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Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes

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Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes
Serie reforma legislativa en materia de drogas No. 12
Marzo de 2011
Cincuenta años de la Convención Única de 1961 sobre
Estupefacientes: una relectura crítica
Por David Bewley-Taylor y Martin Jelsma1
Este año se cumple el quincuagésimo aniversario de la Convención Única de Estupefacientes de las Naciones Unidas, firmada el 30
de marzo de 1961. Fueron 73 los países representados en la conferencia que tuvo lugar en
Nueva York entre el 24 de enero y el 25 de
marzo de 1961, y que perseguía establecer
unos cimientos sólidos para la fiscalización de
los estupefacientes en la era de las Naciones
Unidas de la posguerra.
El objetivo era sustituir los diversos tratados
multilaterales que existían en este campo por
un instrumento único, así como reducir el
número de órganos internacionales creados
en virtud de dichos tratados que trabajaban
en el ámbito del control de drogas, y establecer disposiciones para reglamentar la producción de materias primas para estupefacientes.
La Convención Única, tras cumplir con el
requisito de ser ratificada por 40 Estados,
entró en vigor el 13 de diciembre de 1964.
Enmarcado por el noble objetivo de la preocupación que despertaba “la salud física y
moral de la humanidad”, el principio rector
del tratado era limitar el uso de estupefacientes a fines exclusivamente médicos y científicos porque, como enuncia el preámbulo, “la
toxicomanía constituye un mal grave para el
individuo y entraña un peligro social y económico para la humanidad”.
Al mismo tiempo, la Convención reconocía
“que el uso médico de los estupefacientes
continuará siendo indispensable para mitigar
el dolor y que deben adoptarse las medidas
necesarias para garantizar la disponibilidad
de estupefacientes con tal fin”.
Puntos clave
• La Convención Única marcó una ruptura significativa con los tratados de fiscalización de estupefacientes ampliamente aceptados hasta la fecha,
centrados sobre todo en el control de las materias
primas, aunque mantuvo muchas de las características de éstos.
• La Convención Única dio un giro al marco multilateral de fiscalización de estupefacientes para
incorporar un enfoque más prohibicionista al uso
no médico ni científico de ciertas sustancias.
• Este cambio de perspectiva se acentuó especialmente en relación con tres sustancias derivadas de
plantas: el cannabis, el opio y la hoja de coca.
• La Convención introdujo obligaciones penales
ampliamente aceptadas para que las partes criminalizaran, en su legislación nacional, la producción
y el comercio no autorizados y extendió el régimen
de fiscalización existente hasta entonces al cultivo
de plantas.
• Obligó a los ‘países en desarrollo’ a abolir todos
los usos no médicos ni científicos de las tres plantas, que llevaban siglos formando parte integral de
tradiciones sociales, culturales y religiosas.
• El tratado no consiguió hacer honor a uno de sus
objetivos originales de convertirse en la Convención ‘Única’ sobre todas las cuestiones relacionadas con estupefacientes a escala internacional.
• Los instrumentos posteriores, desarrollados a
partir de la Convención, incrementaron las incoherencias y las discordancias del sistema de fiscalización de estupefacientes.
• El quincuagésimo aniversario de la Convención
es un momento muy oportuno para plantear una
reforma de los tratados.
Reforma legislativa en materia de drogas | 1
Transcurridos 50 años, es hora de plantear
una reflexión crítica sobre la validez de la
Convención Única hoy en día: una relectura
de su importancia histórica y una evaluación
de sus objetivos, sus puntos fuertes y sus puntos débiles. De hecho, aunque se tiende a
interpretar el tratado como parte de un continuo ininterrumpido que se remonta a la
primera década del siglo pasado,2 la Convención Única se debería ver más bien como una
ruptura significativa con la forma en que la
comunidad internacional abordó la fiscalización de estupefacientes hasta la fecha.
los albores de la cooperación internacional,
representaba de hecho el mínimo más esencial de acuerdo entre varios Estados. Los delegados resolvieron –aunque sin comprometerse a ello– acabar con la práctica de fumar
opio, limitar su uso a fines médicos y controlar sus derivados nocivos. No hubo ningún
intento de reglamentar al respecto el derecho
penal.4
LOS TRATADOS ANTERIORES A 1961
Sin embargo, los ecos de Shanghai acabarían
impregnando los diversos instrumentos vinculantes que se consolidarían, en última
instancia, en la Convención Única de 1961.
Durante lo que se podría considerar como el
período fundacional del régimen, la mayoría
de Estados, por distintos motivos, mostró una
reticencia general a penalizar el uso no médico ni científico de ciertas sustancias sicoactivas. De hecho, entre 1912 y fines de los años
cuarenta, a pesar del acalorado debate sobre
el tema, los tratados sobre estupefacientes se
centraban fundamentalmente en la reglamentación del comercio ilícito y la oferta para
fines médicos de una serie de estupefacientes.
Aunque la cuestión del uso no médico ni
científico de ciertas sustancias se fue convirtiendo en un motivo de preocupación cada
vez más destacado –muchas veces a instancias
de las delegaciones estadounidenses–,5 ésta se
abordaba esencialmente mediante mecanismos jurídicos concebidos para limitar la producción y la fabricación, e impedir la fuga de
drogas lícitas a canales ilícitos.
Desde el punto de vista estrictamente técnico,
el linaje del régimen internacional de fiscalización de drogas moderno del que sigue siendo pieza fundamental la Convención Única se
remonta a La Haya en 1912. Sin embargo, la
Convención Internacional del Opio, el primero de una serie de acuerdos multilaterales
jurídicamente vinculantes sobre la cuestión,
supuso ‘un paso más en el camino’ 3 iniciado
por la Comisión Internacional del Opio promovida por los Estados Unidos tres años
antes. Después, impulsadas por una compleja
confluencia de consideraciones morales,
comerciales y geopolíticas, 13 naciones se
dieron cita en Shanghai en un contexto de
creciente preocupación por el consumo de
opio en China. La Comisión, presentada a
menudo como un ejemplo emblemático de
El carácter fundamental de la Convención de
La Haya, encuadrado en términos de ‘esfuerzo
humanitario’,6 era reflejo de esta realidad. Impulsado por el temor entre los Estados participantes a que el comercio totalmente libre de
una serie de sustancias –como la heroína, la
morfina y la cocaína– condujera a un aumento
en el consumo de drogas dentro de sus territorios, el tratado instaba a las partes signatarias
a otorgar licencias a los productores, regular la
distribución y, en el caso del opio, impedir la
exportación a aquellos países que prohibieran
su importación. Este enfoque se mantuvo con
las nuevas estructuras multilaterales desarrolladas después de la Primera Guerra Mundial.
Tras haber asumido la responsabilidad sobre
este tema, incluida la supervisión de la Convención de La Haya de 1912 –cuyo acento era emi-
Además, tampoco habría que olvidar que la
ambición original de que la Convención
‘Única’ se convirtiera en la ‘convención para
acabar con todas las convenciones’ se frustró
cuando el régimen de fiscalización siguió desarrollándose con las convenciones de 1971 y
1988, dando lugar a nuevas incoherencias en
el seno del actual sistema mundial de tratados
para la fiscalización de estupefacientes. Este
informe analiza los orígenes de la Convención Única y las negociaciones que desembocaron en ella, examina la forma en que rompió con el anterior sistema de control de drogas al introducir un espíritu más prohibitivo,
obligaciones penales, controles sobre plantas
y la abolición de los usos tradicionales de
plantas como la coca, y concluye que sus
disposiciones obsoletas se deben revisar.
2 | Reforma legislativa en materia de drogas
Tratados anteriores a la Convención Única
Fecha y lugar de la firma
Título
Fecha de entrada en vigor
Enero de 1912, La Haya, Países
Bajos
Convención Internacional del
Opio
Junio de 1919
Febrero de 1925, Ginebra, Suiza
Acuerdo concerniente a la
Julio de 1926
fabricación, el comercio interior y
el uso de opio preparado
Febrero de 1925, Ginebra, Suiza
Convención Internacional del
Opio
Septiembre de 1928
Julio de 1931, Ginebra, Suiza
Convención para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes
Julio de 1933
Noviembre de 1931, Bangkok,
Tailandia
Acuerdo para la supresión del
Abril de 1937
hábito de fumar opio en el Lejano
Oriente
Junio de 1936, Ginebra, Suiza
Convención para la supresión del
tráfico ilícito de drogas nocivas
Diciembre de 1946, Nueva York,
Estados Unidos
Protocolo de Lake Success – Pro- 1948
tocolo que modifica los acuerdos,
convenciones y protocolos sobre
estupefacientes concertados en La
Haya el 23 de enero de 1912, en
Ginebra el 11 de febrero de 1925,
el 19 de febrero de 1925 y el 13 de
julio de 1931, en Bangkok el 27 de
noviembre de 1931 y en Ginebra
el 26 de junio de 1936
Noviembre de 1948, París,
Francia
Protocolo de París – Protocolo
que somete a fiscalización internacional ciertas drogas no comprendidas en la Convención del
13 de julio de 1931 para limitar la
fabricación y reglamentar la
distribución de estupefacientes,
modificada por el Protocolo
firmado en Lake Success (Nueva
York) el 11 de diciembre de 1946
Diciembre de 1949
Junio de 1953, Nueva York,
Estados Unidos
Protocolo del Opio de Nueva
York – Protocolo para limitar y
reglamentar el cultivo de la
adormidera y la producción, el
comercio internacional, el
comercio al por mayor y el uso
del opio
Marzo de 1963
Octubre de 1939
Reforma legislativa en materia de drogas | 3
nentemente de carácter nacional–, la Sociedad
de Naciones pasó a fortalecer los aspectos
transnacionales del incipiente sistema y a establecer controles sobre una mayor gama de
estupefacientes.
El principal producto multilateral de esta iniciativa fue una nueva Convención Internacional del Opio, firmada en Ginebra en 1925. Al
igual que su antecesora inmediata, este instrumento enmarcaba su misión fundamental
como un ‘esfuerzo humanitario’.7 La Convención de Ginebra estableció un sistema normalizado de certificación para importaciones y
exportaciones diseñado para reglamentar los
flujos de estupefacientes entre las partes firmantes, y cabe destacar que en ella se incluyó,
por primera vez, el cannabis (al que se aludía
como ‘cáñamo indio’).
Todas las partes signatarias debían recopilar
estadísticas sobre las transacciones de estupefacientes que pasaban por sus fronteras y mantener un registro de las reservas existentes
dentro de su territorio siguiendo un procedimiento uniforme. La creciente burocracia
internacional para la fiscalización de los estupefacientes se amplió además con el establecimiento del Comité Central Permanente del
Opio (PCOB) para controlar y supervisar el
comercio internacional de estupefacientes. En
aquella época, la desviación del comercio lícito
era la principal fuente de abastecimiento de los
mercados ilícitos de drogas. Aunque el sistema
de control de las importaciones, instituido en
1925, regulaba el tráfico entre los países signatarios, el ahora bien conocido proceso de desplazamiento limitaba la eficacia del mecanismo. En este caso, parte del comercio, tanto en
términos de tráfico como de producción, se
trasladó simplemente a otros países no signatarios.
Para responder a esta situación, la Sociedad de
Naciones convocó otra conferencia en Ginebra
con la intención de imponer restricciones sobre
la producción de cocaína, heroína y morfina
para limitarla a las cantidades necesarias con
fines médicos y científicos, así como para controlar su distribución. Uno de los elementos
clave del tratado resultante, la Convención para
limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes de 1931, fue un restric4 | Reforma legislativa en materia de drogas
tivo sistema sobre la producción. Las partes
debían proporcionar una previsión de sus
necesidades nacionales de estupefacientes a un
organismo recién establecido: el Órgano de
Fiscalización de Estupefacientes (DSB u Órgano de Fiscalización). Partiendo de esas previsiones, el Órgano de Fiscalización calcularía los
límites de producción para cada país. La Convención también estableció un sistema de grupos –o listas– para la clasificación de distintas
sustancias. Así, los niveles de control se basaban en la “propensión a generar adicción,
según lo determinado por los representantes
gubernamentales con el asesoramiento de
expertos médicos, testimonios de empresas
farmacéuticas y opiniones de la comunidad
investigadora”.8
Si se analizan conjuntamente, la Convención
de Ginebra de 1925 y la Convención para limitar la fabricación de 1931 revelan algunas
características importantes del incipiente marco internacional de fiscalización. El régimen, en
aquel momento, se cimentaba en varios principios clave.9
En primer lugar, predominaba el control de la
oferta, por lo que la reducción del mercado ilícito se perseguía mediante el ‘agotamiento’ de
la capacidad de excedente. En segúndo lugar,
los Estados nación mantenían el control sobre
sus asuntos internos, garantizando que quedaran restringidos los poderes de los organismos
normativos de carácter supranacional, como el
PCOB o el DSB. En tercer lugar, y por motivos
estrechamente ligados a cuestiones de soberanía nacional, el régimen dependía fundamentalmente de una fiscalización indirecta. Como
tal, los Gobiernos acordaron notificar las previsiones de necesidades, el uso real, las importaciones, las exportaciones y los depósitos de
reserva a los organismos internacionales pertinentes, pero dichos organismos no contaban
con poder alguno para aprobar de antemano
las transacciones en cuestión. La Convención
para limitar la fabricación de 1931 otorgaba al
PCOB la autoridad para imponer un embargo
sobre las exportaciones de estupefacientes a los
países que hubieran excedido sus previsiones.10
Esta disposición, sin embargo, no entrañaba
una forma de fiscalización directa, ya que el
mecanismo respondía a la conducta de los
Estados en lugar de intentar empezar por limi-
tarla. En cuarto lugar, el régimen “favorecía el
libre comercio por encima de restricciones
significativas sobre la fabricación y/o producción agrícola”. Por este motivo, como explica el
historiador William McAllister, los intentos
para instituir cuotas sobre la producción, la
fabricación y/o el consumo fracasaron una y
otra vez.11
Finalmente, la fiscalización de los estupefacientes en el marco del sistema se regía por una
serie de listas relacionadas con la percepción
del potencial adictivo de una determinada
sustancia con respecto a su utilidad médica.12
Como veremos, muchas de estas características
se mantuvieron con la aprobación de la
Convención Única.
Esta reglamentación del comercio lícito, sin
embargo, representa sólo parte de la historia.
Al crear un sistema de control y unas directrices para el comercio legal, las primeras convenciones llevaron inevitablemente al desarrollo de
un mercado ilegal. Como respuesta, la comunidad internacional convocó una conferencia, de
nuevo en Ginebra, para abordar el ámbito de lo
que ahora era una actividad prohibida. Así, con
la Convención para la supresión del tráfico ilícito de drogas nocivas –generalmente conocida
como la Convención sobre Tráfico de 1936–, lo
que se buscaba era fortalecer el marco jurídico
transnacional existente. Su complejidad y su
injerencia en ámbitos jurídicos, considerados
por muchos Estados como cuestiones soberanas, significaron que no fuera ampliamente
aceptado y que sólo 13 países firmaran y ratificaran el instrumento.13
Sin embargo, la Convención sobre Tráfico
representó un punto decisivo para el régimen
de fiscalización de estupefacientes. Mientras
que todos los tratados anteriores abordaban
fundamentalmente la reglamentación de
actividades ‘legítimas’ en la materia, la nueva
Convención convirtió todas las actividades
relacionadas con el tráfico en un delito internacional sujeto a sanciones penales.14 El enfoque era perfectamente lógico, en la medida en
que “la definición de una conducta lícita es”,
como subraya Neil Boister, experto en los
aspectos penales de las convenciones, “un
prerrequisito imprescindible para definir una
conducta ilícita”.15
Tras la Segunda Guerra Mundial, las funciones y el aparato de fiscalización de estupefaciente de la Sociedad de Naciones se traspasaron a la recién creada Organización de las
Naciones Unidas. La consiguiente reestructuración exigió una serie de modificaciones de
las convenciones existentes, que finalizó en
1947 con lo que se conoció como el Protocolo
de Lake Success. Un año después, este primer
instrumento de la ONU sobre fiscalización de
estupefacientes se complementó con el Protocolo de París. Con esto, se ampliaron los controles existentes a nuevos estupefacientes,
sobre todo sintéticos, que no estaban contemplados por la Convención de 1931.
Los posteriores intentos para ampliar el alcance del sistema, sin embargo, tuvieron
lugar en paralelo al trabajo para aglutinar el
conjunto de convenciones, cada vez más
confuso y difícil de manejar, que se había ido
desarrollando de forma poco sistemática
desde 1912. De hecho, la Convención Única
pronto sustituyó al severo Protocolo del Opio
de Nueva York de 1953, que, como se comenta más adelante, se centraba en la limitación
de la producción de opio, cuando entró en
vigor en 1964.
LA CONVENCIÓN ÚNICA SOBRE
ESTUPEFACIENTES
El trabajo para elaborar algún tipo de tratado
‘único’ o ‘unificado’ había comenzado en
1948, cuando el recién formado Consejo
Económico y Social adoptó una resolución de
la Comisión de Estupefacientes (CND), un
organismo también nuevo. La resolución
solicitaba al secretario general de la ONU que
preparara un proyecto de convención para
sustituir todos los tratados que se habían
acordado desde la Convención de La Haya de
1912 (véase la tabla en la pagina 3). El tratado
tendría tres objetivos básicos: limitar la producción de materias primas, codificar las
convenciones existentes en una única convención y simplificar la estructura existente
para la fiscalización de estupefacientes.
Entre 1950 y 1958, el documento en preparación pasó por tres borradores hasta que la
CND convocó una conferencia plenaria en
Nueva York. En la conferencia, que tuvo
Reforma legislativa en materia de drogas | 5
lugar entre el 24 de enero y el 25 de marzo de
1961, participaron representantes de 73
Estados y varias organizaciones y organismos
internacionales con intereses en ocasiones
discrepantes.
No es de extrañar que, en tanto que tratado
unificador, la Convención Única conservara
muchas de las características de sus antecesoras. En este sentido, reconocía que “el uso
médico de los estupefacientes continuará
siendo indispensable para mitigar el dolor”16
y mantenía el enfoque indirecto de tratados
anteriores, ya que imponía obligaciones a las
partes firmantes y, posteriormente, supervisaba “el cumplimiento de dicha obligación”.17
En lo que respecta al control de la producción
de estupefacientes, la Convención adoptó las
medidas incorporadas en tratados anteriores,
como el sistema de licencias y producción
utilizado por la Convención de 1931. Las partes, por lo tanto, seguían estando obligadas a
presentar sus previsiones sobre las cantidades
de estupefacientes que necesitarían y datos
estadísticos sobre la producción, la fabricación, el uso, el consumo, la importación, la
exportación y las existencias de estupefacientes.18 También se mantuvo el certificado de
importación de la Convención de Ginebra de
1925, por lo que se exigía a las partes que
expidieran una licencia a todos productores,
comerciantes y distribuidores. En línea con el
objetivo de mejorar la eficiencia del aparato
de control existente, la Convención mantenía
las funciones del PCOB y del DSB, pero fusionaba estas dos entidades en un único organismo: la Junta Internacional de Fiscalización de
Estupefacientes (JIFE).
En el nuevo instrumento se plasmaron también algunos de los rasgos más generales de
los tratados fundacionales. En primer lugar, y
como sugiere el objetivo de limitar la producción de materias primas, la Convención mantenía el acento sobre la oferta de estupefacientes. Es cierto que el artículo 38 abría nuevos
caminos al estipular que “las Partes considerarán especialmente las medidas que pueden
adoptarse para el tratamiento médico, el cuidado y la rehabilitación de los toxicómanos”.
Ésta, sin embargo, era poco más que una
alusión de pasada al ámbito de la demanda de
drogas, incluso, como veremos más adelante,
6 | Reforma legislativa en materia de drogas
tras los cambios que introdujo el Protocolo
de modificación de 1972. El tratado, tanto en
su versión original como modificada, reflejaba la costumbre habitual de la comunidad
internacional de dar prioridad a los enfoques
basados en la oferta, con la convicción de que
esto bastaba para eliminar el uso de estupefacientes con fines no médicos ni científicos.
Como apunta McAllister, normalmente, “los
problemas de las personas adictas y de las
adicciones” no ocupaban “un lugar destacado
en las deliberaciones internacionales”.19
Además, en caso de discutirse, los debates
giraban esencialmente en torno al tratamiento obligatorio en ‘instituciones cerradas’. Fue
sólo tras largas negociaciones que este enfoque no quedó plasmado en el texto del documento final. A pesar de las intervenciones de
varios países, los Estados Unidos incluidos, se
acordó que el tipo de tratamiento desplegado
debería ser a discreción de las autoridades
nacionales pertinentes. Esta decisión, no obstante, se debía más a la inquietud que planteaban los costes que al interés por el bienestar de los usuarios de estupefacientes.20
En segundo lugar, la Convención se enmarcó
en una terminología inspirada en los tratados
de 1912 y 1925. Reflejando el deseo del secretario general de la ONU, Trygve Lie, de hacer
hincapié en los mismos principios desde las
primeras fases de la redacción,21 el texto
comienza señalando la preocupación de las
partes por “la salud física y moral de la humanidad”. Esta importante frase en el preámbulo, que sitúa el contexto del tratado, sugiere
que la comunidad internacional veía su labor
de fiscalización de estupefacientes como una
iniciativa humanitaria que estaba por encima
de los intereses de Estados individuales. El
empleo de estos términos en el preámbulo es
muy significativo. Como observara el señor
Bittencourt, delegado de Brasil, con respecto
al preámbulo en la sexta sesión plenaria que
se celebró en Nueva York en 1961, éste no era
“un simple párrafo de introducción, sino una
parte esencial del tratado, en que se enuncian
los propósitos del mismo y se justifican los
objetivos de la negociación; además, al
concretar las intenciones de las Partes, tiene
fuerza legal desde el punto de vista interpretativo”.22
Por lo tanto, es también significativa la forma
en que el preámbulo de la Convención Única
se desvía de la senda marcada por tratados
anteriores. Resulta muy elocuente que presente la “toxicomanía” como “un mal grave
para el individuo” que “entraña un peligro
social y económico para la humanidad”. Y
que pase después a señalar que las partes son
“conscientes de su obligación de prevenir y
combatir ese mal”. Durante las negociaciones
de tratados anteriores (véase el cuadro al
pagina 8) y de la misma Convención Única,
se había manifestado una terminología parecida, pero ésta fue la primera vez que llegó
hasta el documento final el emotivo término
‘mal’. Este cambio evidenciaba seguramente
la creciente preocupación entre los Estados
miembros participantes –y quizá la secretaría
que colaboró en la redacción del preámbulo–
sobre el uso de estupefacientes para fines no
médicos ni científicos.23
De hecho, a pesar del desarrollo y del funcionamiento de un sistema internacional para
fiscalizar la producción, la fabricación y el
comercio de estupefacientes, muchos Estados
experimentaban aún altos niveles de uso no
médico; un fenómeno que entrañaba tanto
drogas sintéticas como drogas derivadas de
plantas y que iría proliferando a medida que
la práctica se convertía en parte integral de
los movimientos contraculturales de los años
sesenta. Por consiguiente, aunque se mantuvieron muchas de las características del
régimen basado en las convenciones de 1925
y 1931, ciertos aspectos de la Convención
Única marcaron un giro con respecto al
enfoque que contaba únicamente con el
‘agotamiento’ de la capacidad de excedente,
lo cual suponía, entre otras cosas, centrar la
atención en los consumidores individuales de
estupefacientes.24
En este sentido, una de las disposiciones clave
de la Convención se encuentra en el apartado
de Obligaciones Generales, artículo 4: “Las
Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas…(c) Sin perjuicio de las
disposiciones de la presente Convención,
para limitar exclusivamente la producción, la
fabricación, la exportación, la importación, la
distribución, el comercio, el uso y la posesión
de estupefacientes a los fines médicos y cientí-
ficos” (la cursiva es nuestra). La Convención
de La Haya de 1912, la Convención Internacional del Opio de 1925 y el Protocolo del
Opio de 1953 –que nunca llegaría a entrar en
vigor– comprendían disposiciones parecidas.25 Sin embargo, su inclusión en la Convención Única como una ‘obligación general‘
es significativa por varios motivos. Para empezar, cabe preguntarse por qué se consideró
que la Convención necesitaba un artículo que
aludiera a esas ‘obligaciones generales’. Como
sucede con todos los tratados, se espera que
las partes interpreten el instrumento en su
conjunto y determinen fácilmente sus obligaciones. Con esto en mente, el experto legal S.
K. Chatterjee sugiere: “Quizá, debido al modesto cumplimiento de las anteriores convenciones sobre estupefacientes, los autores de la
Convención Única deseaban resaltar las obligaciones de forma novedosa. Desde este punto de vista, las ‘obligaciones generales’ de la
Convención Única se podrían tomar como
‘obligaciones especiales’”.26
En segundo lugar, y teniendo en cuenta su
limitada mención en todos los tratados previos –excepto en la Convención sobre Tráfico
de 1936–,27 las disposiciones penales de la
Convención Única son clave para destacar la
importancia y el carácter extraordinario o
‘especial’ del artículo 4 (c). El artículo 36, inciso 1 (a) establece:
A reserva de lo dispuesto por su Constitución, cada una de las Partes se obliga a
adoptar las medidas necesarias para que el
cultivo y la producción, fabricación, extracción, preparación, posesión, ofertas en
general, ofertas de venta, distribución, compra, venta, despacho de cualquier concepto,
corretaje, expedición, expedición en tránsito, transporte, importación y exportación
de estupefacientes, no conformes a las disposiciones de esta Convención (…) se consideren como delitos si se cometen intencionalmente y que los delitos graves sean
castigados en forma adecuada, especialmente con penas de prisión u otras penas
de privación de libertad.
Estas disposiciones no eran tan duras como
en los controvertidos borradores de la Convención. En consonancia con las soluciones
Reforma legislativa en materia de drogas | 7
Diplomacia estadounidense en materia de estupefacientes, 1909-1961:
éxitos, frustraciones y paradojas
La configuración y el enfoque del sistema de
tratados de la ONU, una de cuyas piezas centrales es la Convención Única, de orientación
prohibicionista, se debe entender como el
resultado de toda una confluencia de ideas,
intereses y concepciones morales entre los
sectores dominantes de los Estados más poderosos de la comunidad internacional.
Partiendo de esta premisa, no se debería subestimar el papel desempeñado por un variado
grupo de protagonistas estadounidenses en la
conformación del régimen de acuerdo a sus
normas y valores. La forma definitiva de la
Convención Única, que fue en sí misma una
iniciativa que puso en marcha el veterano jefe
de la delegación de los Estados Unidos, Harry
J. Anslinger, le debe mucho al trabajo de diplomáticos estadounidenses, tanto en la Conferencia de Plenipotenciarios de 1961 como
durante los años anteriores.28
Como señaló un representante estadounidense, el Sr. Giordano, en la conferencia que tuvo
lugar en Nueva York, en lo que supondría una
afirmación un tanto tímida: “Desde hace más
de 50 años, los Estados Unidos están a favor
de la fiscalización internacional de estupefacientes”.29 En realidad, el acento del sistema
sobre la oferta y la aplicación de la ley en general y, entre otras cosas, la organización de su
estructura de supervisión, la creación de listas
y la inclusión de cuotas de producción, en particular, eran reflejo de la internacionalización
de las concepciones estadounidenses sobre el
tema. A pesar de ello, el hecho de que la Convención Única no resultara tan estricta como
habían deseado algunos actores de Washington revela que las delegaciones estadounidenses no siempre consiguieron coaccionar al
resto de Estados para apoyar totalmente sus
perspectivas prohibicionistas. Se pueden encontrar ejemplos evidentes de esta realidad
geopolítica durante todo el período fundacional del régimen.
Por ejemplo, a pesar de haber promovido la
Comisión de Shanghai en 1909, los intentos
estadounidenses por introducir una definición
restrictiva de los usos legítimos resultaron, en
8 | Reforma legislativa en materia de drogas
gran medida, infructuosos. La resistencia que
opusieron otros países, especialmente los
Estados coloniales europeos, llevó a que los
representantes sólo pudieran acordar que “el
uso del opio en todas aquellas formas que
carezcan de fines médicos es considerado por
casi todos los países participantes como una
cuestión que debe ser objeto de prohibición o
de minuciosa reglamentación”30 (la cursiva es
nuestra). Los delegados estadounidenses se
encontraron con que era “imposible alcanzar
el acuerdo general de que los usos sin fines
médicos era algo nefasto e inmoral”.31 En esta
misma línea, el artículo 20 de la Convención
de 1912 fue todo lo que quedó de una iniciativa estadounidense para garantizar respuestas
penales uniformes a toda infracción en materia
de estupefacientes: “Las Potencias contratantes, examinarán la posibilidad de dictar leyes o
reglamentos que castiguen la posesión ilegal de
opio en bruto, de opio preparado, de morfina,
de cocaína y de sus sales respectivas, a no ser
que la materia esté ya regulada por medidas en
vigor”32 (la cursiva es nuestra). Aunque más
laxas de lo esperado, la delegación estadounidense aceptó finalmente estas disposiciones.
No fue así durante las negociaciones que tuvieron lugar en Ginebra en 1925. Entonces, armada con unas estrictas instrucciones del Congreso, que indicaban que “los representantes de
los Estados Unidos no firmarán ningún acuerdo que no cumpla con las condiciones necesarias para la supresión del hábito que conforma
el tráfico de estupefacientes”, la delegación de
Washington se retiró del encuentro.33 Profundamente desilusionado con el sistema internacional en Ginebra, el principal responsable de
la delegación estadounidense declaraba: “Si
cuando vuelva a los Estados Unidos alguien
menciona delante de mí la 'Sociedad de Naciones', mejor que lo haga cerca de un hospital”.34
La adopción de la Convención Única fue recibida inicialmente con un descontento parecido. Paradójicamente, aunque la Convención
fue en gran medida fruto de la iniciativa de
Washington, Anslinger –muy influenciado
Continua en la página 9 …
… viene de la página 8
por el 'santo grial' de la fiscalización en el lugar
de origen– era partidario del Protocolo del
Opio de 1953, más estricto, aunque el instrumento sería sustituido por la Convención
Única cuando ésta entrara en vigor. La falta de
un entusiasmo generalizado por la incorporación de las severas disposiciones del Protocolo
a la legislación de 1961 llevó a que éstas no se
incluyeran en el tercer borrador del tratado.
De hecho, como el representante británico
señaló en numerosas ocasiones durante la
conferencia de Nueva York, en general se
pensaba que era preferible renunciar a ciertas
disposiciones –por convenientes que fueran–
si se corría el riesgo de que resultaran inaceptables para un número considerable de Estados.35 Aún así, aunque contenía las soluciones de compromiso necesarias para garantizar su amplia aceptación, la Convención
Única marcó un importante giro normativo
con respecto a sus antecesoras. Además, al
igual que en otros ámbitos de la actividad de
la ONU durante aquel período, reflejaba en
gran medida las aspiraciones y los objetivos
de los Estados Unidos, convertidos en una
superpotencia del escenario mundial y en el
indiscutible artífice de la fiscalización internacional de estupefacientes.
de compromiso necesarias para concluir cualquier acuerdo internacional, la versión final
se acabó concibiendo para evitar conflictos
con los distintos sistemas jurídicos de las
Partes. De hecho, aunque se redactó inspirándose en gran medida en los términos de la
heredada de la Convención de 1925,37 ofrece
un considerable margen de maniobra. En la
misma línea, el carácter no directamente aplicable de la Convención deja la imposición de
delitos y sanciones a las partes en sí.
Convención sobre Tráfico de 1936, la naturaleza relativamente moderada de las disposiciones supuso que se acordara que no sustituirían las del tratado de 1936 en aquellos Estados que optaran por aplicar sus disposiciones
más estrictas.36
No obstante, y aunque sus disposiciones son
menos severas que las del instrumento de
1936, el artículo 36 de la Convención Única
no deja de ser significativo porque fue la primera vez en que se incluyeron –y, de hecho,
pasaron a ser pieza central– disposiciones
penales en un tratado internacional de fiscalización de estupefacientes ampliamente aceptado. Cabe apuntar algunas advertencias con
respecto a su aplicación. A pesar de ello, y
como se verá más adelante, ello no restringe
la importancia que tuvo este artículo a la hora
de propiciar un cambio normativo en el
régimen de fiscalización de estupefacientes.
Como se ha analizado en detalle en otros trabajos, las partes de la Convención Única
gozan de cierto grado de flexibilidad en la
aplicación de sus disposiciones penales. Por
ejemplo, la falta de una definición clara de los
términos ‘con fines médicos y científicos‘,
Es también importante señalar que, aunque
se cita en el artículo 4 que carece de naturaleza penal, el uso de estupefacientes no se menciona explícitamente en el artículo 36. En
lugar de ello, como en el caso de la Convención sobre Tráfico de 1936, la posesión aquí
alude a los estupefacientes destinados a la
distribución.38 El artículo 33 de la Convención Única aborda la tenencia para consumo
personal con una sucinta fórmula: “Las Partes
solo permitirán la posesión de estupefacientes
con autorización legal”. Como indican los
Comentarios a la Convención Única, los Gobiernos pueden interpretar esta disposición
de formas diversas y no se les exige necesariamente que castiguen la posesión no autorizada como un ‘delito grave’. Pueden imponer
sanciones administrativas, como multas o
amonestaciones, u optar por no imponer
sanciones de ningún tipo siempre que hagan
“todo lo posible para evitar esa posesión, aplicando todas las medidas administrativas de
fiscalización de la producción, la fabricación,
el comercio y la distribución que establece la
Convención Única”.39
En general, por tanto, y tal como ha señalado
la misma Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (ONUDD), la
Reforma legislativa en materia de drogas | 9
Convención Única permite un “alto grado de
flexibilidad” para que los Estados aborden el
consumo dentro de sus fronteras,40 siempre
que mantengan el compromiso con la obligación general establecida por el artículo 4 (c).
Sin embargo, cuando se lee en su conjunto,
combinada con el uso del término ‘mal’ en el
preámbulo y el artículo 36, esta obligación
‘especial’ marca claramente el tono normativo del documento y se distancia del enfoque
fundamentalmente centrado en las materias
primas de los tratados precedentes ampliamente aceptados. Además, aunque la Convención Única presenta una serie de lagunas
entre las obligaciones establecidas en el artículo 4 y lo específico de las disposiciones
penales del artículo 36, la intención de los
autores era claramente crear un sistema ‘sin
resquicios’. En opinión de Boister, “si la Convención regulaba alguna forma concreta de
conducta, la Convención estaba concebida
para conseguir que las Partes criminalizaran
todo fracaso de cumplir con esa regulación”.41
En este contexto, hay otros indicios de que la
Convención se debería entender como una
ruptura con el pasado en lo que respecta a su
alcance. El “ámbito de fiscalización de la
Convención Única es mucho más amplio que
el de cualquier otra convención previa” en la
medida en que reúne varias cláusulas de tratados anteriores para someter más estupefacientes a la fiscalización internacional.42 Además, en lugar de limitarse a codificar disposiciones de los tratados anteriores, amplió las
medidas de control en varias esferas, como la
producción y el consumo.
Por ejemplo, la Convención Única expandió
el ámbito del régimen para que éste abarcara
también el cultivo de plantas utilizadas como
materia prima para la producción de
estupefacientes naturales. Con ello, no sólo
seguía manteniendo un estricto control sobre
la producción de opio, sino que también
“extendió los controles internacionales sobre
la producción de la paja de adormidera, la
hoja de coca y el cannabis”, con lo que la
Convención Única se convertía así en “la
primera convención multilateral que establecía
disposiciones que imponían prohibiciones con
respecto al cultivo del arbusto de coca”.43
10 | Reforma legislativa en materia de drogas
Si bien conservó el sistema de listas establecido por la Convención de 1931, la Convención
Única incrementó sus categorías, que pasaron
de dos a cuatro. Uno de los resultados significativos de este proceso fue la clasificación
del cannabis en las listas más estrictas, en la
misma categoría que la heroína. Por consiguiente, el cannabis, la resina de cannabis, y
los extractos y las tinturas de cannabis se encuentran en la Lista I, junto con sustancias
cuyas propiedades pueden dar lugar a dependencia y que presentan un grave riesgo de uso
indebido y, por tanto, están sujetas a todas las
medidas de fiscalización contempladas por la
Convención.
El cannabis y la resina de cannabis aparecen
también en la Lista IV, junto con otras 15 sustancias que están también en la Lista I y que
son consideradas especialmente peligrosas
por lo que se consideran sus características
nocivas, riesgo de uso indebido y valor terapéutico extremadamente limitado. Según
analistas del Observatorio Europeo de las
Drogas y las Toxicomanías (OEDT), este sistema de ‘clasificación compuesta’, “refleja la
preocupación sobre el uso indebido del cannabis y el deseo de los artífices de la convención de aconsejar a los países que, en sus
legislaciones nacionales, impusieran los controles más estrictos posibles sobre el cannabis”.44 Aunque, como veremos, el cannabis no
fue el único estupefaciente derivado de plantas que quedó sujeto a nuevos y rigurosos
controles.
PLANTAS, CULTIVO Y USO
TRADICIONAL
El nuevo tono de prohibición es también claramente manifiesto en el artículo 49, un apartado de la Convención que, en muchos sentidos, revela más que otros las expectativas
proscriptoras de sus autores. La Convención
Única introdujo por primera vez el objetivo
explícito de poner fin a todos los usos tradicionales y ‘casi médicos’ de tres plantas. Así,
había que acabar con prácticas extendidas
como el uso del opio para fumar y masticar,
la masticación de la hoja de coca, y el uso de
la resina de cannabis y la hierba de cannabis
para fumar y otros usos en los llamados
‘países en desarrollo’ donde se cultivaban
estas plantas. Aunque el artículo 49 permitía
a los países presentar reservas con respecto a
estas prácticas, dichas reservas se definían
simplemente como períodos provisionales a
partir del momento en que entrara en vigor la
Convención. Como tal, el tratado exigía la
eliminación del uso ‘casi médico’ del opio y
de la práctica de fumar opio en un plazo de
15 años, y de la masticación de la hoja de coca
y del uso del cannabis para fines que no fueran médicos ni científicos, en 25 años. Dado
que la Convención de 1961 entró en vigor en
diciembre de 1964, el plazo para la gradual
abolición del opio finalizó en 1979 y, el de la
coca y el cannabis, en 1989.
poralmente la práctica de fumar opio entre
usuarios registrados.46
En lo que se refiere a esta cuestión, Herbert
May, actor clave en el desarrollo de la fiscalización internacional de estupefacientes y
colaborador en la redacción de la Convención
Única, escribía en 1955:
El tercer borrador de la Convención Única
que se puso sobre la mesa de la conferencia
incluía, de hecho, un apartado especial titulado “Prohibición de la cannabis”, pero la fuerte oposición de varias partes impidió que se
adoptara. India presentó una objeción parcial
porque no era partidaria de prohibir el extendido consumo del bhang, un preparado a base
de hojas de cannabis con bajo contenido en
THC. Esta postura fue respaldada por Pakistán y Birmania, mientras que otras partes
apuntaron también a la utilización del cannabis en algunos preparados farmacéuticos, así
como en la medicina indígena, señalando
además que no se podía excluir la posibilidad
de que en el futuro se realizaran estudios que
revelaran más beneficios terapéuticos.48 Se
alcanzaron varias soluciones de compromiso.
En lo que constituyó una rara desviación del
principio de la tolerancia cero que predominó
durante toda la conferencia, las hojas y las
semillas quedaron explícitamente excluidas
de la definición de ‘cannabis’, que alude únicamente a “las sumidades, floridas o con
fruto, de la planta de la cannabis”. Por ese
motivo, el consumo tradicional del bhang en
India no se vio afectado por el tratado. La
referencia explícita a la “prohibición de la
cannabis” se eliminó, pero, como se ha señalado ya, el cannabis se incluyó en la Lista I y
en la Lista IV, la más estricta de todas. Con
respecto a esta última lista, la Convención
Única dispone que todas las Partes signatarias
“prohibirán la producción, fabricación,
exportación e importación, comercio, posesión o uso de tales estupefacientes, si a su
juicio las condiciones que prevalezcan en su
La limitación del uso de estupefacientes peligrosos a necesidades médicas y científicas es
la norma rectora del actual sistema de fiscalización internacional. Sin embargo, el opio
(salvo el opio medicinal), las hojas de coca y
la cannabis (cáñamo indio), así como la resina de la Cannabis sativa L. (planta del cáñamo indio), aunque sujetas a algunas medidas
de fiscalización internacional, no están sometidas a esta norma básica. Esto representa
una grave brecha que la Comisión se propuso
solventar cuando asumió la tarea de elaborar
el borrador de una Convención Única. La
Comisión, por tanto, no admitió ninguna
excepción a esta norma cuando decidió incluirla entre las normas permanentes del
borrador de la Convención Única. Sin embargo, surgen serias dificultades en algunos
países y territorios donde ha resultado impracticable suprimir de forma inmediata
prácticas indeseables tales como comer y
fumar opio, masticar hoja de coca y usar cannabis y resina de cannabis con fines no médicos.45
La adopción de medidas transitorias, necesarias para conseguir que países clave como
India, Pakistán, Birmania, Perú y Bolivia se
sumaran a la iniciativa, seguía el modelo de
una disposición parecida del Protocolo de
1953, que permitía a los países autorizar tem-
Durante las negociaciones de la Convención
Única, se produjo un intento para que el cannabis fuera la única sustancia ‘prohibida’ con
el argumento de que, según un informe de la
Organización Mundial de la Salud (OMS),
“nada justifica su uso para fines médicos”. El
Comité de Expertos de la OMS, sin embargo,
opinaba que “se debe seguir recomendando la
prohibición o la restricción del uso médico de
sustancias tales como la cannabis, pero sin
que dicha prohibición revista carácter obligatorio”.47
Reforma legislativa en materia de drogas | 11
país hacen que sea éste el medio más apropiado para proteger la salud y el bienestar públicos, con excepción de las cantidades necesarias únicamente para la investigación médica
y científica”.49
A diferencia de lo que comúnmente se cree,
ninguna de las drogas fiscalizadas fue declarada ‘ilegal’ en virtud de la Convención Única y
los tratados afines de la ONU. Las sustancias
en sí no se prohibieron, sino que su producción y comercio fueron sometidos a estrictos
controles para restringir su uso a fines médicos y científicos. Se aplican exactamente los
mismos controles a la cocaína, la morfina, la
metadona y la oxicodona.
El término ‘droga ilícita’ o ‘estupefaciente ilícito’, que tan a menudo se cita, no aparece en
la Convención Única, que sólo distingue
entre el cultivo, la producción, el comercio y
la posesión lícitos e ilícitos (no autorizados).
Dado que los tratados anteriores no imponían medidas de control sobre el cultivo de
plantas de las que se podían extraer estupefacientes, en el momento de las negociaciones
de la Convención Única el ‘cultivo ilícito’ no
existía aún según el derecho internacional,
aunque algunos países ya habían adoptado
leyes de ámbito nacional que prohibían el
cultivo no autorizado de adormidera y cannabis.
Otro de los principales redactores de la Convención Única y autor de sus Comentarios,
Adolf Lande, escribía poco después de finalizada la conferencia que “la brecha más grave de
los tratados en vigor era seguramente la falta de
disposiciones para la fiscalización efectiva del
cultivo de plantas para la producción de las
materias primas estupefacientes”.50
Encontrar un acuerdo satisfactorio sobre cómo
solventar esta brecha, tal como observó el Subsecretario Encargado de Asuntos Políticos
Especiales de la ONU en su discurso inaugural
ante la conferencia, no era algo fácil. Hablando
en nombre del Secretario General, el Sr.
Narasimhan declaró: “La adopción de medidas
de fiscalización de las materias primas agrícolas
que sean satisfactorias y se puedan aplicar
constituye laudablemente la parte más difícil de
la tarea de la Conferencia”.51
12 | Reforma legislativa en materia de drogas
Aunque puede que así fuera, la Convención
“encarna la estrategia general de los países consumidores de estupefacientes desarrollados de
reducir, y en última instancia eliminar, el cultivo de plantas para la producción de estupefacientes, objetivos que sólo se podían alcanzar a
un cierto coste para los países en desarrollo en
que se cultivaban estas plantas”.52 Además,
como señala Boister, el momento político estaba “profundamente influenciado por el proceso
de descolonización, que se traducía en la dicotomía política entre Estados productores en
desarrollo y Estados consumidores desarrollados que aún polariza la fiscalización de estupefacientes hoy en día”.53
Los programas de fiscalización de drogas anteriores se habían introducido en bastantes países
asiáticos y africanos bajo la administración
colonial. Además, varios Estados que acababan
de independizarse habían heredado los monopolios coloniales del opio. En esta línea, en la
época en que se celebró la conferencia de 1961,
Indonesia aún se presentaba como un país productor de coca, a pesar del hecho de que las
plantaciones de coca establecidas en Java
durante el dominio colonial neerlandés habían
sido destruidas poco después de la Segunda
Guerra Mundial.
Durante los diez años que precedieron a la
Convención Única, se debatió mucho si el
derecho a producir opio y hoja de coca para el
mercado internacional se debería reservar a los
‘países productores tradicionales’. El Protocolo
de 1953 había acordado, siguiendo esta idea,
una lista cerrada de países autorizados a exportar opio: Bulgaria, Grecia, India, Irán, Turquía,
URSS y Yugoslavia. En el caso del opio, el tercer borrador de la Convención Única incluía la
misma lista y a Afganistán; en el caso de las
“hojas de la coca y cocaína en bruto”, restringía
el derecho a Bolivia, Perú e Indonesia. En el
caso del cannabis, no aparecía una lista de este
tipo porque, como ya se ha comentado, el
borrador aún pretendía prohibirlo por completo, salvo en el caso de pequeñas cantidades para
investigaciones científicas y “para su uso en la
medicina indígena” (artículo 39, párr. 3).
La idea de contar con una pequeña lista cerrada
de países productores para el mercado internacional era que facilitaría limitar la oferta e im-
pedir su desviación a fines ilícitos, ya que el cultivo quedaría prohibido en el resto de países.
Como argüía la delegación estadounidense, “la
lucha contra el tráfico ilícito será tanto más
eficaz cuanto menos sean los países productores”,54 una cuestión que consideraba “la parte
más importante de la Convención”.55 Sin embargo, en palabras del delegado canadiense:
“Muchos países han creído que la disposición
era monopolística, y se han opuesto a que se
mantenga en la Convención Única. Además,
han considerado que otros deben poder inscribirse en la lista en el futuro, y que una lista
cerrada es incompatible con la teoría de los
derechos soberanos de un país”.56
Tras largos debates, la idea de incluir una lista
cerrada se acabó abandonando. Sólo se mantuvieron privilegios especiales en el caso del
opio para aquellos países que lo habían estado
exportando durante los diez años anteriores a
1961, aunque los demás países podían solicitar
sumarse a la lista. En el caso de exportaciones
inferiores a cinco toneladas métricas de opio,
bastaba con una notificación a la JIFE; en caso
de cantidades mayores, se necesitaba un permiso del ECOSOC. Los Comentarios presentan
una lista de los diez países que habían exportado opio durante la década precedente a 1961:
Afganistán, Birmania, Bulgaria, India, Irán,
Viet Nam del Norte, Pakistán, Turquía, la
URSS y Yugoslavia.57
El artículo 22 del tratado adoptado especificaba
después su “disposición especial aplicable al
cultivo” utilizando una fórmula parecida a la
empleada para las sustancias de la Lista IV:
“Cuando las condiciones existentes en el país o
en un territorio de una Parte sean tales que, a
su juicio, la prohibición del cultivo de la adormidera, del arbusto de coca o de la planta de la
cannabis resulte la medida más adecuada para
proteger la salud pública y evitar que los estupefacientes sean objeto de tráfico ilícito, la
Parte interesada prohibirá dicho cultivo”.
En lo que respecta a la interpretación de este
artículo, los Comentarios explican que puede
que un Gobierno “llegue a la conclusión de que
la única manera de impedir que se produzca
una desviación importante hacia el tráfico ilícito consiste en prohibir el cultivo de la planta
(…) La decisión de si existen o no las condicio-
nes del artículo 22 para la prohibición se deja al
juicio de la Parte de que se trate, pero no totalmente a su discreción. Un gobierno que durante muchos años no haya podido, pese a sus
esfuerzos, impedir la desviación en gran escala
del cultivo de estupefacientes, difícilmente
puede sostener la opinión de que la prohibición
de ese cultivo no sería ‘la medida más adecuada
para proteger la salud pública y evitar que los
estupefacientes sean objeto de tráfico ilícito’”.58
La ampliación de las medidas de fiscalización al
cultivo de las materias primas estaba estrechamente relacionada con el objetivo de la Convención Única de abolir los usos tradicionales
de las plantas. Se consideraba que sería difícil
conseguir el control efectivo del cultivo que
perseguía limitar la producción a las cantidades
necesarias para fines médicos y científicos
mientras las prácticas generalizadas de consumo local de esas materias primas siguieran
dándose en los principales países productores.
Aquí se encuentra precisamente una de las
principales distorsiones que la Convención
Única introdujo en el sistema internacional de
fiscalización de estupefacientes. Las inquietudes en el mundo desarrollado sobre el uso no
médico de derivados como la heroína y la
cocaína condujo a presiones sobre los países en
desarrollo para que éstos acabaran con los usos
tradicionales (medicinales, religiosos/ceremoniales y tradicionales sociales) de las plantas de
origen con el objetivo de eliminar la fuente de
las materias primas. De este modo, el opio, el
cannabis y la hoja de coca quedaron sometidos
a los mismos controles que alcaloides extraídos
y concentrados como la morfina y la cocaína.
Los debates acabaron con cuestiones que quedaban por resolver sobre ‘medicina indígena’,
‘usos casi médicos’ y ‘usos tradicionales’, y
sobre las definiciones exactas de las plantas o
las sustancias derivadas que debían ser objeto
de fiscalización. Se intentó – sin éxito–, solucionar la cuestión utilizando la expresión “fines
médicos, científicos y otros fines legítimos”,
que aparece originalmente en los borradores
para aludir al uso de la hoja de coca para la
preparación de un aromatizante “que no contendrá ningún alcaloide” (para la Coca-Cola).
Varias delegaciones arguyeron que la categoría
de ‘otros fines legítimos’ se podría de hecho
utilizar para incluir ciertos usos tradicionales,
Reforma legislativa en materia de drogas | 13
como la masticación de la coca, la preparación
del bhang indio y los usos de la ‘medicina indígena’, pero no se pudo alcanzar ningún acuerdo al respecto. Se estimó que el término ‘otros
fines legítimos’ generaba confusión y suponía
desviarse del principio fundamental de limitar
los usos exclusivamente a fines médicos y
científicos. Las excepciones para la Coca-Cola y
otros usos industriales del cannabis (sus fibras
y semillas) se dispusieron en artículos separados. Los ‘otros fines legítimos’ de la adormidera
(como las semillas utilizadas para cocinar) se
protegieron al no incluir la adormidera y la
paja de adormidera en las listas y especificar
que las restricciones sobre el cultivo atañían
únicamente al “cultivo de la adormidera para la
producción de opio”. Se hicieron otras pequeñas excepciones tomando determinadas decisiones sobre la clasificación en las listas,
como, por ejemplo, dejando las hojas de cannabis fuera de la definición propiamente
dicha de ‘cannabis’ y la introducción de la
Lista III para los preparados exentos de control. En la clasificación exenta de controles
entran asimismo los preparados que contienen menos de un 0,1 por ciento de cocaína,
pero no se podía aplicar al mate de coca, por
ejemplo, porque las hojas de coca contienen
un promedio que está en torno al 0,7 por
ciento de cocaína.
Finalmente, la Convención Única equiparó la
masticación de la hoja de coca a la inyección
de cocaína, y la práctica de fumar un porro a
la de esnifar cocaína. Así, los usos sociales del
cannabis –que en muchos países en desarrollo eran vistos en aquella época como algo
comparable al uso social del alcohol en el
mundo desarrollado, al igual que masticar
coca o tomar mate de coca en la región andina, algo comparable a beber café– fueron
condenados a ser abolidos.
¿UNA CONVENCIÓN ‘ÚNICA’?
A pesar de ser loada como un ‘progreso’ positivo y un ‘claro progreso’,59 los Estados Unidos
quedaron poco satisfechos con los resultados
de la conferencia de 1961, especialmente en
comparación con el Protocolo de 1953 y su
control sobre los opiáceos y los poderes de
embargo de la JIFE frente a los Estados que
incumplieran sus obligaciones. Los Estados
14 | Reforma legislativa en materia de drogas
Unidos, por tanto, pasaron a defender que la
Convención Única “se debería modificar para
hacerla más eficaz antes de que entrara en
vigor. No sería aconsejable adoptar el nuevo
tratado sin dicha revisión” y, por ese motivo,
no sólo se negaron a firmar el tratado, sino que
fue el único país que votó en contra de la
resolución emitida por el ECOSOC en 1962
para invitar a los Gobiernos a ratificar o adherirse a la Convención60 (véase cuadro).
En 1967, los Estados Unidos se adhirieron
finalmente al tratado y, apenas unos años
después de que fuera ratificado por el Senado,
pusieron en marcha un período de actividad
diplomática de inusitada intensidad para reforzar el marco de fiscalización de estupefacientes
de la ONU.61 En el contexto del creciente
posicionamiento punitivo del presidente
Nixon, Washington trabajó duro a principios
de los años setenta para organizar una Conferencia de Plenipotenciarios en Ginebra y
modificar la Convención Única, un procedimiento previsto por el artículo 47.
La conferencia que se acabó convocando en
1972, patrocinada por 31 países y a la que
asistieron representantes de 97 Estados, estudió un amplio conjunto de enmiendas. El
resultado del encuentro, el Protocolo de
modificación de la Convención Única de
1961 sobre Estupefacientes, se firmó el 25 de
marzo de 1972 y entró en vigor en agosto de
1975. El Protocolo de modificación, más que
realizar importantes cambios a la Convención
Única, afinó las disposiciones existentes en
relación con el sistema de previsiones y la
recopilación y notificación de datos, a la vez
que reforzó las medidas de aplicación de la
ley y extradición, y el funcionamiento de la
JIFE.62
Siguiendo el camino de lo que algunos analistas consideran como un ‘hito’ alcanzado en el
Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de
1971,63 el Protocolo también estableció mayores disposiciones con respecto a medidas de
tratamiento, rehabilitación y prevención.64 En
sintonía con el artículo 38 modificado, el artículo 36 modificado introdujo la opción de
establecer alternativas a las sanciones penales
por delitos de comercio y posesión en caso de
que sus autores fueran consumidores de dro-
gas: “Las Partes podrán en vez de declararlas
culpables o de sancionarlas penalmente [a las
personas que hagan uso indebido de estupefacientes], o además de declararlas culpables
o de sancionarlas, someterlas a medidas de
tratamiento, educación, postratamiento, rehabilitación y readaptación social”. Es importante destacar que la opción de las alternativas prevista por el artículo 36 y el enfoque
establecido en el artículo 38 es de carácter
secundario, y que su aplicación se deja totalmente a discreción de los Gobiernos nacionales.65 Es en este sentido que incluso la Convención Única sobre Estupefacientes modificada por el Protocolo de 1972 representa una
mínima reorientación del régimen hacia consideraciones que contemplan a los consumidores problemáticos de drogas. En general, el
resultado no fue tan severo como los Estados
Unidos habían esperado. Cabe resaltar, no
obstante, que mantuvo el espíritu prohibicionista y el acento en la oferta del régimen de
fiscalización de estupefacientes.
Mientras tanto, había comenzado a despuntar
un proceso paralelo con la firma del Convenio
sobre Sustancias Sicotrópicas en 1971, ya que
los países decidieron establecer una nueva convención en lugar de incorporar esas inquietudes al procedimiento de enmienda de la Convención de 1961. “Estas dos iniciativas, que
deberían haberse integrado por lógica en una
única convención, siguieron por vías separadas”, afirma el presidente de la Asociación
Internacional de Derecho Penal, Cherif
Bassiouni. “Si bien los países desarrollados de
Occidente deseaban imponer estrictos controles sobre el cultivo, la producción y el tráfico de
estupefacientes naturales que procedían de los
países en desarrollo”, prosigue, “estaban poco
dispuestos a imponer los mismos tipos de
control sobre sus propias industrias químicas y
farmacéuticas”.66
El problema de cómo abordar los usos tradicionales de determinadas plantas volvió a surgir,
especialmente con respecto al cactus peyote
(que contiene la sustancia alucinógena mescalina, incluida en las listas de 1971) que se empleaba en las ceremonias religiosas de grupos
indígenas mexicanos y norteamericanos, y los
hongos que contenían psilocibina, también
fiscalizada. A diferencia del resultado de las
negociaciones de 1961, también esta vez los
Estados Unidos aceptaron el “consenso de que
no merece la pena tratar de imponer medidas
de fiscalización a sustancias biológicas de las
que pueden obtenerse sustancias sicotrópicas
(…) Los indios norteamericanos de los Estados
Unidos y de México utilizan peyote en ritos
religiosos y el uso indebido de esta sustancia se
considera como sacrilegio”.67 México añadió
que “este uso religioso no ha constituido un
problema de salud pública y menos de tráfico
ilícito (…) Es evidente que sería injusto en
grado superlativo imponer a las tribus penas
de encarcelamiento en virtud de un malentendido o interpretación equívoca del Convenio, añadiendo a su pobreza e ignorancia un
castigo a todas luces inhumano (…) Además,
el presente texto sería contrario a ciertos
artículos de la Constitución de México en los
cuales se consigna que todo hombre es libre
para profesar la creencia religiosa que más le
agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo en los
templos o en su domicilio particular”.68
El delegado chileno se dirigió a la conferencia
de 1971 con uno tono que no se había hecho
oír durante las deliberaciones de la Convención
Única: “Desde los albores de la humanidad los
hombres recurren a la droga para aliviar sus
penas, traspasar un límite, hablar con los dioses
o hacerse como dioses (…) Los hippies y todos
aquellos que usan la droga entre flores y amor
tal vez no sepan que son los modernos representantes de una larga tradición (…) Hay que
recordar que el alcohol es también una droga
que se utiliza como medio de escape (…) Así
pues, como el uso indebido de las drogas es una
expresión del anhelo del hombre por lo trascendente y de sus decepciones en una sociedad
sin Dios, no se puede combatir ese uso únicamente con legislaciones represivas o prohibitivas (…) Por consiguiente, en cualquier legislación o protocolo sobre regulación o prohibición del uso de sustancias sicotrópicas deberán
tenerse en cuenta estos factores síquicos, morales, sociales y espirituales”.69
Al excluir de las listas aquellas plantas de las
que se podían extraer alcaloides, el Convenio
de 1971 se desvió –con buenos motivos– de la
norma rectora que se había aplicado con una
tolerancia cero en la Convención Única. El
Reforma legislativa en materia de drogas | 15
mismo concepto de sustancias ‘sicotrópicas’
suponía una distorsión de la lógica en que se
sustentaba el marco de fiscalización, ya que el
término carece de credenciales científicas y se
inventó, de hecho, como excusa para proteger
al amplio abanico de fármacos sicoactivos
incluidos en el Convenio de 1971 de los controles más estrictos de la Convención Única.
Incluso el THC, uno de los componentes activos del cannabis, se definió como sustancia
‘sicotrópica’, a pesar del hecho de que, mientras
permanece en la planta, es un sustancia ‘estupefaciente’. Además, las sustancias que eran
‘transformables’ en sustancias sicotrópicas no
se incluyeron en las listas de 1971, en clara contradicción con la lógica aplicada a los estupefacientes en virtud de la Convención Única.
Varias de esas ‘sustancias transformables’ se
incluirían posteriormente como ‘precursores’
en las listas de la Convención contra el Tráfico
de 1988, incrementando las incoherencias,
también al mezclar precursores (sustancias
transformables) y reactivos químicos. La efedrina, por ejemplo, es el principal precursor de
la metanfetamina, fiscalizada por el Convenio
de 1971, pero aparece en la lista de precursores de la Convención de 1988. La efedra es la
planta de la que se puede extraer el alcaloide
efedrina –un proceso parecido al de la extracción de la cocaína de la hoja de coca–, pero la
efedra no está sometida a fiscalización internacional.
La Convención de 1988 generó aún más confusión sobre el tema de los usos tradicionales.
En un intento por conseguir el reconocimiento
jurídico de los usos tradicionales, Perú y Bolivia negociaron el párrafo 2 del artículo 14 de
la Convención de 1988, que explicita que
todas las medidas que se adopten “deberán
respetar los derechos humanos fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos
tradicionales lícitos, donde al respecto exista
la evidencia histórica”.
Sin embargo, el mismo artículo subraya que
esas medidas no pueden ser menos estrictas
que las normas aplicables en conformidad
con la Convención Única. La JIFE apunta, de
hecho, a varias de esas incoherencias entre los
tres tratados en el suplemento de su informe
de 1994, que llega a la conclusión de que “no
16 | Reforma legislativa en materia de drogas
parece que en la actualidad sea necesario
modificar sustancialmente los tratados de
fiscalización internacional de drogas, pero sí
hacer algunos cambios técnicos para actualizar
algunas de sus disposiciones”.70
Herbert May escribió durante el proceso de
redacción de la Convención Única, refiriéndose
a la gran variedad de instrumentos previos
negociados en circunstancias históricas distintas, que era “inevitable que, en consecuencia,
algunas disposiciones sean incoherentes,
ambiguas, redundantes e incluso obsoletas (…)
A estas alturas, ¿no cabría plantear la posibilidad de hacer de esta convención ‘una convención para acabar con todas las convenciones’
sobre estupefacientes y obviar la necesidad de
celebrar conferencias internacionales periódicas?”71
Sin embargo, la Convención original de 1961
no se convirtió en el esperado ‘libro de libros’
que May deseaba. No sólo experimentó importantes modificaciones en 1972, sino que en
1971 y 1988 se añadieron dos nuevos tratados;
todos ellos se negociaron en circunstancias
históricas bastante diferentes y condujeron a
resultados distintos y, en ocasiones, contradictorios. Y de nuevo, resultó que era “inevitable
que, en consecuencia, algunas disposiciones
sean incoherentes, ambiguas, redundantes e
incluso obsoletas”.
CONCLUSIONES
Considerada por muchos de los participantes
de la conferencia de 1961 como “un documento que sin duda hará historia en la lucha
contra los estupefacientes”,72 la Convención
Única fue, en realidad, mucho más que un
mero ejercicio de consolidación para agrupar
a la mayoría de tratados que la habían precedido. No fue sólo un paso más del largo
camino que comenzó en Shanghai en 1909.
La Convención impuso un ‘régimen prohibicionista’ prácticamente absoluto para algunas
sustancias sicoactivas de origen natural y
fármacos (semi)sintéticos con propiedades
comparables. Fueron sólo las soluciones de
compromiso duramente negociadas en las
salas de conferencias de Nueva York las que,
en última instancia, dejaron esa decisión a las
autoridades nacionales.
Esa aplicación del principio westfaliano de la
inviolabilidad de los derechos soberanos
nacionales en el contexto de los asuntos
multinacionales reflejaba la continuidad de
unas de las características predominantes de
los tratados de fiscalización de estupefacientes anteriores a 1961. No obstante, la Convención Única marcó una significativa reorientación del marco internacional basado en un
sistema de tratados para la fiscalización de
estupefacientes.
A pesar de que codificó muchas normativas
previas en un solo instrumento, la Convención representó un viraje notable, por el que
se pasó de un sistema fundamentado esencialmente en ‘acuerdos para la restricción de
materias primas’73 a un marco multilateral de
mayor severidad y alcance que, si bien mantenía esta función, adoptaba un acento más
prohibitivo; un proceso que supuso poner
mayor énfasis en el consumo sin fines médicos ni científicos de los estupefacientes fiscalizados.
Esta reformulación, más en concreto, introdujo obligaciones penales ampliamente
aceptadas para que los Estados signatarios
criminalizaran, en el marco de su legislación
nacional, la producción y el comercio no
autorizados y extendió el régimen de fiscalización existente hasta la fecha al cultivo de
adormidera, coca y cannabis. De esta forma,
la Convención proporcionó al derecho internacional las bases para la ‘guerra contra las
drogas’ que se desplegaría después en contra
de cultivos relacionados con estupefacientes y
contra los campesinos que los producían.
Al reflejar los intereses encontrados y la desigual influencia política de los Estados que
participaron en la elaboración del tratado y
en la Conferencia de Plenipotenciarios en sí,
la Convención también obligó a muchos de
los llamados ‘países en desarrollo’ a abolir los
usos ‘no médicos ni científicos’ de las tres
plantas que llevaban siglos formando parte
integral de tradiciones sociales, culturales y
religiosas. Entre ellas, se encontraban las
prácticas medicinales que no estaban
aceptadas por la ciencia médica moderna tal
como se había desarrollado en el ‘Norte’.
En consonancia con esta asimetría cultural, la
Convención Única carece de una escala de
peligrosidad basada en pruebas empíricas
para las sustancias clasificadas en las listas I y
IV. Aunque se introdujo cierta gradación de
nocividad entre las propiedades afines a la
morfina (Lista I) y las afines a la codeína
(Lista II), y una lista de exención para los
preparados con bajo contenido en alcaloides,
no se aplicó una lógica de clasificación parecida a la hoja de coca y al cannabis, ambos
catalogados bajo el nivel de fiscalización de
sustancias afines a la morfina sin una argumentación sólida.
Los fallos de base no acaban aquí. El instrumento, irónicamente, no consiguió hacer
honor a uno de sus objetivos originales de
convertirse en la Convención ‘Única’, ya que
el régimen de fiscalización siguió desarrollándose con los tratados de 1971 y 1988, que
han conducido también a muchas incoherencias en el actual sistema mundial de tratados
para la fiscalización de estupefacientes.
Por todo ello, tras cincuenta años de existencia, y teniendo en cuenta la naturaleza de los
arreglos de compromiso alcanzados en 1961 y
las incoherencias creadas por las convenciones posteriores, es ahora evidente que se
necesita algún tipo de revisión. La Convención Única en sí no sólo se presentó como
una iniciativa para clarificar y adaptar los
tratados anteriores “a la evolución económica
y social que se ha producido con el correr de
los años”,74 sino que también marcó una ruptura con el carácter normativo de los instrumentos previos. Recordar la historia de la
Convención Única debería servir para acabar
con la inmerecida áurea de inmovilidad que
rodea al actual marco de tratados de la
ONU.75
Los regímenes de todo tipo experimentan
cambios con el paso del tiempo. Y, en este
sentido, el actual régimen de fiscalización de
estupefacientes y, más en concreto, la Convención Única en que se basa, no son ninguna excepción. El quincuagésimo aniversario
de la Convención es un momento muy oportuno para empezar a plantear una reforma de
los tratados.
Reforma legislativa en materia de drogas | 17
NOTAS
1. David Bewley-Taylor es profesor del Departamento de Estudios Políticos y Culturales de la Universidad de Swansea, Reino Unido, y asesor asociado del
Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas
(IDPC). Martin Jelsma es coordinador del programa
Drogas y Democracia del Transnational Institute
(TNI) en Ámsterdam, Países Bajos.
2. Véase, por ejemplo, UNODC, A Century of International Drug Control, Vienna, United Nations,
2008, y Peter Andreas y Ethan Nadelmann, Policing
the Globe: Criminalization and Crime Control in
International Relation, (Oxford University Press,
2006), pp. 37-46
3. Preámbulo de la Convención Internacional del
Opio, firmada en La Haya el 23 de enero de 1912.
4. Neil Boister, Penal Aspects of the UN Drug Conventions, Kluwer Law International, 2001, p. 27.
5. Véase, por ejemplo, el preámbulo de la Convención para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes, firmada en Ginebra el
13 de julio de 1931. .
6. Preámbulo de la Convención Internacional del
Opio, firmada en La Haya el 23 de enero de 1912.
7. Preámbulo de la Convención Internacional del
Opio, firmada en Ginebra el 19 de febrero de 1925.
8. William B. McAllister (2000), Drug Diplomacy in
the Twentieth Century: An International History
(London & New York: Routledge), p. 100.
9. William B. McAllister (2004a), “ Habitual Problems: The United States and International Drug
Control”, en Jonathon Erlen & Joseph Spillane (Eds.),
Federal Drug Control: The Evolution of Policy and
Practice, Pharmaceutical Products Press (An imprint
of Haworth Press, Inc.) 2004, pp. 186-7
10. Artículo 14 (2).
11. McAllister (2004a), op. cit., pp. 187.
12. William B. McAllister, “The global political
economy of scheduling: the international-historical
context of the Controlled Substances Act”, Drug and
Alcohol Dependence 76 (2004).
13. Bélgica, Brasil, Canadá, China, Colombia, Egipto,
Francia, Grecia, Guatemala, Haití, India, Rumanía y
Turquía.
14. Véase Jay Sinha, The History and Development of
the Leading International Drug Control Conventions,
Report prepared for the Senate Special Committee on
Illegal Drugs, Parliamentary Research Branch, febrero de 2001, pp. 15-6 y Boister, op. cit., p. 32. Véase,
especialmente, el artículo 2 de la Convención sobre
Tráfico de 1936, que estipula: “Cada una de las Altas
Partes Contratantes se obliga a dictar las disposiciones legislativas necesarias para castigar severamente y
especialmente con penas de prisión u otras penas de
privación de libertad, los delitos siguientes: a) La
fabricación, transformación, extracción, preparación,
18 | Reforma legislativa en materia de drogas
oferta, posesión, oferta de venta, distribución, compra, venta, corretaje, expedición en tránsito, transporte, importación y exportación de estupefacientes
no conformes a las disposiciones de dichas convenciones… [1925 y 1931]”.
15. Boister, op. cit., p. 67.
16. Preámbulo de la Convención Única de 1961 sobre
Estupefacientes.
17. Boister, op. cit., p. 43.
18. Artículos 19 y 20.
19. McAllister (2000), op. cit., p. 5.
20. E/CONF.34/24, Conferencia de las Naciones Unidas para la aprobación de una Convención Única
sobre estupefacientes, Nueva York, 24 de enero – 25
de marzo de 1961, Documentos oficiales, Volumen I:
Actas resumidas de las sesiones plenarias, Nueva
York: Naciones Unidas, 1964, pp. 107-116. Esto se
refleja también en el texto del artículo 38, párrafo 2,
de la Convención Única previa a su modificación: “Si
la toxicomanía constituye un grave problema para
una Parte y si sus recursos económicos lo permiten,
es conveniente que dicha Parte establezca servicios
adecuados para tratar eficazmente a los toxicómanos”.
21. E/CN.7/AC3/4, Economic and Social Council of
the United Nations, Commentary on the Draft Single
Convention: Note by the Secretary General” (marzo
de 1950), p. 8 en R Lines, “Deliver us from evil? –
The Single Convention on Narcotic Drugs, 50 years
on” en International Journal on Human Rights and
Drug Policy, próxima publicación.
22. E/CONF.34/24, op. cit., p. 21.
23. E/CONF.34/24, op. cit., p. 201.
24. Catherine Carstairs, “The Stages of the International Drug Control System”, Drugs and Alcohol
Review, 24 (2005), 61.
25. La Convención de La Haya de 1912, artículo 9; la
Convención Internacional del Opio de 1925, artículo
5; el Protocolo del Opio de 1953, preámbulo y artículo 2.
26. S. K. Chatterjee, Legal Aspects of International
Drug Control, Martinus Nijhoff, The Hague-BostonLondon, 1981, p. 358.
27. El artículo 20 de la Convención de La Haya de
1912 dispone: “Las Potencias contratantes examinarán la posibilidad de dictar leyes o reglamentos que
castiguen la posesión ilegal de opio en bruto, de opio
preparado, de morfina, de cocaína y de sus sales
respectivas, a no ser que la materia esté ya regulada
por medidas en vigor ” (la cursiva es nuestra).
28. Véase K. Bruun, L. Pann y I. Rexed, The Gentlemen’s Club: International Control of Drugs and
Alcohol, (University of Chicago, 1975, W. B.
McAllister, Drug Diplomacy in the Twentieth
Century: An International History (London and New
York: Routledge) 2000 y D.R. Bewley-Taylor, The
United States and International Drug Control, 19091997 (London/New York: Continuum, 2001),
29. E/CONF.34/24, op. cit., p. 6.
30. H. May, “The International Control of Drugs,”
International Conciliation, 441 (1948), 320.
31. D. Musto, The American Disease: Origins of Narcotic Control, (Oxford University Press, 1987), p. 36.
32. Convención Internacional del Opio, firmada en
La Haya el 23 de enero de 1912.
33. R L. Buell, The International Opium Conference,
(Boston: World Peace Foundation, 1924), p. 100.
34. W. O. Walker III, “Bernarth Lecture: Drug Control and the Issue of Culture in American Foreign
Relations”, Diplomatic History, 12 (1988), 375.
35. E/CONF.34/24, op. cit., p. 4.
36. H. L. May, “The Single Convention on Narcotic
Drugs; Comments and Possibilities”, Bulletin on
Narcotics, 1 (1955), 4.
37. Boister, op. cit., p. 44.
38. E/CONF.34/24/Add.1, Conferencia de las Naciones Unidas para la aprobación de una Convención
Única sobre estupefacientes, Nueva York, 24 de
enero – 25 de marzo de 1961, Documentos oficiales,
Volumen II: Documentos preparatorios, enmiendas y
documentos diversos; Actas e informes de los Comités;
Acta Final; Convención Única y Listas; Resoluciones,
Nueva York: Naciones Unidas, 1964, p. 128.
39. Como apunta Renborg, los delitos contemplados
por la Convención sobre Tráfico de 1936 se enmarcaban “en el ámbito de las operaciones industriales y
comerciales ilícitas”. Bertil Renborg, “International
Control of Narcotics” (1957) 2, Law and Contemporary Problems, p. 209.
40. Naciones Unidas, Comentarios a la Convención
Única de 1961 sobre Estupefacientes, Nueva York,
1989, p. 441.
41. UNODC, A Century of International Drug Control, Vienna, United Nations, 2008, p. 62.
42. Boister, op. cit., p. 75.
43. Chatterjee, op. cit., p. 344, y más en general pp.
344-354.
44. UNODC, A Century of International Drug Control, Vienna, United Nations, 2008, p. 61. Véase también Chatterjee, op. cit., p. 349.
45. Danilo Ballotta, Brendon Hughes y Henri Bergeron, “Cannabis control in Europe”, en A Cannabis
Reader: Global Issues and Local Experiences,
EMCDDA Monographs 8, Lisboa, junio de 2008,
Vol. 1, p. 103.
46. H. L. May, “The Single Convention on Narcotic
Drugs; Comments and Possibilities”, Bulletin on
Narcotics, 1 (1955), 4.
47. Protocolo de 1953, artículo 19: “Cualquiera de las
Partes puede también como disposición transitoria y
a condición de que haya hecho una declaración
expresa al efecto en el momento de la firma o del
depósito de su instrumento de ratificación o de
adhesión, conceder autorización para fumar opio a
opiómanos no menores de veintiún años de edad
registrados con ese fin por las autoridades competentes hasta el 30 de septiembre de 1953, a condición
de que antes de 1 de enero de 1950 la Parte interesada
ya hubiera autorizado la práctica de fumar opio”.
48. Ambos documentos de la OMS aparecen citados
en: E/CONF.34/24, Conferencia de las Naciones Unidas para la aprobación de una Convención Única
sobre estupefacientes, Nueva York, 24 de enero – 25
de marzo de 1961, Documentos oficiales, Volumen I:
Actas resumidas de las sesiones plenarias, Nueva
York: Naciones Unidas, 1964, pp. 63 y 165.
49. E/CONF.34/24, op. cit., pp. 61-66.
50. Naciones Unidas, Convención Única de 1961
sobre Estupefacientes, artículo 5b.
51. Adolf Lande, The Single Convention on Narcotic
Drugs, 1961, en: International Organization, Vol. 16,
No. 4 (Autumn 1962), pp. 776-797.
52. E/CONF.34/24, op. cit., p. 1.
53. Boister, op. cit., p.45.
54. Ibid, p. 42.
55. E/CONF.34/24, op. cit., p. 162.
56. E/CONF.34/24/Add.1, op. cit., p. 167.
57. Ibidem.
58. Comentarios a la Convención Única de 1961 sobre
Estupefacientes, op. cit., p. 323.
59. Comentarios a la Convención Única de 1961 sobre
Estupefacientes, op. cit., p. 302 y 303-304.
60. E/CONF.34/24, op. cit., p. 233 y 234.
61. Adolf Lande, “The Single Convention on Narcotic Drugs, 1961”, en: International Organization, Vol.
16, No. 4 (Autumn 1962), pp. 776-797.
62. Véase M. Woodiwiss y D. Bewley-Taylor, La componenda global: La construcción de un régimen global
de control, (Transnational Institute, programa
Crimen y Globalización, 2005), pp. 11-12, Y. Zhang,
“The Internationalization of Nixon’s War on Drugs:
The United States, the 1972 Amending Protocol and
Strengthening of Global Drug Control Regime,
(1969-1975)”, artículo inédito, V. Kušević, “Drug
Abuse Control and International Treaties”, Journal of
Drug Issues, 7, 1 (1977) 47, K. Fisher, “Trends in
Extraterritorial Narcotics Control: Slamming the
Stable Door After the Horse Has Bolted”, New York
University Journal of International Law and Policy, 16
(1984) 361, y W. B. McAllister (2000), op. cit., pp.
236-7.
63. Boister, op. cit., p. 47.
64. Véase Sinha, op. cit., p. 29.
65. El artículo 38 de la Convención Única enmendada por el Protocolo de 1972 sigue en gran medida lo
dispuesto por el artículo 20 del Convenio de 1971.
Véase Comentarios al Protocolo de modificación de la
Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes,
Reforma legislativa en materia de drogas | 19
hecho en Ginebra el 25 de marzo de 1972, Naciones
Unidas, Nueva York, 1977, p. 85.
supervision under the United Nations”, International
Conciliation 441 (1948), p. 305.
66. Véase Comentarios a la Convención Única de
1961 sobre Estupefacientes, op. cit., p. 487-488 y
Comentarios al Protocolo de modificación de la
Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, op.
cit., pp. 86-88.
75. Véase, por ejemplo, E/CONF.34/24, op. cit., p. 1.
67. Cherif Bassiouni, Critical Reflections on International and National Control of Drugs, en: Denver
Journal on International Law and Policy, 311, 1990, p.
314.
68. E/CONF.58/7/Add.l, Conferencia de las Naciones
Unidas para la adopción de un Protocolo sobre sustancias sicotrópicas, Viena, 11 de enero - 19 de febrero de 1971, Documentos Oficiales, Volumen II: Actas
resumidas de las sesiones plenarias, Minutas de las
sesiones de la Mesa y del Comité de Medidas de Fiscalización, Nueva York, Naciones Unidas, 1973, p. 39.
76. En referencia concreta a los opiáceos, ésta es una
cuestión a la que se alude en Letizia Paoli, Victoria A.
Greenfield and Peter Reuter The World Heroin
Market: Can Supply be Cut? (Oxford University
Press), pp. 249-50. La fuerte oposición a la propuesta
de modificación presentada por Bolivia para eliminar
la obligación de abolir la masticación de la hoja de
coca es otro ejemplo; véase: M. Jelsma, El retiro de la
prohibición de la masticación de la coca: Propuesta de
Bolivia para modificar la Convención Única de 1961,
TNI, Serie reforma legislativa en materia de drogas,
no. 11, marzo de 2011.
69. Ibid, p. 110.
70. Ibid, p. 11-12.
71. Eficacia de los tratados de fiscalización internacional de drogas, Suplemento del informe de la Junta
Internacional de Fiscalización de Estupefacientes
correspondiente a 1994, p. 9,
http://www.incb.org/pdf/e/ar/incb_report_1994_sup
plement_es.pdf
72. H. L. May, “The Single Convention on Narcotic
Drugs; Comments and Possibilities”, Bulletin on
Narcotics, 1955, issue 1, p. 1-14.
73. Véase, por ejemplo, E/CONF.34/24, op. cit., p.
234.
74. H. L. May, “Narcotic drug control – development
of international action and the establishment of
Proyecto sobre reformas a las leyes de drogas
El proyecto del sobre reformas a las leyes de drogas
promueve políticas de drogas más humanas, balanceadas y efectivas a través del diálogo y el análisis de los
acontecimientos más recientes en la región.
El proyecto fue creado en el contexto de la evidencia
creciente de que la larga “guerra a las drogas” ha fracasado. Las actuales políticas internacionales de control de
drogas no han disminuido el consumo de éstas, no han
frenado el cultivo de plantas destinadas a los mercados
ilegales, ni reducido el creciente tráfico de drogas. En
vez de esto, las políticas han desembocado en violaciones a los derechos humanos y en una crisis de los sistemas judicial y penitenciario.
Ya es hora de realizar una discusión honesta basada en
la investigación y el análisis sobre la efectividad de las
actuales políticas y sus alternativas.
20 | Reforma legislativa en materia de drogas
Transnational Institute (TNI)
De Wittenstraat 25
1052 AK Amsterdam
Paises Bajos
Tel: -31-20-6626608
Fax: -31-20-6757176
E-mail: [email protected]
www.tni.org/drogas
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