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Cielos Abiertos para la Competitividad de Centroamérica

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Cielos Abiertos para la Competitividad de Centroamérica
Cielos Abiertos para la Competitividad
de Centroamérica
Mario Umaña
Octubre, 1998
CEN 202
Documento en Proceso. Escrito por Mario Umaña Investigador del CLACDS/ INCAE.
Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos,
posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en
marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o
sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas,
ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de
Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su
contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión
pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la
competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es
responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de
los socios contribuyentes del proyecto. Octubre, 1998.
TABLA DE CONTENIDO
CIELOS ABIERTOS PARA LA COMPETITIVIDAD DE CENTROAMERICA................................................. 1
1.
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................... 1
1.1
1.2
PASOS HACIA UNA POLÍTICA REGIONAL .................................................................................................... 1
DESCRIPCIÓN DE LAS POLÍTICAS NACIONALES .......................................................................................... 2
2.
ANTECEDENTES DEL SISTEMA MUNDIAL DE TRANSPORTE AÉREO........................................... 3
3.
EL NUEVO PARADIGMA ...................................................................................................................... 5
4.
OBJECIONES TRADICIONALES A LA APERTURA............................................................................ 8
5.
LOS CONTRA-ARGUMENTOS ............................................................................................................. 9
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
5.9
6.
LA EVIDENCIA EN ALGUNOS PAÍSES.............................................................................................. 12
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
7.
LA SOBERANÍA ...................................................................................................................................... 9
EL TEMA DE LA PROPIEDAD .................................................................................................................... 9
LA DEFENSA NACIONAL ......................................................................................................................... 9
ORGULLO NACIONAL............................................................................................................................ 10
TERRITORIALIDAD ................................................................................................................................ 10
GENERACIÓN DE DIVISAS ..................................................................................................................... 10
GENERACIÓN DE EMPLEO..................................................................................................................... 10
INDUSTRIA INCIPIENTE ......................................................................................................................... 11
DUMPING SOCIAL Y/O SUBVENCIONES ................................................................................................... 11
EMIRATOS ARABES UNIDOS.................................................................................................................. 12
AUSTRALIA ......................................................................................................................................... 12
SINGAPUR .......................................................................................................................................... 12
MÉXICO .............................................................................................................................................. 12
BRASIL ............................................................................................................................................... 13
SITUACIÓN EN CENTROAMÉRICA ................................................................................................... 14
8.
RECOMENDACIONES. PREPARÁNDONOS PARA UNA NUEVA ERA EN LA AVIACIÓN
INTERNACIONAL......................................................................................................................................... 15
8.1
8.2
8.3
8.4
CIELOS ABIERTOS UNILATERALES E IRRESTRICTOS ................................................................................. 15
CIELOS ABIERTOS REGIONALES ............................................................................................................ 15
CIELOS ABIERTOS MULTILATERALES ..................................................................................................... 15
CIELOS ABIERTOS BILATERALES PERO AGRESIVOS ................................................................................. 15
CIELOS ABIERTOS PARA LA COMPETITIVIDAD DE CENTROAMERICA1
Elementos para una política regional de transporte aéreo2
1.
INTRODUCCIÓN
Como parte del proceso de globalización en que están inmersas las economías
centroamericanas, y en función de la necesidad de aumentar la competitividad de las
3
empresas de la región, especialmente las pertenecientes al cluster de turismo , es
oportuno analizar en detalle los argumentos esgrimidos normalmente en contra de la
liberalización de las políticas de transporte aéreo, con el fin de observar su racionalidad
económica y social y, por ende, su sostenibilidad.
La finalidad del análisis es presentar la posición del INCAE sobre las políticas que afectan
el transporte aéreo, identificar las causas de las limitaciones y restricciones que existen
en el ámbito regional, y estudiar posibles alternativas de política que sirvan de
fundamento para recomendar las bases de una eventual política común en esta aérea.
Como parte de los esfuerzos de la Agenda Centroamericana para el Siglo XXI, el Centro
Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible del INCAE desea
colaborar con los gobiernos de Centro América en el tratamiento técnico de este tema,
siguiendo el mandato de los Presidentes para establecer un marco más libre para el
4
desarrollo del transporte aéreo y la promoción del turismo.
1.1 Pasos hacia una Política Regional
Los Ministerios de Transporte y Turismo de la región han venido participando en diálogos
regionales (algunos de ellos con el sector privado) en aras de formular políticas comunes.
El primero de ellos fue el foro de alto nivel Aviación para el Turismo, celebrado en el mes
de noviembre de 1996 en Tegucigalpa, Honduras, con la participación de Ministros y
1
"Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles alternativas de
abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de
inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni se
hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible
del INCAE acerca de una incorrecta interpretación de su contenido, de buenas o malas prácticas
administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y análisis
sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es
responsabilidad, bajo los términos del texto anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios
contribuyentes del proyecto ".
2
Preparado por Mario A. Umaña Gerente del Proyecto de Infraestructura de Transportes del CLACDS
3
Todos los diagnósticos nacionales realizados por el CLACDS de INCAE sobre la situación del Cluster de
Turismo en Centroamérica indican que el status quo en materia de transporte aéreo regional es una de las
mayores limitaciones al crecimiento y la competitividad del sector, a pesar de ser este uno de los clusters con
mayor potencial de competir mundialmente.
4
Declaración de Política para Promover el Turismo , Montelimar II y programa de Acción Regional para el
Desarrollo del Turismo. 9 de mayo de 1996. Esta declaración fue adoptada por el Consejo Centroamericano
de Turismo , la Federación de Cámaras de Turismo de Centroamérica y el SICA, según reunión en San José
el 12 de junio de 1997.
1
Viceministros de Transporte, Directores de Aeronáutica Civil, Presidentes de Líneas
Aéreas Nacionales, Presidentes de las Cámaras de Turismo, el Consejo Centroamericano
de Turismo, SITCA y SIECA.
Una de las recomendaciones principales del foro fue la adopción de una política
multilateral que propicie la liberalización del transporte aéreo comercial. Además, se
recomendó la firma de un tratado bilateral con los Estados Unidos, el cual fue
posteriormente suscrito durante la visita del Presidente Clinton a Centroamérica en 1997.
El segundo de ellos fue el Seminario sobre Políticas de Transporte Aéreo, celebrado por
el BID con la colaboración del INCAE en Antigua, Guatemala, en el mes de setiembre de
1997. A este foro acudieron expertos mundiales en el tema, así como las principales
autoridades del sector en la región. Las recomendaciones generales estuvieron también
enmarcadas hacia una mayor apertura de cielos, con la posición firme del Gobierno de El
Salvador de hacerlo a través de acuerdos bilaterales con concesiones reciprocas. No fue
posible, sin embargo, lograr las bases para un acuerdo regional compatible con los
objetivos de la integración económica centroamericana y con la recomendación del Foro
anterior.
1.2 Descripción de las Políticas Nacionales
La mayoría de los países de la región avanzan individualmente hacia regímenes de
mayor apertura. Guatemala adoptó legislación que abre unilateralmente su mercado;
Honduras está en el proceso de pasar legislación en ese mismo sentido; Nicaragua está
en proceso de redacción del nuevo Código de Aeronáutica Civil donde esperan establecer
las bases de su política de transporte aéreo. , aunque se prevé la continuación de la
política vigente de apertura a través de mecanismos bilaterales. Costa Rica ha
manifestado interés por moverse hacia un sistema más abierto, aunque habrá que
esperar las decisiones del nuevo gobierno a partir de mayo de 1998. El Salvador desea
mantener su política actual de apertura a través de tratados bilaterales con concesiones
recíprocas.
Todos los países del istmo firmaron acuerdos bilaterales con los estados Unidos en 1997.
2
2.
ANTECEDENTES DEL SISTEMA MUNDIAL DE TRANSPORTE
AÉREO
La historia del transporte aéreo ha estado dominada por una mezcla de nacionalismo,
mercantilismo y optimismo ilusorio. Nacionalismo, porque basa la protección en la
existencia de líneas aéreas de bandera nacional; mercantilismo, porque al igual que en el
comercio de bienes, la apertura de los demás es buena pero no lo es la propia; y
optimismo ilusorio porque se creía que los Estados iban a mantener un equilibrio entre
sus políticas nacionales de desarrollo y el impulso a la industria nacional de aviación.
En la actualidad, las rutas y los precios continúan dominadas (y restringidas) por una
compleja red de acuerdos bilaterales. La regulación de esta maraña se base, sin
embargo, en una axioma muy simple: , todo en la aviación internacional es prohibido a
menos que sea expresamente permitido. La industria tecnológicamente más sofisticada
del mundo es manejada con las practicas del siglo XIX, recurriendo a rondas de
negociación diplomática suma cero para decidir donde volar, conque frecuencia, con
cuantos pasajeros y a que precio. Ninguna otra industria moderna transnacional posee
esta estructura conservadora. Podríamos decir que la situación no es sostenible y que
desde hace algunos años, estamos al borde de una implosión del sistema.
Las bases de esta conducta histórica quedaron establecidas a partir de la Conferencia de
Chicago de 1944, aún después del fallido Acuerdo Internacional de Transporte Aéreo,
(uno de los cinco acuerdos adoptados en la Conferencia), donde la oportunidad para
crear un sistema multilateral en el transporte aéreo se perdió al no ser ratificado por un
número suficiente de países, a pesar de haberse creado la Organización de Aviación Civil
Internacional OACI. Ese acuerdo contemplaba un intercambio multilateral de derechos a
través del establecimiento de las llamadas Cinco Libertades del Aire5 . Las primeras dos
no implican derechos de trafico y fueron incorporadas al Acuerdo Internacional de
Servicios de Transito Aéreo, ratificado posteriormente por un centenar de países y de
amplia aplicación en la aviación internacional. Las otras tres libertades son utilizadas por
los países como instrumento de negociación bilateral.
Durante los primeros 35 años del sistema de Chicago, el transporte aéreo internacional se
caracterizó por un manejo bilateral de las negociaciones, con un marcado proteccionismo
de las líneas aéreas nacionales, la mayoría de propiedad estatal. El marco legal de los
vuelos internacionales fueron los ASAS (Air Service Agreements), bajo los modelos del
Acuerdo Bermudas I en los primeros años y Bermudas II en los años 70, según los cuales
los países se canjeaban concesiones de manera bilateral y recíproca. La aparición de la
6
sexta, sétima, octava y novena libertades vino a complicar el panorama unos años
después.
5
1era libertad: Consiste en el privilegio de volar a través del territorio de otro país sin aterrizar.
2da libertad: Consiste en el privilegio de aterrizar con propósitos no relacionados al trafico
3era libertad: Consiste en el privilegio de desembarcar pasajeros, correo y carga embarcados en el país
cuya nacionalidad tiene el avión.
4ta libertad: Consiste en el privilegio de embarcar pasajeros correo y carga destinados al territorio del país
cuya nacionalidad tiene el avión.
5ta libertad: Consiste en el privilegio de embarcar pasajeros, correo y carga, destinados al territorio de
cualquier otro país contratante (involucra a un tercer país que también tiene permiso de hacer vuelos al país
de destino final), y el privilegio de desembarcar pasajeros, correo y carga procedentes de dicho territorio
6
6ta libertad: Consiste en el privilegio para realizar trafico entre el país de origen y otro país, pasando por un
país intermedio, con el cual ya existía un acuerdo sobre los derechos de trafico de la 3era y 4ta libertades.
3
Estos acuerdos regulan rutas, designación, propiedad, capacidad y tarifas. El tema de las
rutas tiene que ver con los derechos nacionales o libertades negociadas. La designación
se refiere al derecho de conceder licencias, pudiendo ser únicas o múltiples. La propiedad
y control esta relacionada con la nacionalidad de los propietarios y administradores de las
líneas y el porcentaje de extranjeros permitido. La regulación de la capacidad parte del
supuesto de que cada país tiene un derecho a un trato imparcial y de igualdad de
oportunidades. Algunos países han interpretado esto como un derecho a manejar la mitad
de la capacidad y transportar la mitad del tráfico entre los dos países. Como esta meta es
poco menos que imposible para los países con líneas pequeñas, se procede a
establecerse un sistema de compensaciones, donde el transportista con más capacidad
7
indemniza al pequeño .
Finalmente, la regulación de tarifas infiere un control estatal para los precios. No
obstante, y desde el acuerdo de las Bermudas de 1946 (Entre EE.UU. y el Reino Unido),
esta potestad se ha delegado en las líneas y en IATA. Vale mencionar que en el caso de
la mayoría de los países centroamericanos, la fijación de las tarifas de las rutas
intraregionales se establece con base en un procedimiento interno de audiencias donde la
posición de la línea nacional tiene un gran peso.
7a libertad: tráfico bajo la 6ta libertad sin una parada de transito en el país casa.
8a y 9a libertades: tiene que ver con el privilegio de brindar servicio de cabotaje en otro país.
7
Sistema de pagos cruzados conocido como “revenue pooling”.
4
3.
EL NUEVO PARADIGMA
En 1978, Estados Unidos inicia un proceso de desregulación de su aviación doméstica el
cual se convertiría en el primer paso hacia una transformación radical de la industria,
cuyos efectos todavía percibimos. Como producto de este proceso, las tarifas aéreas se
redujeron a un tercio en el mercado interno de ese país. En los años 80, este mismo
proceso se repitió
en Canadá, Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia. Más
recientemente, la Unión Europea puso a funcionar el llamado Tercer Paquete de
Liberalización, efectivo desde el 1 de abril de 1994 y según el cual los países de la Unión
se intercambian derechos de Trato Nacional, es decir, cualquier línea Europea puede
servir a cualquier país de la Unión, independientemente de su país de origen. Salvo
algunas salvaguardias, se eliminaron todas las restricciones al trafico doméstico e
internacional dentro de los Estados de la Unión, y todas las limitaciones de capacidad,
precio y propiedad nacional. Este es, sin duda, el primer ejemplo de un sistema que
trasciende el bilateralismo del modelo de Chicago.
Una comisión presidencial del gobierno de Estados Unidos recomendó desde 1993 el
reemplazo de la política bilateral por un enfoque multilateral. La Unión Europea, por su
parte, nombró en la misma fecha una comisión de Notables que produjo los mismos
resultados, materializados a partir del Tercer Paquete.
No obstante, el mecanismo para alcanzar el multilateralismo en el sistema de aviación
todavía no está claro. Las únicas medidas concretas que tomó los Estados Unidos han
sido aumentar el porcentaje de propiedad extranjera sobre las líneas nacionales, -cerca
de los estándares europeos-, y empujar una nueva generación de acuerdos bilaterales
procompetitivos, como forma de impulsar el multilateralismo. Esto no es otra cosa que
empujar el sistema bilateral de Chicago hasta su punto de máxima tolerancia. Los nuevos
tratados ofrecen una interpretación liberal de cada uno de los puntos claves de
negociación tradicionales. Por ejemplo, se ha incorporado el concepto de puerta
irrestricta, según la cual se otorga acceso a todas las ciudades y aeropuertos de la nación
a cambio de un trato similar.
En cuanto a selección de rutas se ha estado otorgando invariablemente Quintas
Libertades. La capacidad (frecuencia de vuelos) es irrestricta y la designación abierta e
ilimitada para cada parte. En materia de tarifas solo existe la obligación de registrarlas.
Finalmente se han liberalizado los acuerdos para vuelos "chárteres", el régimen de carga,
conversión de moneda, códigos compartidos, manejo terrestre de las aeronaves en los
aeropuertos, operaciones no discriminatorias y acceso a sistemas computarizados de
reservaciones, y acceso no discriminatorio a los puentes de salida en los aeropuertos.
El premio ofrecido por los Estados Unidos para impulsar su política de bilateralismo
abierto ha sido la concesión de inmunidades antimonopolio (antitrust inmunities) mediante
las cuales las líneas que hagan alianzas bajo un bilateral no podrán ser investigadas por
comportamiento anticompetitivo. Esta conducta puede ser peligrosa para los
consumidores finales ya que otorga beneficios no recomendables a las grandes familias
de aerolíneas. La medicina, en este caso, podría ser peor que la enfermedad.
5
Las zonas de integración comercial más importantes como el NAFTA y el Pacto Andino
avanzan hacia acuerdos similares. MERCOSUR y Chile iniciaran pláticas al respecto a
principios de este año.
Estados Unidos ha suscrito en los últimos 5 años 23 acuerdos bilaterales, incluyendo a
varias naciones europeas, asiáticas y latinoamericanas. Se trabaja en la fase final de un
acuerdo con el Reino Unido y con Japón. Una vez logrado esto, el 60% del mercado
estará desregulado o bajo un régimen de cielos abiertos.
El abanico de escenarios dentro de esta tendencia de apertura se cierra con algunos
países que tienen un mercado de transporte aéreo relativamente pequeño para proteger,
y que han optado por abrirse unilateralmente. Entre ellos se encuentra Singapur,
Emiratos Arabes Unidos y Guatemala.
A pesar de que el bilateralismo continua, la tendencia hacia mayores niveles de
liberalización es un hecho irrefutable. Si agregamos a esto, la privatización y posterior
transnacionalización de la propiedad de las líneas, los cambios en la estructura de la
industria hacia una marcada concentración en menos de 10 familias de empresas de
transporte aéreo y los avances en la liberalización de los servicios en el marco de la
OMC, podríamos vaticinar un sistema relativamente liberalizado para los próximos 5 años.
Este sistema podría crearse a partir de un acuerdo marco plurilateral entre la Unión
Europea y los Estados Unidos, abierto a otras zonas de integración bajo los siguientes
principios:
!
El final del comercio administrado. Todas las líneas competirán en igualdad de
condiciones, con libertad de acceder mercados, poner tarifas y determinar
frecuencia de los servicios independientemente de su afiliación nacional o
porcentaje de propiedad pública. A cada aerolínea, le pertenecerá el mercado
que pueda atraer y construir, en lugar de obtenerlo por medio de algún gobierno a
través de la diplomacia.
!
El final del cabotaje. Se le autorizaría a cualquier línea los servicios de cabotaje,
sin restricciones a priori de capacidad o frecuencia de los servicios. Podrían
imponerse salvaguardas en casos de aeropuertos muy congestionados.
!
El final del principio de nacionalidad. Se establecería el derecho de
establecimiento de operaciones nuevas o subsidiarias independientemente de la
nacionalidad.
!
El final de los protocolos para aprobar tarifas. Se eliminaría todos los
procedimientos gubernamentales para aprobar las tarifas. Las líneas podrán
fijarlas a discreción de acuerdo a las condiciones del mercado sujetas solo a una
vigilancia para evitar precios predatorios o ruinosos. Las líneas no podrán
coordinar sus estructuras tarifarias.
!
La creación de un organismo supranacional de regulación de la competencia que
puede armonizar la legislación antimonopolio de los países y supervise las
alianzas, las adquisiciones y fusiones.
6
!
El final de los subsidios públicos. Todos los subsidios serán declarados ilegales
!
Regulación del manejo de puentes en los aeropuertos para evitar tratos
discriminatorios.
!
Una estrategia para terceros países fuera del plurilateral. Es claro que hay que
establecer un mecanismo de transición para manejar los bilaterales que los
miembros del plurilateral poseen en la actualidad.
7
4.
OBJECIONES TRADICIONALES A LA APERTURA
En términos generales, y a pesar de la clara tendencia hacia la desregulación y la
competitividad en los mercados de transporte aéreo, se ha argumentado a favor del
proteccionismo y de las prácticas restrictivas:
⇒ Razones políticas basadas en el principio de soberanía nacional:
!
La liberalización atenta contra la soberanía nacional del espacio aéreo
consagrado en la Convención de Chicago de 1944 art. 1. Los argumentos detrás
del concepto son asegurar la estabilidad financiera, la seguridad operacional, la
regularidad y continuidad de los servicios.
!
No se puede dejar en manos de compañías aéreas extranjeras el suministro de
servicios esenciales.
!
Una industria aérea bien establecida puede aportar una contribución a la defensa
nacional.
!
El prestigio del país se incrementa con una línea de bandera nacional.
!
Los países grandes en términos de aviación continúan siendo proteccionistas.
⇒ Razones económicas:
!
Todo país tiene derecho a participar de los beneficios del transporte desde su
territorio.
!
Generación de divisas.
!
Generación de empleo en alta tecnología.
!
Industria incipiente que requiere protección.
!
Existe competencia desleal por dumping social o subvenciones.
8
5.
LOS CONTRA-ARGUMENTOS
5.1 La Soberanía
Aunque la base del sistema actual tiene sus raíces en el art. 1 de la Convención de
Chicago, lo cierto es que el tema de la soberanía ha venido perdiendo terreno en un
mundo cada vez mas interdependiente, social, política y económicamente. La apertura de
fronteras que estamos presenciando en el comercio de bienes y de servicios ha producido
una nueva lectura sobre el concepto de soberanía nacional. La idea misma de la
globalización implica un cambio de paradigma. Los países han comprendido que es
necesario ceder potestades a cambio de poder competir en el mercado global.
Finalmente, es impensable que países que por diversas circunstancias no han podido
desarrollar una industria competitiva, vengan a sacrificar a sus ciudadanos y al desarrollo
de otras industrias con altas tarifas y deficiente calidad de servicio. La soberanía nacional
tiene que ver más con la posibilidad de un pueblo de tener acceso al desarrollo y no con
la defensa de lo que no está en capacidad de explotar eficientemente en términos
económicos. La nueva regulación Europea ha comenzado a derribar la concepción
vigente de espacio aéreo soberano. Los conceptos subyacentes de estabilidad financiera,
seguridad operacional, regularidad y continuidad, pueden y deben ser alcanzados bajo un
esquema de apertura.
5.2 El Tema de la Propiedad
Aunque este ha sido uno de los pilares del status quo, (especialmente antes de los
procesos de privatización) lo cierto es que la mayoría de las empresas de aviación, al
igual que muchas de las empresas que comercian bienes y servicios regional y, o
globalmente, son transnacionales. Es decir, la propiedad de las acciones está en manos
8
de personas de distintas nacionalidades. Para 1993 , ya existían al menos 27 líneas
aéreas con significativa participación extranjera en su accionario. A pesar de las
restricciones existentes en torno a la propiedad extranjera en muchos países, la tendencia
es hacia la eliminación gradual de este requisito, especialmente en países que forman
parte de un proceso de integración comercial y económica. De continuar sosteniendo
este argumento, se podría caer en el absurdo de proteger propiedad accionaria extranjera
de activos con bandera nacional. El concepto de línea bandera está desapareciendo.
5.3 La Defensa Nacional
En un mundo de empresas de aviación en manos privadas y de capital transnacional, no
es sostenible el argumento de proteger las líneas de bandera como un seguro en casos
en donde intervenga la seguridad nacional. El sistema internacional de derecho provee
mejores mecanismos de defensa que el proteccionismo a la aviación nacional.
8
Ver Grupo de Vigilancia Reguladora de Aviación de IATA. Quinto informe. Ginebra 1993.
9
5.4 Orgullo Nacional
Como se mencionó anteriormente, el concepto de líneas de bandera nacional y la lealtad
hacia ellas está desapareciendo. La desregulación y la promoción de eficiencias en el
mercado han provocado un cisma en las bases del sistema. Mercados como el corredor
EE.UU-Sur América, con más de 25 líneas -de al menos 12 países- atendiéndolo, está
dominado en un 50% por 2 líneas norteamericanas (American y United).
Los países no deberían basar su orgullo en un concepto que esta desapareciendo.
5.5 Territorialidad
Si bien es cierto que todo país tiene derecho a explotar la aviación en su territorio, lo
cierto es que el último bastión del proteccionismo, sea las políticas de cabotaje interno,
está empezando a desaparecer con la instalación y consolidación de zonas de
integración económicas como lo mencionamos para la Unión Europea.
Por otra parte, este derecho es muy difícil de ejercer en aquellos países que no poseen
líneas o que poseyéndolas, su capital y control está en
personas de otras
nacionalidades. Aquí cobra fuerza la idea de la apertura unilateral como lo observado en
Guatemala para países sin interés comercial en la aviación.
5.6 Generación de Divisas
Aún suponiendo que la propiedad y control de las líneas son absolutamente nacionales y
que no habría repatriación de utilidades hacia la sede de los intereses de los propietarios,
la aviación es una industria que genera para la mayoría de los países egresos de divisas
importantes. En pocos años, todos los equipos serán comprados en Seattle (Boing) o en
Toulouse (Airbus). Los repuestos, los equipos de ayuda a la navegación, los equipos en
los aeropuertos, etc., representan una salida importante en relación con los ingresos
brutos.
Por el contrario, un país podría compensar esa relación de ingresos y egresos de moneda
dura mediante la liberalización de su mercado de transporte aéreo, propiciando un
aumento en el número de asientos y en el turismo en general que genere más divisas.
5.7 Generación de Empleo
La generación de empleo de una línea aérea nacional no puede ser comparable a la
generación de empleo de otras actividades como el turismo, el cual, como mencionamos
anteriormente, en Centroamérica tiene posibilidades de competir globalmente. No es el
mismo caso para la aviación. Un Boing 747 cuesta aproximadamente U.S $ 150 MM de
dólares y produce 400 empleos totales. Una inversión directa por la misma suma en
hoteles daría empleo a 3.750 personas.
10
5.8 Industria Incipiente
Una industria regional con mas de 50 años de existencia no podría catalogarse como
incipiente. La realidad es que la supervivencia a corto plazo de las líneas o grupos de
líneas regionales depende de su habilidad en hacer alianzas (como lo han hecho en la
actualidad) con algunos de las mega familias de transportistas aéreos, aunque
probablemente esto no sea suficiente. En un mercado agresivo, de fusiones,
adquisiciones etc., no esta clara la capacidad para perpetuar alianzas de código
compartido. Por otra parte, existe evidencia de empresas pequeñas y medianas que han
9
podido sobrevivir a la competencia tratando de especializarse en un nicho particular,
ofreciendo un producto diferenciado o como tributarios a los mega carriers.
5.9 Dumping Social y/o Subvenciones
No parece que las líneas locales sufran de competencia por dumping social o mano de
obra barata. Otros competidores podrían sostener el argumento al contrario. Sí pueden
estar compitiendo contra subvenciones, especialmente en el caso de las líneas que están
aun en manos del Estado. Aunque esta situación no es sostenible por mucho tiempo, al
igual que con muchos de los subsidios, la forma de enfrentar el comercio desleal no es
cerrando el acceso al mercado local, sino haciendo uso de normas antimonopólicas
domésticas, imponiendo derechos compensatorios e impulsando la liberalización aérea en
el ámbito multilateral. Los problemas de competencia desleal suelen solucionarse con
mas competencia.
9
Ver el caso de Emiratos comentado en el punto 6 infra.
11
6.
LA EVIDENCIA EN ALGUNOS PAÍSES
6.1 Emiratos Arabes Unidos
Desde la adopción de su política unilateral de cielos abiertos en 1992, 92 líneas aéreas
sirven el mercado del reino. A pesar de la enorme competencia, la línea nacional no es
protegida por el gobierno, aun siquiera para negociar garantías bancarias. Ha doblado su
tamaño cada 3 anos desde su fundación con ganancias registradas en cada periodo.
6.2 Australia
Las decisiones recientes del gobierno de Australia en el sentido de liberalizar el transporte
aéreo están basadas en forma explícita en las ganancias potenciales de la expansión del
turismo versus los beneficios de la protección a la compañía aérea nacional. Se
desregularon los vuelos domésticos y se incentivó la competencia en los internacionales
bajo una política de multidesignación. El turismo ya es el mayor productor de divisas en
Australia esperando que el número de turistas se triplique en la década 1991-2000.
6.3 Singapur
Adoptó una política de apertura unilateral e irrestricta basada en el poco espacio que
tenía que proteger y las enormes ganancias para la economía que podía explotar con el
aumento de los vuelos. Singapur ocupa el lugar número 22 entre los principales 50
destinos turísticos del mundo con 6.6 millones de llegadas de turistas internacionales,
10
para una participación del 1.11% del total de llegadas en el ámbito global.
6.4 México
A enfocado su apertura en la suscripción de acuerdos bilaterales de corte liberal,
especialmente con los Estados Unidos. El primero de ellos en 1988 fue un hito en el
proceso de liberalización mundial. El segundo del año 91 ha sido interpretado como un
paso hacia adelante en la apertura. A pesar de ello, las compañías mexicanas han
mantenido con éxito una buena cuota de tráfico. México se mantiene de primero en
11
América Latina en llegadas de turistas internacionales con 21.4 millones en 1996 .
10
Organización Mundial del Turismo. Tendencias de los Mercados Turísticos. Mundo 1985-1996. Madrid,
España pág 37.
11
Ibid, pág 66
12
6.5 Brasil
Ha mantenido políticas restrictivas y proteccionistas aún en contra de los objetivos de
12
MERCOSUR. El número de visitantes disminuyó un 44% entre 1986 y 1990. Si bien la
situación de deterioro se ha reducido en la década de los 90, Brasil mantiene un número
de ingreso de turistas internacionales muy bajo (sólo 2.1 millones en 1996), incluso por
debajo de países mucho más pequeños como Uruguay. En el ámbito mundial, Brasil se
13
encontraba en el lugar 35, cayendo al lugar 52 en el 90 y al 45 en el 96.
12
13
Organización Mundial del Turismo. Políticas de Aviación y de Turismo. 1995. Pág 78
Organización Mundial del Turismo. Op cit nota 8 supra. P. 37.
13
7.
SITUACIÓN EN CENTROAMÉRICA
Centro América carece de un acuerdo intraregional de cielos abiertos y de una política
común sobre el tratamiento del transporte aéreo frente a terceros, a pesar de 35 años del
proceso de integración económica.
Existen al menos 42 rutas entre las capitales y principales ciudades, con un mínimo de 5
vuelos diarios y un máximo de 12 cada una. dominadas por el Grupo TACA, con alguna
competencia de COPA, Mexicana, United, Mayan World. Las tarifas son altas en función
de varios factores como la poca competencia, y el mecanismo de aprobación de las
mismas, donde las líneas de "bandera nacional" normalmente pueden objetar la fijación
que se haga. Por otra parte, salvo el caso del Costa Rica, donde las líneas tienen
exoneración de impuestos para el combustible, las líneas pagan un sobreprecio que es
trasladado al costo final de los boletos. El servicio, en términos generales, se ha
deteriorado. Los vuelos se sobrevenden, se atrasan en su itinerario frecuentemente.
14
8.
RECOMENDACIONES. PREPARÁNDONOS PARA UNA NUEVA
ERA EN LA AVIACIÓN INTERNACIONAL
8.1 Cielos Abiertos Unilaterales e Irrestrictos
Es la opción más pro-apertura, ensayada con gran éxito por países pequeños sin línea
aérea nacional . Guatemala ya dió ese paso en Centroamérica y pronto verá los
resultados positivos.
8.2 Cielos Abiertos Regionales
Es el primer paso a seguir como región. El proceso de integración centroamericano
justifica al menos avanzar en un apertura intra-regional concebida como cabotaje
centroamericano. La liberalización del mercado de servicios es una de las consecuencias
del proceso de profundización del Mercado Común y facilita la adopción de una política
homogénea hacia afuera.
8.3 Cielos Abiertos Multilaterales
Podría pensarse en la adopción de un régimen de apertura regional o continental, o
buscar este objetivo dentro de OMC.
8.4 Cielos Abiertos Bilaterales pero Agresivos
Es un poco el status quo actual aunque requiere una política agresiva de firma de
convenios bilaterales con otros países fuera de la región.
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