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Educación Preescolar: ¿Dónde Estamos?

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Educación Preescolar: ¿Dónde Estamos?
Educación Preescolar:
¿Dónde Estamos? ¿Cuáles son los Desafíos?
Robert G. Myers1
© Hacia una Cultura Democrática, A.C. (ACUDE)
Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, siempre y cuando se realice sin fines
de lucro y se otorgue crédito a sus autores y a ACUDE, citando la fuente completa y su dirección
electrónica.
1
Doctor en Economía de la Educación. Consultor internacional, Socio de Hacia una Cultura
Democrática, A.C.
El autor agradece la colaboración de María Eugenia Linares en la redacción de este documento.
1
Con este trabajo pretendemos fomentar la discusión y el debate sobre la
educación preescolar a partir de una revisión de las políticas y los programas
dirigidos a este nivel en el último sexenio. Después de describir brevemente los
cambios en el contexto y el clima que ha caracterizado a la educación preescolar
en los últimos cinco años, informo sobre la situación actual e identifico un conjunto
de desafíos para su futuro inmediato y a mediano plazo. 2
1 El Contexto
Con la llegada del gobierno en 2000, nuevas iniciativas educativas, no
necesariamente coordinadas, empezaron a tomar forma con el propósito de
mejorar el aprendizaje y desarrollo de niños y niñas en la primera infancia. En
parte, las acciones respondieron a un reconocimiento creciente a nivel
internacional de la importancia de los primeros años de vida,3 algo que se hizo
evidente en varios acuerdos internacionales firmados por el Gobierno de México.4
En parte, el incremento en actividad parece haber sido provocada por el deseo del
nuevo gobierno de hacer algo congruente con el énfasis en justicia social, equidad
y calidad ofrecido por su Programa Nacional de Educación 2001-2006,
reconociendo que la injusticia e inequidad educativa empiezan antes de la entrada
2
En el espacio limitado de esta presentación decidí concentrarme en la educación preescolar y no
entrar en el terreno importante y menos trabajado de la educación inicial. La educación inicial
afecta no solamente a los niños y las niñas sino a las madres (y padres) que trabajan y necesitan
ayuda para el cuidado y aprendizaje de sus hijos pequeños.
En la exposición uso y actualizo descripciones y análisis ofrecidos en un documento de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), hasta ahora no publicado en
México, titulado “México Country Review Note”, producto del trabajo de un equipo seleccionado por
la OCDE para llevar a cabo una revisión de políticas y programas de educación temprana y de
cuidado de niños(as) en sus primeros años. El estudio comenzó a fines de 2003 y siguió durante
los primeros meses de 2004. El equipo estuvo integrado por Ofelia Reveco, de Chile Irene
Balaguer de España, John Bennett de OCDE y el autor de este artículo. No obstante, la
responsabilidad de las interpretaciones y lo aquí escrito es totalmente mía.
3
Evidencias científicas procedentes de fisiología, nutrición, psicología y otros campos que indican
que los años de la primera infancia son fundamentales para la formación de la inteligencia, la
personalidad y la conducta social. Las investigaciones muestran que existen, a largo plazo, efectos
asociados con los programas de educación preescolar que hace altamente rentable la inversión en
tales programas (Karoly 1996, Young 2002). Tanto la sociedad como las familias y los niños son
beneficiarios de estos programas.
4
Incluyen: la Convención sobre los Derechos del Niño (1990); declaraciones de las Conferencias
Mundiales de Educación para Todos (Jomtien 1990 y Dakar 2000), de la Cumbre Mundial en favor
de la Infancia (septiembre, 1990), y de la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones
Unidas para la Infancia (mayo, 2002). Cada una de estas incluye un proceso de seguimiento para
ver el progreso del país hacia el cumplimiento de sus compromisos. Por ejemplo en el año 2000,
dentro del Marco de Acción acordado en Dakar, México, junto con los demás participantes se
comprometió a “extender y mejorar la protección y educación integral de la primera infancia,
especialmente para los niños más vulnerables y desfavorecidos.”
2
en la escuela primaria. En ocasiones, el ímpetu parece estar relacionado con
agendas políticas personales y sindicales.
Las iniciativas más conocidas y discutidas en el área de educación
preescolar durante el sexenio son: 1) La Ley de Obligatoriedad (aprobada por la
Legislatura LVIII en Diciembre de 2001 y publicado en el Diario Oficial en
Noviembre de 2002); 2) La Renovación Curricular (puesto en marcha en 2002 y,
después de dos años de discusión y ajustes, publicado en 2004 como el Programa
de Renovación Curricular y Pedagógica de la Educación Preescolar); y 3) el
Programa Escuelas de Calidad (PEC, que incluyó educación preescolar a partir
del ciclo escolar 2003-2004).
Además, se puede mencionar, entre otros, el
Proyecto Intersectorial de Indicadores de Bienestar en La Primera Infancia (que
incluyó la construcción y aplicación de una escala de calidad en centros
preescolares), ajustes en el programa de educación preescolar impartido por
Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y cambios en la formación y
capacitación de maestras. Estas iniciativas han producido varios estudios,
diagnósticos, investigaciones y evaluaciones5 cuyos resultados, por un lado,
ayudaron a sustentar las iniciativas, y por el otro nos ofrecen información sobre los
avances y desafíos para este nivel educativo.
2 El Estado Actual de Educación Preescolar
A. Obligatoriedad
La nueva Ley hace obligatoria no solamente la provisión de servicios de
parte del gobierno, sino también hace responsables a los padres de familia de
“hacer que sus hijos concurran a las escuelas públicas o privadas para obtener la
educación preescolar.” Según la Ley, el tercer grado de preescolar (para niños de
5 años de edad) debe ser obligatorio (es decir, todos los niños de 5 años deben
estar matriculados) a partir del año pasado (el ciclo 2004-2005); el segundo grado
debe ser incorporado a partir del ciclo 2005-2006; el primer grado (para niños de 3
años) en el ciclo 2008-2009.
También especificó que los maestros de
preescolares deben tener una preparación profesional al nivel de licenciatura.
La Ley ha tenido y sigue teniendo grandes repercusiones:
•
La Secretaría de Educación Pública (SEP), a fuerzas, fue obligada a dar
más atención a la educación preescolar. La Ley dio nuevo sentido a la
renovación curricular. Hizo necesario repensar y reestructurar la formación
de maestros.
5
Por ejemplo, la Renovación Preescolar hizo un diagnóstico y está dando seguimiento a su
programa, PEC cuenta con una evaluación externa del programa preescolar en 30 entidades
federativas; el Proyecto Intersectorial proporcionó el marco para la creación e investigaciones en
campo de la calidad de dos muestras de preescolares.
3
•
Creó grandes retos logísticos y financieros para incorporar en el sistema
una cantidad grande de niños en un tiempo corto.
•
Mostró la dificultad de hacer consistente el discurso de equidad y calidad.
•
Propició nuevos esfuerzos de certificación de maestros con base en su
experiencia y empujó al gobierno a reconsiderar su política en cuanto a
programas implementados por organizaciones privadas y sociales.
•
Quitó atención a la educación inicial y creó confusión entre este nivel y el de
preescolar.
B. Matrícula
De las estadísticas presentadas por la Secretaría de Educación Pública (SEP)
y el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), no todas de las
cuales se pueden presentar aquí, se puede constatar que:
•
La matrícula en preescolar para el ciclo escolar 2004/05 fue de 4,086,828
niños y niñas. Según cálculos basados en proyecciones de población
hechos por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), esto representa
65 % de los niños entre 3 y 5 años de edad en México. Para niños de 5
años, el porcentaje matriculado es calculado en 93.1 %6; para 4 años, 76.2
% y para 3 años 25.6 %. (Vea Tabla 1) Una implicación de las cifras es
que quedan todavía más de 2 millones de niños y niñas fuera del sistema,
que según la Ley de Obligatoriedad deberán estar en él a partir del ciclo
2008-2009.
•
El crecimiento de la matrícula en el nivel preescolar fue 19.4% durante los
primeros 4 ciclos del sexenio (entre 2000-2001 y 2004-2005), pero en el
último año escolar fue de 9.2%, debido a la presión ejercida por la Ley de
Obligatoriedad (Tabla 1). Es difícil sostener un crecimiento tan rápido,
especialmente cuando el presupuesto no crece en una manera
proporcional. El crecimiento en el último ciclo es más alto para niños de 4 y
5 años que para niños de 3 años.
6
Esta cifra es engañosa; no toma en cuenta los 225,510 niños de 5 años de edad en primaria. Si
incluimos estos niños, bajo la premisa que todos tuvieron por lo menos un año de educación
preescolar, el porcentaje de niños 3 a 5 años de edad con alguna educación preescolar sube a
69.5% y los niños de 5 años de edad con educación preescolar sube a 103.7%, cifra que implica
que hay más niños de 5 años con educación preescolar que en la población. Una posibilidad es
que las proyecciones de la población que hizo CONAPO son bajas; otra es que la matrícula está
inflada.
4
Tabla 1. Matricula, inicio de ciclo y cambios 2000-01 a 2004-05
2000-2001
2002-2003
2003-2004
2004-2005
3,423,608
50.1
3,635,903
55.5
3,742,633
58.6
4,086,828
65.9
Cambio
2200/2001
a
2004/2005
19.4%*
15.8%
79.3
54.8
15.3
81.4
63.2
20.6
85.8
66.4
22.1
93.1
76.2
25.6
13.8%
21.4%
10.3%
Matrícula, Inicio del ciclo
Matricula total
%
matriculado,
3 a 5 años
5 años
4 años
3 años
Cambio
2003/2004
a
2004/2005
9.2%
7.3%
7.3%
9.8%
3.5%
Fuente: INEE 2005; Estadísticas de la SEP en la página web: www.sep.gob.mx
•
No hay una diferencia significativa en los porcentajes de niños y niñas
matriculados.
•
Existe una disparidad amplia entre entidades federativas en el porcentaje de
niños(as) de 3 a 5 años de edad matriculados (de 50.2% en Baja California a
87.9% en Tabasco). Las disparidades no muestran una estrecha relación con
la pobreza: por ejemplo, sustancialmente arriba del promedio nacional de
65.9% están las entidades de Guerrero (73.8%), Oaxaca (70.2%), y Chiapas
(78.7%) mientras el promedio para Nuevo León (65.4%) es casi equivalente al
promedio nacional.
Las disparidades parecen más relacionadas con
diferencias en políticas en el nivel estatal.7
•
La matrícula en escuelas privadas es relativamente baja: en 2004-2005 fue
10.6% del total. Este porcentaje ha crecido lentamente en los últimos años,
desde 10.0% en 2000/2001. En el Distrito Federal, el porcentaje de niños en
escuelas privadas es arriba de 20% mientras en Chiapas y Oaxaca, por
ejemplo, es casi nulo.
•
La gran mayoría de niños(as) están en preescolares generales (86.1%), con
los demás divididos entre preescolares indígenas (8.4%), comunitarias (3.4%)
y Centros de Desarrollo Integral (CENDIs) para niños(as) de madres
trabajadoras (2.1%).
7
Algunos estados se han concentrado en matricular niños de 5 años sin preocuparse mucho de los
niños de tres; Nuevo León, por ejemplo, presenta estadísticas que muestran 105.2% de los niños
de 5años de edad matriculados pero solamente 21.5% de los niños de 3 años. Yucatán ha
concentrado en las edades mayores de 4 y 5: reporta que 100% de sus niños de 4 y 5 están
matriculados comparado con solamente 29% de los niños de 3. En Chiapas, por contraste, según
las estadísticas oficiales, la matrícula para niños de 3 años de edad es relativamente muy alta
(62.7%) a pesar de que no llegan a incluir todos los niños de 5 años cuya tasa de matricula es
solamente 87.7%. (INEE 2005)
5
•
La responsabilidad principal para la administración de educación preescolar
está en el nivel de las entidades federativas (aproximadamente 80%).
C. Renovación Curricular.
Un nuevo currículo ya está hecho y está en un fase de implementación,
seguimiento y evaluación. El contenido de la reforma muestra un cambio hacia la
teoría del constructivismo social asociada con Vygotsky. Al mismo tiempo define
una amplia gama de “competencias” que se espera los niños adquieran durante
sus años preescolares. Deja mucha libertad a las educadoras en cuanto a como
lograr estas competencias. Es demasiado temprano saber el efecto real que la
reforma va tener en el aula y en el aprendizaje de los niños.
D. Calidad y equidad
El Programa Escuelas de Calidad ha incorporado a más de 2,500 preescolares
desde el ciclo escolar 2003-2004. La estrategia del PEC consiste en apoyar las
acciones que la comunidad educativa de cada centro decida para mejorar la
calidad de su servicio educativo.8 Este apoyo tiene cuatro elementos básicos: 1)
una reorientación de la gestión educativa, 2) la capacitación y acompañamiento
técnico-especializado para enriquecer el proceso pedagógico, 3) la apertura de
espacios significativos para la participación social responsable y 4) la provisión de
recursos financieros adicionales administrados directamente por el centro
educativo. Una evaluación reciente del componente preescolar del PEC (ACUDE
2005) muestra que:
•
Se pueden lograr avances significativos en la calidad de los centros
participantes si existe un buen sistema de acompañamiento;
•
El mejoramiento en términos de infraestructura, materiales y gestión es más
evidente que en el proceso pedagógico.
•
A pesar del mejoramiento en las escuelas PEC como grupo, no cierra la
brecha en calidad entre las escuelas con mejores y peores niveles de
calidad cuando entran a PEC. Aunque PEC preescolar cumple en la
mayoría de los casos con su encargo de atender a niños en condiciones de
marginalidad, muchas de las escuelas que participan en PEC, un programa
voluntario, entran con un nivel de calidad arriba del promedio, hecho que,
con el mejoramiento de las escuelas PEC, incrementa ligeramente
inequidades en el sistema de educación preescolar.
8
El hecho de que la evaluación es del primer año hace probable que unos efectos del programa no
aparezcan porque requieren de más tiempo para apreciar los cambios.
6
E. El Magisterio
La mayoría de las maestras tienen un título en educación preescolar y otras
están en el proceso de titularse. Pese a eso, un número significativo de maestras
no tienen un título o son tituladas para primaria o secundaria y reasignadas a
preescolar, en parte porque la expansión rápida ha abierto nuevos puestos. Un
sistema de certificación de experiencia está empezando a funcionar, sin embargo,
pone en desventaja a educadoras comunitarias con excelentes prácticas porque
no tienen una formación teórica y académica acreditable.
3 Desafíos y Sugerencias
A. La Ley de Obligatoriedad: matrícula, calidad y equidad
Hacer la educación (en su forma escolarizada) obligatoria a partir de la
edad de tres años es una política dudosa, empujada al extremo por intereses
Aunque es claro que muchas familias no tienen
políticos y sindicales.9
condiciones muy favorables para cuidar y educar a sus hijos de tres años en la
casa --porque tienen que trabajar10 o por otras razones-- muchos si las tienen,
quieren y pueden hacerlo muy bien; ofrecen seguridad, estimulación y afecto. La
ventaja de matricular niños en escuelas a la edad de tres años (en vez de cuatro o
cinco) no es tan clara, especialmente cuando las escuelas no son de buena
calidad. Además, la presión por extender la matrícula ha llevado a retrocesos en
el nivel de calidad. Por ejemplo, la presión de cumplir con lo programado por la
ley ha resultado, en algunos lugares, en incrementos en el número de niños por
maestra y en el número de escuelas por supervisora, haciendo más difícil la
implementación de la reforma curricular.
La Ley propicia la idea que los niños no pueden entrar en la primaria sin
haber pasado por la educación preescolar. Para no contraponer el derecho
constitucional de los niños a una educación en primaria, fue necesario buscar un
acuerdo entre Secretarios de Educación de las entidades federativas de no
prohibir la entrada a la escuela primaria a los niños sin educación preescolar (a
pesar de la supuesta obligatoriedad).
Sugerencias:
•
Ajustar la Ley de Obligatoriedad para hacerlo a partir de los 4 años en
vez de 3 años.
•
Extender el tiempo propuesto para el cumplimiento.
9
Parece que México es el único país en el mundo que hace obligatoria (para familias) a partir de
los 3 años. Muy pocos países empiezan la obligatoriedad a la edad de 4 años. La expansión crea
puestos de trabajo y espacios de poder.
10
Si los padres trabajan, el modelo actual de educación preescolar no resuelve su problema de
atención porque es de 3 o 4 horas.
7
•
Fortalecer la atención a la calidad con mejoras en el sistema de
acompañamiento en general vinculado a la capacitación y actualización
pedagógica en el trabajo y con una reducción paulatina en el número
de niños por adulto en el aula.11
•
Incorporar en la definición de inequidad (y en los indicadores) la
dimensión de calidad (se puede tener todos los niños matriculados pero
tener más inequidad educativa que antes).
B. Renovación Curricular
El nuevo currículo es un hecho. Fue creado como resultado de un proceso
participativo. Ayuda a precisar qué tipo de niño se quiere como resultado de la
educación preescolar. Pone más énfasis en “aprender a hacer” que en el pasado.
Enfatiza la construcción social del conocimiento. Aunque es posible criticar
algunos aspectos del contenido del currículo (por ejemplo, si algunas de las
competencias indicadas para niños de 3 años están dentro de su alcance), es
también posible pensar que se puede ajustar en los años que vienen; desde mi
punto de vista, no creo que el contenido es el problema principal. Me parece que
los desafíos más grandes para la reforma residen en 1) evitar la posibilidad de que
el énfasis en competencias se convierta en un marco dominante de preparación
para la escuela con una pérdida de la visión más amplia del desarrollo humano y
2) el reto de implementar la nueva propuesta en condiciones no siempre
favorables; implica un esfuerzo extraordinario no solamente con las maestras
actuales sino en una reorientación de la formación. Otro reto es construir un
sistema nuevo de evaluación de los niños con base en el currículo.
Sugerencias:
•
Llevar a cabo una evaluación sistemática de los resultados de la
reforma. Para hacerlo bien es necesario crear un método para evaluar
no solamente las prácticas de las maestras sino también las
competencias de los niños y las niñas.
•
Hacer ajustes necesarios en el mismo currículo basado en evaluaciones
y en los programas de formación de maestras y continuar trabajando
con las supervisoras y ATPs para cambiar su enfoque.
•
Trabajar para reducir barreras estructurales al éxito del programa.
11
Las estadísticas muestran un promedio de 22 niños por educador, cifra que esconde grandes
variaciones en el sistema. En muchos Jardines de Niños en áreas urbanas, el número de niños
por adulto llega ser 35 a 1 o más. Aunque existe debate sobre la norma, casi todos los países
“desarrollados” funcionan con 15 a 1 o menos. Esto quiere decir que la tarea no es solamente
incrementar la matrícula sino reducir el número de niños por adulto en el aula.
8
C. Programa Escuelas de Calidad
El PEC tiene un número de efectos y virtudes que no se debe perder. Por
ejemplo, la co-responsabilidad financiera ha ayudado a captar fondos estatales y
municipales para la educación que, antes, fueron etiquetados para educación pero
utilizados para otros propósitos. El esfuerzo de fortalecer los procesos de
diagnóstico y planeación en los centros preescolares ha sido positivo, junto con el
mejoramiento en el trabajo colegiado. Los avances modestos en el nivel y tipo de
la participación de padres de familia deben ser reconocidos y fortalecidos.
Al mismo tiempo, la conceptualización del PEC como un programa
enfocado en la gestión educativa y su énfasis en trabajo con escuelas urbanas y
grandes (con múltiples aulas y una directora) ha limitado severamente su impacto
potencial en la calidad educativa. Los centros preescolares que más necesitan
atención para mejorar su calidad no participan, en tanto los cambios que se
esperan en el proceso educativo, para hacerlo más conforme con lo que dice el
currículo, son menores.
Los fondos proporcionados han sido utilizados en una proporción muy alta
(90%) para el mejoramiento de la infraestructura y la compra de materiales, con
pocos fondos dirigidos al mejoramiento de las maestras, al trabajo con padres y
madres, o a enriquecer el proceso educativo.
Finalmente, PEC no ha podido cambiar dificultades estructurales y
organizativas en el sistema que moderan su efecto potencial, tales como la
capacidad de entregar fondos a tiempo o el número de niños por maestra.
Sugerencias:
•
Dar prioridad en el futuro a escuelas que, por múltiples razones, tienen
un nivel bajo de calidad, muchos de los cuales están en áreas rurales.
Requiere diversificar estrategias y reglas de operación.
•
Poner más énfasis en el mejoramiento del proceso pedagógico, en la
conceptualización del programa, en los indicadores para evaluarlo, en
las opciones ofrecidas como posibles para el uso de los fondos.
•
Fortalecer el acompañamiento de escuelas en su planeación con un
sistema de evaluación y retroalimentación basado en evidencias
compartidas, discutidas para ajustar planes sobre la marcha.
•
Integrar los esfuerzos de PEC con la reforma preescolar.
9
D. Otros desafíos
En el espacio breve de esta colaboración es posible solamente mencionar
varias otras preocupaciones, sin desarrollarlas:
•
La articulación entre educación inicial y preescolar.
•
La coordinación entre varias instituciones responsables para educación
preescolar (SEP, DIF, IMSS, ISSSTE) y entre líneas de programación
dentro del mismo SEP.
•
La creación de un sistema de indicadores para la educación preescolar
que va más allá de la matrícula para incorporar indicadores de calidad y
equidad relacionada a calidad.
•
La incorporación de la educación inicial y el preescolar dentro del
programa Oportunidades.
•
Respuestas a la demanda para educación inicial y preescolar de familias
en que la madre y padre trabaja o la madre es soltera y trabaja.
Referencias
Bracho, T. (2004) “Cuarto evaluación externa del PEC.” Se puede encontrar en
http://www.sep.gob.mx
Diario Oficial de la Federación, (12 de noviembre de 2002), Sección 1. “Decreto
por el que se aprueba el diverso por el que se adiciona el artículo 3º, en su
párrafo primero, fracciones III, V y VI, y el artículo 1 en su fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”
Foro Mundial sobre la Educación para Todos (2000). “Marco de Acción de Dakar.
Educación para Todos: cumplir nuestros compromisos comunes.” UNESCO:
Paris.
Hacia una Cultura Democrática (ACUDE) (2005). “Informe de Resultados del
Proyecto `Evaluación y Acompañamiento del Programa Escuelas de CalidadNivel Preescolar, Ciclo escolar 2004-2005.´” Mimeo.
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) (2005). La Calidad
de la Educación Básica en México. Informe Anual 2005. México, D.F.: INEE.
Karoly et al. (1996). Investing in Our Children: What we Know and Don’t Know
About the Costs and Benefits of Early Childhood Interventions. Santa Mónica,
California: The RAND Corporation.
10
Organization for Economic Co-operation and Development (2004). “Mexico
Country Review Note: Early Childhood Education and Care” Paris: OECD,
unpublished manuscript.
_______________. (2001) Starting Strong: Early Childhood Education and Care.
Paris: OECD.
Secretaría de Educación Pública (SEP), Subsecretaría de Educación Básica.
(2004). Programa de Renovación Curricular y Pedagógica de la Educación
Preescolar). México. D.F.: SEP.
UNICEF. (2002). “Foro sobre Indicadores de Bienestar en la Primera Infancia en
México Memoria.” México, D.F. UNICEF.
Vygotsky, L. S. (1978): El Desarrollo de los Procesos Psicológicos Superiores.
México: Grijalvo, 1988.
Young, M. (Ed.) (2002) From Early Child Development to Human Development:
Investing in Our Children’s Future. Washington D.C.: The World Bank.
11
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