sello de calidad” a las ONG que participan en las mismas, lo que incrementa su legitimidad a
ojos de los donantes y del público (Gugerty, 2009), lo que puede resultar esencial cuando se
compite por financiación o cuando se pretende llegar a poblaciones en situaciones complejas
o peligrosas. Por ejemplo, para las organizaciones implicadas en incidencia política, un alto
nivel de legitimidad resulta crucial para lograr que sus mensajes sean escuchados y tomados en
cuenta (Hammer, Rooney y Warren, 2010).
La participación en iniciativas de autorregulación puede incrementar la legitimidad de una
ONG de muchas maneras. El hecho de que una organización forme parte de una iniciativa de
autorregulación demuestra su compromiso con una serie de buenas prácticas. Evidentemente,
28
60
Para más detalles sobre los Principios de Eficacia, véase Lingan, J.; Cavendar, A.; Lloyd, R. y Gwynne, B.
(2009), “Responding to NGO Development Effectiveness Initiatives”, Briefing Paper Number 122, Londres:
One World Trust, pág. 3.
esto también dependerá del respeto y credibilidad que suscite el programa de autorregulación
en sí mismo, como promotor de transparencia y de eficacia. Si este cuenta con una reputación
de estricto cumplimiento de sus principios, la legitimidad que aportará a sus participantes será
mayor. Y a la inversa: otra iniciativa de autorregulación que tenga muchos participantes poco
cumplidores verá afectada su reputación y la pertenencia a este programa puede llegar incluso
a restar legitimidad al resto de sus miembros.
De forma más específica, el compromiso con algunos de los principios descritos en el punto
anterior puede tener el efecto directo de aumentar la legitimidad de las ONG.
Para empezar, el compromiso con la transparencia, la buena gobernanza y la rendición de
cuentas ante los donantes incrementa la legitimidad de una ONG en la medida en que garantiza apertura y honestidad con respecto a su gestión económica. Esto puede ayudar a la
organización a no verse afectada por acusaciones de corrupción o de conflicto de intereses
que a veces se lanzan contra todo el sector en su conjunto, aportando al contrario confianza a los donantes institucionales y privados, que saben que sus fondos están siendo usados
apropiadamente.
En segundo lugar, se puede incrementar la legitimidad comprometiéndose con el principio de
rendición de cuentas ante los y las beneficiarias. Algunas iniciativas de autorregulación pasan
por alto esta área, centrando toda su atención en la rendición de cuentas ante los donantes. No
obstante, cada vez más ONG y programas de autorregulación están entendiendo que resulta
importante responder ante todos los actores implicados. Pero esta rendición de cuentas ante
los beneficiarios va más allá de una simple cuestión ética. Mediante un compromiso claro de
escucha y respeto hacia las personas que la organización pretende ayudar, la legitimidad de
sus motivaciones aumenta, a ojos de éstos pero también de las instituciones gubernamentales y
de los donantes.
En tercer lugar, en ciertos contextos el compromiso de independencia resulta crucial para
asegurar la legitimidad de la organización. Esto depende de la situación del país de actuación: algunos programas de autorregulación de ámbito nacional, especialmente en el Norte,
se sienten cómodos colaborando estrechamente con el gobierno o con el sector empresarial.
Sin embargo, en otras situaciones puede resultar saludable para una ONG mostrar un claro
distanciamiento de los intereses políticos y empresariales, especialmente si hay sospechas de
prácticas corruptas entre estos actores. En tales casos, es necesario mostrar un compromiso
explícito de independencia financiera y política, para aclarar que la organización se rige
por sus propios principios asistenciales y humanitarios y que no responde a influencias ni a
intereses de otras partes.
Eficacia
Si, por un lado, la participación en una iniciativa de autorregulación resulta valiosa por la
legitimidad que aporta a la ONG, el compromiso de ésta con los principios o estándares de
rendición de cuentas puede convertirse igualmente en un importante motor de cambio dentro de
la propia organización, incrementando la eficacia de su trabajo.
En primer lugar, los principios de rendición de cuentas ante los beneficiarios y de apropiación
fomentan que las ONG impliquen activamente a todos los actores en los procesos que les afec-
61
tan. Las consultas en las comunidades donde se actúa y el aprovechamiento de las habilidades
y conocimientos locales suelen ser la mejor garantía de que el diseño del proyecto sea el apropiado y de que responda a las necesidades del lugar. Se mejora así la base de actuación local
y se aumenta el compromiso de la comunidad con el proyecto. Todos estos aspectos suelen resultar fundamentales para la mejora de la eficacia de los proyectos de las ONG de desarrollo
y de acción humanitaria.
En segundo lugar, el compromiso con principios como el aprendizaje, la evaluación y la gestión por resultados suele mejorar igualmente la eficacia de toda organización, al promover
la implementación de políticas y de instrumentos de revisión de los logros y desafíos de su
trabajo. También fomenta la creación de una cultura de aprendizaje continuo en torno a
los desafíos identificados, lo que conduce a un proceso de mejora constante dentro de la
organización.
Finalmente, principios como la rendición de cuentas y el respeto pueden resultar un aliciente adicional para el personal que trabaja en el proyecto. Por un lado, los profesionales
pueden estar más dispuestos a trabajar para una organización que promueve tanto sus
derechos como los de los beneficiarios, y que es abierta y transparente en su funcionamiento. La implementación de estos principios puede, además, crear un entorno laboral más
favorable y positivo para el personal contratado. Estos principios pueden, por lo tanto,
fomentar la eficacia de una ONG mediante la mejora de la calidad y rendimiento de su
equipo profesional.
4. ¿Qué hace que un programa de autorregulación resulte eficaz?
Como ya se ha comentado anteriormente, existen numerosos modelos de iniciativas de autorregulación. En función de toda una serie de factores, estos programas pueden alcanzar diversos
niveles de éxito a la hora de transformar positivamente a las organizaciones participantes, de
incrementar su legitimidad y de mejorar su eficacia.
Uno de los principales retos que debe afrontar toda iniciativa de autorregulación consiste en
buscar las formas de contribuir a que las organizaciones participantes alcancen los objetivos
o estándares que se han planteado. Si un programa de autorregulación cuenta con numerosas
organizaciones con pobres resultados, esto puede acabar menoscabando la legitimidad del
resto de participantes. Y es que la implementación de los principios o estándares de uno de
estos programas puede ser un proceso trabajoso y lento: muchas ONG, aunque a priori estén
de acuerdo con los principios de rendición de cuentas que han establecido, si no están suficientemente motivadas puede que no sean capaces de alcanzar un compromiso organizativo
suficiente para cumplirlos.
Por ello, para que un programa de autorregulación resulte eficaz, debe motivar y apoyar
a las organizaciones participantes. Las investigaciones al respecto aun no han alcanzado
conclusiones definitivas sobre qué modelos resultan más eficaces que otros, pese a lo cual, el
trabajo llevado a cabo por One World Trust sí señala algunos factores relevantes.
62
Mecanismos de cumplimiento
Con el fin de asegurar que los participantes alcanzan los estándares y de fomentar que los
recién integrados se esfuercen por hacerlo, algunos programas de autorregulación implementan
mecanismos de cumplimiento que consisten en controlar los resultados y en aplicar sanciones a
aquellos miembros que no los alcancen (Cuadro 2). Dichos mecanismos pueden ayudar a consolidar la propia legitimidad del programa, y con ello la de sus participantes, aportando garantías
de que los estándares están siendo respetados. La puesta en práctica de controles regulares,
así como de sanciones, también motiva a las ONG a dedicar el tiempo y los recursos necesarios
para lograr cumplir los estándares.
Los mecanismos de cumplimiento pueden ser reactivos, como los procedimientos de reclamación
una vez investigadas las denuncias o sospechas de no cumplimiento, o proactivos, cuando el programa de autorregulación controla periódicamente en qué medida sus participantes cumplen
con los estándares planteados. Con respecto a los planteamientos proactivos, existen diferentes
tipos de evaluación: la autoevaluación, en la cual la propia organización estima si está alcanzando los estándares propuestos; la “evaluación entre pares”, donde esta es llevada a cabo
por personas de otra ONG; y la evaluación de terceros, donde es una asesoría externa la que
evalúa a las organizaciones participantes. En cuanto a las sanciones a los participantes que no
cumplen con los estándares, estas también varían en cuanto a rigor: van desde discretas recomendaciones hasta multas o expulsiones hechas públicas29.
Cuadro 2: Componentes de un sistema de cumplimiento
Función de control
Planteamiento
Método de
evaluación
Control proactivo
Autoevaluación
Evaluación entre
pares
Control reactivo
29
Evaluación de
terceros
Procedimiento de
reclamación
Fuentes de
Mecanismos de sanción
datos para la
evaluación
Consulta de
archivos
Entrevistas /
encuestas /
visitas
Ambos
Según la
naturaleza
de de la
reclamación
Recomendaciones de
actuaciones correctivas
con discreción y
confidencialidad
Recomendaciones de
actuaciones correctivas
hechas públicas
Imposición de multas
económicas
Suspensión de la
participación / expulsión
Difusión pública de la
expulsión
Para leer más sobre el papel de los mecanismos de cumplimiento en los programas de autorregulación, véase
Lloyd, R., Calvo, V. y Laybourn, C., (2010), “Ensuring Credibility and effectiveness: Designing compliance systems in CSO self-regulation”, Briefing Paper number 127, Londres: One World Trust,
63
Unos mecanismos estrictos de cumplimiento pueden resultar una manera muy eficaz de
asegurar que las ONG participantes cumplan los principios y estándares del programa
de autorregulación, si bien no siempre son los medios más apropiados para facilitar la
rendición de cuentas y la eficacia. Por otro lado, los mecanismos de control más rigurosos
y creíbles, que suelen incluir evaluaciones llevadas a cabo por terceros, resultan a menudo excesivamente caros para los participantes en la iniciativa. Aunque la amenaza de
sanciones públicas tal vez sea la forma más eficaz para asegurar el cumplimiento de los
estándares, puede resultar en realidad más productivo para el programa de autorregulación la aplicación de medidas que impliquen más discretamente a los participantes que
no cumplen, así como la búsqueda de fórmulas de apoyo que faciliten dichos resultados.
Los mecanismos de cumplimiento pueden, además, generar cierto rechazo entre ONG
del sector, si consideran que resultan innecesarios o demasiado costosos en términos de
tiempo. La confianza es un factor importante en este ámbito, por lo que muchas organizaciones pueden mostrar reticencias a embarcarse en este tipo de procesos si piensan
que van a hallarse bajo un control innecesario. Por todo lo comentado, la eficacia de los
diferentes modelos de mecanismos de cumplimiento va a depender pues estrechamente
de los contextos en los que operen: cuando se da una fuerte necesidad de aumentar la
legitimidad de las ONG, esta puede lograrse garantizando el cumplimiento estricto de
los estándares por parte de las mismas; cuando estas organizaciones están muy implicadas en ser más transparentes en la rendición de cuentas, basta, en cambio, con aportar
apoyo y orientación organizativa.
Otros aspectos clave para un programa de autorregulación eficaz
Más allá de la cuestión de los mecanismos de cumplimiento, se pueden identificar otros elementos clave útiles para facilitar la promoción y el apoyo de la legitimidad y de la eficacia de los
participantes en el programa de autorregulación.
Para empezar, dicho programa será más eficaz si se adapta al contexto en el que actúan
sus participantes. Mediante consultas con los mismos, se pueden hallar las mejores vías para
cubrir sus necesidades y afrontar los obstáculos que deberán superar para cumplir con los
estándares.
En segundo lugar, todo programa de autorregulación puede apoyar a sus participantes mediante todo un abanico de instrumentos y métodos. Se pueden realizar talleres periódicos,
aportar guías para alcanzar estándares específicos o poner en contacto a las ONG de manera
que compartan conocimientos y retos. Todo programa de autorregulación también puede apoyar a sus participantes teniendo en cuenta sus diversas necesidades. Cierta flexibilidad con los
estándares o con los requisitos de información, en función del tamaño de la organización o de
la fase en que se halle con respecto al cumplimiento de los mismos, puede ayudar a los que
se esfuerzan por conseguirlo, así como motivar a los participantes más competentes para que
sigan mejorando.
En tercer lugar, una iniciativa de autorregulación será más exitosa en el aumento de la legitimidad y de la eficacia de sus organizaciones participantes si aporta a éstas algo tangible a
cambio. Como ya se ha comentado anteriormente, algunas ONG pueden estar en principio de
acuerdo con los estándares propuestos por el programa de autorregulación, pero ser incapaces sin embargo de movilizar suficientes recursos sin unas contrapartidas más concretas. Así, en
64
esta línea, algunos de estos programas ofrecen acceso a financiación gubernamental, como el
Australian Council for International Development Code of Conduct, que es obligatorio para toda
ONG que quiera acceder a los fondos públicos AusAID. O bien, la concesión de un certificado a
aquellos que alcancen los estándares es otra vía para “recompensar” a los participantes “más
cumplidores”, aportándoles así una prueba tangible de sus buenas prácticas que puede ser
mostrada a donantes y al público en general.
5. Para lograr una implementación exitosa de los principios de rendición
de cuentas
Aunque una ONG se muestre, en la teoría, totalmente comprometida con los principios de rendición de cuentas y de eficacia promovidos por el programa de autorregulación, en la práctica,
la implementación exitosa de tales principios puede resultar, en cambio, dificultosa. Dichas dificultades pueden afrontarse implantando herramientas o guías internas de rendición de cuentas
dentro de la ONG. Pero para asegurar que estos mecanismos de rendición de cuentas puedan
ser adoptados con posibilidades de éxito en todos los ámbitos de la organización, ésta debe
comprobar cuidadosamente que sean adecuados a su forma de trabajar y debe identificar los
apoyos y recursos que va a necesitar para esta tarea.
Cada ONG tiene una forma particular de trabajar así como intereses temáticos, áreas geográficas de actuación y estructuras internas diferentes. Cada organización debe pues asegurarse
de que el programa de autorregulación, u otro modelo de rendición de cuentas en el que
participe, sea adecuado a sus necesidades, así como de su capacidad para satisfacer los requisitos de información de dicho programa. Por ejemplo, ¿va a ser capaz de aportar un informe
de terreno de cada uno de sus proyectos? También debe considerar si el programa cubre sus
principales áreas de trabajo o si incluye estándares que no resultan relevantes para las mismas.
Si el modelo de rendición de cuentas no satisface sus necesidades, la ONG tal vez tenga que
crearse un modelo propio, o bien desarrollar estándares suplementarios que complementen los
requisitos del programa de autorregulación.
Para cumplir satisfactoriamente los estándares de rendición de cuentas, toda ONG tiene que
asegurar un compromiso organizativo suficiente con la tarea. En este sentido, la implicación de
los altos directivos de la organización resulta crucial para asegurar que los principios sean integrados en la misma. No obstante, también es importante que el personal de todos los niveles de
la organización se sienta implicado en el proceso, incluyendo a los profesionales que trabajan
sobre el terreno y a los socios y socias. Pero, para que el personal pueda integrar con eficacia los principios de rendición de cuentas en su trabajo cotidiano, no sólo debe comprender el
sentido de los mismos, sino captar también por qué son tan importantes. Para ello, la ONG tal
vez necesite desarrollar sus propias herramientas y directrices para transmitirlo en términos de
sus procesos organizativos específicos. Por último, toda organización ha de ser capaz poner a
disposición suficientes recursos para apoyar la implementación de dichos principios. Aunque este
proceso no tiene porqué conllevar unos costes excesivos, es importante concretarlos y preverlos
para asegurarse de que otras prioridades organizativas no acaben “comiéndose” sus recursos.
Esto puede requerir la previsión de un presupuesto específico y/o personal con responsabilidades específicas de promoción e implementación de los principios de rendición de cuentas en
todos los ámbitos de la organización.
65
6. Conclusiones
Las ONG de desarrollo y de acción humanitaria de todo el mundo están experimentando una
creciente presión, por parte de los donantes, del público y del propio sector, para que demuestren y mejoren su rendición de cuentas y su eficacia La participación en iniciativas de autorregulación es una de las formas para que estas organizaciones puedan impulsar cambios organizativos que respondan a estas demandas. Sin embargo, como se demuestra en este artículo,
estas iniciativas pueden diferir considerablemente unas de otras en cuanto a alcance y métodos
para aumentar la eficacia y legitimidad de las ONG. Por ello estas, para mejorar eficazmente
su rendición de cuentas, deben considerar cuidadosamente qué modelos de autorregulación se
adaptan mejor a sus necesidades y cómo asegurar un compromiso organizativo adecuado para
cumplir los estándares.
66
Segunda Parte
Discursos de las jornadas Eficacia
del desarrollo y de las ONGD:
renovando nuestro papel
Capítulo Siete
Renovando nuestro papel
hacia la transformación social
Plataforma 2015 y más
1. Introducción
El presente capítulo es el resultado de un análisis realizado a partir de las presentaciones y debates que tuvieron lugar los días 17 y 18 de mayo de 2011 en las jornadas organizadas por la
Plataforma 2015 y más, tituladas Eficacia del desarrollo y las ONGD. Renovando nuestro papel.
Además de un análisis del discurso recogido en dichas presentaciones y debates, el capítulo se
nutre de un ejercicio de revisión bibliográfica y documental con el objetivo de exponer y, en la
medida de lo posible, dar respuesta a algunos de los dilemas y desafíos que se les presentan
a las ONGD.
Concretamente, el origen de las jornadas, así como el principal polo de las discusiones que en
ellas se produjeron, respondía a la idea ampliamente compartida de que las organizaciones
no gubernamentales de desarrollo, y de manera muy clara las españolas, no están cumpliendo
con el papel que potencialmente podrían desarrollar en la transformación social, en la promoción del desarrollo y a favor de unas relaciones Norte-Sur caracterizadas por la justicia y la
equidad. Un enfoque de análisis crítico (y particularmente autocrítico) fue uno de los elementos
mejor valorados por los asistentes a las jornadas, del que este texto quiere ser modesto continuador. Alejados de los mensajes y discursos autocomplacientes, las organizaciones no gubernamentales de desarrollo reunidas durante dos días, compartimos una visión que tiene como base
común la percepción de que los efectos de lo que hacemos no está a la altura de sus propósitos.
Cabe entonces empeñarse, como tratamos de hacer aquí, en la búsqueda de diagnósticos que
nos permitan aprender de los errores y abordar estos tiempos convulsos con estrategias y acciones mejor orientadas.
Así pues, en las próximas páginas se tratará de analizar las causas del insuficiente aprovechamiento de este potencial desde diversas perspectivas. Para ello se analizan diferentes dimensiones
y ámbitos relacionados con los modelos organizativos de las ONGD: los valores y principios que
guían su acción, sus modelos relacionales, su vinculación con la ciudadanía o su concepción de la
rendición de cuentas, entre otros. Se trata de ámbitos y dimensiones que, sin ser todos los que
configuran los perfiles y las actuaciones de las ONGD, son elementos esenciales para alcanzar
planteamientos más estratégicos que potencien la capacidad de transformación de las ONGD.
Inicialmente el análisis gravitará sobre el proceso que hemos dado en llamar de “desnaturalización” –en tanto que ha significado, en mayor o menor medida, un alejamiento de las ONGD
respecto a su naturaleza fundacional–. A partir de dicho proceso de desnaturalización se analizan y desgranan aspectos relacionados con los modelos organizativos, con las relaciones con
otros actores establecidas por las ONGD y con su papel en la construcción de la política de
cooperación y la agenda de desarrollo.
69
2. El proceso de “desnaturalización de las ONGD”
Una de las ideas que late con más fuerza en los discursos analizados es la constatación de
una profunda transformación experimentada por parte de las ONGD españolas. Se habla,
a menudo, de cambios profundos en el colectivo de ONGD que se han escenificado de manera más nítida en los últimos años30. En este proceso de cambio las ONGD se han alejado
de su naturaleza fundacional –por lo que se puede hablar de “desnaturalización”31–, en
tanto en cuanto han visto limitada su capacidad de articulación y de movilización social y
han notado cómo la relevancia que han tenido, al menos en los últimos tres lustros, como
agentes de desarrollo, se ha ido desplazando progresivamente hacia terrenos más institucionalizados, alejándose de los espacios y los discursos más creativos de transformación
de la realidad.
Es necesario aclarar previamente a qué nos estamos refiriendo cuando hablamos de naturaleza
fundacional de las ONGD, puesto que estamos apelando a una idea latente en el imaginario
colectivo, según la cual las ONGD son entidades formadas por personas que comparten la
necesidad de organizarse para contribuir con su trabajo, sea este de denuncia o de promoción,
a la transformación de la realidad, transformación que, en términos generales puede definirse
como una respuesta basada en criterios de emancipación y de justicia.
Tratándose de un colectivo tan complejo y heterogéneo desde numerosos puntos de vista como
el de las ONGD no es posible afirmar que todas las organizaciones han experimentado el
mismo proceso de desnaturalización, en los mismos aspectos ni con la misma intensidad. No es
posible siquiera afirmar que todas las organizaciones hayan experimentado un proceso de
estas características: en algunos casos porque las organizaciones no se han despegado de los
valores, prácticas y procedimientos organizativos originarios y, en otros casos, porque el propio
nacimiento de algunas organizaciones ya partía de una idea “desnaturalizada” de lo que, al
menos para el imaginario colectivo, debería ser una ONGD. En algunos casos se ha percibido
como un proceso de cambio, evolución y crecimiento y, en otros, como un proceso, más problemático, de pérdida de identidad y alejamiento –no del todo consciente y voluntario– del proyecto
organizativo originario.
El proceso de cambio en el que consiste la desnaturalización es un fenómeno complejo, explicado en buena medida por la lógica adaptativa de las ONGD a su entorno. Se trata, así pues,
del resultado de la interacción de un marco estructural –el entorno– restrictivo con las respuestas
de las ONGD ante dicho marco (Coordinadora, 2009a:64).
El marco estructural es de sobra conocido: institucionalización de la política de cooperación en
España y aumento de los recursos financieros a disposición de las ONGD, crecimiento de las exigencias técnicas y burocráticas para acceder a los recursos financieros, crecimiento del número
70
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Cuando se alude al “colectivo de ONGD” de manera genérica existe el riesgo de perder de vista la enorme
diversidad de organizaciones que lo componen y, por lo tanto, la parcialidad del análisis realizado. A pesar
de dicho riesgo, la coincidencia en los análisis hace pertinente hablar de una transformación colectiva que en
cualquier caso tiene como referente el “agregado” de las ONGD.
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El concepto “desnaturalización” no ha sido utilizado expresamente ni en los discursos analizados ni en la
literatura sobre el colectivo de ONGD. No obstante, se trata de un concepto que late con fuerza en numerosos análisis sobre las ONGD españolas, como se evidenció en las Jornadas realizadas por la Plataforma
2015 y más.
de ONGD y de la competencia por los recursos, complejización de la agenda de desarrollo,
aumento del escrutinio sobre el trabajo de las ONGD, por citar solo algunas de las más influyentes en la toma de decisiones de las ONGD.
En este escenario, las respuestas mayoritarias de las organizaciones también son conocidas:
importante concentración en la búsqueda de financiación, adaptación de la estructura organizativa para atender los procedimientos administrativos de la cooperación española, burocratización, crecimiento organizativo, profesionalización y formación técnica, búsqueda de espacios
de interlocución con los poderes públicos y búsqueda de diferenciación respecto a otras organizaciones, entre otras respuestas.
Se trata, por lo tanto, de un proceso dilatado en el tiempo y que es testigo de la fuerte vinculación que las ONGD han tenido con la política de cooperación impulsada tanto por la Administración General del Estado (AGE), como por los gobiernos descentralizados.
Aunque nuestro análisis se centrará en la evolución de las interacciones que las ONGD han tenido con el mencionado marco estructural que supone su entorno más inmediato, conviene apuntar
que esta evolución no puede desligarse de contextos explicativos más amplios. En las últimas décadas la configuración de las sociedades ha sufrido transformaciones importantes al hilo de los
procesos de liberalización y expansión económica, así como de los avances en las tecnologías
de información y comunicación. El “espacio social” en el que surgen y crecen las ONGD es un
lugar delimitado por fuertes tensiones que han sido analizadas bien como procesos de mercantilización y de tecnificación de lo social, o bien como procesos de desmotivación o de despolitización de la participación ciudadana en los asuntos públicos. Estos fenómenos, relacionados entre
sí, han configurado nuevas formas de entender la participación ciudadana que han sido descritos simbólicamente mediante términos como “profesionalización”, que han inscrito a los modelos
de organización social en una lógica modernizadora basada en el deslumbramiento producido
por el conocimiento científico-técnico. Las narraciones que explican el tránsito del “voluntariado”
a la “profesionalización” del sector dan cuenta de la profundidad de las transformaciones a las
que nos referimos. También la aparición de nuevas articulaciones transnacionales de sociedad
civil (Kaldor, 2003) ha supuesto un desplazamiento de las agendas clásicas de reivindicación y
organización políticas que han podido contribuir a debilitar las raíces locales de las ONGD, y
con ello a producir la sensación de cierta autonomía funcional respecto de las supuestas bases
sociales, generando así notables contradicciones. Un análisis pormenorizado y detallado de
estas cuestiones escapa al objeto de este capítulo que se centrará únicamente en el análisis del
entorno más cercano a las ONGD, específicamente el que se refiere a la política de cooperación y al sistema institucional que la soporta y promueve.
2.1. Principales efectos del proceso de desnaturalización en las ONGD
Como todo proceso evolutivo generado a lo largo de años, el cambio protagonizado por las
ONGD españolas ha tenido lugar en diferentes ámbitos y ha producido resultados diversos. No
se trata de un proceso lineal de desnaturalización y por lo tanto de devaluación de todos los
ámbitos del trabajo de las ONGD. Algunos de los resultados han podido contribuir favorablemente a lograr una mayor capacidad de actuación en algunos ámbitos de trabajo y otros, por
el contrario, han limitado su capacidad como agentes de cambio. A continuación se plantean
algunos de los avances y los retrocesos generados en el proceso de desnaturalización de las
ONGD.
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2.1.1. Más actuaciones y menos transformación
El creciente acceso a la financiación pública ha proporcionado, como se apuntó anteriormente,
mayor capacidad de trabajo y al tiempo mayores exigencias técnicas y de gestión para las
ONGD, lo que ha hecho necesaria una apuesta por la ampliación de las capacidades de las
organizaciones en los ámbitos técnico y administrativo.
Como resultado –y fruto también del aprendizaje y la experiencia adquirida a lo largo de
décadas de trabajo– se ha producido un aumento de la cantidad de las acciones realizadas
por las ONGD. Existe la sensación generalizada de que con ello también se ha producido
un aumento de la calidad en las intervenciones de numerosas ONGD, fundamentalmente en
las intervenciones de desarrollo, basado en el mejoramiento de los perfiles de los recursos
humanos y la ampliación de las mencionadas capacidades técnico-administrativas.
Ahora bien, no es fácil saber en qué medida se ha producido dicho aumento en la calidad
de las intervenciones, y menos aún en qué medida este favorece la capacidad de transformación de las ONGD. La mejora de los perfiles de los recursos humanos de las ONGD y la
ampliación de las capacidades, a pesar de haber reforzado los procesos de planificación,
programación y ejecución de las acciones, no ha sido suficientemente contrastado en términos de impacto en el desarrollo a través de ejercicios de evaluación. Además, el aumento
de las capacidades de las ONGD no significa necesariamente un aumento de la calidad
de las intervenciones desde el punto de vista colectivo. En más de una ocasión se ha recurrido a la paradoja micro-macro para analizar la inconsistencia, en términos agregados,
de la suma de acciones individuales. Diferentes análisis han tratado de poner de manifiesto
cómo las dificultades de acompañar procesos de desarrollo por parte de las ONGD no se
deben, por regla general, a la falta de calidad de las intervenciones individuales, sino a
la ausencia de una lógica estratégica de conjunto basada en criterios de pertinencia y de
desarrollo (Martínez, 2007:133). Las razones apuntadas aconsejan evitar establecer una
relación directa entre el aumento de la calidad de los perfiles de las ONGD y el impacto
de estas en el desarrollo.
Al mismo tiempo que se han generado mayores capacidades técnicas y de gestión por
parte de las ONGD, la búsqueda de respuesta a los procedimientos administrativos y las
necesidades financieras para alcanzar la viabilidad organizativa ha conducido a las organizaciones a una excesiva burocratización, donde los espacios de reflexión estratégica, de
planificación conjunta y de análisis político de las intervenciones, se han ido paulatinamente
reduciendo, si no desapareciendo, para dedicar cada vez mayores recursos y espacios organizativos a cumplimentar requisitos. Se trata de un proceso en el que los requisitos para
las fases de identificación, formulación, ejecución y seguimiento se han ido convirtiendo en
la finalidad del trabajo, más que en herramientas útiles para la adecuación del trabajo a
los propósitos originales. Se introduce así el riesgo de considerar un buen trabajo el que
responda en tiempo y forma a los requisitos y de esa forma cumpla con las condiciones
que los financiadores exigen, independientemente de cuáles sean realmente sus resultados
en materia de transformación social o de desarrollo. La burocratización de las ONGD se
ha justificado desde la necesidad de incorporar sistemas más profesionales para la realización del trabajo, como la introducción de criterios objetivables en sus tomas de decisión,
la adaptación de su información a estándares que permitieran su sistematización, o la
adaptación de sus procedimientos administrativos y contables a las cada vez más comple-
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jas legislaciones y regulaciones. Pero este proceso de burocratización se ha convertido en
excesivo en la medida en que han sido las adaptaciones a las diferentes herramientas y
requisitos los que han gobernado de facto la evolución de las ONGD, terminando por ser
determinantes a la hora de definir lo que las mismas hacen o dejan de hacer.
Así pues, las organizaciones se han profesionalizado, pero se ha tratado de una profesionalización sesgada por el excesivo peso de los aspectos organizativos, procedimentales y
administrativos, con poco espacio para el análisis político de su quehacer. Como resultado, se
han ido consolidando organizaciones con un marcado perfil técnico y altamente burocratizadas en sus procedimientos internos, en sus planteamientos estratégicos y en sus relaciones con
otros actores y con la sociedad.
El elevado perfil técnico y la capacidad para gestionar un importante volumen de ayuda
oficial al desarrollo (AOD) en un sistema de cooperación con evidentes limitaciones en materia
de capacidades, entre otros factores, han permitido a las ONGD ocupar cada vez mayores
espacios de interlocución con los poderes públicos, evidenciando así una gran cercanía –en
ocasiones para la colaboración, en ocasiones para la crítica– con las administraciones públicas encargadas del diseño y la gestión de la política de cooperación.
Pero es precisamente esta tecnificación y burocratización la que explica, en buena medida,
que, paralelamente, las ONGD hayan visto debilitadas su relación con la ciudadanía –al menos con la ciudadanía más movilizada– y con su propia base social, perdiendo así parte de
su capacidad de sensibilizar y fortalecer el tejido social a partir de la dinamización de una
ciudadanía comprometida y movilizada por el desarrollo.
Si el acceso a la financiación pública y los requerimientos administrativos para rendir cuentas sobre ella han generado los efectos descritos en la capacidad de transformación de las
ONGD, los efectos de la financiación privada no han sido menores. Así como la financiación
pública ha influido significativamente en la burocratización y el perfil técnico de las ONGD,
la financiación privada ha tenido en términos generales, un efecto contradictorio en la capacidad transformadora de las ONGD.
Este tipo de financiación ha supuesto, por un lado, una mayor capacidad de actuación
como consecuencia de la movilización de mayores recursos económicos. Sin embargo, por
otra parte, ha influido en el proceso de desnaturalización, fundamentalmente en la pérdida de calidad en las relaciones con la ciudadanía, al basarse, en numerosas ocasiones
en un intercambio crecientemente instrumental. Por una parte, la búsqueda de financiación privada ha transformado las relaciones de las ONGD con sus “socios”, relajando las
obligaciones y compromisos de los mismos por el hecho de “pertenecer” a una ONGD.
En poco más de dos décadas se ha constituido un amplio mercado de la solidaridad en
el que los ciudadanos pueden escoger sus ONGD entre una amplia oferta de servicios y
campañas de captación, asumiendo como única relación entre el ciudadano-cliente y la
ONGD la del pago de una cuota o suscripción. Por otra parte la financiación privada no
sólo procede de aportaciones de particulares, también procede de entidades del sector
privado que en general han creado una oferta de financiación vinculada a la reputación
o a la valoración “social” de sus negocios. De esta forma las ONGD han ampliado su
financiación a cambio de proporcionar al sector privado una imagen más responsable
ante los ojos de la sociedad.
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En definitiva, como resultado del proceso de cambio descrito las ONGD han alcanzado un
notable incremento de su capacidad de actuación. En esa búsqueda constante de “hacer más
cosas”, no obstante, han descuidado sus vínculos con la ciudadanía y la base social, lo que se
ha traducido en un déficit en materia de movilización social.
El reto que se deriva de este dilema es cómo hacer compatibles la lógica de la acción y la
lógica de la participación para el cambio social, y lograr recuperar y fortalecer los vínculos
con la ciudadanía sin perder la capacidad de actuación que hoy atesoran las ONGD. En cualquier caso, parece que la posible respuesta pasa por una subordinación de la lógica de la
acción ante la de la participación para la transformación, lo que exige una profunda revisión
de los actuales modelos organizativos de las ONGD.
2.1.2. Fragmentación, asepsia, y pérdida de capacidad de movilización
Otro de los elementos que explica el proceso de desnaturalización de las ONGD es la lógica competitiva que ha permeado los modelos de relaciones de numerosas organizaciones.
Diversos estudios han analizado las consecuencias de las relaciones competitivas entre las
ONGD (Coordinadora, 2009a:130-131; Martínez, 2007:91-102): falta de coordinación,
fragmentación o pérdida de legitimidad, entre otras. Pero además, conviene destacar que la
competencia entre ONGD también ha incidido de manera negativa en la capacidad de construir una lógica cooperativa por parte del colectivo de las ONGD y, con ello, de elaboración
de discursos colectivos capaces de incidir en los procesos de toma de decisiones políticas y en
la construcción de la agenda de desarrollo.
No quiere esto decir que las ONGD no hayan elaborado su propios discursos, pero sí que
estos no acostumbran a responder a una lógica cooperativa y consensuada y que, producto
de la tensión competitiva generada por la búsqueda de recursos, tienden a vaciarse de
contenido en un ejercicio de asepsia ideológica motivado por la búsqueda de acceso a un
público más amplio y ante el temor a no recibir subvenciones como forma de represalia
ante un posicionamiento político. Así pues, esta apuesta por la extensión del discurso –en
detrimento de la profundidad del mismo– ha supuesto la posibilidad de acceder cada vez
a un público más amplio y, con ello, un aumento del alcance y del grado de difusión de sus
mensajes.
Pero sería erróneo atribuir exclusivamente a la lógica competitiva esta vacuidad discursiva de las ONGD en tanto que colectivo. También es reflejo de la elevada diversidad del
denominado sector de las ONGD en España –diversidad expresada tanto en la naturaleza jurídica de las organizaciones, como en su implantación geográfica, posicionamiento
ideológico y consiguiente visión del desarrollo, apoyos institucionales, grado de independencia y autonomía, especialización sectorial...–. Nos encontramos aquí con el problema
de la representatividad del discurso y el de la paradoja de la participación. La construcción de un discurso representativo, que aglutine y busque acomodo a las diversas visiones
y misiones, se acaba viendo desprovisto de contenido político y asumiendo un consenso
de mínimos, generalmente orientado a la defensa de los intereses del colectivo y no tanto
a la construcción de políticas. De esta manera, se ha producido la configuración casi generalizada de un discurso aséptico basado en aspectos técnicos y procedimentales, que
ha contribuido a transformar la relación de las ONGD con la ciudadanía. Esta narrativa
se refleja en el logro de una audiencia de amplio espectro, así como en una progresiva
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pérdida de base social. Esta paradoja ha permitido caracterizar en la actualidad al
conjunto de las ONGD como gigantes con pies de barro, haciendo referencia con ello a su
amplia presencia pública en un contexto de disminución de sus bases sociales articuladas
y comprometidas.
Así pues, como en el caso de la creciente burocratización, la dificultad para construir discursos
colectivos transformadores supone una pérdida de capacidad movilizadora por parte de las
ONGD.
2.1.3. Pérdida de relevancia como agentes de desarrollo
La respuesta adaptativa al entorno ofrecida por numerosas ONGD ha tenido como resultado,
junto a los efectos descritos y en buena medida producto de estos, una pérdida de capacidad
de análisis y de compresión de la dimensión política de la agenda de desarrollo, tendiendo
así a la simplificación de la realidad. Esta simplificación se produce por el predominio de la
perspectiva técnica y por la constante dedicación a analizar los procedimientos para lograr
la viabilidad organizativa32.
Muchos de los planteamientos globales de partida en los análisis de las ONGD se acaban
enfrentando a su propia respuesta adaptativa al sistema de financiación, lo que se traduce
en una actuación fragmentada y particular y, por consiguiente, desvinculada de la realidad
compleja y global de la que se partía. Como resultado, la tendencia a simplificar la realidad
acaba permeando en las ONGD, en sus actuaciones y, necesariamente, en su manera de
entender su propio trabajo en el desarrollo.
Como consecuencia de todo lo anterior se observa, en términos generales, una sensación de pérdida: pérdida, por un lado, de relevancia como agentes de desarrollo aun reconociendo que se
ha producido un notable incremento del papel de las ONGD como gestoras de la política de
cooperación para el desarrollo; pérdida, por otro lado, de capacidad para realizar análisis globales y construir narrativas alternativas a favor de un modelo de desarrollo más justo y equitativo.
Asimismo, el balance realizado refleja una limitación de la capacidad de transformación
social. Es decir, a pesar de que el fenómeno de desnaturalización descrito ha dado lugar
tanto a aspectos positivos como negativos, el análisis de este proceso parece indicar que
las ONGD han perdido más de lo que han ganado en su transcurso. Se trata de un proceso
que ha generado una crisis de identidad en buena parte de ONGD al evidenciar un cierto
distanciamiento de las acciones de las organizaciones respecto a sus valores y motivaciones
originales. Un proceso que se expresa, paradójicamente, a través de un enorme crecimiento
de las ONGD como actores de cooperación para el desarrollo al tiempo que de pérdida de
relevancia como agentes de desarrollo.
En este proceso las ONGD, producto de su profesionalización y su creciente interlocución
con espacios de la política de cooperación, han incrementado su capacidad para manejar
32
Este fenómeno ha sido descrito y analizado por diferentes autores. En la presente publicación se analizada
desde perspectivas distintas. En el capítulo IV A. Alcalde hace un análisis de la fractura entre cadena de valor
y cadena de supervivencia de las organizaciones. En el capítulo I P. Martínez plantea la necesidad de desarrollar una mirada más política por parte de las ONGD. Asimismo, este fenómeno es analizado por Martínez
(2011) al describir la “dinámica de la acción frente a la dinámica de la transformación”.
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debates políticos con un alto grado de complejidad técnica, debates que casi nunca logran
reflejarse en sus comunicaciones o relaciones con la ciudadanía dado que las ONGD optan
por el discurso simplista de la realidad. A menudo las propias ONGD expresan esta paradoja
cuando reconocen que se enfrascan en un lenguaje excesivamente técnico y asumen sus dificultades para traducirlo de forma comprensible para el conjunto de la ciudadanía. También puede
ser una muestra de esta paradoja, como se aborda más adelante, las tensiones que algunas
ONGD muestran entre sus objetivos políticos y sus objetivos en materia de marketing o captación de adhesiones. En los últimos tiempos esta tensión parece resolverse más a menudo a favor
de los segundos, por lo que el discurso simplificador de la realidad se convierte en un requisito.
Para entender mejor este proceso de desnaturalización conviene atender de manera más profunda a algunos de elementos que determinan el comportamiento y la labor de las ONGD.
A ello se dedica el siguiente epígrafe.
3. Los efectos de la desnaturalización en los modelos organizativos de
las ONGD
Uno de los aspectos más evidentes del proceso de cambio protagonizado por las ONGD desde
su nacimiento hasta la actualidad es el creciente proceso de profesionalización al que se ha
aludido. A menudo se identifica la profesionalización como un factor causante de la desnaturalización, del alejamiento de la cadena de valor y del distanciamiento de la base social. Parece
innegable que el proceso de profesionalización se ha dado simultáneamente al proceso que ha
limitado la capacidad de transformación social de las ONGD. La relación entre ambos procesos
no es clara, aunque habitualmente se pueda identificar profesionalización con pérdida de la
capacidad de actuación para el cambio estructural.
En principio no está tan claro que toda profesionalización sea un factor negativo en sí mismo, ya
que esta supone mayores recursos humanos y mejor formados, una lógica de trabajo más constante y de más largo recorrido, así como una metodología de trabajo más rigurosa. El problema
parece erradicar no tanto en la propia profesionalización como en una profesionalización mal
entendida, que ha desplazado el foco de prioridad de los fines a los medios para alcanzarlos.
En esta concepción reduccionista de la profesionalización la dimensión política del trabajo de
las organizaciones, aquella que conforma su potencial de transformación social, no ha sido
suficientemente atendida. Por el contrario, se ha tratado mayoritariamente de una profesionalización marcadamente técnica, caracterizada por la priorización dentro de las organizaciones
de un modelo orientado a la gestión, acompañado de una creciente burocratización y lastrada
por una pérdida de relevancia de la reflexión estratégica y el análisis político de su quehacer.
En este sentido, el discurso de las propias ONGD muestra un amplio consenso al afirmar el
efecto limitador que la carga de gestión y la burocratización ejercen sobre ellas. Se trata de
un efecto que ha conducido en numerosas ocasiones a las ONGD a priorizar decisiones que
apuntan a la viabilidad organizativa –las relacionadas con la cadena de supervivencia– sobre
las decisiones que conducen al cumplimiento de la misión de las ONGD –aquellas relacionadas
con la cadena de valor33–.
33
76
Esta reflexión se ha abordado en mayor profundidad en el capítulo IV, elaborado por Ana Alcalde en la
presente publicación.
Como es sabido, esta priorización repercute en numerosos ámbitos asociados a la labor de las
ONGD: establecimiento de relaciones con organizaciones que aportan viabilidad a la cadena
de supervivencia en detrimento de las relaciones con organizaciones que lo hacen a la cadena
de valor; una laxa y ambigua definición estratégica que pudiera resultar aceptable para cualquier potencial financiador; escasos recursos destinados a la reflexión y el análisis crítico poco
apreciados por los actores más importantes desde la perspectiva de la viabilidad.
Entre los diversos factores que han influido en este proceso ha sido muy importante la estrecha
vinculación de las ONGD con la política de cooperación que, prácticamente desde su origen,
se apoyó significativamente en las ONGD. Este hecho, que se produjo de manera particular
en la cooperación descentralizada, supuso una creciente fuente de financiación, al tiempo que
elevó las exigencias en materia de transparencia y rendición de cuentas sobre la gestión de
los fondos. Conviene recordar que la cooperación española se caracteriza por una elevada
fragmentación institucional y una elevada heterogeneidad y complejidad de procedimientos
administrativos.
Pero junto este y otros factores determinantes en la tecnificación y burocratización que responden a una naturaleza externa existen factores de carácter interno resultado de las propias
decisiones organizativas de las ONGD. En otras palabras, aunque existe un contexto que ha
favorecido la escalada técnica y burocrática en la que se han visto inmersas las ONGD, esta es
fundamentalmente un resultado de las propias decisiones de las ONGD y, aunque compartida
con las administraciones públicas, es producto de su propia responsabilidad.
En definitiva, la cadena de supervivencia por la que han optado de manera mayoritaria las
ONGD no es una realidad impuesta por el marco estructural de la cadena de la ayuda. Es una
decisión estratégica que ha favorecido el crecimiento de las estructuras de las organizaciones
y ha dado lugar a modelos organizativos con elevada capacidad de gestión. Al mismo tiempo,
esta opción ha posibilitado el proceso de desnaturalización y la consiguiente pérdida de identidad y desconexión con los valores originarios de buena parte de organizaciones.
Ante este dilema estratégico cabe hacerse las siguientes preguntas: ¿es necesariamente incompatible la existencia de una elevada capacidad de gestión y puesta en marcha de amplias
estructuras y volúmenes de trabajo con una férrea conexión con los principios y valores organizativos?, ¿y con una estrecha y cómplice vinculación con la base social?, ¿son incompatibles
elevados niveles de burocratización con una gran capacidad de movilización social?
Estos interrogantes plantean importantes desafíos a las ONGD. Uno de ellos es tratar de hacer
compatibles ambas lógicas, representadas por la cadena de valor y la cadena de supervivencia. Sin embargo, la experiencia ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones la dificultad
de encontrar este equilibrio. Asimismo, ha evidenciado cómo la primacía de la cadena de supervivencia acaba por desnaturalizar a numerosas ONGD.
Parece, por lo tanto, que si se quieren evitar los efectos que ha generado el proceso de desnaturalización y recuperar el valor que las ONGD pueden aportar para impulsar dinámicas más
transformadoras, es importante revisar los modelos organizativos de las ONGD. Pero la revisión
de los modelos organizativos no parece aconsejar a las ONGD la experimentación un nuevo
proceso de búsqueda de identidad que les lleve a olvidar buena parte de su aprendizaje y
a desprenderse de su capital técnico y social para convertirse en un tipo de organizaciones
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distintas –ya sea en organizaciones indiferenciadas de los movimientos sociales en un extremo,
o de entidades prestadoras de servicios, por otro–, sufriendo así nuevamente, en realidad, un
proceso de pérdida de identidad.
Así pues, el desafío consiste en buscar el equilibrio que permita a las ONGD lograr mayor capacidad de transformación social sin perder la perspectiva sobre qué tipo de organizaciones
son. Por el contrario, es preciso lograr la coherencia tratando de vincular y reforzar la lógica de
transformación con la lógica de la supervivencia.
Dicho de otra manera, es de importancia estratégica para las ONGD abordar un proceso
de reflexión y cambio desde la priorización de la coherencia del modelo organizativo con
los valores que afirman perseguir las ONGD. Este proceso, que supondría una suerte de
“renaturalización”, estaría caracterizado por la recuperación de la identidad, por una mirada más global e integral de la agenda de desarrollo que recupere el sentido político34
y por una revitalización de la relación con la base social y otros colectivos sociales. Esta
revitalización pasa necesariamente por la búsqueda de modelos organizativos que exploren nuevos tipos de participación y militancia (Aranguren, 2010). Pero es de importancia
estratégica hacerlo sin perder capacidad de interlocución, capacidad técnica y capacidad
de gestión.
3.1. Modelos organizativos: ámbitos de decisión estratégicos para las ONGD
No es posible, ni seguramente deseable, proponer una receta válida para el conjunto de las
ONGD en relación a los modelos organizativos. No es posible por la elevada heterogeneidad
del colectivo a la que ya se ha aludido y que aconseja huir de análisis y propuestas que apunten
a la uniformidad. No es deseable porque supondría el fin de la andadura de caminos distintos
y divergentes que dan lugar a un aprendizaje colectivo.
Ahora bien, sí es posible y deseable aprovechar la reflexión existente sobre los modelos organizativos de las ONGD para tratar de apuntar claves que puedan orientar decisiones estratégicas y organizativas más adecuadas que las actuales para lograr aprovechar todo el potencial
de transformación social de las ONGD.
Es cierto que el denominado marco estructural de la cadena de la ayuda –caracterizado
por un sistema de financiación limitado y atomizado y por un sistema de rendición de cuentas rígido y marcadamente jurídico y económico– en el que actúan las ONGD no favorece
ese cambio. Sin embargo, la existencia de un entorno que no es facilitador para el cambio
no debe ser razón suficiente para no abordar el proceso de cambio de los modelos organizativos.
El proceso de transformación por el que se aboga en estas páginas, caracterizado por la
búsqueda de modelos organizativos más adecuados, ya ha sido abordado a través de diferentes iniciativas desde muy distintos ámbitos. Desde la práctica, son numerosas las ONGD
que están tratando constantemente de mejorar sus prácticas organizativas, para avanzar
hacia modelos superadores de las actuales limitaciones para el cambio estructural. Desde la
reflexión y el análisis, diversos estudios han abordado esta cuestión y han tratado de aportar
34
78
En el capítulo I se abordó en profundidad la pertinencia de desarrollar una mirada más política por parte
de las ONGD.
propuestas sobre aspectos organizativos que prioricen la capacidad de transformación y
movilización social35.
A continuación se presentan algunos elementos a tener en cuenta para la puesta en marcha de
modelos organizativos más transformadores. Se trata de elementos que afectan a la toma de
decisiones sobre diferentes ámbitos: valores y misión de la organización, acción colectiva frente
a la acción individual, relaciones con otros actores, decisiones estratégicas, política de financiación y política de transparencia y rendición de cuentas, entre otros.
3.2. Valores, principios y misión de las organizaciones
Uno de los elementos comunes de los discursos que confluyen en torno a las ONGD es la constatación de la creciente desvinculación de sus prácticas respecto de sus valores, principios y misión.
Esta desvinculación da lugar a uno de los rasgos fundamentales del proceso de desnaturalización descrito en páginas anteriores: la pérdida de la perspectiva estratégica de su acción por
la interiorización, en numerosas ocasiones de manera inconsciente, de una perspectiva eminentemente técnica o incluso instrumental de los proyectos y acciones.
Por esta razón, cuando se plantea la importancia de volver a los valores y principios fundacionales de las ONGD, se está hablando de la pertinencia de adquirir la capacidad de interpretación de la realidad desde una dimensión política. No se trata de algo trivial, ya que esta
perspectiva implica un cambio en la manera que las ONGD entienden el desarrollo y, con ello,
las dinámicas generadoras de desarrollo y su propio papel en estas.
Esta constatación, que incorpora la necesidad de una recuperación de la perspectiva política
en el trabajo de las ONGD, no significa que todas deban centrar sus energías en el trabajo de
incidencia política. Implica la necesidad de que todas aborden el trabajo desde un enfoque que
asuma que el desarrollo es fundamentalmente una categoría política vinculada con el enfoque
basado en derechos y el cambio estructural. Se trata de una perspectiva que, lejos de ser nueva, está fijada en el Código de Conducta de las ONG de la Coordinadora de ONGD-España.
Este documento afirma que las ONGD se caracterizan por “tener una voluntad de cambio
o de transformación social, participando activamente en la mejora de la sociedad mediante
propuestas favorecedoras de unas relaciones Norte-Sur más justas” (Coordinadora, 1998:5).
Además, el Código afirma que las ONGD deben incorporar entre sus objetivos la lucha contra
las desigualdades, la pobreza y sus causas y desarrollar una práctica coherente y consecuente
con estos objetivos (Coordinadora, 1998:5).
La mirada política por la que se aboga en este análisis no consiste, por lo tanto, en una
radicalización de los mensajes, ni en un giro generalizado del conjunto de las ONGD hacia
las labores de incidencia política, sino en la búsqueda de coherencia de las acciones de
las ONGD con los valores y principios inspiradores de la transformación social, política y
económica a favor del desarrollo. Principios que han constituido su fundamento y su razón
de ser. Ahora deben ser recuperados como guías para reorientar sus decisiones y relaciones cotidianas.
35
Algunos de estos análisis pueden encontrarse en Sogge (2005 y 2008), Coordinadora (2009a y 2009b),
Martínez (2011). Asimismo, en la presente publicación se aborda esta reflexión en los capítulos I y IV.
79
3.3. Acción colectiva y modelos relacionales
Las ONGD han impulsado numerosos espacios colectivos y fórmulas de trabajo conjunta.
A pesar de la puesta en marcha de consorcios, agrupaciones temporales o fusiones entre organizaciones, o de la existencia de redes, plataformas, coordinadoras y federaciones de ONGD,
tanto en España como en los países en los que trabajan las ONGD españolas, las relaciones
entre las organizaciones no han avanzado de manera generalizada, en los últimos años, hacia
una mayor cercanía y cooperación.
Por el contrario, existe un amplio consenso entre las ONGD al reconocer, como se indicara anteriormente, la existencia de elevados niveles de competencia (Coordinadora, 2009a: 130-131).
Además, el escenario actual de recortes en materia de AOD tanto por parte de la Administración General del Estado como de los gobiernos descentralizados, parece ser un factor potenciador de la competencia. Más allá de la competencia por la obtención de fondos públicos,
las ONGD también compiten en el espacio público mediático, en el que pugnan por obtener
difusión y reconocimiento público de sus marcas. Tras el espectacular incremento de las acciones
del llamado marketing solidario de los últimos años, existen al menos dos tipos de razones,
relacionadas entre sí a menudo hasta la confusión. Por un lado, estrategias de ampliación de la
base social o de colaboradores que puedan contribuir a agrandar sus presupuestos. Por otro
lado intereses orientados a ampliar la influencia de sus posiciones en la generación de opinión
pública. Ambas estrategias se retroalimentan y se confunden en un espacio limitado que es objeto de gran competencia. Por último también hay que mencionar la competencia en la disputa
de espacios de interlocución política, con los consabidos riesgos de clientelismo y favoritismo
asociados a las relaciones con las instituciones políticas.
Este escenario de competencia es pertinente para hacer una reflexión sobre la vulnerabilidad
de las ONGD a título individual y sobre las limitaciones de la acción individual de las ONGD.
Vulnerabilidad ante los citados recortes y restricciones financieras, y limitaciones en materia de
interlocución política, generación de discurso y construcción de la agenda de desarrollo.
Ahora bien, si es cierto que el momento es importante por la existencia de oportunidades para
el cambio, no lo es menos que se trata de un momento de riesgo. El contexto de crisis económica
y financiera en el Norte, y los recortes en materia de AOD, que ponen en entredicho la viabilidad organizativa de numerosas ONGD, incorporan el riesgo de, desde una perspectiva reactiva, orientar la actuación colectiva hacia la defensa de los intereses del colectivo de ONGD, en
detrimento de la acción conjunta a favor de la participación en la construcción de la política y
la agenda de desarrollo.
Independientemente de la opción por la que se inclinen las ONGD –generación de redes,
trabajo a través de plataformas, fusiones entre organizaciones, agrupaciones temporales, consorcios...–, la vía colectiva parece ser un camino imprescindible para el desarrollo de modelos
organizativos más sólidos y con capacidad de fortalecer a las ONGD y potenciar su capacidad
como agentes de cambio.
Se habla aquí de la vía colectiva como una apuesta por las relaciones cooperativas entre
organizaciones, es decir, aquellas en las que se produce una genuina articulación, intercambio se saberes, complementariedad en la acción, construcción de un discurso colectivo
capaz de permear la agenda política. Esta vía colectiva que exige la madurez necesaria
80
para asumir nuevas identidades –pérdida de identidad individual y construcción de identidad colectiva–, ceder espacios de soberanía en la toma de decisiones y superar el anclaje
institucional en el que en numerosas ocasiones se posicionan las ONGD (Coordinadora,
2009a:129). Se trata, así pues, de asumir la responsabilidad individual que las ONGD
han adquirido tanto con sus socios como con sus partícipes y, especialmente, de asumir la
responsabilidad colectiva que las ONGD, como agentes de desarrollo, han adquirido con
el conjunto de la humanidad (Coordinadora 1998; Coordinadora, 2009a:123-125). Este
planteamiento, en definitiva, no es otra cosa que una incorporación del pensamiento cosmopolita y global a la propia acción de las ONGD, entendiendo que la vía colectiva es la
más adecuada para afrontar los retos que afectan al conjunto del colectivo, en este caso
el de las ONGD.
De lo contrario, si no se abordan estos desafíos y se asume la doble responsabilidad –individual
y agregada– los ejercicios colectivos se autolimitarán a intereses corporativos y se reducirán a
un estéril debate sobre tamaños y recursos. De esta manera la acción colectiva será insignificante en relación a la capacidad de cambio estructural e insuficiente para avanzar desde las
actuales relaciones de competencia hacia genuinas relaciones de cooperación.
Las relaciones de las ONGD en el seno del denominado “tercer sector” son solo una parte,
aunque sin duda importante, de las relaciones que establecen las ONGD. En un mundo complejo
en creciente proceso de interrelación a escala global las ONGD han ido tejiendo una tupida
malla de relaciones: relaciones con otras organizaciones sociales, vinculación con movimientos
sociales, participación en redes internacionales, participación en campañas de incidencia con
actores de distinta naturaleza...
Pero las relaciones establecidas por las ONGD no han evolucionado únicamente en respuesta
a la creciente complejidad de un mundo global y diverso, sino también en respuesta a las propias necesidades organizativas. Se observa en las relaciones de las ONGD una tensión entre
la búsqueda de marcos relacionales para la acción colectiva –marcos complejos que exigen a
las ONGD traspasar sus propias fronteras asociativas y articularse con actores de muy distinta
naturaleza, pero que son estratégicos desde la perspectiva del desarrollo– y el establecimiento
de relaciones instrumentales al servicio de la viabilidad del proyecto organizativo. Esta tensión,
que no es más que otra manifestación de la imposición de la cadena de valor sobre la cadena
de supervivencia, ha marcado los modelos de relaciones de las ONGD, y está muy presente en
las distintas alternativas adoptadas por estas.
Aunque la tensión descrita no ha ejercido la misma influencia en todas las organizaciones, la
apuesta mayoritaria por la viabilidad de los proyectos organizativos ha dado lugar a algunas tendencias generalizadas: distanciamiento, extensión, burocratización e instrumentalización.
Concretamente, las ONGD han visto debilitado el vínculo con la ciudadanía y con la base social,
generándose un distanciamiento respecto a sectores sociales ampliamente movilizados políticamente. Seguramente, como parte del mismo proceso las ONGD han extendido su relación con
la opinión pública, accediendo a un mayor número de públicos. Asimismo, las relaciones entre
ONGD y los movimientos y organizaciones sociales se ha enfriado, evidenciándose un creciente
distanciamiento e incluso, en ocasiones, ciertos niveles de conflicto. Por último, las ONGD, en
buena medida como resultado del marco restrictivo de la cadena de la ayuda, han experimentado una creciente burocratización e instrumentalización también de las relaciones con las
ONG del Sur.
81
Esta instrumentalización, causada por la propia lógica de priorizar la gestión frente a una
articulación de relaciones más estratégicas fundamentadas en verdaderas asociaciones entre
organizaciones orientadas a reducir las asimetrías, limita las capacidades de romper el modelo
relacional de la cadena de la ayuda y reduce la capacidad de acción conjunta de las organizaciones.
Es posible realizar una lectura de estas relaciones instrumentales con las organizaciones socias
del Sur como una persistencia de un modelo de relación vertical, que deriva en una reproducción del papel donante-receptor en detrimento de estrategias que exploren otros modelos de
relación con mayor capacidad transformadora36.
La priorización de la cadena de supervivencia condiciona las relaciones con las organizaciones
socias limitando los espacios para una verdadera estrategia conjunta, que vinculara áreas de
intervención entre organizaciones y planificaciones a largo plazo con potencial de transformación.
3.4. Relación con los movimientos y las organizaciones sociales
Diferentes factores políticos, sociales y económicos explican la tardía aparición de las ONGD
en España con respecto a los países de su entorno. No es hasta bien entrados los años ochenta
cuando la sociedad civil organizada en España –a la luz de los cambios políticos y económicos
registrados en el país– comienza a asumir una mirada internacional. Son años de creciente solidaridad y apoyo a la sociedad civil en otros países del Sur que se expresan en un papel activo
en diferentes conflictos políticos y crisis humanitarias en la escena internacional.
Se trata de un fenómeno que coincide en el tiempo con la incipiente gestación del sistema de
cooperación español, que pronto se convierte en una fuente de financiación –e institucionalización– para estos movimientos y organizaciones de la sociedad civil. Esta breve explicación
permite ilustrar la fuerte vinculación entre los movimientos sociales y las primeras ONGD que
comenzaron a surgir en la década de los años ochenta del pasado siglo y, en menor medida,
en las décadas siguientes.
Este análisis, no obstante, no agota la explicación de las relaciones entre los movimientos sociales y las ONGD en España. Muchas de las ONGD activas en la actualidad responden a un
origen bien distinto, no vinculado a los movimientos sociales, sino en respuesta a un compromiso
profesional y técnico con el desarrollo. Son por lo tanto organizaciones impulsadas desde sectores de la sociedad claramente diferenciados de los movimientos sociales: sectores profesionales,
partidos políticos, sindicatos, entre otros espacios e instituciones.
En resumen, aunque no se puede hablar de una vinculación natural generalizada entre ONGD y
movimientos sociales, lo cierto es que buena parte de las primeras mantuvieron durante años con
los segundos unas relaciones de cercanía, complementariedad y complicidad que en los últimos
años, al calor del mencionado proceso de desnaturalización de las ONGD, se han ido enfriando
haciéndose evidente una brecha entre ambos actores.
36
82
En este sentido, informes como el Partner feedback report realizado entre 26 organizaciones internacionales
a iniciativa de Keystone accountability, llega hasta el punto de valorar la satisfacción de las organizaciones
socias respecto de elementos como la puntualidad en el desembolso de los fondos, la flexibilidad en los cambios del presupuesto o la contribución a costes generales de las ONG del Sur. (Keystone performance surveys,
2011, disponibles en http://www.keystoneaccountability.org/services/surveys/socialinvestment).
Actualmente, tras los años de distanciamiento, encontramos mayoritariamente unas relaciones
marcadas por la indiferencia y el conflicto, tendencias ambas que además parecen crecientes,
a menos que algún cambio de rumbo pudiera proporcionar nuevos espacios de complicidad y
colaboración. Esta brecha abierta entre ONGD y movimientos sociales ha sido marcada en mayor medida por los movimientos sociales, lo que indica una percepción asimétrica entre ambos
colectivos. Los movimientos sociales han desarrollado una visión muy crítica sobre las ONGD,
amparada en la creciente profesionalización, la consiguiente pérdida de base social y un excesivo “trabajo de oficina” en detrimento del “trabajo de calle”. Dicho de otra manera, los movimientos sociales critican a las ONGD su creciente perfil técnico y reformista, frente al trabajo
de movilización social y una visión más rupturista y transformadora que ellos afirman poseer. Es
decir, las críticas no solo se asientan en los métodos a través de los que lograr las metas de estos
colectivos, sino fundamentalmente en los objetivos de transformación social. Las ONGD, por su
parte, no parecen haber desarrollado una mirada tan crítica hacia los movimientos sociales, al
menos no de una manera generalizada.
Esta mirada crítica se basa en un análisis fundado, como pone de manifiesto que estos mismos
argumentos pueblen los ejercicios de autocrítica que, generalmente de manera interna, se hacen
a sí mismas en numerosas ocasiones las propias ONGD. Esta mirada crítica, no obstante, también
adolece de una excesiva simplificación de la heterogeneidad, diversidad, complejidad y, en
ocasiones, contradicciones existentes entre las ONGD.
Esta mirada, no obstante, si quiere ser certera y constructiva no debe obviar dos factores importantes: en primer lugar la riqueza de posicionamientos y perspectivas acerca del papel de la
sociedad civil, la movilización social y la incidencia política existente dentro del amplio colectivo
de las ONGD. Muchos de estos posicionamientos y perspectivas son coincidentes con las adoptadas por los movimientos sociales en su apuesta por objetivos transformadores. En segundo
lugar, y teniendo en cuenta tanto la diversidad de las ONGD como de los movimientos sociales
y con ello las diferencias e incompatibilidades que entre ellos puedan existir, se trata de colectivos que poseen potencialidades complementarias para el cambio social. Los movimientos
sociales y ONGD, aunque expresen diferencias en las estrategias para lograr sus metas, son
coincidentes si no en su totalidad, sí al menos parcialmente en sus objetivos de transformación
social, como pone de manifiesto buena parte de sus agendas específicas: movimiento feminista y
lucha por la equidad de género, movimiento ecologista y lucha por la sostenibilidad ambiental,
movimiento campesino y soberanía alimentaria, por poner solo algunos ejemplos.
Lo cierto es que las actuales relaciones de indiferencia y conflicto no son beneficiosas para el
objetivo común de avance hacia un modelo de desarrollo más justo y equitativo con todos los
seres humanos del planeta. Movimientos sociales y ONGD carecen, por sí solos, de suficiente
capacidad para el logro de sus objetivos finalistas de transformación. La capacidad de movilización de los movimientos sociales con la que logran irrumpir en la agenda y la presencia en
espacios de interlocución y el acceso a medios de comunicación de las ONGD ofrecen posibles
complementariedades para reorientar las relaciones entre ambos actores de la sociedad civil
hacia la superación de la indiferencia y el conflicto, y a favor de la transformación social.
Es cierto que la complementariedad entre ambos colectivos debe basarse en la especialización
en aquello en lo que son más fuertes. Ello, no obstante, exige la necesidad de minimizar las diferencias para evitar las relaciones de conflicto, potenciar la cooperación en los espacios –físicos,
temáticos, discursivos y simbólicos– de encuentro. Y ello exige, a su vez, como ya se ha indicado
83
en repetidas ocasiones, una apuesta por parte de las ONGD por reorientar su capacidad de
interlocución hacia objetivos menos instrumentales y más vinculados con la generación de política y cambio estructural.
En cierto modo, tal vez sea este momento de crisis del modelo económico de bienestar en el
que las ONGD surgieron, en el que podríamos aprender de las experiencias que en este
sentido se dieron entre organizaciones de los países del Sur en los años noventa, cuando
conscientes de la necesidad de aunar esfuerzos para resistir a algunos de los principales
efectos de la globalización económica, lograron situar en la agenda de las organizaciones
la necesidad de trabajar en redes que, convergiendo en la diversidad (Amin, Samir, 2002:
343), proporcionaran alternativas frente a la hegemonía de las políticas neoliberales de
ajuste macroeconómico y liberalización comercial. Puede ser ahora el tiempo de tejer redes
de solidaridad (Díaz-Salazar, 1996) desde una perspectiva menos encadenada a la lógica
donante-receptor, menos basada en institucionalidades jurídicas y más en la reflexión y la
acción políticas colectivas. No en vano aquellas resistencias cristalizaron en las principales
generaciones de alternativas políticas que hoy día actúan en el imaginario social, constituyendo una especie de sujeto transnacional de sociedad civil organizada (Echart, 2008), y que
fueron reconocidas globalmente a partir de los primeros Foros Sociales o de las protestas
articuladas antiglobalizadoras.
3.5. Relación con la ciudadanía, la base social y la opinión pública
En los últimos años, a la vez que se gestaba el proceso de desnaturalización, las ONGD han
visto cómo se producía un alejamiento respecto a la base social y la ciudadanía, al tiempo
que se evidenciaba un acercamiento a la opinión pública y un incremento del respaldo social
(Coordinadora, 2010a). La Coordinadora de ONGD-España cifra en algo más de dos millones
de personas la base social de las ONGD a ella asociada (Coordinadora, 2010b:35). Pese a
ello, existen serias dudas sobre la pertinencia de asociar el apoyo ciudadano a las ONGD con
una amplia base social37. El tipo de apoyo generalizado prestado por la ciudadanía permite
hablar, más propiamente, de un amplio respaldo social a las ONGD.
Este cambio en el contrato con la ciudadanía es una manifestación más de cómo ha influido la
tensión generada por la búsqueda de marcos relacionales para la acción colectiva y el establecimiento de relaciones instrumentales desde la óptica de la viabilidad organizativa.
Se trata de un cambio de prioridades en las relaciones de las ONGD. Estas han pasado, de manera casi generalizada, de perseguir la vinculación con colectivos altamente identificados con
los valores y principios de las organizaciones, y con un alto potencial de movilización, a fomentar relaciones con un colectivo de ciudadanos más amplio, con menor capacidad de movilización
social y mayor capacidad de respaldar económicamente a las organizaciones.
Este cambio de prioridades se refleja en la tensión generada entre dos discursos a menudo
contrapuestos y en disputa: por un lado, un discurso dirigido a los colectivos más cercanos e
identificados con las organizaciones –a la propia y a la potencial base social, en el sentido más
estricto– que es complejo, analítico y con un elevado contenido político. Se trata, en definitiva
37
84
Este cuestionamiento se basa en la computación de algunos de los tipos de vinculación a las ONGD como base
social, concretamente buena parte de los socios y padrinos, donantes o entidades privadas. Esta cuestión ha
sido abordada en el capítulo I de la presente publicación.
de un discurso próximo a la educación para el desarrollo y orientado a la generación de ciudadanía comprometida. Por otro lado, el discurso dirigido hacia el conjunto de la ciudadanía,
canalizado a través de la publicidad y los medios de comunicación. Se trata de un lenguaje
más sencillo y en ocasiones simplificador, con menos contenido político y mayor carga emotiva,
orientado fundamentalmente a la búsqueda de apoyo financiero.
La pujanza del discurso orientado hacia la movilización de recursos –en una expresión más de
la apuesta por la cadena de supervivencia– ha sido, así pues, un factor fundamental para explicar el cambio en el modelo de contrato social existente entre las ONGD y la ciudadanía. Un
discurso que en el actual contexto puede cobrar aun mayor fuerza, en detrimento del discurso
orientado hacia la movilización social: la reducción de la AOD española, tanto por parte de
la AGE como de las administraciones descentralizadas, puede suponer un mayor protagonismo
de las decisiones relacionadas con la cadena de supervivencia. No obstante, existe un elevado
consenso al identificar a la pérdida de base social como uno de los elementos críticos en la
capacidad de movilización y transformación social de las ONGD.
La falta de capacidad de movilización debe ser observada también en su contexto. Un contexto
marcado en los últimos años por una crisis de participación y por una sociedad en aparente
proceso de despolitización. Ahora bien, esta realidad y este contexto no pueden hacer pasar
por alto que la pérdida de capacidad de movilización de las ONGD es un hecho, que además
está vinculado a su propia pérdida identitaria.
En este sentido, los recientes acontecimientos ocurridos en las calles y plazas españolas han
puesto de manifiesto que el proceso de despolitización era tan solo aparente, y que el potencial de movilización social no estaba agotado. Una de las reflexiones que conviene hacer a
las ONGD a raíz del movimiento del 15M es que desde hace más de una década no han sido
capaces de descifrar las claves de la movilización, seguramente por la poca atención dedicada
a comprender dichas claves así como por la falta de contenido político de sus mensajes y la
creciente desconexión con la realidad social, política y económica de la sociedad española. En
realidad las ONGD han estado proponiendo ofertas para la movilización cuando al alejarse de
su base social –o al modificar el contrato– se habían alejado también de las principales fuentes
de demandas de movilización social y política.
Así pues, parece necesaria una llamada a la repolitización del trabajo de las ONGD, explorando formas de recuperar su ser natural en tanto que espacios de participación ciudadana y
en tanto que organizaciones activas en la construcción de políticas públicas coherentes con los
retos que plantea un nuevo modelo de desarrollo.
Asimismo, la construcción de un discurso cosmopolita sobre el desarrollo como un derecho humano, una responsabilidad colectiva y una política global parece una vía adecuada para la superación de la opción dicotómica entre un discurso instrumental y aséptico, al servicio del propio
proyecto organizativo, y un discurso desfasado y parcial, incapaz de abarcar la complejidad
de nuestro entorno cambiante, así como de relacionar las demandas, necesidades y derechos
del conjunto de los habitantes del Planeta, sin perder de vista las demandas, necesidades y
derechos del entorno más inmediato. La clave del discurso cosmopolita reside en la capacidad
de entender lo local en relación con lo global, comprendiendo con ello la necesidad de articular respuestas locales coherentes con los retos globales lo que lo sitúa en una nueva dimensión
glocal.
85
3.6. Transparencia y rendición de cuentas
Los capítulos V y VI de esta publicación se centraron en los modelos y prácticas de rendición de
cuentas de las ONGD tanto desde una lógica colectiva como individual. Por esta razón no se
abordarán nuevamente en profundidad los modelos y las prácticas de rendición de cuentas y
sus efectos en la actuación de las ONGD. El objetivo en esta sección se limita a plantear algunas
reflexiones sobre cómo la rendición de cuentas constituye un elemento fundamental para abordar el cambio hacia modelos organizativos más transformadores, con una mayor conexión con
la base social y una mayor transparencia en las relaciones con sus socios y partícipes.
En numerosas ocasiones se ha afirmado que el sistema de financiación y de rendición de cuentas
de la cooperación española, así como los espacios de financiación privada, en los que actúan
las ONGD hace realmente compleja la puesta en marcha de ejercicios de rendición de cuentas
que cumplan con los principios de mutualidad, multiplicidad e integralidad (Ayuso y Cascante,
2009). La existencia de este marco restrictivo para la rendición de cuentas individual hace
especialmente relevante la puesta en marcha de herramientas colectivas de transparencia y
rendición de cuentas que ofrezcan información de utilidad tanto para la ciudadanía como para
las organizaciones locales.
No obstante, no solo la existencia de un marco restrictivo explica la ausencia de espacios de
rendición de cuentas. En pocas ocasiones la ONGD han priorizado la puesta en marcha de
verdaderos mecanismos de rendición de cuentas, con capacidad de generar aprendizaje, de
redistribuir las responsabilidades en las relaciones de cooperación, favoreciendo así unas relaciones menos asimétricas y burocráticas38.
La Coordinadora de ONGD-España es, seguramente, el espacio colectivo en el que las ONGD
españolas han hecho más esfuerzos para reflexionar sobre la necesidad de articular una propuesta mancomunada, que ha dado lugar a la creación de una herramienta de transparencia
y buen gobierno (Coordinadora, 2010c).
La creación y puesta en práctica de esta herramienta es importante, ya que viene a cubrir el
vacío existente en este ámbito y a complementar al Código de Conducta de las ONGD de la
Coordinadora de ONGD-España. Empero, el proceso de debate, reflexión y discusión hacia la
aprobación de esta herramienta evidencia la falta de un claro consenso entre las ONGD sobre
la trascendencia que la transparencia y la rendición de cuentas posee tanto para los modelos
organizativos como para la propia práctica del desarrollo. Se trata de un debate en el que
confluyen, al menos, tres perspectivas diferenciadas de la rendición de cuentas que implican
diferentes visiones del grado de responsabilidad adquirido frente a otros actores así como del
valor que la rendición genera a las propias organizaciones y a sus socios y partícipes.
Una primera perspectiva sería la de aquellas organizaciones favorables a la puesta en marcha
de herramientas colectivas de rendición de cuentas. Estas organizaciones han desarrollado una
visión estratégica de la rendición de cuentas, al concebirla como un proceso que genera valor a la
actuación de las ONGD, favorece su legitimidad, es una manera de responder a sus compromisos
y de asumir su propia responsabilidad, al tiempo que se erige en un elemento diferenciador del
colectivo de las ONGD. Por regla general se trata de organizaciones que han asumido una cierta
38
86
Esta cuestión se desarrolla en mayor profundidad en el capítulo V de la presente publicación.
cultura de la rendición de cuentas y que realizan esfuerzos en materia de transparencia. Por esta
razón, son también organizaciones a las que la puesta en marcha de herramientas colectivas de
transparencia y rendición de cuentas no les supondrá, en principio, un elevado coste de gestión.
Una segunda perspectiva es menos favorable al desarrollo de ejercicios colectivos de transparencia y rendición de cuentas. Se trata de organizaciones que se oponen a estos ejercicios
porque, en el escenario de restricciones financieras, elevada burocratización y gran rigidez en
los procedimientos administrativos en el que actúan, las herramientas colectivas para la rendición de cuentas y la transparencia tendrían un efecto perverso, ya que absorberían recursos
humanos y financieros, generarían mayor burocratización y aumentarían aun más la carga administrativa. Estas organizaciones, ante la tensión entre la necesidad de fortalecer los procesos
de rendición de cuentas y las propias necesidades organizativas, sitúan en un segundo plano la
apuesta por la rendición de cuentas.
Entre ambas perspectivas se sitúan organizaciones con una mirada más indiferente y pasiva
hacia la transparencia y la rendición de cuentas. Se trata de organizaciones que no adoptan un
posicionamiento claro y asumen los ejercicios colectivos de transparencia y rendición de cuentas
como otro procedimiento administrativo más con el que cumplir.
Estas dos últimas perspectivas denotan una baja cultura y compromiso con la rendición de cuentas y la transparencia, y un planteamiento pragmático que antepone la cadena de supervivencia a la cadena de valor, diferenciándose así de aquellas organizaciones que sí observan en
estas prácticas una vía para lograr un mayor valor a través de una más sólida vinculación con
la base social y la ciudadanía, o de unas relaciones más horizontales y sinceras con las organizaciones del Sur. En este sentido, es importante destacar que en el seno de la Coordinadora de
ONGD-España, donde también se produce esta diversidad de maneras de entender la transparencia y la rendición de cuentas, se ha puesto en marcha la Herramienta de Transparencia y
Buen Gobierno de la Coordinadora (2010c). En definitiva, esa puesta en marcha parece indicar
que debiera prevalecer la visión más comprometida con la rendición de cuentas y la transparencia colectiva. Ello depende, no obstante, del uso y grado de implementación futuro de dicha
herramienta por parte de las ONGD.
4. A modo de conclusión
4.1. Del uso de espacios de interlocución política…
Anteriormente se afirmó que las relaciones entre las ONGD y otros actores y colectivos se han
transformado en los últimos años dando lugar a diferentes tendencias: debilitamiento de las
relaciones con la ciudadanía y la base social, extensión de las relación con la opinión pública y
enfriamiento de las relaciones con los movimientos y organizaciones sociales, por citar las que
se han tratado aquí en mayor profundidad.
Paralelamente, en las últimas dos décadas las ONGD han ido adquiriendo una mayor capacidad técnica, gestionando un mayor volumen de AOD, lo que ha favorecido una intensificación
de sus relaciones con las administraciones públicas. Este acercamiento no ha supuesto que las
relaciones hayan estado exentas de conflicto y tensiones –especialmente en determinados periodos– y caracterizadas exclusivamente por la cooperación.
87
Asimismo, la intensificación de las relaciones ha dado lugar a un hecho paradójico: a medida
que las ONGD han transitado desde un perfil político apoyado por una sólida base social y una
articulación con los movimientos sociales hacia perfiles más técnicos, han ido ganando espacios
de interlocución en diferentes ámbitos de diálogo y negociación de las políticas públicas de
cooperación para el desarrollo.
Esta afirmación responde a un análisis de la realidad de las ONGD españolas, pero conviene
apuntar al respecto que ha tratado tan solo de una de las posibles opciones para incidir en
la agenda política. En otras palabras, la constatación de esta realidad no significa que la capacidad técnica y una elevada participación en la gestión sea la única vía –ni siquiera la más
eficaz– para conquistar amplios espacios de interlocución política. Existen otras vías complementarias, como la búsqueda de legitimación para la interlocución como resultado de contar
con una amplia y sólida base social, u otro tipo de apuestas más disruptivas como las que, por
regla general, plantean los movimientos sociales (Echart, 2008).
La conquista de espacios de negociación política, tal y como se ha producido, ha dado lugar,
a su vez, a una nueva paradoja: la especialización técnica y la consiguiente pérdida de capacidad de análisis y de comprensión de la dimensión política de la agenda de desarrollo han
actuado a menudo como limitantes del diálogo político. De este modo, los espacios de interlocución se ven vaciados de contenido y reducidos, en numerosas ocasiones, a espacios de discusión
técnica, cuando no a mecanismos para el debate instrumental (Coordinadora, 2009a:72).
El marco normativo e institucional, así como el modelo de gestión de la política pública de la
cooperación española y el papel concedido a las ONGD en esta, no contribuyen a la construcción
de un entorno favorable para garantizar una participación de calidad. Es decir, una participación que salvaguarde la autonomía de las organizaciones sociales y potencie su capacidad
de transformación.
La sobreatención a los aspectos de supervisión de la ejecución económica de las acciones de cooperación y el cumplimiento de las tareas administrativas termina absorbiendo buena parte de
las energías, esfuerzos y recursos de las ONGD. Se produce, de esta manera, una distorsión que
termina desplazando al debate político, desatendiendo así las responsabilidades que las administraciones públicas y las ONGD –distintas, pero ambas importantes– tienen en la construcción
de una política pública que sitúe a los procesos de desarrollo en el centro del debate. Este hecho es fundamental ya que resta a las ONGD capacidad estratégica para generar un discurso
crítico capaz de alimentar y enriquecer la política pública de cooperación para el desarrollo.
4.2. A la producción de la política…
Las ONGD se encuentran ante la necesidad de elevar el perfil de su participación en la política
a partir de una mayor capacidad de interlocución a través de la articulación de propuestas
técnicamente sólidas y viables, y políticamente estratégicas.
La reflexión crítica acerca de los modelos organizativos y del papel de las ONGD como agentes
de desarrollo se produce, seguramente, tarde. Se produce tarde porque lo hace en respuesta a
la conjunción de dos amenazas: la crisis económica y financiera global, y las debilidades de las
ONGD provocadas por el proceso de desnaturalización experimentado por muchas de ellas.
88
Si el proceso de reflexión por el que en estas páginas se aboga pretende apuntalar la capacidad de cambio de las ONGD y aumentar su influencia política, no puede estar guiado por una
lógica reactiva a la búsqueda de la adaptación al nuevo contexto. Sería esta una vía segura
para perder una oportunidad de crecer cualitativamente como colectivo.
Por ello, a pesar de la premura, en el momento actual, y vislumbrando el escenario de recortes en las partidas de AOD y de retroceso en la política de desarrollo como supuesta única
respuesta a la crisis financiera y económica global, es más trascendental que nunca, si cabe, el
desempeño de ese rol por parte de las ONGD españolas para hacer prevalecer la cadena de
valor. Se trata de un escenario, no obstante, que incorpora un serio riesgo, dadas las restricciones financieras que estrangulan la cadena de supervivencia, de orientar la interlocución hacia la
defensa de los compromisos cuantitativos en materia de AOD e, indirectamente, en la defensa
del colectivo de ONGD.
Aunque puede parecer una obviedad afirmar la necesidad de trascender el debate más allá
de la financiación y sus implicaciones para abrazar un genuino diálogo de políticas, no lo es
tanto al observar cómo los debates sobre la financiación y los procedimientos administrativos
terminan por absorber buena parte de los debates entre las ONGD y los poderes públicos. Es
fundamental, por el contrario, situar en el centro del debate y la negociación el objetivo (declarado) compartido por ambos actores: la modificación de la realidad para promover un modelo
de desarrollo sostenible y basado en derechos. Pareciera que sobre ese punto de referencia
debería gravitar todo el debate, y al servicio de ese objetivo dedicar las energías en cualquier
negociación. Asimismo, es necesario no limitar este debate a la política de cooperación para
abrazar un enfoque más amplio en defensa de la coherencia con el desarrollo del conjunto de
las políticas de las diferentes administraciones públicas.
La apuesta por una mayor participación de las ONGD en la construcción de políticas públicas con impacto en el desarrollo –la apuesta por la vía de la transformación– se asienta en
un análisis de las potencialidades que estas organizaciones tienen para movilizar a la sociedad, articularse con otros colectivos sociales de la denominada “sociedad civil global” (Kaldor,
2003), lograr una mayor educación y sensibilización de la ciudadanía sobre los problemas del
desarrollo y de incidir en la toma de decisiones del conjunto de los agentes de desarrollo.
Se trata, por todo ello, de una apuesta por el poder simbólico y material que las ONGD
poseen, por recuperar y potenciar su capacidad para construir discursos alternativos en la
práctica del desarrollo e incorporarlos a la discusión pública. En definitiva, es una apuesta por
la capacidad de las ONGD de producir la política de desarrollo y de legitimar propuestas
encaminadas a construir un proceso de gobernanza global que sitúe a los derechos humanos de
todas las personas en el centro de la toma de decisiones.
89
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serie
El mundo
la politica
las pErsonas
en el desarrollo
En los últimos tiempos diferentes fenómenos como la crisis
financiera global, la crisis alimentaria, el cuestionamiento del
modelo de desarrollo vigente, o la insatisfacción ante un sistema
de cooperación ineficaz en su capacidad de transformación
y ante el papel que las ONGD desempeñan en él, han evidenciado
la necesidad de revisar la capacidad de transformación que
las ONGD poseen en este contexto: ¿son las estrategias
organizativas de las ONGD las más adecuadas para potenciar su
capacidad de transformación?, ¿son los modelos de relaciones
los más pertinentes para construir alianzas estratégicas para el
desarrollo?, ¿existe un entorno verdaderamente facilitador para
el cambio?
El reto es cómo hacer compatibles la lógica de la acción
y la lógica de la participación para el cambio social, y lograr
recuperar y fortalecer los vínculos con la ciudadanía sin perder
la capacidad de actuación que hoy atesoran las ONGD. En
cualquier caso, parece que la posible respuesta pasa por una
subordinación de la lógica de la acción ante la de la participación
para la transformación, lo que exige una profunda revisión de los
actuales modelos organizativos de las ONGD.
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