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La maldición de la abundancia

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La maldición de la abundancia
La maldición
de la abundancia
Alberto Acosta
La maldición
de la abundancia
LA MALDICIÓN DE LA ABUNDANCIA
Alberto Acosta
1a. edición:
Comité Ecuménico de Proyectos CEP
Av. Amazonas N20-45 y Jorge Washington
Edificio Álvarez Burbano, sexto piso, oficina 603
Casilla: 17-03-4589
Teléfonos: (593-2) 2232-345 / 2564-655
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Quito, Ecuador
Ediciones Abya-Yala
Av. 12 de Octubre 14-30 y Wilson
Casilla: 17-12-719
Teléfonos: (593-2) 2506-267/ 2506-251
Fax: (593-2) 2506-255/ 2506-267
Correo electrónico: [email protected]
www.abyayala.org
Quito, Ecuador
ISBN Abya-Yala: 978-9978-22-844-9
Edición:
Nadesha Montalvo Rueda y Erika Hanekamp
Diseño y
diagramación: Ediciones Abya-Yala
Impresión:
Producciones Digitales Abya-Yala
Quito, Ecuador
Impreso en Quito, septiembre 2009
Con el auspicio de SWISSAID
Í ndice
Dedicatoria ............................................................................
Presentación...........................................................................
A modo de prólogo ...............................................................
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Realidades, mitos y necedades de la economía extractivista
• De la Ilustración al determinismo neoliberal..............
• Algunos entretelones de esta maldición ......................
• Ecuador, un país rico en recursos naturales,
por lo tanto pobre… ....................................................
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21
27
La actividad petrolera en Ecuador.......................................
• Un petróleo demasiado bueno para Ecuador..............
• Primera excursión transnacional por la Amazonía.....
• El auge petrolero del siglo XX ......................................
• El fin del sueño petrolero .............................................
• Repunte pasajero de los precios del petróleo ..............
• Profundos desbalances energéticos ..............................
• El petróleo se acaba en Ecuador...................................
• Algunas ubicaciones y algunas cifras ...........................
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La maldición de la abundancia
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• Del destrozo de la Amazonía al “juicio del siglo” .......
• La Amazonía se mantiene como periferia de la
periferia..........................................................................
La actividad minera en el Ecuador ......................................
• Minería desde antes de la Colonia ...............................
• Soplan vientos neoliberales sobre la minería ..............
• Del Mandato Minero a la nueva Ley de Minería ........
• La realidad de la minería en Ecuador ..........................
• ¿Puede ser el Ecuador un país minero?........................
• Las principales amenazas socio-ambientales
y regionales ....................................................................
Una maldición que amenaza la democracia........................
• Cómo no permanecer atrapados por la maldición de
la abundancia ................................................................
• Principales patologías de la maldición de la abundancia
• La necesidad de repensar el desarrollo ........................
• El buen vivir, como una oportunidad a construir ......
• La lucha popular no se detiene ....................................
La revolucionaria propuesta de dejar el crudo en tierra
en el Yasuní ............................................................................
• Los entretelones de la Iniciativa ITT............................
• Amplio respaldo internacional a la propuesta, pero…
• Elementos para consolidar la Iniciativa ITT ...............
• La vía del mercado no es conveniente .........................
• La salida política pragmática es la única posible.........
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Anexo
• Principales rasgos de la evolución del marco jurídico
petrolero y minero ........................................................ 205
Bibliografía ............................................................................ 225
6
Alberto Acosta
D edicatoria
Las reflexiones de este libro están dedicadas a todas las
personas que hicieron posible el cumplimiento de mi gestión en
el Ministerio de Energía y Minas, así como a todas aquellas que
nos acompañaron y apoyaron de manera franca y leal en el proceso constituyente.
Un reconocimiento especial merecen los habitantes de
Montecristi, aquel pueblo tranquilo y amable donde se llevó a
cabo la Asamblea Constituyente. Su entusiasmo, su hospitalidad, su respaldo e incluso su tolerancia, fueron importantes pilares para completar la tarea.
Con este texto también agradezco a mi familia: hijo,
nuera, hijas, nieto, pero sobre todo a Anamaría, mi compañera,
pues sin su apoyo decidido, sus consejos permanentes, su paciencia ilimitada y su gran cariño no podría cumplir con mi
compromiso.
La maldición de la abundancia
7
P resentación
En este libro se recogen varios trabajos académicos, periodísticos y de estudios del autor. Sintetiza un largo y acumulativo proceso de análisis y discusiones con diversos sectores de la
sociedad. Se nutre de varias luchas de resistencia y también de
construcción de propuestas colectivas tanto con los movimientos
sociales y sindicales, como con muchos profesionales, particularmente del sector energético. Incorpora propuestas y sugerencias
acumuladas en una multiplicidad de mesas redondas y foros dentro y fuera del país, incluso con sectores empresariales privados y
estatales. Rescata los principales aportes sobre la materia integrados en el plan de gobierno de la revolución ciudadana en el año
2006, que representó un gran esfuerzo de construcción colectiva
desde la ciudadanía. Constituye una suerte de reflexión sobre
cuestiones energéticas y mineras luego del trabajo en la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE), en la Organización
Latinoamericana de la Energía (Olade), en el Ministerio de Energía y Minas y en la Asamblea Constituyente de Montecristi. Incluso recoge la sistematización de un curso académico dictado en
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), en el
cual se discutió detenidamente sobre esta relación aparentemenLa maldición de la abundancia
9
te perversa entre recursos naturales y subdesarrollo que desembocaría en la maldición de la abundancia.
Este trabajo, en síntesis, se consolidó con el debate.
Aquí se empieza con la presentación de las realidades,
los mitos y las necedades de la economía extractivista, para ponerlas en el contexto de un país rico en recursos naturales. Las actividades petroleras y mineras tienen un tratamiento diferenciado, que reconoce su evolución, estructura y perspectivas a la luz
de las patologías propias de este tipo de economía. El previsible
fin del petróleo y sus consecuencias son abordados desde la lógica conclusión de preparar una estrategia que nos permita caminar hacia una economía post-petrolera, acicateada por los profundos desbalances energéticos y la masiva destrucción de la
Amazonía, una región que continúa como periferia de la periferia. El caos en el manejo minero merece un análisis detenido, a la
par que los alcances del incumplido Mandato Minero, desvirtuado, tanto como la misma Constitución, en la nueva Ley de Minería. Los riesgos para la democracia son dilucidados con firmeza,
tanto desde una perspectiva histórica e internacional, como del
presente. Para concluir se invita a repensar el desarrollo, presentando algunas ideas-fuerza a ser desplegadas desde la institucionalidad del Estado y los mercados, así como desde la base de la
sociedad. Con la audaz y estimulante propuesta de dejar el crudo
en tierra en el Yasuní se cierran estas páginas, con las que se quiere demostrar que sí hay salidas a la trampa que representa la maldición de la abundancia, planteada en este texto como una metáfora para forzar la discusión antes que como una fatalidad (además, si se habla de abundancia ésta será entendida en términos
relativos, por cierto). Este libro se enriquece con otros aportes,
presentados en forma de recuadro, destinados a completar y mejorar la información.
El libro pretende ser una invitación para la discusión
en la sociedad. Este es su objetivo primordial. Por lo tanto no es
un punto de llegada, sino de partida para seguir debatiendo sobre un tema tan importante como el que aquí se analiza, la maldición de la abundancia. Una cruda realidad a la que estamos
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Alberto Acosta
confrontados: somos pobres, porque somos ricos en recursos
naturales…
El reto es repensar el desarrollo, digámoslo más claramente desde el inicio, construir entre todos y todas el buen vivir. La historia y la realidad presente nos dicen que es indispensable dejar atrás la lógica de una economía extractivista. Ecuador ha sido un país-producto, no ha sido todavía un país- inteligencia. Una y otra vez han asomado productos provenientes
de la naturaleza que han permitido mantener a flote la economía. Ecuador, un país multidiverso, ha vivido de extraer esos recursos. Sin embargo, a la hora de hacer un balance, vemos que
el país, por más rico que sea en recursos naturales, no se ha desarrollado.
¿Cómo explicar esta curiosa contradicción entre la
abundante riqueza natural y la pobreza en nuestro país? ¿Qué implicaciones tiene la extracción de petróleo u otros minerales sobre
la economía, sobre la sociedad, sobre la política? ¿Es posible sobreponerse a los efectos negativos que ejerce la abundancia de recursos naturales? ¿Será inevitable repetir los fiascos que representaron las bonanzas del cacao, del banano, del mismo petróleo?
La profusión de recursos naturales de que dispone
Ecuador tiende, entre muchos otros procesos endógenos de carácter patológico que acompañan al masivo extractivismo, a distorsionar la estructura y la asignación de sus recursos económicos, redistribuye regresivamente su ingreso nacional y concentra
la riqueza del país en pocas manos, mientras se generaliza la pobreza. Esta realidad ha dado paso a crisis económicas recurrentes,
al tiempo que ha consolidado mentalidades “rentistas”, ha profundizado la débil y escasa institucionalidad, alentando la corrupción y deteriorando el medio ambiente. Las prácticas clientelares en lo social están a la orden del día.
Como es evidente, todo ello ha contribuido a debilitar
la gobernabilidad democrática, en tanto termina por establecer o
facilitar prácticas autoritarias, voraces y clientelares. En efecto,
Ecuador, como todos los países que han priorizado su economía
en base a la extracción de recursos primarios, sobre todo petroLa maldición de la abundancia
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leros y mineros, no se ha caracterizado como ejemplo de democracia, sino todo lo contrario.
El sumak kawsay o buen vivir, planteado en la Constitución de Montecristi, nos conmina a superar el extractivismo y
a construir conscientemente una economía post-petrolera. Y si
hablamos de economía post-petrolera no estamos pensando en
que aparezca un nuevo producto primario que nos permita sobrevivir en el mercado internacional. Debemos entender que el
hecho de ser países productores y exportadores de recursos naturales, no conduce al desarrollo.
Tenemos que comenzar a pensar que el buen vivir sólo
será posible en la medida en que aprovechemos de una manera
sustentable –en términos ambientales, sociales, económicos e incluso políticos– nuestras riquezas naturales. Para lograrlo hay
que reconocer que el principal factor de producción y de desarrollo es el ser humano, el que, a su vez, siempre viviendo en armonía con la naturaleza, es el sujeto del buen vivir. No podemos
pensar siempre en que los recursos naturales, de forma aislada,
espontánea y casi mágica, van a resolver nuestros problemas. A
partir de la utilización de estos recursos, sobre bases de equidad
y con encadenamientos productivos y sociales, tenemos que diseñar la estrategia para alcanzar el buen vivir. Para lograrlo necesitamos dar vuelta a la página de la economía primario-exportadora. Al respecto, este libro parte de una profunda crítica a este modelo explotador, destructor e injusto, que promovió la concentración de la riqueza, que imposibilitó la redistribución de la misma
y que está deteriorando de manera perversa la naturaleza; el libro
conjuga datos, análisis, propuestas para poder entender el reto
que tenemos por delante.
Así, sin ningún afán por dar cátedra en esta materia, todo lo contrario, se presenta a la sociedad este libro para seguir
discutiendo y aprendiendo. Sólo en base a un permanente ejercicio democrático de efectiva participación ciudadana se podrá
construir el buen vivir. Esto nos conduce a continuar con el proceso constituyente, aún inconcluso.
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Alberto Acosta
Tengamos presente que la construcción de la Constitución de 2008 fue el resultado de un proceso de larga data, fue producto de una memoria histórica acumulada en muchas y diversas luchas populares. Fue y sigue siendo un intento serio por soñar colectivamente en un país más libre, igualitario, equitativo e
incluyente. A pesar de lo largo y complejo del camino recorrido,
a pesar de lo mucho que se ha acumulado en términos históricos,
la tarea recién comienza, casi todo está pendiente. Falta sobre todo la apropiación por parte de la ciudadanía de la Constitución,
vista como una caja de herramientas democráticas destinadas a
hacer realidad el buen vivir.
Si este proceso democrático involucra de forma profunda y directa a la gran mayoría de la población, y ésta a su vez
se adueña de las transformaciones necesarias, se puede cambiar
el rumbo de una historia de pobreza, violencia, depredación y
autoritarismo. Para lograrlo es indispensable, siempre y en todo
momento, más democracia, nunca menos.
En la elaboración de este trabajo se contó con el valioso
apoyo y la crítica de las siguientes personas, citadas en orden alfabético: José Cueva, Eduardo Gudynas, Esperanza Martínez, Lourdes Montesdeoca, Amparito Pilco, Liliana Roldán, Anamaría Varea, Francisco Vergara, Carlos Zorrilla. A ellos y ellas un agradecimiento muy sentido.
Quito, 1 de julio de 2009
La maldición de la abundancia
13
A
modo de prólogo
El buen vivir más allá del extractivismo
Eduardo Gudynas1
De acuerdo con las ideas clásicas sobre el desarrollo,
siempre se sostuvo que la riqueza en recursos naturales era una
condición clave para permitir alcanzar mejores niveles de vida.
En América Latina, muchos repetían que la abundancia en minerales, suelos fértiles, agua dulce y otros recursos bastaba para asegurar el camino a la prosperidad y el bienestar.
Sin embargo, los países del continente, y entre ellos
Ecuador, siguen sufriendo serios problemas sociales; persiste la
pobreza y la desigualdad es evidente. Es como si esa riqueza se escurriera entre nuestras manos para perderse más allá de las fronteras, alimentando los ríos del comercio internacional, pero sin
desencadenar un salto cualitativo en el desarrollo nacional.
1
Eduardo Gudynas, secretario ejecutivo del Centro Latino Americano de Ecología Social (Claes), Montevideo.
La maldición de la abundancia
15
Ese tipo de contrastes ha sido catalogado por distintos
analistas como una “maldición de la abundancia”. Esa riqueza parecería que no aseguraba el desarrollo, sino que por el contrario,
terminaba cristalizando la pobreza. Estos son los temas que se
abordan en el presente libro, redactado por el economista Alberto Acosta. En las páginas que siguen se describen las tensiones entre la riqueza en recursos como hidrocarburos, minerales o biodiversidad, y los limitados resultados que tiene una economía extractivista para generar un desarrollo sustantivo.
Acosta comienza por considerar los aspectos conceptuales de la “maldición de la abundancia”, para enseguida pasar a
analizar con detalle un recurso clave en Ecuador: el petróleo. Repasa la historia de su explotación, el papel de las empresas extranjeras y el desempeño del Estado, sus impactos sociales y ambientales. Esa es una historia repleta de contrastes, tales como la
opulencia de las empresas petroleras y la pobreza de las comunidades locales, o los récords en exportación de crudo mientras el
país padece serios problemas en autoabastecerse de energía.
También se describe la historia de la minería en Ecuador, el estado actual del sector y las implicaciones económicas,
sociales y ambientales de esa actividad. Se llama la atención sobre
la intención de repetir los caminos del petróleo, pero en el sector
minero. Acosta discute detalladamente las implicaciones de alentar el extractivismo minero como respuesta a las necesidades de
desarrollo. La historia y las lecciones que ha dejado el sector petrolero deberían servir para generar un debate más profundo sobre la minería.
Las implicaciones políticas de una economía extractivista también son abordadas en detalle. En esa tarea se rescatan
algunas situaciones que muchas veces parecen ser olvidadas en
las discusiones que tienen lugar en Quito o en Guayaquil, como
por ejemplo las condiciones en la Amazonía, la “periferia de la
periferia” tal como describe Acosta. Asimismo, en diferentes pasajes, el autor no duda en atacar muchos mitos profundamente
arraigados en la sociedad, como el de una riqueza que está allí,
disponible, aguardando a ser extraída para poder venderla.
16
Alberto Acosta
Ese alarmante contraste entre la riqueza en recursos naturales y la pobreza se viene repitiendo desde la época de la Colonia. En las últimas décadas, los casos más conocidos han sido Venezuela, con su contraste entre la abundancia petrolera y la desigualdad social, o Perú, donde la reciente bonanza económica empujada por la minería a gran escala no ha logrado solucionar los
serios problemas de pobreza. Una observación más atenta encontrará esta misma maldición en otras naciones a veces presentadas
como ejemplo a seguir. Por ejemplo, la economía de Brasil sigue
dependiendo de las exportaciones de sus recursos naturales, desde minerales a los agroalimentos, y a pesar del sustantivo incremento comercial, los serios problemas de pobreza que padecen
millones de brasileños siguen sin resolverse.
Por lo tanto, las implicaciones de estos temas no están
restringidas a Ecuador. Esta es una problemática que volvió a ser
protagonista en las discusiones actuales, ya que muchos gobiernos se han embarcado en defender economías extractivistas. Estas estrategias dependen desproporcionadamente de la exportación de sus recursos naturales, y están envueltas en serias tensiones que van desde los efectos ambientales negativos a los conflictos con las comunidades locales, tal como ilustra Acosta en esta
obra para el caso ecuatoriano.
A lo largo de las páginas que siguen se torna evidente
que una genuina estrategia de desarrollo no puede basarse únicamente en exportar hidrocarburos, minerales, cacao o bananos.
Por esta razón, el texto de Acosta se adentra en un terreno que
pocos se atreven a explorar pero que sin duda es la discusión más
importante que enfrentan nuestros países: construir economías
más allá de esa dependencia del extractivismo clásico. En esa
perspectiva, se consideran varias alternativas, sobresaliendo sus
ideas sobre una economía post-petrolera.
Ese tipo de reflexiones se encuentran en la frontera de
mayor interés e innovación a nivel mundial, debido a varios factores, tales como la evidencia de la creciente escasez de muchos
recursos. En el caso de las reservas de hidrocarburos a nivel mundial, éstas parecen haber entrado en declive, y si bien es cierto que
La maldición de la abundancia
17
se hallarán nuevos depósitos, éstos se encuentran cada vez a mayor profundidad o bajo situaciones de extracción ciertamente
más difíciles. El petróleo no sólo se vuelve más escaso, sino que
su extracción y procesamiento son cada vez más caros. Pero además está claro -tanto para el petróleo como para la minería- que
los costos sociales y ambientales que antes se ignoraban, ahora
deben ser tenidos en cuenta y que en muchos casos echan por tierra el beneficio económico del extractivismo. El peso económico
de esos efectos negativos en la dimensión social y ambiental son
tan altos que no son pocas las situaciones en las que no vale la pena embarcarse en su extracción.
Por lo tanto, la construcción de una economía postextractivista es de primera importancia en el debate académico y político. En ese sentido, en este libro se destaca la propuesta de mantener sin explotar el petróleo de áreas ecológicas relevantes, como las que se encuentran en el Parque Yasuní. Más
allá de las posibles vías de llevarla a la práctica, el debate sobre
un desarrollo post-petrolero resulta inevitable y necesario para un país como Ecuador. En cambio, la insistencia en el camino extractivista, como puede ser la vieja minería a cielo abierto, se parece, tal vez demasiado, a las prácticas de la Colonia,
cuando el oro y la plata nutrían la riqueza de las metrópolis europeas. Por cierto que una postura post-extractivista genera
nuevos desafíos; será necesario dotarla de nuevos instrumentos
y acompasarla a otras estrategias de desarrollo, pero el punto
más importante es que genera nuevas preguntas y abre nuevas
puertas hacia nuevos senderos, que antes parecían inexistentes.
Estos y otros temas aparecen en esta obra, tratados con
una calidad académica sobresaliente, pero también con la “sal y
pimienta” de las vivencias del autor. No es un texto frío ni se ampara en la supuesta distancia de un investigador. Es, por el contrario, una obra comprometida, donde no está de más recordar
que el autor desempeñó un papel decisivo en los profundos cambios que han tenido lugar en Ecuador, además de una experiencia de muchos años acompañando a organizaciones ciudadanas
y movimientos sociales tanto a nivel nacional como internacio-
nal. Acosta tuvo un rol clave en promover el recambio político reciente en Ecuador; fue el primer ministro de Energía y Minas en
la administración de Rafael Correa y después ocupó la presidencia de la Asamblea Constituyente, proceso en que jugó un papel
fundamental.
El autor no es un recién llegado a estas cuestiones, ya
que ha trabajado desde hace décadas en el análisis, el acompañamiento a las más diversas organizaciones ciudadanas y el ejercicio
de la opinión independiente desde un compromiso ético. A lo largo de los años, he tenido el placer de acompañarle en algunas visitas a diferentes localidades en Ecuador, donde la temática que se
analiza en este libro era más que evidente: rodeados por la riqueza amazónica en Puyo, ensombrecidos por los signos evidentes de
la contaminación y las repetidas demandas de las comunidades
locales para salir de la pobreza en Nueva Loja (Lago Agrio), discutiendo con las gremiales de pescadores en Esmeraldas o en una
presentación académica en Cuenca. Muchos de los pasajes que siguen reflejan fielmente los problemas y necesidades en esas y otras
localidades y fundamentan la importancia de este abordaje.
Estas razones también hacen especialmente interesantes las secciones finales de este libro, en las que se analiza el nuevo contexto político ecuatoriano, en particular las potencialidades que ofrece la reciente Constitución para avanzar hacia una
estrategia de desarrollo que abandone la obsesión extractivista y
que vuelva a poner a la calidad de vida como su objetivo. La actual discusión sobre la apertura de la minería a gran escala a cielo abierto implica muchos desafíos bajo el nuevo ordenamiento
constitucional ecuatoriano.
Este libro también ofrece una lección que va más allá de
su temática específica: su abordaje es multidisciplinario. No es un
análisis económico clásico, ensimismado en la propia disciplina,
sino que aparecen consideraciones sobre cuestiones políticas, los
problemas sociales, la mirada ambiental, y por sobre todas las cosas, un compromiso con Ecuador. Los lectores podrán estar más
de acuerdo con algunas tesis, y menos con otras, pero esta obra
es sin duda un ejemplo sobre cómo debe hacerse un análisis mulLa maldición de la abundancia
19
tidisciplinario, que discurre transversalmente por varios campos.
Un camino que resulta imprescindible para que la economía recupere otras miradas y la frescura de la innovación.
Siguiendo estas líneas, en este libro Alberto Acosta demuestra que la maldición de la abundancia se puede superar. Las
lecciones de la historia y las nuevas miradas alumbran otros caminos, en los que la abundancia de los recursos naturales, una
verdadera riqueza con la que ha sido bendecido Ecuador, permitirá alcanzar una sociedad más justa y con una mejor calidad de
vida. Es, en otras palabras, un camino hacia el buen vivir.
20
Alberto Acosta
R ealidades, mitos
y necedades de la
economía extractivista
“Esa es la paradoja eterna - los pobres viven en naciones
que son ricas por la generosidad de la naturaleza”.
José Cecilio del Valle, 1830
De la Ilustración al determinismo neoliberal
Cuando Alejandro von Humboldt1 llegó a lo que hoy es
Ecuador, en su histórico recorrido por tierras americanas, hace
más de doscientos años, se quedó maravillado por la geografía, la
flora y la fauna de la región. Cuentan que veía a sus habitantes como si fueran mendigos sentados sobre un saco de oro, refiriéndose a sus inconmensurables riquezas naturales no aprovechadas.
Desde entonces, apegados a esta visión, tal como ya lo hicieron los
españoles cuando conquistaron estas tierras, una y otra vez los gobiernos del Ecuador han pretendido extraer los tesoros existentes
en dicho saco…
1
Nació el 14 de septiembre de 1769 y murió el 6 de mayo de 1859 en Berlín.
Sus obras, escritas a raíz de su expedición por nuestra América (1799-1804),
tuvieron repercusiones políticas y económicas profundas. Aquellas obras atraLa maldición de la abundancia
21
Recogiendo esta anécdota del célebre científico alemán,
de la época de la Ilustración, es válido preguntarse ¿cómo es posible que en un país tan rico en recursos naturales, la mayoría de
sus habitantes no puedan satisfacer sus necesidades básicas?
Aunque resulte poco creíble a primera vista, la evidencia reciente y muchas experiencias acumuladas permiten afirmar
que esa pobreza está relacionada con dicha riqueza2. Esto permite sostener que los países ricos en recursos naturales, cuya economía se sustenta prioritariamente en su extracción y exportación,
encuentran mayores dificultades para desarrollarse. Sobre todo
parecen estar condenados al subdesarrollo aquellos que disponen
de una sustancial dotación de uno o unos pocos productos primarios. Estos países estarían atrapados en una lógica perversa conocida en la literatura especializada como “la paradoja de la
abundancia”, “la maldición de la abundancia de recursos naturales”, o simplemente, como la define Joseph Stiglitz (2006), “la
maldición de los recursos”.
La gran disponibilidad de recursos naturales que caracteriza a estos países, particularmente si se trata de minerales
o petróleo, tiende a distorsionar la estructura económica y la
asignación de los factores productivos del país; redistribuye regresivamente el ingreso nacional y concentra la riqueza en pocas manos. Esta situación se agudiza por una serie de procesos
endógenos de carácter “patológico” que acompañan a la abundancia de estos recursos naturales. En realidad esta abundancia
se ha transformado, muchas veces, en una maldición. Una mal-
jeron el interés del capitalismo colonial. El afán científico que movió a ese gran
berlinés para llegar a América, sin que esto represente una acusación en su
contra, no puede desvincularse de la expansión económica y política de las
potencias europeas. Humboldt lo sabía. “Los progresos de los conocimientos
cósmicos exigieron el precio de todas las violencias y horrores que los conquistadores, que se tenían a sí mismos por civilizados, extendieron por todo
el continente”, escribió en su obra magna: Cosmos.
En algunos puntos de este libro, el autor recurrió a varias reflexiones ya publicadas en Jürgen Schuldt y Alberto Acosta, “Petróleo, rentismo y subdesarrollo: ¿Una maldición sin solución?”, revista Nueva Sociedad, No. 204, Buenos
Aires, julio/agosto 2006.
2
22
Alberto Acosta
dición que, vale decirlo desde el inicio, sí puede ser superada,
no es inevitable.
Sin embargo, hay quienes han asumido esta maldición
(casi) como un fatalismo: el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), por ejemplo. Eduardo Gudynas (2009)3 nos recuerda que:
“los más recientes reportes anuales y estudios técnicos del BID
defienden un determinismo geográfico del desarrollo: los países
más ricos en recursos naturales y más cercanos al Ecuador (a la
línea ecuatorial, NdA) están condenados a ser más atrasados y
pobres. Los problemas actuales no se deben a las reformas estructurales o a las acciones de los gobiernos, sino a las condiciones ambientales. (…)4”
“Sorpresivamente, el BID defiende un determinismo geográfico
y ecológico, donde la inequidad se correspondería con la latitud
y bajo una mayor riqueza ecológica, más se deterioran las opciones de desarrollo. Asoma un fatalismo tropical, donde las naciones ecuatoriales parecen destinadas a la pobreza. (…)”
“La contracara de esta vinculación, y que el banco ejemplifica
varias veces, se observa en países templados y fríos que poseen
dotaciones reducidas en recursos, pero que han ganado en riqueza y equidad. A juicio del BID, cuanto más rico sea un país
en recursos naturales, más lento será su desarrollo y mayores
sus desigualdades internas. (…)”
3
4
Eduardo Gudynas, “La ecología política del giro biocéntrico en la nueva Constitución del Ecuador”, Revista de Estudios Sociales, No. 32, Bogotá, 2009.
Son varios los tratadistas que construyeron este “fatalismo tropical”. Entre
otros podemos mencionar a los siguientes: Michel Gabin y Ricardo Hausmann, Nature, development and distributions in Latin America – Evidence on
the role of geography, climate and natural resources, 1998; Michel L. Ross, The
political economy of the resource curse, 1999 y “Does oil hinder democracy?,
2001, trabajos considerados clásicos en la materia; Jeffrey Sachs, Tropical Underdevelopment, 2000, clave para entender el determinismo geográfico; Ricardo Hausmann y Roberto Rigobon, An alternative interpretation of the “resource curse”. Theory and policy implications, 2002, un aporte teórico sobre la
maldición de los recursos naturales; Ivar Kolstad, The resource matter: Which
institutions matter?, 2007: que resume las ideas más recientes en el asunto,
pero además analiza el peso de las instituciones.
La maldición de la abundancia
23
“El BID realiza una serie de análisis, en los que correlaciona los
niveles de desigualdad (medidos por el coeficiente de Gini), con
la disponibilidad de recursos. Encuentra que la mayor correlación se da entre la latitud y la desigualdad, afirmando que ‘los
países cercanos al Ecuador poseen sistemáticamente mayores
inequidades en el ingreso, incluso después de tener en cuenta el
hecho que los países en los trópicos tienden a ser menos desarrollados que los países en otras regiones templadas. Esto es verdad a nivel global, y también en América Latina’. El análisis del
banco avanza todavía más: los ‘países tropicales, especialmente
cuando sus economías son intensivas en tierra y recursos minerales, tienden a ser más desiguales’, ya que estos usan intensivamente la tierra, una mayor proporción del ingreso se acumula
en ella, y tiende a convertirse en un bien con una propiedad más
concentrada. Las tierras tropicales y sus cultivos ofrecerían la
posibilidad de grandes economías de escala bajo condiciones
climáticas más adversas y con menores innovaciones tecnológicas que en zonas templadas. El resultado ha sido, según el BID,
una baja productividad relativa del trabajo en los trópicos, que
ha deprimido los salarios fomentando empleos sin calificación.
A todo esto, el banco agrega que los recursos naturales son ‘sumideros de capital’ en tanto succionan capitales intensamente,
haciéndolo todavía más escaso para otros fines (por ejemplo, la
industrialización) y generando poco empleo.5”
Frente a estas afirmaciones, casi no queda otra opción
que la resignación. Sin embargo, el BID ofrece una salida a los
países que sufren esta “maldición de la abundancia de recursos
naturales”. Esa salida –como sintetiza el mismo Gudynas– “es el
mercado y acentuar todavía más las reformas” neoliberales. No
hay duda de que la audacia, con grandes dosis de ignorancia y de
una bien programada amnesia, va de la mano de la prepotencia.
5
“La experiencia mundial –según Mario Teijeiro (2009), funcionario del Fondo
Monetario Internacional (FMI) y consultor del Banco Mundial– es abrumadora
y muestra que los países pobres pero con rentas importantes de sus recursos
naturales, ni se desarrollan ni adhieren a democracias genuinas. La principal
razón es que esos países no incentivan la cultura del trabajo, pues resulta más
atractivo participar de la puja por, y vivir de, esa riqueza fácil”.
24
Alberto Acosta
El BID ¿ignora? la historia6. Desconoce que este tipo de
economías primario-exportadoras tienen orígenes coloniales.
Incluso el sistema concentrado de propiedad, exacerbado en la
actualidad, data de esa época. No hay espacio en sus análisis para considerar la hecatombe demográfica que provocó la llegada
de los europeos a América. No le interesan ni las desigualdades,
ni las inequidades, que tanto aumentaron desde la creación de
esta institución en 1959. No incorpora para nada el efecto demoledor, presente hasta ahora, de “la colonialidad del poder”7.
Asume como que los rigores del clima sólo están presentes en los
trópicos; ¿creerán sus expertos que el clima en las regiones templadas les transforma en una suerte de paraíso que invita al trabajo y a la prosperidad? Para nada incorpora en sus análisis las
aberraciones derivadas de economías atadas históricamente a
un esquema de comercio exterior injusto y desigual, inclusive en
términos ambientales. Menos aún le interesa el impacto nocivo
de las políticas del Consenso de Washington8, que con tanto
6
7
8
Estas críticas pueden hacerse extensivas a los otros organismos multilaterales
de crédito, en particular al FMI y Banco Mundial. De todas formas, el caso del
BID es más complicado en la medida en que se trata de un organismo que debía atender las demandas de desarrollo de la región y de los países que conforman el banco.
¿Será posible que sus expertos ni siquiera conozcan este concepto? Para tener una mejor comprensión de los antecedentes históricos del subdesarrollo,
sobre los que se asienta el poder mundial, cabría considerar, como lo precisa
Aníbal Quijano (2001), que “el actual patrón de poder mundial consiste en la
articulación entre: 1) la colonialidad del poder, esto es la idea de ‘raza’ como
fundamento del patrón universal de clasificación social básica y de dominación social; 2) el capitalismo, como patrón universal de explotación social; 3)
el Estado como forma central universal de control de la autoridad colectiva y
el moderno Estado-Nación como su variante hegemónica y 4) el eurocentrismo como forma central de subjetividad/intersubjetividad, en particular en el
modo de producir conocimiento”.
En la actualidad los organismos multilaterales de crédito -FMI, Banco Mundial y
BID- difunden las mismas recetas causantes de la crisis: contracción del gasto
público, incremento de las tasas de interés, restricción salarial, mayor apertura
comercial, liberalización financiera… véase los nuevos acuerdos que ha negociado el FMI con El Salvador o Pakistán, por ejemplo. Estos organismos, apoyados ahora por el G-20, parecería que están empeñados en reinventar el mismo
sistema, al que ahora lo cobijarían el Consenso de Londres, como acertadamente define Alfredo Serrano a los arreglos logrados por el G-20 en abril de 2009.
La maldición de la abundancia
25
ahínco ha difundido, consenso que consolida un proyecto político de dominación. No se ha escuchado al BID denunciar la ilegalidad e ilegitimidad que muchas veces acompaña a la deuda
externa, que con tanto entusiasmo ayudó a ampliar y luego a cobrar. Apoyó con entusiasmo a las dictaduras militares de los
años setenta y ochenta, así como a los gobiernos civiles autoritarios de Bolivia, Argentina o Perú, que llevaron adelante las políticas del Consenso de Washington. Y por supuesto, no aceptaría
nunca que su modo de producir conocimiento es también una
de las causas del subdesarrollo, pues no es sólo un pensamiento
único o dominante; sino que en la práctica es un pensamiento
cero, en la medida en que intenta cerrar la puerta a la crítica, la
innovación y la creatividad.
Volvamos a Gudynas:
“El determinismo geográfico negativo del BID anula o reduce a
su mínima expresión, los componentes sociales, políticos y culturales. Aparece como una superación de las posturas de la Teoría de la Dependencia, y ni siquiera se entretiene en rebatir ideas
como las determinantes externas al desarrollo, los términos de
intercambio desventajosos, el control extranjero del capital y los
medios de producción o las intervenciones militares o políticas.
En ese sentido la historia se desvanece, los hechos que sucedieron en el pasado pierden su significancia y dejan de ser relevantes para explicar las situaciones actuales.”
Con la aceptación de algunas excepciones que confirman la regla, como los países del sur-este asiático, el BID ha configurado una trampa aún más perversa que la de los recursos naturales abundantes; con esta trampa ideológica se quiere asegurar el cumplimiento del decálogo del Consenso de Washington.
Los defensores de la fe neoliberal pretenden enraizar aquella
ideología depredadora del ser humano y de la naturaleza, que se
difunde desde los centros del poder; una ideología que ha hecho
del consumo su objetivo final, del mercado el único instrumento
regulador de las relaciones socioeconómicas, así como de la explotación y dominación su razón de ser.
26
Alberto Acosta
Algunos entretelones de esta maldición
El punto de partida de esta cuestión radica, en gran
medida, en la forma en que se extraen y se aprovechan dichos recursos, así como la manera en que se distribuyen sus frutos. Esto
ha conducido a una generalización de la pobreza, ha dado paso a
crisis económicas recurrentes, al tiempo que ha consolidado
mentalidades “rentistas”. Todo esto profundiza la débil y escasa
institucionalidad, alienta la corrupción y deteriora el medio ambiente. Lo expuesto se complica con las prácticas clientelares y
patrimonialistas desplegadas, que contribuyen a frenar la construcción de ciudadanía.
La realidad de una economía primario-exportadora de
recursos petroleros y/o minerales preferentemente, es decir exportadora de naturaleza, se refleja además en un escaso interés
por invertir en el mercado interno. Esto redunda en una limitada integración del sector exportador con la producción nacional.
No hubo los incentivos que permitan desarrollar y diversificar la
producción interna, vinculándola a los procesos exportadores,
que a su vez deberían transformar los recursos naturales en bienes de mayor valor agregado.
Esta situación es explicable por lo relativamente fácil
que resulta obtener ventaja de la generosa naturaleza y de una
mano de obra barata. Explicable quizás, pero de ninguna manera justificable, en la medida en que el beneficio de estas actividades va a las economías ricas, importadoras de estos recursos, que
luego sacan un provecho mayor procesándolos y comercializando productos terminados. Mientras tanto los países exportadores
de bienes primarios, reciben una mínima participación de la renta minera o petrolera y son los que cargan con el peso de los pasivos ambientales y sociales.
Está claro que si se contabilizan los costos económicos de
los impactos sociales, ambientales y productivos de la extracción
del petróleo o de los minerales, desaparecen muchos de los beneficios económicos potenciales de estas actividades (sobre los pasivos de la industria petrolera véase, por ejemplo, el aporte de Fander Falconí, 2004).
La maldición de la abundancia
27
A lo anterior se suma la masiva concentración de dichas rentas en pocos grupos oligopólicos. Estos sectores y amplios segmentos empresariales, contagiados por el rentismo, no
encuentran alicientes (tampoco los crean) para sus inversiones
en la economía doméstica. Prefieren fomentar el consumo de
bienes importados, con frecuencia sacan sus ganancias fuera del
país y manejan sus negocios con empresas afincadas en lugares
conocidos como paraísos fiscales.
Así las cosas, tampoco existe estímulo o presión para
invertir los ingresos recibidos por las exportaciones de productos
primarios en las propias actividades exportadoras, pues la ventaja comparativa radica en la generosidad de la naturaleza, antes
que en el esfuerzo innovador del ser humano. La respuesta para
enfrentar una creciente demanda o incluso para responder a la
caída de los precios de dichos recursos en el mercado mundial, ha
sido expandir la frontera productiva provocando cada vez más y
mayores complicaciones.
Es imposible aceptar que todos los países productores
de bienes primarios similares, que son muchos, puedan crecer esperando que la demanda internacional sea suficiente y sostenida
para garantizar ese crecimiento. En este tipo de economía extractivista, con una elevada demanda de capital y tecnología, que
funciona con una lógica de enclave –es decir sin una propuesta
integradora de esas actividades primario-exportadoras al resto
de la economía y de la sociedad– el aparato productivo queda sujeto a las vicisitudes del mercado mundial. En especial, queda
vulnerable a la competencia de otros países en similares condiciones, que buscan sostener sus ingresos sin preocuparse mayormente por un manejo más adecuado de los precios.
Casi como complemento de lo anterior, no se dio, ni se
da un encadenamiento que pudiera haber potenciado nuevas líneas productivas desde este tipo de actividades extractivistas. No
hay el desarrollo de conglomerados productivos, ni para el mercado interno, ni siquiera para ampliar la oferta exportable. Tampoco se ha generado una mejor distribución del ingreso, ni los
necesarios ingresos fiscales. Y, no sólo eso, esta modalidad de acu28
Alberto Acosta
mulación orientada en extremo hacia afuera fortalece un esquema cultural dependiente del exterior, que minimiza o definitivamente margina las culturas locales.
La dependencia de los mercados foráneos, aunque parezca paradójico, es aún más marcada en épocas de crisis. Todos
o casi todos los países cuya economía está atada la exportación
de recursos primarios, caen en la trampa de forzar las tasas de
extracción de dichos recursos. Esta realidad termina por beneficiar a los países centrales: un mayor suministro de materias primas –petróleo, minerales o alimentos– en épocas de precios deprimidos ocasiona una reducción mayor de sus precios. Ese es el
conocido “crecimiento empobrecedor”, al que hacía referencia el
profesor Jagdish N. Baghwati ya en 19589 y que ocurre una y otra
vez cuando caen los precios internacionales10.
A modo de un breve paréntesis, cabe anotar que la
membresía del Ecuador en la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) –siendo un país exportador marginal de
crudo– no representa una limitante real para su tasa de extracción, como pretenden hacer creer algunos personajes que dicen
saber de temas petroleros, pero que en realidad hacen el juego a
intereses extraños a los nacionales. La reducción de la cuota exportable –decisión óptima desde una perspectiva global, si que
quiere defender los precios, los ingresos y sobre todo las reservas–
no tendría por qué complicar al país si hubiera personas conocedoras de la materia al frente del manejo petrolero11. Ecuador ingresó a la OPEP en 1973, en pleno proceso de recuperación de la
9
10
11
Jagdish N. Baghwati, “Inmiserizing Growth”, Review of Economic Studies, junio, 1958.
En la primera gran crisis global del siglo XXI, cuando han caído los precios del
petróleo y los minerales, por ejemplo, en Ecuador o en los países del Mercosur (Gudynas, 2008), se reforzaron las tendencias para aumentar el volumen
producido y para ofrecer compensaciones a las empresas por los menores ingresos obtenidos.
En 1982 y 1983 el Ecuador consiguió que la OPEP le permita tener un margen
de extracción de crudo menos rígido, sin afectar el techo establecido por el
cartel. En base a una adecuada negociación, no habría afectación alguna para los intereses nacionales.
La maldición de la abundancia
29
soberanía petrolera; salió en el año 1992, en medio de “la larga
noche neoliberal”12, y se reincorporó al cartel en el año 2007.
Hasta ahora, el país no ha aprovechado adecuadamente todo el
potencial comercial, financiero, cultural e incluso político que
podría obtener de esa membresía.
En este escenario hay que reconocer que el real control
de las exportaciones nacionales está en manos de los países centrales, aún cuando no siempre se registren importantes inversiones extranjeras en las actividades extractivistas. Incluso muchas
empresas estatales de las economías primario-exportadoras (con
la anuencia de los respectivos gobiernos, por cierto) parecerían
programadas para reaccionar exclusivamente ante impulsos foráneos. En síntesis, la lógica de su producción, motivada por la demanda externa, caracteriza la evolución de estas economías primario-exportadoras.
Debido a estas condiciones y a las características tecnológicas de las actividades petrolera o minera, no hay una masiva
generación directa de empleo. Esto explicaría también la contradicción de países ricos en materias primas donde, en la práctica,
la masa de la población está empobrecida. Adicionalmente, las
comunidades en cuyos territorios o vecindades se realizan estas
actividades extractivistas han sufrido y sufren los efectos de una
serie de dificultades socioambientales derivadas de este tipo de
explotaciones. En Ecuador, por ejemplo, justamente en las provincias petroleras amazónicas, se registran graves problemas ambientales y, por consiguiente, los mayores niveles de pobreza.
La miseria de grandes masas de la población parecería
ser, por tanto, consustancial a la presencia de ingentes cantidades
de recursos naturales (con alta renta diferencial). Esta modalidad
de acumulación no requiere del mercado interno e incluso funciona con salarios decrecientes. No hay la presión social que obliga a reinvertir en mejoras de la productividad. El rentismo deter-
12
30
En el año 1993, se publicó un libro en la editorial Icaria, con este título: La larga noche neoliberal – Políticas económicas de los 80, varios autores, en el que
se aborda el impacto del neoliberalismo en España.
Alberto Acosta
mina la actividad productiva y por cierto el resto de relaciones sociales. Estas actividades extractivas –petrolera o minera– promueven relaciones sociales clientelares, que benefician los intereses de
las propias empresas transnacionales, pero impiden el despliegue
de planes de desarrollo adecuados.
Las compañías extranjeras han tenido un marco referencial favorable y, en no pocas ocasiones, sus propias gentes han
estado incrustadas en los ámbitos gubernamentales, encargadas
no solamente de lograr que al país ingresara la inversión extranjera, sino, sobre todo, de velar porque las reformas legales les fueran ventajosas. Esta intromisión –alentada por organismos como
el BID y sus hermanos mayores: Banco Mundial y FMI– se registró una y otra vez en los sectores petrolero y minero, en los cuales, los mismos directivos de las empresas o sus abogados llegaron a dirigir las instancias de control estatal. Luego se reproduciría de manera perversa, cuando la dirección de la empresa estatal
petrolera o del ministerio del ramo fue asumida por personajes
abiertamente al servicio de las empresas transnacionales o por
gente desconocedora de la materia, con quienes su funcionamiento se deterioró casi en forma planificada.
Como es evidente, todo ello ha contribuido a debilitar
la gobernabilidad democrática, en tanto termina por establecer o
facilitar la permanencia de gobiernos y de empresas autoritarias,
voraces y clientelares. En efecto, estos países no se han caracterizado como ejemplos de democracia, sino todo lo contrario. Adicionalmente, el manejo muchas veces dispendioso de los ingresos
obtenidos y la ausencia de políticas previsibles termina por debilitar la institucionalidad existente o impide su construcción.
América Latina tiene una amplia experiencia acumulada en este campo; Venezuela, por ejemplo, ha sido desde los años
treinta del siglo XX un ejemplo paradigmático. Bolivia13 o Ecua13
Entre los diversos trabajos sobre el caso boliviano, se recomienda el informe
coordinado por George Gray Molina (2005), en el que se aborda la experiencia de este país con el estaño y ahora con el gas. Aquí no sólo se analizan los
problemas existentes en este tipo de economía primario extractivista, sino que
se plantean interesantes reflexiones para superar “la economía de base estrecha” construyendo “una economía de base ancha”.
La maldición de la abundancia
31
dor han registrado períodos con claros rasgos de autoritarismo
derivados de esta modalidad de acumulación primario-exportadora, sustentada en pocos recursos naturales de origen mineral.
Igual reflexión se podría hacer en relación con los países exportadores de petróleo; considérese, a modo de ejemplo, aquellos
ubicados en los Golfos Pérsico o Arábigo. Arabia Saudita y los
Emiratos Árabes, entre otros países de dicha región, pueden ser
considerados como países muy ricos en términos de acumulación de ingentes depósitos financieros y con elevados niveles de
ingreso per cápita; sin embargo, estos países no pueden incorporarse en la lista de países desarrollados: los niveles de inequidad
registrados son intolerables y sus gobiernos no sólo que no son
democráticos, sino que se caracterizan por profundas prácticas
autoritarias14.
Se podrían encontrar ejemplos contrarios, como Noruega; pero en este caso la extracción de petróleo empezó y se expandió cuando ya existían sólidas instituciones económicas y políticas democráticas e institucionalizadas, con una sociedad sin
inequidades comparables a la de los países petroleros o mineros,
es decir cuando el país escandinavo ya era un país desarrollado.
No puede concluir la reflexión sin dejar sentado un
punto que aparece en estos países atrapados por la maldición de
la abundancia: la violencia, que parece configurar un elemento
consustancial de un modelo biocida. La violencia, desatada por
las propias empresas extractivistas, pasando por diversos grados
14
32
Arabia se destaca por sus prácticas misogénicas, por su intolerancia religiosa, por su apartheid para los inmigrantes, por su vinculación con los integristas, pero al ser el segundo exportador de petróleo a los Estados Unidos, es
decir al ser aliado de los Estados Unidos, no recibe crítica alguna de los grupos de poder a nivel mundial, como son los organismos multilaterales de
crédito. Otro caso escandaloso es el de Guinea Ecuatorial, país de habla
castellana, que exporta 400 mil barriles de petróleo al día, más de un millón
de metros cúbicos de maderas tropicales al año, que ocuparía el puesto 38
en lo que a renta per cápita se refiere, pero el puesto 121 en el Índice de Desarrollo Humano. En este país africano, también aliado de los gobiernos de
occidente, muy rico en recursos naturales, la esperanza de vida apenas supera los 43 años y su gobierno se mantiene en manos de la misma familia
desde hace más de 30.
Alberto Acosta
de represión estatal, ha provocado acciones represivas (Dayuma
en noviembre del 2007, en Ecuador) e incluso genocidas (como
la desatada por el gobierno Alan García en el norte de la Amazonía del Perú, en junio del 2009, en respuesta a la resistencia de la
población amazónica al cuerpo legal derivado del TLC suscrito
con Estados Unidos, que fomenta las actividades extractivistas
en la región15), guerras civiles, hasta guerras abiertas entre países o agresión imperial por parte de algunas potencias empeñadas en asegurarse por la fuerza los recursos naturales, sobre todo hidrocarburíferos en los últimos tiempos. Para ilustrar este
último caso bastaría con mencionar la agresión militar norteamericana a Irak y Afganistán, en ambos países buscando el control de las reservas petroleras y gasíferas. Nigeria es otro país que
confirma estas aseveraciones: allí se registró una larga y dolorosa guerra civil por el control del crudo y posteriormente una represión en contra de los ogoni. Luego del colapso de la Unión
Soviética la violencia no cesa en los países del Cáucaso, ricos en
15
“Alan García está dispuesto a arrasar la Amazonía en busca del Dorado de los
combustibles fósiles, una bonanza improbable y que bien corta sería. Eso
tampoco es nuevo. La internacionalización de la agresión contra los pueblos
indígenas de América empezó en 1492. Los llamados pueblos ‘jíbaros’ en la
Amazonia de Ecuador y de Perú, han resistido durante siglos. (…) Las concesiones se ofrecen a empresas extranjeras, y la empresa estatal Perupetro solamente interviene en la negociación. (…) Estos son los Pizarros de hoy en día.
No respetan los derechos indígenas ni temen irrumpir en zonas de indígenas
no contactados, con las consecuencias de enfermedad y muerte que se conocen desde la Conquista. Más internacionalizado no puede estar el conflicto. El conflicto actual viene de años atrás. La actividad petrolera en la Amazonía peruana empezó a principios de los 70s. Las poblaciones indígenas han
luchado para su reconocimiento y el respeto de sus territorios ancestrales. A
pesar de los logros que llevaron a que Perú ratificara en 1993 el Convenio 169
de la OIT y en 2007 la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas (leyes peruanas que obligan al Estado a reconocer los
derechos territoriales indígenas, así como la consulta previa, libre e informada
de cualquier actividad que se quiera desarrollar en sus territorios), el gobierno
de Alan García ha querido eliminar tales derechos mediante los decretos legislativos nº 994, 995, 1020, 1064, 1080, 1089 y 1090 (la conocida como la “Ley
de la Selva”) aprobados en 2008 por el poder ejecutivo gracias a las facultades legislativas que el Congreso le otorgó en virtud de la ley 29157, promulgada para favorecer la implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC)
con EE.UU.” (Martí Orta y Joan Martínez Alier, 2009).
La maldición de la abundancia
33
hidrocarburos: Turkmenistán, Kazajistán, Azerbaiyán, Georgia,
Osetia, Dagestán o Chechenia. Ecuador tampoco es una excepción, como se ampliará más adelante.
Michael J. Watts (1999), que analiza el tema de la “violencia petrolera” y que compara el caso nigeriano con el ecuatoriano, nos dice que
“Toda la historia del petróleo está repleta de criminalidad, corrupción, el crudo ejercicio del poder y lo peor del capitalismo
de frontera”.
Por todas estas razones rápidamente descritas, estas
economías primario- exportadoras no han logrado establecer
un esquema de desarrollo que les permita superar la “trampa de
la pobreza”. Esta es la gran paradoja: hay países que son muy ricos en recursos naturales, que incluso pueden tener importantes
ingresos financieros, pero que no han logrado establecer las bases para su desarrollo y siguen siendo pobres. Y son pobres porque son ricos en recursos naturales, en tanto han apostado prioritariamente por la extracción de esa riqueza natural para el
mercado mundial, marginando otras formas de creación de valor, sustentadas más en el esfuerzo humano que en la generosidad de la naturaleza16.
Antes de continuar con el análisis, recordemos que en
la actualidad la cuestión de los “recursos naturales no renovables” debe ser enfocada a la luz de las recientes evoluciones y tendencias. Dado el enorme nivel de extracción, muchos recursos
“renovables”, como por ejemplo el forestal o la fertilidad del suelo, pasan a ser no renovables, ya que el recurso se pierde porque
la tasa de extracción es mucho más alta que la tasa ecológica de
renovación del recurso17. Entonces, a los ritmos actuales los pro16
17
34
Ver el valioso aporte de Jürgen Schuldt, ¿Somos pobres porque somos ricos?
Recursos naturales, tecnología y globalización, Fondo Editorial del Congreso
del Perú, Lima, 2005.
Uno de los graves problemas en Ecuador es la elevada tasa de deforestación,
que bordearía los 3.400 kilómetros cuadrado por año; es decir una superficie
equivalente a 680 mil canchas de fútbol. El 44,7% de la superficie del país ya
estaba alterado en el 2005, de una superficie total de 251.000 kilómetros cuadrados (Albán y Alier 2009).
Alberto Acosta
blemas de los recursos naturales no renovables podrían afectar
por igual a todos los recursos, renovables o no. Esto podría aplicarse ya para los manglares y poco a poco para los páramos andinos, en el caso ecuatoriano. Un tema que merece una discusión especial.
Ecuador, un país rico en recursos naturales, por lo tanto
pobre…
Ecuador ha sido y es un país tradicionalmente dependiente de la renta de la naturaleza, por lo tanto, el escenario anteriormente descrito le calza perfectamente. Desde los orígenes
de la república en 1830, y con creciente intensidad desde 1880, su
economía se ha caracterizado por actividades de producción primario-exportadoras, es decir ha buscado financiarse con la extracción y venta de recursos naturales.
Ecuador ha sido sucesivamente y de manera sostenida un país-producto: país-cacaotero, país-bananero, país-floricultor, país-camaronero, país-petrolero… ¿será algún día un
país-minero?
Una y otra vez, en la historia de la república, se ha esperado la solución de los problemas con la “llegada” de otro producto disponible en la naturaleza. El diario Frankfurter Allgemeine Zeitung –periódico alemán de circulación nacional– afirmaba
en 1974 en su editorial, que Ecuador es como “un país corcho”,
pues repetidamente encuentra un producto natural de exportación que le permite reflotar su economía y superar la crisis precedente, normalmente provocada por la caída de la producción
y/o precios del producto dominante en su balanza comercial hasta ese entonces.
La actividad extractivista en el Ecuador tiene una historia centenaria. Sin olvidar el uso de los “esquistos bituminosos” o
la explotación de recursos minerales en las épocas precolonial y
colonial, es conveniente recordar la explotación de crudo en la
Península de Santa Elena y también la extracción de oro en Portovelo desde inicios del siglo XX.
La maldición de la abundancia
35
En Ecuador, el peso abrumador de este tipo de economía extractivista, atada a la renta diferencial de la naturaleza, ha
generado una serie de efectos perniciosos en las estructuras económicas y sociales. Esto ha configurado relaciones sociales verticales y una estructura política que impide el procesamiento de
los conflictos sociales. Igualmente se han consolidado las desigualdades sociales y económicas.
Más tarde, con el “descubrimiento” del petróleo en la
Amazonía, en los años setenta del siglo pasado, se anticipó que
el país estaba en la puerta del desarrollo. La economía ecuatoriana entró de lleno en el mercado internacional. Sus exportaciones y, por ende, sus importaciones crecieron aceleradamente; Ecuador se volvió un buen negocio. El país consiguió los créditos que no había recibido el Ecuador bananero y mucho menos el cacaotero. Al concluir la primera década del siglo XXI,
como sucedió en ocasiones anteriores, se alientan nuevas expectativas por lo que podría significar la explotación de recursos minerales a gran escala. La minería, desde esa lógica, serviría para sustituir a las declinantes reservas petroleras… sin afectar para nada la esencia primario-exportadora de la economía.
El truco para sostener la creencia en las bondades de
este esquema extractivista ha consistido en mantener a la población en la ignorancia de la dinámica de una economía primario-exportadora y del subyacente carácter rentista y autoritario de la misma.
36
Alberto Acosta
L a actividad petrolera
en Ecuador1
Un petróleo demasiado bueno para Ecuador
El petróleo hizo su acto de presencia en la economía
ecuatoriana desde la Península de Santa Elena, hace más de un
siglo.
La primera concesión petrolera en Ecuador fue otorgada
en 1878 a la empresa M.G. Mier and Company, a la que se le entregaron derechos exclusivos de explotación de petróleo, kerosene y
sustancias bituminosas en la Península de Santa Elena. Esta área no
fue explorada hasta 1909, año en que fue entregada la concesión a
la empresa Concepción Ecuador Oil de propiedad de una familia
ecuatoriana. En ese mismo año se suscribió un contrato de exploración con la empresa británica Carlton Granville Dunne, en el
que la empresa impuso las condiciones, una situación que se repetiría con mucha frecuencia en las relaciones empresas-Estado.
En la década de 1910 iniciaron sus actividades dos
empresas que impulsarán más tarde el desarrollo y la produc-
1
Para la elaboración de esta sección sobre la actividad petrolera se contó con
el apoyo de la economista Lourdes Montesdeoca.
La maldición de la abundancia
37
ción del área petrolera de la Península de Santa Elena: la Anglo-Ecuadorian Oil Fields, subsidiaria de la British Petroleum,
y la Ecuador Oil Fields. La primera compañía, que inició su
producción en 1917, era propietaria de la refinería La Libertad.
Aquí cabría recordar que el crudo de la Península, de gran calidad, era exportado porque se consideraba demasiado bueno
para ser consumido en el Ecuador. Las mismas empresas que lo
extraían y exportaban, vendían al país crudos reconstituidos
importados (una mezcla de derivados de petróleo) para ser
procesados nuevamente en sus instalaciones de refinación.
En esa época, Ecuador atraía todavía un flujo poco
significativo de inversiones extranjeras. Paulatinamente llegaron algunos capitales, desde principios del siglo XX. Buscaban
explorar las riquezas nacionales e iniciar, algo que aconteció en
pocos casos, proyectos relativamente ambiciosos de explotación petrolera y también minera.
En la década de los treinta ya se registraron varios contratos. En la Península de Santa Elena aparecían los logotipos de
varios grupos internacionales: Anglo Ecuadorian Oilfields Limited, Ecuador Oilfields Limited, Carolina Oil Company, International Petroleum Company, Concepción Ecuadorian Oilfields Limited y Petropolis Oil Company, todos dedicados a las actividades petroleras.
Primera excursión transnacional por la Amazonía
Las empresas transnacionales demostraron oportunamente interés en las riquezas petroleras de la región amazónica.
La primera en llegar a la Amazonía, en la década de los treinta,
fue la Leonard Exploration Company, subsidiaria de la Standard
Oil de New Jersey, a la que se entregó una zona para exploración
en la parte central de la Amazonía.
A partir del contrato de agosto de 1937, la Anglo Saxon
Petroleum Company Limited, afiliada a la Royal Dutch Shell, empezó con sus trabajos, pero los abandonó varios años después
porque no habría encontrado crudo, según su versión. El Estado
38
Alberto Acosta
nunca supo a ciencia cierta cuáles fueron las actividades y los hallazgos de la Shell.
La actividad petrolera, si bien relativamente limitada,
afectó las relaciones sociales de la zona. Particularmente estableció un sistema de control mercantil de la mano de obra de los indígenas de la Amazonía. En esa región, además de las petroleras,
ya habían aparecido grupos de misioneros evangelistas y otras
empresas que buscaban caucho, balsa y oro, sobre todo durante
los años de la Segunda Guerra Mundial.
En los años sesenta del siglo XX, el potencial hidrocarburífero del Ecuador volvió a ser interesante para los consorcios
transnacionales que empezaron a buscar otras alternativas de suministro a nivel mundial. Con miras a diversificar las zonas productivas y aumentar la oferta, las empresas transnacionales regresaron al país. Una vez más, se optaría por la explotación de los
recursos naturales, en este caso el petróleo, por las necesidades
externas y no por razones nacionales, como ha sucedido siempre
dentro de la lógica de una economía primario-exportadora.
Entonces el “festín del petróleo”, para ponerlo en palabras de Jaime Galarza2, entró en su apogeo. En un proceso de desbocada corrupción, a lo largo y ancho del Ecuador se registró el
aparecimiento de una gran cantidad de empresas y sus fieles
prestanombres. El mapa petrolero parecía una colcha de retazos.
A la postre serían las compañías Texaco y Gulf las más importantes; éstas desarrollarían los mayores campos amazónicos.
En este punto de la historia, febrero de 1972, intervino
el Estado con un gobierno militar. Con el Decreto Ejecutivo N°
420, del 6 de junio de 1972, se puso en vigencia la Ley de Hidrocarburos expedida el año anterior, que regiría sólo para los nuevos contratos firmados después de octubre del año 1971. Con esta disposición se mantenían los contratos anteriores, en su mayo-
2
De este valeroso defensor de los intereses nacionales también se puede mencionar otro libro, Los piratas en el Golfo, Quito, 1973, en el que narró todo el
complejo sistema de corrupción montado por las estructuras del poder criollo
para entregar las concesiones petroleras en el Golfo de Guayaquil, lo que se
conoció como el caso ADA.
La maldición de la abundancia
39
ría viciados legalmente y atentatorios al interés nacional. Con dicho cambio legal se revirtió la mayoría de concesiones. Se consiguió una mayor participación del Estado en la renta petrolera y
se constituyó efectivamente la empresa estatal, la Corporación
Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE), cuya existencia legal había
sido aprobada en el gobierno anterior. Cuando en julio de 1974
el Estado adquirió una parte del paquete accionario, el consorcio
Texaco-Gulf se transformó en el consorcio CEPE-Texaco-Gulf.
Poco más adelante, al adquirir CEPE todas las acciones de la Gulf,
quedó como consorcio CEPE-Texaco.
El auge petrolero del siglo XX
En los años setenta, como pocas veces en su historia, el
Ecuador entró de lleno en el mercado mundial. No porque se hubiera producido un cambio cualitativo en su condición de país
exportador de materias primas (banano, cacao, café, etc.) sino
más bien por el creciente monto de los ingresos producidos por
las exportaciones petroleras. La explotación de crudo constituyó
el revitalizador de la economía, otorgándole a Ecuador la imagen
de “nuevo rico”. Recuérdese que las exportaciones totales crecieron de casi 190 millones de dólares en 1970 a 2.500 millones de
dólares en 1981: un aumento de más de trece veces.
El petróleo empezó a fluir hacia el mercado mundial en
agosto de 1972. Poco más de un año después, a raíz de la cuarta
guerra árabe-israelí, se produjo un primer y significativo reajuste de los precios del crudo en el mercado internacional. El crudo
Oriente pasó de 3,83 dólares por barril3 en 1973 a 11,80 dólares
en 1974 (ver la evolución de este precio, en términos nominales,
desde 1972 a 2008, en el cuadro 1). Esto permitió un crecimiento acelerado de la economía ecuatoriana, como nunca se había
registrado en la historia del país.
El país se volvió más atractivo para las inversiones y especialmente para los bancos extranjeros, precisamente por esa ri3
En un barril de petróleo existen 159 litros.
40
Alberto Acosta
Cuadro 1. Evolución de los precios del Crudo Oriente
Evolución precio del crudo Oriente 1972-2008
90,0
85,4
80,0
US$/BBL
70,0
61,8
60,0
53,2
50,0
35,3
40,0
30,0
20,0
10,0
25,1
23,5
20,2
1975
1980
32,0
26,2
19,0
13,0
2,5
1970
43,2
35,9
8,9
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Años
Fuente: Banco Central del Ecuador
queza petrolera. Antes, la economía ecuatoriana había tenido una
importancia relativamente marginal para los capitales foráneos.
Las reservas disponibles habrían sido de facto despreciadas por
las compañías internacionales al inicio de los años cincuenta,
puesto que en esa época les era más fácil, seguro y rentable explotar petróleo en otras regiones del mundo.
Como ya se mencionó, el Ecuador petrolero consiguió
los créditos que no había recibido el Ecuador bananero y mucho
menos el cacaotero. Pero la riqueza petrolera no fue el único detonante de la carrera de endeudamiento externo, sino la existencia de importantes volúmenes de recursos financieros en el mercado mundial que no encontraban una colocación rentable en las
economías de los países industrializados a causa de la recesión.
La consecuencia de aceptar ese ingreso fácil de capitales
fue el masivo endeudamiento externo del país. Así, el monto de la
deuda externa ecuatoriana creció en casi 22 veces: de 260,8 millones de dólares al finalizar 1971 a 5.868,2 millones cuando concluyó
el año 1981. Esta deuda pasó del 16% del PIB en 1971, al 42% del
PIB en 1981. Es preciso anotar que, en este mismo período, el servicio de la deuda externa también experimentó un alza espectacular: en 1971 comprometía 15 de cada 100 dólares exportados, mientras que diez años más tarde acaparaba 71 de cada 100 dólares.
La maldición de la abundancia
41
El auge petrolero y el masivo endeudamiento externo
influyeron en una economía bastante aletargada. Sin embargo no
se puede creer que esos dos factores fueron los únicos determinantes. Aquí influyó una batería de factores sustentados en la disolución de relaciones no capitalistas en el agro, sobre todo en la
Sierra; la crisis de la actividad agroexportadora del banano; el
crecimiento de una industria protegida por el Estado y un masivo y desordenado proceso de urbanización reprodujeron “la maldición de la abundancia”. No cambiaron los patrones de producción y consumo dependientes del exterior. No se alteró el proceso de acumulación atado a las exportaciones de productos primarios y menos aún se transformó la estructura de la propiedad,
caracterizada por niveles de elevada concentración, tanto en los
sectores agrario e industrial como en el comercial y bancario.
En síntesis, la bonanza motivada por el petróleo –la
mayor cantidad de divisas que había recibido hasta entonces el
país– que apareció en forma masiva y relativamente inesperada, se
acumuló sobre las mismas estructuras anteriores y reprodujo, a
una escala mayor, gran parte de las antiguas diferencias. El salto
cuantitativo llevó al Ecuador a otro nivel de crecimiento económico pero, al no corresponderle una transformación cualitativa
similar, en poco tiempo se cristalizó en “el mito del desarrollo”4.
Este riesgo estaría nuevamente presente con la actividad
minera a gran escala. Se pueden registrar importantes flujos de recursos financieros, pero que no necesariamente conducirían al
desarrollo del país. Sobre esta cuestión se discutirá más adelante.
De la mano de los ingresos petroleros y del endeudamiento externo, llegaron otros problemas propios de este tipo de
bonanzas. Estos fenómenos desequilibrados y desequilibradores,
provocados por un auge primario-exportador inesperado, constituyen lo que se conoce en la literatura económica como la “enfermedad holandesa”, virus que infecta al país exportador de materia
prima, cuando su elevado precio o el descubrimiento de una nue-
Sobre esta evolución de la economía se puede consultar el libro del autor Breve Historia Económica del Ecuador, Corporación Editora Nacional, Quito, 2002.
4
42
Alberto Acosta
va fuente o yacimiento desata un boom de exportación primaria5.
La distorsión en la economía se materializa en la estructura relativa de precios. Las inversiones fluyen hacia los sectores beneficiados
por la bonanza, entre los que se cuentan los bienes no transables
(no comerciables en el mercado internacional), por ejemplo el sector de la construcción. En paralelo se produce un deterioro acelerado de la producción de aquellos bienes transables que no se benefician del boom exportador, en tanto pueden ser importados, incluso debido a la revalorización de la moneda nacional. Luego del
auge, debido a la existencia de rigidez para revisar los precios y los
salarios, los procesos de ajuste resultan muy complejos y dolorosos; otra manifestación de dicha enfermedad.
Esta situación de abundancia relativa de recursos financieros que permitió en los años setenta en el siglo XX un manejo político de cierta tolerancia en medio de un ambiente político dictatorial6, fue posible sobre todo mientras existió un considerable flujo de dólares provenientes del exterior que facilitaba
la postergación y aún la superación de algunos conflictos. En
otras palabras, había suficientes ingresos externos como para tener que recurrir a cambios internos en Ecuador. Años más tarde,
uno de los gobernantes militares de la época, el general Guillermo Rodríguez Lara, se vanagloriaba de que en su gestión no se
cobraba impuesto a la renta…
No se puede olvidar que, mientras duró el auge petrolero, el Estado se constituyó, por primera vez, en el actor principal del manejo de la economía. Sin embargo, en ningún momento se instauró una economía centralmente planificada con un
manejo antagónico al empresariado privado. El Estado ecuato-
5
6
La “enfermedad holandesa” ha sido estudiada ampliamente en varios países
y circunstancias. Recomendamos ver tres análisis, diferentes en sus enfoques:
uno para Ecuador, de Marco Naranjo Chiriboga (2005), un segundo para Colombia, de Oeindrila Dube y Juan Fernando Vargas (2006), y un tercero sobre
Perú, de Jürgen Schuldt (1994).
Recuérdese que el país vivió una larga etapa dictatorial desde junio de 1970,
primero con José María Velasco Ibarra, que luego se prolongó hasta agosto
de 1979 con dos gobiernos militares sucesivos.
La maldición de la abundancia
43
riano, como lo reconoció el Banco Mundial, garantizó la “eficiencia privada” con “un sistema complejo de subsidios implícitos y
poco transparentes”. Y ese Estado “petrolero” –más allá de las intenciones reformistas de los militares– fue, una vez más, expresión del poder de los grupos dominantes.
A pesar de que no tenían un control directo sobre la riqueza petrolera, estos tradicionales grupos de poder, obtenían
importante tajada de la expansión del gasto público y la inversión
fiscal, así como créditos preferenciales para la industria, por las
barreras arancelarias que la protegían de la competencia externa.
No pocos participaron directa o indirectamente en la corrupción
y en el despilfarro de la riqueza petrolera.
No se pueden olvidar las distorsiones provocadas por
una mal entendida estrategia de industrialización, vía sustitución
de importaciones, cuya aplicación –errada e incluso incompleta–
terminó por consolidar las prácticas rentistas y poco democráticas de amplios segmentos empresariales, sobre todo en el sector
industrial. A través de estos mecanismos, explícitos o implícitos,
el Estado transfirió masivamente excedentes a las burguesías urbano-oligopólicas durante el boom del petróleo de los años 70 en
el siglo XX. Importantes transferencias fueron del campo a la ciudad, del agro a la industria, de los exportadores a los importadores industriales, de los ahorristas a los acreedores industriales, de
los que pagan impuestos indirectos respecto a los que deberían
cancelar impuestos a la renta y a las ganancias, etc. (ver Acosta
2002). Más tarde, cuando menguó la bonanza petrolera y empezó la larga crisis de la deuda externa, el Estado instauró varios esquemas de apoyo a los grupos oligopólicos, mientras la mediana
y pequeña empresa, conjuntamente con el grueso de la sociedad,
sufrían mayormente los embates del ajuste.
“Siempre los capitalistas han contado con la capacidad de utilizar los aparatos del Estado en beneficio propio”, reconoce Immanuel Wallerstein (1988). Esta es una de las constantes del “capitalismo histórico”, cuyas “prácticas de redistribución anti-igualitarias han sido el lado vergonzante del poder
del Estado (en el sentido en que los gobiernos se sentían un tan44
Alberto Acosta
to avergonzados por estas actividades y trataban de mantenerlas ocultas)”.
El fin del sueño petrolero
A inicios de la década de los ochenta del siglo XX, como parte de la estrategia de reordenamiento del poder mundial,
los precios del petróleo y de otras materias primas empezaron a
debilitarse en los mercados internacionales. A esto se sumaron las
tendencias neoproteccionistas en los países ricos que afectaban al
resto de exportaciones.
Adicionalmente, la Agencia Internacional de la Energía
(AIE) –creada en 1974 como una respuesta política a la OPEP–
integró a las transnacionales petroleras en un gran esfuerzo para
disminuir la dependencia energética, particularmente la petrolera, que tenían los países capitalistas industrializados.
También impactó con fuerza el efecto de la nueva política económica de los Estados Unidos –conocida como reaganomics– que provocó un encarecimiento y una notable disminución de los préstamos para los países latinoamericanos.
Esta estrategia, en definitiva, apuntó al fortalecimiento
del sistema capitalista a nivel mundial, imponiendo cambios en
las políticas de los países pobres para que se reajustaran a los nuevos requerimientos de las naciones del Norte, en especial de los
Estados Unidos. Esta concepción, al rebasar las fronteras de lo
económico, se introdujo con la fuerza de una ideología totalitaria, apta para garantizar la proyección del poder global de dicho
país en América Latina. En este contexto internacional muchos
países empobrecidos, Ecuador uno de ellos, se vieron forzados a
profundizar su dependencia como economías primario-exportadoras, marginando los tímidos esfuerzos por industrializarse y
modernizarse.
A partir de 1982, a raíz del deterioro que se produjo por
la caída de los precios del petróleo y la reversión del flujo de los
préstamos a los países subdesarrollados, se interrumpió la bonanza petrolera. Ya el año anterior se habían presentado los primeros
La maldición de la abundancia
45
dolores de cabeza en la economía, a raíz del estrangulamiento fiscal que se agudizó con el conflicto fronterizo con el Perú. Y desde
entonces, terminada la bonanza petrolera y con el arranque de la
crisis de la deuda externa, Ecuador entró de lleno en los ajustes de
inspiración neoliberal. A pesar de que hay quienes sostienen lo
contrario, la economía ecuatoriana, como la de casi todos los países de la región, ejecutó y sufrió el recetario del ajuste inspirado
en el Consenso de Washington.
El precio del crudo Oriente que se incrementó de 2,4
dólares por barril en 1972 a 35,2 dólares por barril en 1980, llegó
a un pico superior a los 40 dólares en el mercado ocasional (mercado spot), a inicios de 1981. Posteriormente caería a 32,5 en
1982, como parte de un proceso de deterioro sostenido. En marzo de 1983, por primera vez la OPEP redujo oficialmente en cinco dólares el valor del crudo marcador. Ese fue un período especialmente crítico para la comercialización del crudo. Desde entonces el precio del crudo mantuvo una tendencia descendente,
hasta precipitarse vertiginosamente a menos de nueve dólares
por barril en julio de 1986. De todas maneras, en todos estos años
–como ha sucedido en otras épocas– se mantuvo la esperanza de
que los precios del petróleo se recuperaran para poder retomar la
senda perdida…
En este escenario, no debe sorprender que los primeros esfuerzos por ajustar la economía hayan sido complejos y
confusos en extremo. La sociedad no tenía conciencia del problema que se avecinaba, mientras todavía mantenía las expectativas de la época petrolera.
La economía ecuatoriana se aferró cada vez más al mercado mundial. Fue justamente en esa época de finalización de la bonanza petrolera, cuando se agotó el esquema de acumulación sustentado en la sustitución de importaciones. En la gran mayoría de
países de la región, se retornó a un esquema liberal, rebautizado como neoliberal. Desde entonces se pretendería “modernizar” el modelo primario-exportador implantado profundamente en Ecuador
desde el siglo XIX. El petróleo se transformó en una herramienta
fundamental en este proceso, a pesar de la caída de su cotización.
46
Alberto Acosta
A más de la caída del precio del petróleo, durante 1981,
el Ecuador debió enfrentar las inundaciones del invierno de los
años 1982 a 1983 –el fenómeno de El Niño– que afectaron la producción agrícola y la economía en general. Además, en esos años
se fraguaría un cambio sustancial en el mercado financiero internacional, al que el país había logrado acceder con facilidad gracias al petróleo en la década anterior.
A poco de la suspensión de pagos de la deuda externa de
México, en agosto de 1982, el gobierno ecuatoriano ingresó en la
ronda de las continuas negociaciones de la deuda externa con los
acreedores internacionales. Desde entonces incorporó cada vez
con mayor profundidad las recomendaciones y condiciones del
capital financiero internacional, formuladas y forzadas por el FMI
y el Banco Mundial (en suma, el Consenso de Washington). Entonces aparecieron con enorme crudeza los problemas que la etapa petrolera había mantenido relativamente ocultos. Ecuador empezó una tortuosa marcha de ajustes y desajustes interminables.
En agosto de 1986 se destinaron oficialmente todas las
divisas provenientes de las exportaciones de petróleo para pagar
la deuda externa. Sin embargo, en enero de 1987, esta estrategia
mostró sus límites y el servicio de la deuda tuvo que ser suspendido. Los problemas se agravaron con el terremoto de marzo de
1987, que rompió el oleoducto transecuatoriano y obligó a detener la producción de petróleo por cerca de medio año. Ecuador,
una vez más, sufría los impactos de una excesiva dependencia de
un bien primario de exportación. La necedad de insistir en este
esquema nos pasaba nuevamente la factura, tal como había sucedido con la crisis del cacao por 1920, cuando las pestes –la monilla y la escoba de bruja– liquidaron la producción cacaotera.
En esta época, como consecuencia de las presiones privatizadoras, se dio marcha atrás en la política nacionalista del
año 1972. Poco a poco el Estado cedió crecientes porciones de la
renta petrolera, para atraer inversiones extranjeras. La empresa
estatal Petroecuador (nombre que se le puso a CEPE en 1989 como parte de un proceso de reorganización) llegó a una situación
de claro debilitamiento. Este proceso fue planificadamente proLa maldición de la abundancia
47
Cuadro 2. Producción diaria de petróleo
Producción diaria histórica de petróleo
1972-2007
400,000
PROD. DIARIA (BPPD)
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
1970
1975
1980
1985
PETROECUADOR
1990
1995
2000
2005
2010
PRIVADO
Fuente: Petroecuador
movido en favor de las empresas privadas. Esto se observa también en la caída de las tasas de extracción de la empresa estatal y
en el crecimiento de las empresas transnacionales (ver cuadro 2).
Posteriormente, con una nueva caída de los precios del
petróleo y como consecuencia de otros factores exógenos y endógenos, Ecuador concluyó el siglo XX con una de las mayores crisis de su historia. Luego de un prolongado período de estancamiento económico desde 1982, cuando se empezaron a sentir los
efectos de la grave crisis de deuda externa en todo el continente, el
año 1999 se recordará por la mayor caída del PIB. Éste declinó en
30,1%; de 19.710 millones pasó a 13.769 millones de dólares. El
PIB por habitante se redujo en casi 32%, al desplomarse de 1.619
a 1.109 dólares.
Una serie de factores exógenos como la crisis asiática,
las inundaciones provocadas por un nuevo fenómeno de El Niño, la caída de los precios del petróleo y, por cierto, los resultados
de las políticas económicas inspiradas en el Consenso de Washington afectaron al país, que experimentó uno de los empobrecimientos más acelerados en la historia de América Latina: entre
el año 1995 y el año 2000, el número de pobres se incrementó significativamente. En términos porcentuales, el aumento fue de
39,3% a 52,18%; la pobreza extrema casi dobló su número con
48
Alberto Acosta
un salto relativo del 13,60% al 20,12%. El ingreso por habitante
en Ecuador alcanzó apenas un 43% del promedio latinoamericano. Lo anterior vino acompañado de una mayor concentración
de la riqueza. Así, mientras en 1990 el 20% más pobre recibía el
4,6% de los ingresos, en el 2000 captaba menos de 2,5%; entre
tanto el 20% más rico incrementaba su participación del 52% a
más del 61%. Esta inequidad es, sin duda alguna, una de las principales explicaciones de la pobreza.
Al entrar el país en la mayor crisis de su historia, relacionada incluso con los mecanismos adoptados para enfrentarla
como la dolarización, se inició un proceso sostenido de emigración, cuya magnitud y velocidad no tienen precedentes. En efecto, según varias estimaciones, desde el año 2000 al año 2005, mucho más de un millón de ecuatorianos habrían salido del país.
Hay cálculos que establecen que el número de ecuatorianos y
ecuatorianas en el exterior podría bordear los 2,5 millones.
En este contexto, la dolarización –asumida el 9 de enero del 2000 como la tabla de salvación a la crisis económica– no
rindió los frutos ofrecidos. Por el contrario, la ansiada reducción
de la inflación, que estaba lejos de una hiperinflación, se demoró
casi cinco años en alcanzar niveles internacionales, con el consiguiente deterioro del costo de vida y de la competitividad del
aparato productivo. Las tasas de interés, que se esperaba bajaran
con la dolarización, se mantuvieron en niveles elevados, superiores a las existentes en créditos en dólares en muchos países vecinos sin dolarización.
En el ámbito fiscal, las autoridades no dudaron en crear
y reformar leyes –además de cambiar metodologías de cálculo– para asegurar los recursos necesarios y atender las demandas de los
acreedores externos, limitar el gasto fiscal, convertir ciertas asignaciones en rígidas; todo para reducir artificialmente los ingresos del
presupuesto, desviando los excedentes del precio del petróleo hacia fondos de estabilización, entre otros. Muchos de estos ajustes se
los hizo en contra de las normativas vigentes: a través de leyes se
atropelló la Constitución Política de la República y con reglamentos se ampliaron o incluso tergiversaron las leyes.
La maldición de la abundancia
49
En este punto es conveniente recordar la creación de una
serie de fondos petroleros en la primera mitad de la primera década del siglo XXI, destinados a atender preferentemente las demandas de la deuda externa. De acuerdo con un análisis de Unicef sobre la Ley de Transparencia Fiscal, que dio a luz al Fondo de Estabilización, Inversión y Reducción del Endeudamiento Público
(Feirep), de haberse mantenido la prioridad del servicio de la deuda y el establecimiento de límites al incremento del gasto público
(3,5% más el deflactor del PIB7), Ecuador no habría podido alcanzar en 47 años el nivel de inversión social per cápita de 540 dólares
anuales, promedio que el resto de América Latina tenía ya en el año
2001. El límite mencionado estuvo vigente en el país hasta 2005.
La política económica –permanentemente monitoreada por el FMI– logró incrementar sustantivamente la cotización
de los Bonos Global. Antes de la creación del Feirep, establecido
en el 2002, durante el gobierno de Gustavo Noboa Bejarano los
Bonos Global a 12 años se cotizaban en menos del 50%. Estos
bonos fueron emitidos por 1.250 millones de dólares. Los Bonos
Global a 30 años, emitidos por 2.700 millones se cotizaban incluso por menos del 40%. Con el sólo anuncio del nombramiento
–avalado por el FMI y Wall Street– de Mauricio Pozo8 como ministro de Finanzas, los bonos comenzaron a subir. Al inicio de su
gestión, en enero del 2003, los bonos a 12 años ya se cotizaban a
67% y los bonos a 30 años, en 48%. Sólo ese año, con el auge de
la política ortodoxa, estos papeles alcanzaron valores inimagina-
7
Elemento numérico que permite convertir a precios constantes una serie que
se encuentra inicialmente en precios corrientes o en términos reales. La herramienta que se utiliza es un índice de precios (determina la inflación). Entendemos como precios corrientes aquellos precios que incluyen el efecto de la inflación, es decir, los precios de los bienes y servicios según su valor nominal
(valor considerado en ese momento). Y por precios constantes entendemos
aquellos precios en los que se han eliminado los efectos de la inflación, para
comparar la variación de un año a otro tomando en cuenta un año base (normalmente año 2000 en nuestra economía).
Pozo, ministro de Finanzas de Gutiérrez, se transformaría en el “economista
de cabecera del dictócrata” (Raúl Vallejo dixit). El coronel definió a su gobierno como una “dictocracia”: dictador con los grupos de poder y demócrata con
los sectores populares, una situación contraria a la realidad, por cierto.
8
50
Alberto Acosta
bles: los primeros llegaron a 101% y los segundos al 85%, y siguieron subiendo.
En realidad, con los recursos del Feirep se recompró
exclusivamente deuda pública interna para financiar el Presupuesto y así atender, de carambola, a los acreedores externos: la
sola existencia de dicho fondo maximizó el precio de los Bonos
Global, pues para eso fue expresamente creado el Feirep. Y esa
sola revalorización, que podría haber cobijado actos de colusión y uso indebido de información privilegiada, otorgó ganancias potenciales a los tenedores de bonos –muchos de ellos
ecuatorianos, entre ellos la banca privada– al menos por 1.400
millones de dólares.
Para consolidar estos “logros”, Gutiérrez y su equipo
económico, utilizando simples decretos ejecutivos, no dudaron en
alterar el espíritu de la ley para limitar el gasto y también para reducir artificialmente el ingreso petrolero del presupuesto desviando los excedentes del precio del petróleo hacia fondos de estabilización. Así por ejemplo, el coronel presupuestó los ingresos petroleros del fisco fijando un precio estimado del barril de crudo a un
valor muy por debajo de lo que sería una expectativa objetiva. En
el año 2003 y en el 2004, este precio se fijó en 18 dólares por barril, cuando el barril de crudo Oriente se cotizó sobre los 30 dólares en promedio. En 2005 el precio se congeló en 25 dólares, mientras el precio de venta superaba los 40 por barril. Esta diferencia
no se canalizaba al presupuesto y pasaba a financiar el Fondo de
Estabilización Petrolera (creado en 1999). De éste, el 45% iba a un
segundo fondo, al mencionado Feirep. Consecuentemente, en el
2004 el Feirep cerró con un excedente del 55%.
Recordemos que la ley estipulaba que el Feirep se financie con ingresos que le correspondían al Estado provenientes del
petróleo de las compañías privadas que fuera transportado por el
Oleoducto de Crudos Pesados (OCP). Sin embargo, vía decreto y
en contra de la ley, el coronel autorizó que el Feirep se alimentara del crudo pesado que le correspondía al Estado, sin importar
el oleoducto por el que se transportara, sea el OCP o el Sistema
del Oleoducto Transecuatoriano (SOTE). Por si esto fuera poco,
La maldición de la abundancia
51
el 24 de diciembre de 2003, Gutiérrez, con su ministro Pozo, promulgaron un decreto redefiniendo la calidad del crudo pesado,
de 18 grados API9 a 23 grados API; esto amplió el volumen del
crudo pesado. Hermoso regalo de Navidad para los acreedores de
la deuda externa.
El saldo de este manejo fiscal resultó perverso: mientras por un lado se registraba un superávit en el Feirep, por otro,
en el presupuesto general del Estado había un déficit que debía
ser cerrado con nuevo endeudamiento externo. Como para
completar el cuadro, los recursos del Feirep, por ley debían ser
depositados en un fideicomiso administrado por el Banco Central. Los recursos fueron a varias entidades financieras internacionales obteniendo una magra rentabilidad de 1,5 a 2%. En algunos casos, como sucedió con la Corporación Andina de Fomento (CAF), donde se depositó parte de los ahorros del fideicomiso, se contrataba al mismo tiempo créditos con tasas de interés superiores al 7%10.
En el ámbito político las cosas no anduvieron mejor.
Tres presidentes –Abdalá Bucaram (1997), Jamil Mahuad (2000)
y Lucio Gutiérrez (2005)– fueron derrocados por la presión popular, ante el fracaso de su gestión.
También es preciso reconocer que se forzó la incorporación de normativas internacionales en varios campos del marco jurídico: laboral, propiedad intelectual, inversión, tributario,
deuda externa, petróleo, minería, entre otros. El derecho interna-
9
10
52
La gravedad API, (American Petroleum Institute, por sus siglas en inglés), es
una medida de densidad que describe cuán pesado o liviano es el petróleo
comparándolo con el agua. Si los grados API son mayores a 10, es más liviano que el agua, y por lo tanto flotaría en esta. La gravedad API es también usada para comparar densidades de fracciones extraídas del petróleo. Así, si una
fracción de petróleo flota en otra, significa que es más liviana, y por lo tanto
su gravedad API es mayor. Estos grados API sirven, también para diferenciar
la calidad de los crudos.
Incluso parte de estos recursos fue depositada en el Barclays Capital Inc., entidad que financió la estadía del coronel en los Estados Unidos, desde donde
él amenazó con la reconquista del poder luego que abandonara su exilio en
Río de Janeiro, a donde había llegado después de su fuga de la presidencia,
el 20 de abril del año 2005.
Alberto Acosta
cional público ocupó lo que es espacio reservado al derecho privado de los contratos. Este es el resultado de una acción tipo tenaza: por un lado, las normas y prácticas globales asediaron a los
frágiles estados del mundo subdesarrollado y por otro, los mismos estados abrieron la puerta para que las empresas transnacionales incidieran en la vida nacional, ofreciéndoles cada vez más
beneficios. En este ámbito de acción, con diversas formas de presión externas y también internas, se adoptaron regulaciones y
normas impuestas por el FMI, Banco Mundial, Organización
Mundial de Comercio (OMC) o BID.
En este punto cabe recordar que el manejo de las reservas petroleras fue manipulado sistemáticamente. Así, para justificar mayores tasas de extracción de crudo con el fin de atender
el servicio de la deuda, se inflaban las reservas, mientras que para tomar medidas favorables al capital externo, se presentaban cifras de reservas a la baja. Esto justificaba cambios en las leyes y
contratos, pues de lo contrario –como rezaba la explicación oficial– en poco tiempo el Ecuador se habría quedado sin reservas.
Repunte pasajero de los precios del petróleo
La economía dolarizada se estabilizó gracias a una serie
de factores exógenos: particularmente los precios altos del petróleo y las remesas de los emigrantes. Las remesas, superiores a las
inversiones sociales, han ayudado a disminuir la pobreza e incluso la inequidad porque complementan el ingreso familiar.
Otro factor externo positivo en estos años de economía
dolarizada fue la recuperación de la economía de los Estados
Unidos, país donde se coloca más del 40% de las exportaciones
ecuatorianas. Las bajas tasas de interés en el mercado financiero
internacional fomentaron el endeudamiento externo privado.
Adicionalmente, si bien el Ecuador no podía devaluar “su moneda”, se consiguió un efecto equivalente con la depreciación del
dólar, que ayudó a recuperar marginalmente los bajos niveles de
competitividad. No se podría marginar de este rápido análisis el
ingreso de narcodólares.
La maldición de la abundancia
53
Un complemento urgente en el operativo financiero
para apuntalar la dolarización fue la construcción del Oleoducto
de Crudos Pesados (OCP), por parte de un consorcio formado
por varias empresas privadas comprometidas en la explotación
de crudo en la Amazonía. El proyecto se concibió para transportar una mayor cantidad de petróleo. Vale la pena mencionar que
anteriormente el Sistema del Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) fue uno de los reiterados intentos por privatizar la industria
petrolera ecuatoriana11.
Ecuador, desesperado por ampliar la oferta de dólares,
aceleró su camino hacia una petrodolarización en la que los riesgos ambientales –por ejemplo las tasas de deforestación– aumentaron peligrosamente, al igual que las tensiones sociopolíticas. El
petróleo se consolidó como la fuente de divisas que ha permitido
paliar las tensiones que provoca un déficit comercial casi crónico
en la cuenta de exportaciones e importaciones no petroleras. Vale recordar que las presiones privatizadoras, aunque no pudieron
cristalizarse por la respuesta social, encontraron una gran predisposición en el gobierno del coronel Lucio Gutiérrez. Entonces,
René Ortíz Durán, quien había sido ministro de Energía y Minas,
envió una misiva el 12 de febrero del 2004 con copia al representante del FMI, en su calidad de presidente de la Asociación de la
Industria Hidrocarburífera del Ecuador. La misiva indicaba al coronel “las compañías están listas para acudir a su invitación, si
usted retoma los principios del diálogo con los que inició su
mandato (…), allá por el 5 de enero del 2004”. Poco después,
11
54
Recuérdese, por ejemplo, que cuando se propuso la ampliación del SOTE, el
gobierno de Sixto Durán Ballén (1992-1996) llegó incluso a sustentar un estudio de factibilidad en el cual se incluían hasta dos carreteras que no tenían nada que ver con el oleoducto y se presentaban cifras de transporte de crudo
superiores al monto que se pretendía producir... Sobre el tema se puede consultar Alberto Acosta y Raúl Jaramillo del Castillo “Algunas reflexiones sobre
la ampliación del Sistema del Oleoducto Transecuatoriano”, revista Petróleo y
Sociedad N° 3, ASPEC, Quito, 1995. También véase el estudio de caso de Luis
Esteban Lucero Villarreal “La industria del petróleo en Ecuador, el caso del sistema del oleoducto transecuatoriano” Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile, Santiago 1997.
Alberto Acosta
cuando estaba en marcha la licitación de los principales campos
petroleros del Estado, el coronel cambió las bases del concurso.
En concreto aceptó “eliminar la regalía mínima de 3%” para que
sea “el mercado el que regule la participación según la mejor
oferta”; una de las principales pretensiones de las petroleras.
Con el derrocamiento del coronel, el 20 de abril del
2005 como resultado de una rebelión ciudadana particularmente intensa en la ciudad de Quito, se produjo un cambio político sustantivo, aunque con varias limitaciones, como se verá
más adelante. Presionado por la sociedad, Alfredo Palacio (sucesor de Gutiérrez) tuvo que dar paso a la caducidad del contrato con la compañía Occidental (Oxy), que abiertamente había violado el contrato con el Estado y las leyes ecuatorianas.
Ese gobierno consiguió, además, que el Estado participe con al
menos el 50% de las ganancias extraordinarias de las que se beneficiaban las empresas por los elevados precios del petróleo.
Las políticas del gobierno del presidente Rafael Correa,
cuya gestión se inició en enero del año 2007, desligadas de los
mandatos del FMI y del Banco Mundial, empezaron a revertir
paulatinamente la tendencia neoliberal anterior12. Desde octubre
de 2007, el Estado logró inicialmente una participación del 99%
en las ganancias extraordinarias; decisión que le sirvió para empezar un proceso de renegociación de los contratos petroleros
buscando una mayor participación del Estado en la renta petrolera. Esta revisión de los contratos, al menos hasta ahora, no ha
logrado corregir todas las irregularidades existentes. Aunque este
12
Recordemos que cuando Rafael Correa fue ministro de Finanzas de Alfredo
Palacios, impulsó la eliminación del Feirep. Y luego como presidente de la
república promovió una auditoría de la deuda pública, haciendo realidad un
reclamo sostenido desde hace mucho tiempo atrás por parte de varios sectores de la sociedad. Con los resultados de dicho estudio en la mano, suspendió el servicio de los Bonos Blobal 2012 y 2030. Posteriormente, con una
interesante operación financiera, lograría una recompra de un 91% de dichos bonos, a una cotización del 35%. Sin entrar a analizar esta operación,
y sin negar sus potencialidades, queda flotando en el aire la duda de cómo
se puede justificar la recompra de bonos que fueron considerados ilegítimos
en la mencionada auditoría.
La maldición de la abundancia
55
tema es muy importante, simplemente por razones de espacio,
no se aborda en extenso en este libro13.
Con la llegada del gobierno del presidente Correa cambió, al menos temporalmente, la tendencia declinante del crecimiento económico del país. Los datos del año 2008 fueron alentadores en términos de crecimiento, con un 6,5%. Igualmente mejoraron los índices de inserción laboral, la recuperación del poder
adquisitivo de los salarios, el control de la inflación y la reducción
de la pobreza y la pobreza extrema. La obra pública, sobre todo en
vías de comunicación, dejando de lado las ataduras impuestas al
funcionamiento del aparato estatal, comenzó a rendir frutos positivos. Sin embargo, esta tendencia duró hasta fines de 2008. La crisis económica internacional, provocada en los Estados Unidos, hace sentir con creciente fuerza sus estragos, que se expanden cual
círculos concéntricos por el mundo.
La evolución creciente de la cotización del crudo, sostenida desde mediados del 2007, concluyó en agosto del año siguiente. En el cuadro tres se puede observar cómo la senda alcista llega a su máximo en junio de 2008 con 122 dólares por barril.
A partir de ese momento, los precios del crudo Oriente sufren
una fuerte caída llegando a 25 dólares en diciembre de 2008. Desde junio del 2009 se registra un ligero repunte de la cotización del
crudo, que en promedio podría bordear los 50 dólares anuales.
13
56
Sin pretender presentar una lista completa de los problemas contractuales y
de las situaciones reñidas con la ley, cabría resaltar algunos de los casos más
significativos: el contrato con la empresa AGIP no deja beneficios al Estado;
las irregularidades en el Contrato de Participación para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos (gas) entre la Empresa Estatal Petróleos del Ecuador
(Petroecuador) y la Compañía EDC Ecuador Ltd.; la entrega del campo Palo
Azul a Petrobras, cuando este campo no configura una estructura compartida
(situación que fue demostrada por una comisión interinstitucional, cuyo informe dio inicio al proceso de caducidad contractual en junio del año 2007), además este contrato tendría causales de caducidad similares a las de la compañía Occidental (Oxy); la contratación “a dedo” y en condiciones de dudoso beneficio para el Estado con la compañía Ivanhoe para extraer el crudo extrapesado de Pungarayaku; el posible tráfico de influencias en la entrega del campo marginal Armadillo, cuya condición de marginalidad estaría en entredicho;
la misma renegociación REPSOL sería perjudicial para el país, entre otros.
Alberto Acosta
Cuadro 3. Evolución mensual del precio del petróleo a precios corrientes
Producción y precio del crudo Oriente
Variación mensual 2004-2008
Miles de barriles
6.000
5.000
140
$ 121,66
120
100
4.314
4.000
$ 60,11
3.000
2.000
6.245
6.036
Dólares Corrientes
2.037
1.000
80
3.489
3.538
60
40
$ 48,56
$ 29,16
$ 24,56
0
Dólares corrientes
7.000
20
0
JulAgSeOct
NoDic
JulAgSeOct
NoDic
JulAgSeOct
NoDic
JulAgSeOct
NoDic
JulAgSeOct
NoDic
MaJun
MaJun
MaJun
MaJun
MaJun
Ene
Feb
Mar
Abr
Ene
Feb
Mar
Abr
Ene
Feb
Mar
Abr
Ene
Feb
Mar
Abr
Ene
Feb
Mar
Abr
Ene
2.004
2.005
Producción
2.006
2.007
2.008
2.009
Valor unitario dólares/barril
Fuente: Informe de Coyuntura, 2008, Flacso e Ildis.
Una vez más, la evolución en los precios del petróleo
demuestra su volatilidad, otra de las patologías propias de la maldición de la abundancia.
Los elevados precios alcanzados en el año 2008 pueden provocar conclusiones apresuradas, si no se los analiza en
términos reales. Cuando se toman precios corrientes medios
anuales y se comparan con precios en términos reales (precios
constantes) se puede señalar que el precio alcanzado en 2008
no fue mucho mayor que aquél de principios de la década de
1980. Véase el cuadro 4.
Es muy probable que el impacto devastador de la crisis
se amplíe en 2009 y que se proyecte por algún tiempo más. Además de la caída de los precios del petróleo y de las remesas de sus
emigrantes, Ecuador tendrá que enfrentar los efectos de una creciente recesión mundial. A más de los problemas propios de una
economía orientada en exceso al mercado mundial, el país está,
por efecto del Consenso de Washington, acoplado a un proceso
recesivo global de pronóstico reservado. Además, la reciente (y
por lo pronto incomprensiva) apreciación del dólar ha repercutido negativamente en la balanza comercial. También puede imLa maldición de la abundancia
57
Cuadro 4. Evolución del precio anual promedio del petróleo
a precios corrientes y constantes
Precio corriente y constante crudo Oriente Ecuador
$ 90
$ 85,42
$ 80
Precio corriente y crudo Oriente
$ 70
Precio constante y crudo Oriente de 1970
$ 60
$ 50
$ 40
$ 35,26
$ 30
$ 20
$ 17,65
$ 14,85
$ 10
2008
2004
2006
2000
2002
1996
1998
1992
1994
1988
1990
1984
1986
1980
1982
1976
1978
1972
1974
$0
Fuente: Informe de Coyuntura, 2008, Flacso e Ildis.
Cuadro 5. Ingresos petroleros como porcentaje
del presupuesto del Estado
Porcentaje ingresos petroleros / presupuesto del Estado
60.0%
51,10%
50,88%
50.0%
40.0%
34,08%
29,90%
30.0%
29,28%
27,60%
20.0%
10.0%
% Ingresos petróleo / presupuesto del Estado
Fuente: Banco Central del Ecuador
58
Alberto Acosta
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1990
1992
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
0,00%
1970
0.0%
pactar demoledoramente sobre la economía dolarizada una masiva depreciación, que algunos investigadores anticipan. Adicionalmente, Ecuador tendrá que enfrentar las restricciones de líneas de crédito internacionales o el encarecimiento del financiamiento y reducción de plazos en los créditos como consecuencia
de la crisis.
Sin adentrarse en el análisis de cuál podría ser el impacto de la crisis, conviene recordar que los ingresos petroleros
en el presupuesto general del Estado tuvieron una tendencia declinante desde inicios de los años 90, para experimentar un repunte desde el año 2006 (ver cuadro 5).
En lo que se refiere a la relación exportaciones petroleras/exportaciones totales se anota una recuperación desde el año
2001 (ver cuadro 6).
Cuadro 6. Exportaciones petroleras como porcentaje
de exportaciones totales
Porcentaje de exportaciones petroleras / total exportaciones
80.0%
73.55%
59.90%
70.0%
57.09%
60.0%
50.77%
50.0%
40.0%
30.0%
26.03%
20.0%
18.77%
10.0%
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1970
1972
2.30%
0.0%
% Exportaciones petroleras / total exportaciones
Fuente: Banco Central del Ecuador
La maldición de la abundancia
59
Profundos desbalances energéticos14
A lo largo de las últimas décadas, Ecuador no ha logrado emprender un proceso de diversificación de sus fuentes de energía que le
permita configurar un sistema energético más robusto y por consiguiente, menos vulnerable a contingencias técnicas, económicas y naturales. Por el contrario, la dependencia del petróleo y sus derivados en el
abastecimiento de energía primaria se ha acentuado en los últimos
años. Así, por ejemplo, mientras en 1990 alrededor del 75% de las necesidades de energía fueron cubiertas por petróleo e importación de sus
productos derivados, en el año 2005 estos energéticos representaron el
81% del consumo total de energía.
Tanto la hidroenergía como el gas natural han mantenido una
participación prácticamente constante en la estructura del balance energético; no así la biomasa (leña, en particular), cuyo aporte se redujo en las
últimas décadas. La leña fue sustituida en los hogares sobre todo por el
gas doméstico (GLP, gas licuado de petróleo); un cambio que habría provocado, además, una reducción de las enfermedades respiratorias en tanto las familias de escasos recursos viven y cocinan en un solo ambiente.
En la evolución de la estructura de la demanda final de energía aumentó el peso de los derivados de petróleo (75% en 1990 a 79%
en el 2005). Se dio una penetración creciente de la electricidad (9% a
12%, respectivamente) así como una disminución del consumo de leña. A pesar de que este último energético representa todavía alrededor
del 10% del consumo final de energía, la dinámica de su comportamiento y su peso en el balance de usos finales de la energía han sido ignorados en las políticas y decisiones sectoriales.
La falta de diversidad del sistema energético se manifiesta
también a nivel de los centros de transformación de energía. El 63%
de la capacidad de refinación corresponde a la refinería estatal de Esmeraldas cuyo rendimiento y confiabilidad son bastante precarios.
Repetidas fallas en los procesos, insuficiente financiamiento, el in-
14
60
Las reflexiones de este punto son tomadas, en su mayoría, de Arturo Villavicencio y Alberto Acosta, “Agenda energética 2007-2011 Hacia un sistema energético sustentable”, Ministerio de Energía y Minas, Quito, 2007. Este documento
fue elaborado cuando el autor de este libro era ministro de dicha cartera y contó con la coordinación y elaboración técnica de Arturo Villavicencio (uno de los
mayores conocedores en materia energética, además Premio Nobel de la Paz
2007, en tanto forma parte del Panel Intergubernamental de Cambio Climático).
Alberto Acosta
cumplimiento en los programas de mantenimiento, falta de un stock
de repuestos y hasta insuficiente disponibilidad de crudo se han convertido casi en normas del funcionamiento de la refinería, cuya fragilidad resulta en un persistente riesgo de abastecimiento de derivados
para el mercado interno. Dicho riesgo ha sido superado mediante importaciones de emergencia que han podido ser solventadas por la relativa ‘bonanza’ de los ingresos por exportaciones de crudo.
Cabe señalar que tampoco han existido políticas masivas y
consecuentes de ahorro y eficiencia energética.
El desbalance entre la capacidad de refinación y el consumo
interno de derivados se expresa con claridad en el cuadro 7. Esto genera una relación tortuosa; no sólo ocasiona una permanente sangría de
divisas para importar derivados, sino que es necesario exportar cada vez
más petróleo para conseguir dichas divisas. Esto aumenta la presión para ampliar la frontera petrolera en la Amazonía, con el consiguiente impacto ambiental y social. Para ponerlo en palabras más precisas: la creciente demanda de derivados de petróleo, que no es satisfecha por la limitada capacidad de refinación doméstica, tiene que ser suplida con
una mayor extracción de crudo…
Cuadro 7. Balance producción-consumo de derivados
Balance producción-consumo interno de derivados
durante noviembre 2008
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
Otros
Producción nacional
Consumo interno
1.126,6
710,9
Gas licuado de petróleo
195,4
934,9
Fuel oil # 4
663,9
588
Diesel
1.015,1
2.024,6
Gasolina extra
1.075,3
1.118,5
Gasolina súper
302,1
341,5
Fuente: Banco Central del Ecuador, a noviembre de 2008.
La maldición de la abundancia
61
Otro factor que ha contribuido a complicar la situación energética del país es el desequilibrio entre la estructura del
parque térmico de generación de electricidad y la oferta interna
de combustibles. Las centrales térmicas a vapor no están diseñadas conforme a las características del combustible disponible y
el parque de centrales de gas y motores de combustión interna
ha crecido incontroladamente en los últimos años con el consiguiente aumento de la necesidad de importaciones de diesel. Estos desajustes muestran una vez más la ausencia de políticas
energéticas consistentes, que abarquen en forma coherente los
diversos recursos energéticos. La improvisación de muy corto
plazo ha sido la norma en la gestión del sector y por consiguiente, las soluciones a los problemas urgentes se han limitado a capear el temporal sin considerar elementales normas y principios
de coordinación y eficiencia en la asignación de los recursos15.
La situación ha llegado a un extremo tal que la energía,
en lugar de ser una fuente para el desarrollo, se ha convertido en
un sumidero de recursos destinados a cubrir los subsidios indiscriminados a los combustibles y a la electricidad. Para el año
2008, se estima que los subsidios a los productos derivados de petróleo alcanzaron la suma de 2.500 millones de dólares. Por otra
parte, las pérdidas ocasionadas por la comercialización interna
de derivados se suma al proceso de descapitalización que afecta a
la empresa petrolera estatal.
Semejante situación debe suscitar una reflexión seria
sobre alternativas de diversificación tanto energéticas como eco15
62
La situación, el manejo y la evolución del sector energético ecuatoriano ha sido
motivo de permanente estudio por parte del autor de estas líneas, quien mucho
antes de ser ministro del ramo planteaba, en 1992, propuestas de solución que
no han perdido su validez. Ya entonces, proponía la construcción completa del
complejo hidroeléctrico Paute e incluso del proyecto Coca-Codo-Sinclair, como
parte de una estrategia que debía diversificar las fuentes energéticas y descentralizar el suministro de energía. Luego, desde su corta gestión en el ministerio,
en 2007, impulsó decididamente el proyecto Sopladora del complejo Paute y
presentó públicamente el proyecto Coca-Codo-Sinclair; proyectos que habían
sido ya estudiados por el INECEL (Instituto Ecuatoriano de Electrificación); ente
estatal que desapareció en medio de la vorágine neoliberal. Ver Alberto Acosta,
El reto de la energía en las próximas décadas, CONADE-GTZ, Quito, 1992.
Alberto Acosta
nómicas, más aún teniendo en cuenta las limitaciones reales de
las reservas hidrocarburíferas, cuyo horizonte en términos de
fuente energética y de divisas tiende a cerrarse en un futuro no
muy lejano. El agotamiento de esta riqueza –si no interviene algún proceso de cambio para gestar alternativas que permitan cobrar importancia a otras actividades– se presenta como un riesgo extremadamente grave para la economía y para la sociedad en
su conjunto. Todo ello considerando que el Ecuador de hoy, no
sólo por sus mayores dimensiones poblacionales, sociales y económicas, sino también por la creciente complejidad de su sistema social y productivo, debe enfrentar nuevos retos difícilmente
abordables bajo una mentalidad rentista.
El petróleo se acaba en Ecuador
Aún antes de tomar en cuenta las presiones derivadas
de la actual crisis económica internacional, es preciso considerar
en este punto que las reservas de crudo en Ecuador, de conformidad con la información disponible, comienzan a declinar. Lo que
se ha extraído podría ser ya superior a lo disponible. Así, las reservas del país superan en poco los 4.000 millones de barriles. Los
descubrimientos son cada vez menos frecuentes, más costosos y
los nuevos campos encontrados son más pequeños. Además, los
crudos hallados son cada vez más pesados. Hay que tener en
cuenta que el Oriente ecuatoriano ha sido explorado por décadas, y que la mayor cantidad del petróleo que se extrae hoy fue
encontrada hace más de 30 años.
En los últimos años, la política petrolera del Estado ha
puesto la mira en la explotación de los petróleos pesados de los
campos Ishpingo, Tambococha y Tiputini (ITT). También hay
que anotar que Petroecuador se apresta a explotar las reservas
de crudo extrapesado de Pungarayaku, en la ceja de la selva
amazónica, como una de las últimas opciones de reservas disponibles relativamente importantes. Igualmente se plantea a futuro ampliar la frontera petrolera hacia la zona centro y sur de
la región amazónica, dejando de lado el aumento de la eficienLa maldición de la abundancia
63
cia, y por consiguiente de los volúmenes de extracción de los
campos de crudo liviano actualmente bajo operación de Petroecuador.
Escasa o nula ha sido la atención prestada a la instrumentación de procesos que permitan atenuar la declinación física de la producción que los yacimientos experimentan a lo largo
del tiempo. Las tecnologías de recuperación mejorada que permitirían incrementar las reservas, aumentar la tasa de extracción
y prolongar la vida útil de los campos no han sido aprovechadas.
Así, las tasas de extracción de los campos maduros Shushufindi,
Lago Agrio, Sacha y Auca, descubiertos al inicio de la actividad
petrolera, en donde todavía hay un interesante potencial hidrocarburífero, han declinado sistemáticamente.
Salvo en Venezuela, las posibilidades de expansión de
las reservas de crudo en América Latina son cada vez menores.
De la discusión sobre el futuro de las reservas petroleras en el
mundo se desprende que –incluso recordando la metodología del
ya clásico estudio de King Hubbert16 para los Estados Unidos,
realizado en 1956– se estaría por llegar al cenit de la producción
mundial entre el año 2008 y el 2012; aunque bien podría ser que
ya se llegó a la cima sin que nos hayamos percatado.... Incluso las
cifras más generosas avizoran que para el año 2030 se alcanzaría
la cúpula de la campana de reservas petroleras.
Esto no significa, de ninguna manera, que se producirá
una abrupta interrupción del suministro petrolero, sino que la
cada vez más limitada oferta, sustentada en campos cada vez de
menor tamaño y de crudos pesados, no podrá satisfacer como
hasta ahora la creciente demanda de hidrocarburos y sus derivados. Obviamente, cuanto más exceda la demanda a la oferta, más
alto será su precio y en esa medida serán más rentables campos
que hoy aparecen como muy costosos e incluso se desarrollarán
16
64
Hubbert fue funcionario de la Shell, catedrático en el Instituto de Tecnología
de Massachussets y en la Universidad de California. Él concibió un modelo
mediante el que se anticipa la evolución decreciente de la explotación de un
yacimiento petrolero que crece rápidamente al inicio, para volverse cada vez
más problemático y caro luego de que se ha alcanzado su cima o cenit.
Alberto Acosta
nuevas tecnologías para extraer cada vez más petróleo de los yacimientos conocidos.
En suma, los hidrocarburos no serán prontamente
sustituidos. Incluso fuentes de energía que en teoría podrían
ayudar a cerrar la brecha, como la energía nuclear, están limitadas por una serie de restricciones ambientales, sociales e incluso políticas que impiden su difusión masiva. En el ámbito de las
fuentes energéticas renovables17, existen por igual restricciones
–sobre todo tecnológicas y de mercado– incluso relacionadas
con el poder de las grandes empresas petroleras (y también las
automotrices) que aún no han permitido su uso generalizado.
Cuadro 8. Agotamiento de las reservas petroleras del Ecuador18
Ecuador
Producción anual (miles de barriles/día)
600
500
400
300
200
10 Giga barriles
9 Giga barriles
100
8 Giga barriles
Datos históricos
0
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
Datos: British Petroleum y Banco Central del Ecuador, tomado de Mantilla (s/f).
17
18
Las energías renovables son: eólica, solar, mareomotriz, geotermia, hidráulica,
fotovoltaica, biomasa. Se podrían denominar en general energías fotovoltaicas.
Aquí cabe hacer la distinción de los diferentes tipos de reservas (ver oil.production.net):
La maldición de la abundancia
65
Esto, sin embargo, no significa que hay que seguir ahondando
la economía petrolera, sino todo lo contrario.
La visión de una disminución de las disponibilidades de
petróleo es muy importante para entender por qué se ha reforzado recientemente la presión para introducir la actividad minera a
gran escala en Ecuador. La minería, sobre todo industrial, a diferencia del petróleo, hasta ahora no ha sido un pilar importante
para la economía nacional. En los últimos años, en la medida que
incrementó la demanda mundial de recursos minerales y por consiguiente aumentaron los precios de dichos recursos, los sucesivos
gobiernos –con el respaldo del sector minero (cámaras de minería, empresarios mineros y especialmente algunas representaciones diplomáticas)– han orientado sus esfuerzos para ampliar la
actividad minera en el país19. En su mira está transformar a Ecuador en un productor minero. Esta pretensión se intensificó mediante una serie de reformas legales.
19
66
Reservas probadas: son las cantidades de petróleo que, por análisis de datos de geología e ingeniería, pueden ser estimadas con “razonable certeza”
que serán recuperables comercialmente, a partir de una fecha dada, de reservorios conocidos y bajo las actuales condiciones económicas, métodos de
operación y regulaciones. Las reservas probadas pueden ser sub-divididas en
desarrolladas y no desarrolladas.
Reservas probables: son las reservas no probadas que el análisis de datos
de geología e ingeniería sugieren que son menos ciertas que las probadas. En
este contexto, cuando se usen métodos probabilísticos, debe existir al menos
una probabilidad de 50 % de que la cantidad a ser recuperada será igual o excederá a la suma del estimado de reservas probadas más las probables.
Reservas posibles: son las reservas no probadas que el análisis de los datos
de geología e ingeniería sugieren que son menos ciertas a ser recuperadas
que las reservas probables. En este contexto, cuando se utilicen métodos probabilísticos, debe existir al menos una probabilidad de 10 % de que las cantidades a ser recuperadas serían iguales o excederían la suma de las reservas
probadas mas probables y mas posibles.
En vísperas de la Asamblea Constituyente las empresas mineras, aglutinadas
en la Cámara de Ecuatoriana de Minería, consideraban que “el tema minero
no debe ventilarse en la Asamblea”. Su preocupación se explicaba, entre otras
razones, porque quien escribe este texto, que fue presidente de la Asamblea,
era considerado por dichas empresas como “el principal enemigo de la minería” (revista América Economía octubre de 2007). Esto debido a que se intentó –sin mucho éxito– poner orden en el sector minero cuando dirigimos el ministerio del ramo.
Alberto Acosta
Todavía predomina en la actualidad, incluso a nivel gubernamental, la creencia de que los recursos del subsuelo, petroleros y ahora sobre todo minerales, son indispensables para el desarrollo. No hay, todavía, una reflexión amplia y democrática sobre los límites que tiene la economía extractivista.
Algunas ubicaciones y algunas cifras
Como se manifestó anteriormente, las empresas petroleras volvieron a poner su atención en la Amazonía desde los
años sesenta del siglo XX. Desde entonces, una y otra vez han
presionado por acceder a los recursos hidrocarburíferos existentes. Así, las concesiones petroleras en la región amazónica,
en la actualidad, alcanzan una superficie de más de cinco millones de hectáreas, de las cuales 4,3 millones de hectáreas han sido otorgadas a empresas extranjeras. La ubicación de las principales áreas petroleras se encuentra en el cuadro 9.
Cuadro 9. Operación, concesiones y ubicación
Operación estatal
Áreas
Ubicación
Petroecuador
(ex consorcio
CEPE-Texaco-Gulf)
Provincias de Sucumbíos y Orellana. Esta área, conocida como Distrito Amazónico, conforma el “eje petrolero” Lago
Agrio-Shushufindi-Sacha-Coca-Auca-Cononaco que va, de
norte a sur, desde el río Aguarico hasta el río Cononaco.
Petroecuador
(antes CEPE)
Provincias de Sucumbíos y Orellana. Se compone de un conjunto de campos descubiertos y operados por la empresa estatal desde la época del consorcio con la Texaco-Gulf. El mayor es el Libertador, al nororiente de Sucumbíos. Otros campos menores localizados en Orellana: Pucuna, Anaconda,
Huamayacu, entre otros.
Petroamazonas
Bloque 15 (Ex OXY)
Provincias de Sucumbíos y Orellana. Se ubica hacia el este
del “eje petrolero” estatal, entre las cuencas del Aguarico y el
Napo. Hasta 2005 fue operado por la compañía OXY. Se dio
la caducidad del contrato por varios incumplimientos legales y contractuales. Su operación revirtió al Estado.
La maldición de la abundancia
67
Operación privada
Áreas
Ubicación
Bloques
concesionados
en operación
Provincias de Orellana, Sucumbíos, Napo y Pastaza. Áreas
operadas por empresas privadas, en su mayoría extranjeras.
La mayor parte de estos bloques se encuentran al este del “eje
petrolero” estatal. Dentro de este subgrupo están los bloques
7, 10, 14, 16, 17, 18, 21, 27 y Tarapoa.
Bloques
concesionados
en exploración
Provincias de Orellana y Sucumbíos. Dentro de esta clasificación se incluye a los bloques 11 y 31. El primero se halla en
proceso de prospección sísmica, en tanto que el segundo,
luego de la suspensión del proyecto, se encuentra a punto de
iniciar la etapa de desarrollo y producción.
Bloques
concesionados
suspendidos
Provincia de Pastaza. Con la concesión de estos bloques se
quiere expandir la frontera extractiva hacia la Amazonía centro-sur. Los bloques 23 y 24 corresponden a este grupo. La
suspensión de la fase exploratoria se dio por la resistencia de
la comunidad kichwa de Sarayaku.
Campos marginales
Provincias de Sucumbíos y Orellana. Se trata de una serie de
campos pequeños, descubiertos o manejados por Petroecuador, concesionados a empresas privadas.
Bloques sin concesión
Áreas sin operación
Provincias de Pastaza y Morona Santiago. Forman parte del
catastro petrolero, no han entrado en proceso de licitación.
Fuente: Ministerio de Minas y Petróleos
Para poder comprender el alcance de las operaciones
de los campos petroleros en la Amazonía y en la Península de
Santa Elena, se recomienda observar los cuadros 10 y 11. Cabe
anotar que en la Península la extracción de crudo supera apenas
los 2.000 barriles al día; lo interesante es la extracción del gas natural del Golfo de Guayaquil, que se destina a la generación de
electricidad. El potencial gasífero de dicha región, de conformidad con informaciones disponibles incluso a nivel gubernamental, no ha sido aún adecuadamente aprovechado.
68
Alberto Acosta
Cuadro 10. Operaciones y campos en la Amazonía
Bloque/campo
Fase actual
Año de
concesión
Tipo de contrato
Petroecuador (estatal-Ecuador) / Barriles por día (1º semestre 2008): 170.982,47
Distrito Amazónico
Petroamazonas
bloque 15
Campo Edén Yuturi
Campo Limoncocha
ITT
Extracción
Estatal
Estatal
Extracción
Extracción
Extracción
Exploración
1983 (ex OXY)
Sin datos
Sin datos
…..
Estatal
Estatal
Estatal
…..
Perenco (privada-Francia) / Barriles por día (1º semestre 2008): 24.054,64
Bloque 7
Extracción
1995
Bloque 21
Extracción
1995
Participación
modificatorio
Participación
Agip Oil (privada-Italia) / Barriles por día (1º semestre 2008): 2.5210,76
Bloque 10
Extracción
Bloque 11
Exploración
1987
Prestación de servicios
CNPC (estatal-China)
1994
Participación
Petroriental (estatal-China) / Barriles por día (1º semestre 2008): 16.149,01
Bloque 14
Shiripuno
Bloque 17
Extracción
Extracción
Exploración
1986
1994
1986
Participación
Servicios específicos
Participación
modificado
Repsol YPF (privada España-Argentina) / Barriles por día
(1º semestre 2008): 58.147,33
Bloque 16
Extracción
1986
Campo Tivacuno
Extracción
Sin datos
Campo Bogui-Capirón Extracción
Sin datos
Participación
modificatorio
Servicios específicos
modificatorio
Convenio de
explotación unificada
Ecuador TLC (estatal-Brasil) / Barriles por día (1º semestre 2008): 33.764,62
Bloque 18
Extracción
1994
Participación
CGC (privada-Argentina)
Bloque 23 Sarayaku
Exploración
Sin datos
(suspendida
por resistencia
de la comunidad
y por disposición
Participación
La maldición de la abundancia
69
Bloque/campo
Fase actual
Año de
concesión
Tipo de contrato
de la Comisión
Interamericana
de Derechos
Humanos)
Burlington Resources, ARCO (privada-EEUU)
Bloque 24
Exploración
suspendida
Sin datos
City Oriente (privada-EEUU) / Barriles por día (1º semestre 2008): 2.957
Bloque 27
Extracción
1994
Participación
modificatorio
Andes Petroleum (estatal-China) / Barriles por día (1º semestre 2008): 45.321,72
Bloque Tarapoa
Extracción
1994
Bloque 18-B-Fanny
Extracción
Sin datos
Bloque Mariann 4-A
Extracción
Sin datos
Participación
modificatorio
Convenio de
explotación unificada
Convenio de
explotación unificada
Tripetrol (privada-Ecuador)
Bloque 28
Sin operación
1994
Participación
Petrobras (estatal-Brasil)
Bloque 31
Desarrollo
y extracción
1996
Participación
Tecpecuador (privada-Argentina) consta como parte de la producción
de Petroecuador/ Barriles por día (1º semestre 2008): 3.299,68
Bermejo
Extracción
Sin datos
Campo marginal
Petrosud consta como parte de la producción
de Petroecuador / (Producción diaria: 3.908,35)
Pindo: 22.32,12
barriles
Primavera: 134,35
barriles
Palanda Yuca Sur:
1.541,88 barriles
Extracción
Sin datos
Campo marginal
Extracción
Sin datos
Campo marginal
Extracción
Sin datos
Campo marginal
Petrobell (privada-Canadá) consta como parte de la producción
de Petroecuador/ Barriles por día (1º semestre 2008): 2.829,49
Tigüino
70
Extracción
Alberto Acosta
Sin datos
Campo marginal
ENAP-Sipec (estatal-Chile) consta como parte de la producción
de Petroecuador (producción diaria: 9.532,23 )
Bloque/campo
Fase actual
Mauro Dávalos
Cordero (MDC):
7.704,80
Extracción
Año de
concesión
Sin datos
Paraíso, Biguno y
Huachito: 1.827,43
Extracción
Sin datos
Tipo de contrato
Servicios específicos
para el desarrollo y
producción del
petróleo
Servicios específicos
para el desarrollo y
producción del
petróleo
Producción diaria: 376.579,55
Los bloques 19,20, 22, 25, 26, 29, 30, 32 al 37 no han sido entregados.
Fuente: Ministerio de Minas y Petróleos. Dirección Nacional de Hidrocarburos (DNH).
Primer Semestre de 2008
Cuadro 11. Operaciones y campos en la Península de Santa Elena
Empresa
Canada
Grande
Espol-CGC
EDC
Bloque /
campo
1
Fase actual
Extracción
Año de
concesión
1985
2
Extracción
1985
3
Explotación
de gas
Extracción
sin datos
Tipo de
contrato
Participación
modificatorio
Prestación
de servicios
Participación
Barriles
por día*
107,12
1.469,25
-
Fuente: Ministerio de Minas y Petróleos, DNH. Primer Semestre de 2008
Del destrozo de la Amazonía al “juicio del siglo”
Desde la segunda mitad de la década de los sesenta, las
actividades petroleras han atropellado masivamente la biodiversidad y el bienestar de la población de la Amazonía. Las comunidades indígenas y los colonos han sufrido innumerables
atropellos a sus derechos más elementales, en nombre del mítico bienestar de toda la población. El discurso sobre la importancia de la región se derrumba ante la realidad de un sistema
que la aprecia solamente por la revalorización de sus recursos
La maldición de la abundancia
71
en función de la acumulación de capital, especialmente transnacional, aún cuando estas actividades pongan en riesgo la vida misma. Esta es una de las mayores necedades de la maldición
de la abundancia.
Para los pueblos indígenas de la Amazonía ecuatoriana, las actividades petroleras han significado un cambio radical
en su vida. No sólo dichos pueblos, también los colonos de la
Amazonía norte han sufrido un sinnúmero de atropellos a sus
derechos elementales. Vale anotar que los niveles de pobreza en
la Amazonía, sobre todo en las provincias petroleras de Sucumbíos y Orellana, son más elevados que en el resto del país. Las
cifras hablan por sí solas: véase el cuadro 12.
Cuadro 12. Indicadores de pobreza
Indicadores
Población
Población
indígena rural (%)
Población
negra rural (%)
Población con
necesidades
básicas
insatisfechas
Población en la
pobreza
Población en la
indigencia15,6%
Niños en la
pobreza
Niños en la
indigencia11,8%
Analfabetismo
funcional
Secundaria
completa hombres
Secundaria
completa mujeres
Ecuador
11’936.858
Costa
Sierra
6’017.421 5’316.746
Amazonía Sucumbíos Orellana
558.354
147.446
70.099
12,5%
3,2%
19,7%
20,3%
11,7%
25,2%
2,8%
5,0%
1,1%
0.1%
0,7%
-
55,3%
57%
51,6%
75,8%
55%
53,7%
54,5%
79,9%
84,2%
80,2%
13,1%
15%
54%
55,4%
-
63,4%
62,3%
62,5%
84,5%
89%
9,6%
14%
16,7%
18%
25,1%
24,1%
25,8%
29,1%
30,9%
31,3%
21,9%
22,4%
27,5%
15,8%
13,7%
13%
19,6%
22,7%
23,7%
12,3%
8,6%
7,7%
Fuente: Iglesia de San Miguel de Sucumbíos, 2001 y Sistema Integrado de Indicadores
Sociales del Ecuador, 2003.
72
Alberto Acosta
La resistencia de las comunidades amazónicas prosperó hasta constituirse en un reclamo jurídico de trascendencia internacional20. Es conocido el “juicio del siglo” que llevan las comunidades y los colonos afectados por las actividades petroleras
de la compañía Chevron-Texaco (Texpet, en Ecuador). Los argumentos que se exponen son claros: la compañía tuvo responsabilidad directa por los impactos ambientales que produjo la explotación del petróleo, los cuales no sólo han afectado a la naturaleza sino que también se evidencian consecuencias en la salud de la
población.
Con este juicio, más allá de su desenlace, se sienta un
precedente al encausar a una de las petroleras más poderosas del
planeta, que trabajó entre 1964 y 1990 en la Amazonía ecuatoriana. En ese lapso, esta compañía perforó 339 pozos en 430.000
hectáreas. Para extraer cerca de 1.500 millones de barriles de crudo, vertió miles de millones de barriles de agua de producción y
desechos, y quemó billones de pies cúbicos de gas.
El informe del perito en el juicio, Richard S. Cabrera
Vega (2008), es contundente:
“Las primeras fuentes de contaminación en el área de la concesión son el petróleo crudo, lodos de perforación y otros aditivos,
y aguas de producción que fueron arrojadas en el ambiente desde inicios de 1967. Los contaminantes de estas fuentes están presentes en suelos, agua subterránea, sedimentos y agua superficial
en el área de la concesión y persisten en el ambiente hasta la actualidad.”
“La primera causa de la contaminación encuentra su origen en
las operaciones de exploración y explotación conducidas por
Texpet. Texpet operó en el área de la concesión con prácticas y
20
Es digna de resaltar la resistencia de la comunidad kichwa de Sarayaku, en la
provincia de Pastaza, que logró impedir la actividad petrolera de la Compañía
General de Combustibles (CGC) en el bloque 23, que contaba con el respaldo
armado del Estado. Basta tener presente los efectos que ha provocado la actividad petrolera en los territorios del norte de la Amazonía ecuatoriana, para
entender el grito de Sarayaku: ¡Si quieren nuestra selva, nos tendrán que
arrancar con ella! Ver Pablo Ortiz, “Sarayaku: resistencia amazónica a la expansión petrolera”, (mimeo), Quito, 2004.
La maldición de la abundancia
73
políticas ambientales inadecuadas para la conservación del ecosistema, utilizando pocos o ningún control ambiental, lo que
causó la mayor parte de la contaminación en el área (Texpet manejó incorrectamente desechos de pozos de producción, descargó el cien por ciento del agua de producción en los arroyos y
ríos, quemó gases en la atmósfera, sufrió docenas de derrames
por causas diversas). (…)”
“Existe suficiente información con datos ambientales de irrefutable validez para determinar la contaminación ambiental en el
área de la concesión. (…)”
“El ecosistema de la concesión está contaminado con hidrocarburos de petróleo y otros contaminantes relacionados con operaciones petroleras. Los suelos en estaciones y pozos de producción petrolera contienen hidrocarburos de petróleo y metales en
concentraciones que son muchas veces más altas que los estándares para limpieza ambiental en Ecuador y en otros países del
mundo. El agua subterránea bajo los pozos de desechos está contaminada por encima de los estándares ecuatorianos. Cuando el
agua de producción fue arrojada directamente desde las estaciones durante las operaciones de Texpet, se contaminaron ríos,
arroyos, pantanos y suelos con petróleo, metales y sales en concentraciones que eran mucho más elevadas que los estándares
ecuatorianos. La contaminación ambiental está documentada en
los datos recolectados por todas las partes y ampliamente corroboradas por muestreos históricos que tuvieron lugar en años anteriores al inicio de la demanda. (…)”
“La contaminación ambiental ha causado daños al sistema ecológico en el área de la concesión. Las concentraciones de contaminantes relacionadas con el petróleo en suelos y aguas son
muchas veces más altas que aquellos niveles que causan toxicidad a plantas, animales, aves y otros recursos bióticos. Las observaciones directas en el campo confirman que la vida de
plantas y animales fue y continúa siendo impactada por la contaminación. (…)”
Si bien resulta imposible poner precio a la naturaleza,
pues la vida es inconmensurable, el daño se podría cuantificar en
miles de millones de dólares por concepto de derrames, contami74
Alberto Acosta
nación de pantanos, quema del gas, deforestación, pérdida de
biodiversidad, por animales silvestres y domésticos muertos. A lo
anterior habría que añadir materiales utilizados sin pago por salinización de los ríos, por enfermedades (los casos de cáncer llegan a un 31%, cuando el promedio nacional es de 12,3%) y el trabajo mal remunerado.
En el ámbito psicosocial las denuncias son múltiples:
violencia sexual por parte de los operadores de compañía en contra mujeres adultas y menores de edad mestizas e indígenas, abortos espontáneos, discriminación y racismo, desplazamientos forzados, nocivo impacto cultural y ruptura de la cohesión social. Es
más, sobre Texaco pesa también la extinción de pueblos originarios como los tetetes y sansahuaris, a más de todos los daños económicos, sociales y culturales causados a los indígenas siona, secoya, cofán, kichwa y waorani, además de perjuicio a los colonos
blanco-mestizos. Irónicamente, los nombres de los dos pueblos
desaparecidos denominan a dos campos petroleros en la misma
zona donde antes ellos habitaban.
Volviendo al informe del perito en el juicio, Richard S.
Cabrera Vega (2008):
“La población humana que habita en el área de la concesión sufre
de efectos adversos a su salud como resultado de la exposición a
contaminantes de los campos petroleros, estos efectos incluyen
cáncer, muerte por cáncer, abortos espontáneos. Además se ha
causado un daño moral, social y económico a los pobladores que
habitan cerca de los pozos y estaciones.”
Se afectó básicamente la territorialidad, alimentación
y tradiciones culturales de los pueblos indígenas, principalmente a las nacionalidades que habitan históricamente en el
área de la concesión. Luego, la remediación ambiental que habría realizado la compañía fue una estafa en toda la línea, contando con la complicidad de las autoridades oficiales. Basta ver
las conclusiones del citado perito:
“Remediaciones previas y actuales no han limpiado la contaminación adecuadamente. La remediación conducida por Texaco
entre 1995 y 1998 estaba dirigida solamente a reducir la contaLa maldición de la abundancia
75
minación en determinados sitios y se usaron métodos que dejaron detrás gran cantidad de contaminación. El muestreo de sitios remediados por Texaco confirma la presencia de hidrocarburos de petróleo por sobre los estándares vigentes e incluso sobre los establecidos en el contrato de remediación.”
Este reclamo supera el ámbito amazónico. Rebasa la
destrucción que tendrá que pagar Texaco. Afecta a toda la sociedad. Es más, constituye una oportunidad para sancionar y frenar
la contaminación provocada por la actividad petrolera, que se
sostiene por la combinación del poder político con el transnacional sobre el discurso que alienta la explotación del petróleo (y
ahora de la minería a gran escala) en supuesto beneficio de todos
los habitantes, discurso que sostiene una política de ocultamiento de la realidad, intimidación de quienes se oponen, de humillación y olvido para las víctimas... Mientras que los dólares obtenidos han beneficiado al conjunto de la población sólo en escasos
montos, pues en su mayoría han fluido en pocos bolsillos, sobre
todo de las poderosas transnacionales y de los acreedores de la
deuda externa.
Las Palabras de la Selva21
Anamaría Varea
El estudio “Las palabras de la selva” se enfoca en el impacto socio-comunitario generado por la explotación petrolera a cargo de la Texaco
en la Amazonía ecuatoriana entre 1964 y 1990. Valorar este impacto llevó a
los investigadores a recorrer comunidades, ríos e historias. La evaluación
ambiental incluye el contexto social, y como ellos bien dicen: un impacto social no puede separar la tierra de las personas, el agua de quienes la beben
y la biodiversidad del modo de vida de la gente.
El estudio es cualitativo y cuantitativo; se realizaron 1.064 encuestas en las zonas afectadas, en 23 parroquias de Orellana y Sucum-
21
76
Este texto recoge una síntesis de la presentación del libro Las palabras de la
selva, Carlos Martín Berinstain, Rovira Páez e Itziar Fernández, Hegoa, Bilbao,
2009. La presentación se realizó el 29 de abril de 2009.
Alberto Acosta
bíos, en aproximadamente 140 recintos (113 mestizos y 24 comunidades
indígenas). Se trabajó con seis grupos focales de cuatro etnias indígenas:
cofán, siona, secoya y kichwa y dos correspondientes a comunidades colonas de población mestiza en 17 comunidades.
El trabajo de análisis e investigación es riguroso, metódico y objetivo. Nos permite evidenciar la magnitud del impacto que generó la mala
práctica petrolera de la Texaco. Esto se manifiesta a través de los relatos de
la gente, el procesamiento de las encuestas, la reconstrucción de la historia
en los grupos focales y la revisión bibliográfica. Los datos y las conclusiones
son contundentes.
El libro incorpora un componente novedoso, que es el impacto
psicosocial y su lectura nos lleva a conocer como vivió la gente con este impacto; cómo eso afectó sus vidas. Talvez esta conjugación debe hacerse en
presente pues muchos de estos impactos aún están allí. Su lectura conmueve, duele y espeluzna.
Una de las personas entrevistadas cuenta que “fue una vida linda, excelente. Teníamos la selva, la fauna limpia, había muchos animales.
Vivíamos muy cómodos; sin bulla ni heridas, la selva era un paraíso. En el
año 41 no había ningún blanco, sólo había selva. Nuestro mercado diario
era la selva, había mucha pesca en los ríos. Teníamos extensos territorios
por dónde caminábamos, no teníamos límites. No conocíamos lo que eran
las enfermedades, no habían gripes. Teníamos muchos rituales y encuentros con los poderes de la selva.” …
Queda poco de esa imagen de la selva, ya no existe donde estuvo Texaco. Entre un 81 y 96% de la población encuestada señala una afectación grave a la naturaleza, como consecuencia de la actividad petrolera de
Texaco, con la afectación de aguas, muertes de animales, rotura de piscinas
o quema de crudo.
Las “palabras de la selva” nos dicen que quienes viven ahí lloran
a menudo. Las encuestas señalan que “las mujeres que veían los peces
muertos lloraban de tristeza, lloran también porque tienen miedo, lloran porque su familia está enferma, lloran porque vivir en riesgo permanente genera ansiedad, inseguridad, preocupación permanente. Yo sí lloro porque soy
la madre de mis hijos y sí me duele bastante y tengo miedo que me digan
que mi hijo tiene cáncer y a lo mejor ya no tengamos el dinero suficiente para seguir el tratamiento de toda la familia”, dice una señora.
“Todo lo que nosotros trabajamos se va en esa enfermedad y no
tenemos nada más, no va a quedar nada para nuestros hijos, ni para más
tarde, sólo los recuerdos.”
La maldición de la abundancia
77
Las “palabras de la selva” nos hablan de las condiciones en las
que la gente vivía, cerca de los pozos petroleros, al lado de la piscinas llenas de tóxicos y aguas de formación, yendo y viviendo por caminos y carreteras en las se derramaban el crudo, donde se incendiaban las piscinas con
tóxicos, bebiendo y bañándose en esteros y ríos dónde era evidente que el
agua estaba envenenada.
¿Cómo negar este impacto severo, grave, criminal? Las evidencias
estaban allí, eran visibles, palpables, cada persona con la que se conversaba
decía estar afectada, mostraba sus ronchas en la piel, mostraba que no tenía
agua para beber, para lavar la ropa, para cocinar. Relato todo esto en pasado
cuando la situación, en muchos casos sigue siendo muy similar y es lo que las
“palabras de la selva” nos cuentan en cada una de sus páginas. Información
que causa indignación. Es la información que cada una de las inspecciones ha
puesto evidencia, dónde se ha verificado que no ha existido remediación.
Tal como lo señala un miembro de la comunidad kichwa de Rumipamba.
“Remediación no ha habido, sólo han dejado taponando, han dejado de botar por la vía, pero remediaciones hasta aquí no han limpiado nada, han taponado, pero Texaco hasta aquí nada. Taponar es que abren un
hueco grande y le ponen palos encima y chatarra y tanques y después con
pala les botan la tierra, cuando el agua llega a ese punto, el crudo sigue saliendo. Eso no es remediación, es taponar.”
Toda la información claramente sustentada, analizada y presentada a través de las “palabras de la selva” nos muestra que hay un elevado
nivel de sufrimiento o impacto psicológico de las pérdidas, causadas por los
accidentes de la mala práctica petrolera, lo que destruyó el hábitat y empeoró las condiciones de vida. El 65% de los encuestados mostró sufrimiento o
duelo a causa de los accidentes.
Este sufrimiento no fue solo en el ámbito familiar sino especialmente colectivo y comunitario. Los efectos económicos de los accidentes fueron notables, en un 93% ocasionando pobreza y destrucción de chacras en un 87%.
El estudio también incurre en la afectación al medio ambiente, el
condicionamiento de sus prácticas en la caza, pesca y alimentación, así como los accidentes en la naturaleza, la familia o la comunidad. A mayor percepción de daño en el medio ambiente, mayor es la percepción negativa de
las condiciones de salud personal y familiar. Leyendo la información relativa
a impactos en la salud se me ponía la piel de gallina, ahora mismo me da escalofrío, tengo el corazón hecho puñete y un nudo en la garganta. Como mujer, el impacto en la salud materno-infantil me impresionó mucho y me con78
Alberto Acosta
movió hasta las entrañas. La investigación da cuenta de que el número de
abortos por familia aumenta a mayor grado de exposición.
Frente a toda esta mala práctica petrolera, las “palabras de la
selva” nos cuentan cual fue la actuación de la compañía Texaco, nos hablan
de que se vivía un clima de inseguridad, que vivieron experiencias de violencia, amenazas, actitudes de discriminación hacia la población y que el personal tenía una conducta hostil hacia la población. En sus palabras, la gente relata que había trabajo forzado para las mujeres y resultan muy impresionantes, dolorosos y desgarradores todos los testimonios que hacen referencia a la violencia sexual:
“Luego de que su esposo murió se la llevaron para que trabaje
como prostituta en el campamento de Texaco. La llevaron aproximadamente 3 años por diferentes campamentos.
Su hermana fue violada cuando tenía 13 años, en 1972 aproximadamente en Santa Cecilia, en un recinto más arriba de Dureno.
Cuando tenía ocho años fui testigo de la violación de la señora
Marina, en la orilla del río. Me asusté porque pensé que la iban a matar y vi
como entre algunos hombres la cogieron de las piernas y los brazos, la desvistieron y la violaron entre aproximadamente 10 hombres. Me asusté muchísimo y salí corriendo mientras lloraba.”
¡Que historia tan dolorosa….tan traumática! Les confieso que
este viaje retrospectivo me ha resultado cuesta arriba, a más de hacerme revivir momentos impresionantes, me ha hecho retomar conciencia del enorme
impacto socioambiental, psicosocial que sufre la población que vive en esa
área, que era selva, antes de que llegue Texaco.
Posteriormente, la construcción del Oleoducto de
Crudos Pesados (OCP) también expone claramente cómo el Estado y las empresas petroleras fueron por encima de la biodiversidad y el bienestar de la población. La construcción del
OCP se realizó burlando las leyes, empleando la fuerza pública,
corrompiendo a entidades públicas e incluso a ONG, mintiendo y engañando públicamente y, sobre todo, obligando a la población directamente afectada a que acepte las condiciones de
las empresas petroleras, constructoras del ducto22.
22
Este oleoducto, supuestamente construido con una tecnología que impedía
fugas y derrames (como rezaba la propaganda empresarial y oficial) sufrió, en
La maldición de la abundancia
79
El juicio a Chevron-Texaco o el juicio del siglo
En los veintiocho años que operó en la Amazonía ecuatoriana (1964 a 1992), Texaco provocó lo que algunos expertos
creen que se puede catalogar como el peor desastre ecológico de
la historia relacionado con petróleo. Este daño, que amenaza la
vida de más de 30.000 habitantes de la región amazónica, contaminó y afectó de manera dramática las tierras de pueblos indígenas y sometió a la región a condiciones críticas de salud.
El 3 de noviembre de 1993 los indígenas y colonos de la
Amazonía demandaron a Texaco en Nueva York por daños y perjuicios causados en la Amazonía al haber utilizado tecnología inaceptable y incluso prohibida por ley en los Estados Unidos. Texaco
peleó y logró que al fin en año 2002 la corte de apelaciones rechace
la jurisdicción en los Estados Unidos. Sin embargo, el juez conminó a Texaco a someterse a la jurisdicción de las cortes ecuatorianas.
Durante ese lapso Texaco firmó un contrato de remediación, denominado “Contrato para la ejecución de trabajos de reparación medioambiental y liberación de obligaciones, responsabilidades y demandas”. Este contrato fue suscrito en Quito el 4 de mayo de
1995. Con una inversión de 40 millones Texaco logró que el Estado
acepte los trabajos de limpieza y suscriba un acta final en 1998.
El 7 de mayo del 2003 se presentó la demanda que fue
aceptada por el presidente de la Corte Superior de Nueva Loja
(Lago Agrio) dos semanas después. El juicio se inicio el 21 de octubre del mismo año con una audiencia de contestación a la demanda y conciliación. Desde entonces, se realizan las inspecciones judiciales. Semana a semana se han visitado las zonas propuestas por cada parte. La Texaco pretende probar que limpió lo
que le correspondía, los demandantes prueban que las zonas aún
están contaminadas. Los resultados de las inspecciones están demostrando que hay contaminación.
febrero del 2009, una ruptura que provocó la perdida de 14 mil barriles de crudo pesado en la provincia del Napo, cuyos efectos se expandieron en vastas
zonas de la Amazonía. Los impactos en la salud de la población local y en la
naturaleza no tardarán en manifestarse, pues es conocido que las sustancias
contaminantes del petróleo afectan a la vida misma.
80
Alberto Acosta
En el año 2003 la Contraloría General del Estado inició
un proceso de revisión del contrato de liberación de responsabilidades. La contraloría encuentra “indicios de responsabilidad”.
El proceso de indagación continua vigente en la Fiscalía General
del Estado. Esto es muy importante porque ese convenio perjudica los intereses de la sociedad, al asumir como que ya se limpió la
zona afectada; algo que en realidad no ha sucedido.
El juicio está en su etapa final. Finalizó la etapa de verificación de la prueba y el informe pericial. Un experto nombrado por la Corte Superior de Justicia de Nueva Loja presentó estimados de 27.000 millones de dólares por los daños ocasionados.
El 14 de junio de 2004, la Texaco demandó a Ecuador
ante la American Arbitration Association alegando que el Ecuador
tiene que pagarle a Texaco una proporción de cualquier dictamen
de la corte de Lago Agrio. Reclamó que el arbitraje es obligatorio,
pues en el contrato firmado entre Texaco y Gulf en 1965, se admite este tribunal para resolver controversias. Texaco argumenta que
el Estado ecuatoriano es “sucesor” de los compromisos de Gulf.
Ecuador no sólo no admitió el arbitraje, sino que se defendió ante
una corte federal para que ésta suspenda el arbitraje. El juez paró
el arbitraje y la Corte Federal de Nueva York, en el año 2007, negó la demanda planteada por Chevron-Texaco, con la cual pretendía obligar al gobierno ecuatoriano a someterse a un arbitraje.
En todos estos años, Chevron-Texaco ha contado con el
respaldo de altos funcionarios de diversos gobiernos ecuatorianos y
también de una parte de la prensa nacional, ha sostenido una intensa y multimillonaria campaña para tratar de mostrar su inocencia,
tanto dentro de Ecuador como en los Estados Unidos. Durante la
primera fase del proceso pretendía escaparse de las leyes norteamericanas, ahora se empeña en demostrar que la justicia ecuatoriana
está politizada y que los datos del perito Richard Cabrera son “una
suma de cifras delirantes sin sustento científico”23.
23
Basta ver el lujoso folleto que circuló a través de los periódicos nacionales:
“Texaco y el Ecuador-La actividad petrolera en la Amazonía” (2009) en el que,
La maldición de la abundancia
81
La Amazonía se mantiene como periferia de la periferia
Los daños causados al entorno natural y a la sociedad por
la explotación petrolera no son realmente cuantificables por sus
efectos irreversibles sobre los ecosistemas de la zona. Cada año se siguen derramando cientos de miles de barriles de petróleo que alteran y destruyen la base de la supervivencia y la vida misma de las
comunidades. La contaminación provocada por los derrames del
agua de formación, la quema de las piscinas, el venteo del gas asociado a las reiteradas roturas de los ductos y la eliminación de los
desechos tóxicos absorbidos por las cadenas tróficas de los ecosistemas han afectado el bienestar de la población de la Amazonía y devastado el entorno natural de la región.
El quebrantamiento del tejido social es otra faceta de la
compleja problemática que afecta a las comunidades amazónicas24. Los niveles de conflictividad interna han generado una espiral de violencia cuya explosión se manifiesta cada vez con mayor intensidad y frecuencia, al mismo tiempo que la presencia del
Estado se diluye, cediendo terreno a las empresas petroleras privadas. Éstas han ido gradualmente copando el espacio estatal, relacionándose directamente con las poblaciones locales, asumiendo el papel de suministradores de todo tipo de servicios y el de
constructoras de obra pública25. En la medida en que se debilita
la lógica del Estado de derecho, se ha dado paso a su “desterritorializacion” (Eduardo Gudynas) y se han ido consolidando respuestas miopes de un Estado policial que complica cada vez más
la situación mediante la represión a las víctimas del sistema.
La actividad petrolera ha sido la punta de lanza que abrió
la puerta a un masivo e incontrolable flujo de colonos provenientes
24
25
82
descontextualizando la información, incluso la del autor de este libro, se quiere ocultar evidencias indiscutibles de acuerdo con una gran cantidad de informes presentados sobre las actividades de esta empresa en la Amazonía.
Ya mencionamos Las palabras de la selva, (Berinstain, Páez, y Fernández,
2009) uno de los estudios más contundentes sobre la destrucción sociambiental y la posterior “remediación” de la TEXACO.
A modo de ejemplo, la compañía OCP, dueña y administradora del oleoducto
de crudos pesado, que desarrolla varias actividades sociales en el trayecto del
ducto, ha constituido un Ecofondo para desarrollar proyectos ecológicos…
Alberto Acosta
de otras zonas del país cuyo desplazamiento se debe a la presión demográfica y sobre todo a la carencia de una respuesta a la demanda
de tierra. En este punto hay que señalar que la región amazónica es
tratada, en la práctica, como una periferia en todos los países amazónicos, que son a su vez la periferia del sistema político y económico mundial.
En estas condiciones, los conflictos socioambientales
están a la orden del día. Basta ver la información disponible sobre conflictos petroleros recientes.
Principales conflictos petroleros recientes
(Información disponible al 2008)
Paralización del bloque 18 y el Campo Unificado Palo Azul
Provincia: Francisco de Orellana (Joya de los Sachas)
Actores: comunidad 25 de Diciembre, parroquia Tres de Noviembre
Áreas de influencia: bloque 18 y Campo Unificado Palo Azul Petrobrás.
Demandas: exigencia de pago de indemnizaciones por parte de la comunidad a
Petrobrás, bloque 18.
Acuerdos: intervención de alto rango ministerial
Toma y prohibición de operación a la plataforma del pozo exploratorio
Suyana 01
Provincia: Francisco de Orellana
Actores: comunidad El Pindo, parroquia Dayuma
Áreas de influencia: plataforma del pozo exploratorio Suyana 01, Consorcio
Petrosud-Petroriva.
Demandas: el señor Alfonso Antún, presunto propietario de las tierras que
serán utilizadas para la construcción de la plataforma, exige indemnizaciones.
Acuerdos: en trámite
Toma y prohibición de operación en el campo marginal Tigüino
Provincia: Francisco de Orellana
Actores: comunidades Tigüino, Loma del Tigre Cristalino, parroquia Inés
Arango
La maldición de la abundancia
83
Áreas de influencia: marginal Tigüino, Compañía Petrobel Inc.
Demandas: compensación y prestaciones a la comunidad por la fase de desarrollo y producción del campo marginal Tigüino
Acuerdos: se está evaluando el cumplimiento de los acuerdos entre la compañía y las comunidades.
Obstrucción de la vía a Pucuna (parroquia San José de Guayusa)
Provincia: Francisco de Orellana
Actores: Mesa de Empleo de Francisco de Orellana (Salton Erazo y Emma
García)
Áreas de influencia: Petroproducción y Petrobrás
Demandas: que las compañías que operan en el sector Petroproducción y
Petrobrás contraten a personas de la zona
Acuerdos: las dos compañías se inhiben de conocer la responsabilidad
Medida de hecho en contra de Petroprodución y Petroriental
Provincia: Francisco de Orellana
Actores: comunidad Los Leones, Pindo Central, parroquia Dayuma
Áreas de influencia: Petroproducción y Petroriental
Demandas: indemnización por derrame de petróleo principalmente en los
ríos Rumiyacu y Conde, por parte de las compañías Petroproducción y Petroriental
Acuerdos: —
Paralización pozo Hormigonera Sur, aproximadamente 40 personas se
toman las instalaciones
Provincia: Francisco de Orellana (Loreto, Joya de los Sachas)
Actores: 21 comunidades ubicadas en el sector de Pindo
Áreas de influencia: pozo Hormigonera Sur-Petroriental
Demandas: exigen acuerdos entre los moradores y Petroriental.
Acuerdos: se definen convenios entre los moradores y las 21 comunidades
y Petroriental, Subsecretaria de gobierno como testigo de honor
Derrame de petróleo en los predios del señor Washington Abril
Provincia: Francisco de Orellana (Joya de los Sachas)
Actores: comunidad Bella Unión del Napo
Áreas de influencia: pozo Hormigonera Sur-Petroriental
Demandas: exigen compensación por el derrame en la parroquia san Carlos
jurisdicción cantonal de la Joya de los Sachas, Comunidad Bella Unión del
84
Alberto Acosta
Napo. En la finca de propiedad del señor Abril se constata el derrame de
3.000 barriles de petróleo.
Acuerdos: se informa a las subsecretarías de Calidad Ambiental y Protección
Ambiental.
Derrame en la comunidad La Andina
Provincia: Francisco de Orellana
Actores: comunidad La Andina
Áreas de influencia: Petroproducción
Demandas: remediación inmediata y por ende indemnización y compensación a la comunidad La Andina.
Acuerdos: en trámite en la Subsecretaría de Calidad Ambiental
Incursión de la compañía Perenco en la parroquia Murialdo
Provincia: Francisco de Orellana (Loreto)
Actores: comunidad de Puerto Murialdo y parroquias del cantón
Áreas de influencia: bloque 7/21 cantón Loreto
Demandas: las parroquias que forman parte de la jurisdicción de Loreto a excepción de Puerto Murialdo se encuentran en discordia por la apropiación de
la operación del bloque 7/21 y solicitan se respete la ordenanza de declaratoria de cantón ecológico.
Acuerdos: por definir
Paralización y obstrucción de la vía Lago Agrio-Quito en las parroquias
San Sebastián del Coca y San José de Guayusa
Provincia: Francisco de Orellana
Actores: gobiernos parroquiales San José de Guayusa, Tres de Noviembre,
San Sebastián del Coca, Enokanqui, dirigentes de la Asamblea Biprovincial
de Orellana y Sucumbíos
Áreas de influencia: bloque 18, Campo Unificado Palo Azul y Estación Pucuna (Petroproducción), bloque 14,17,18 (influencia directa de explotación petrolera) y ciudadanía en general
Demandas:
1) Asfaltado de la vía principal Pucuna-Lumbaqui desde la entrada de la
Troncal Amazónica.
2) Reconstrucción y mantenimiento de los puentes sobre el río Guayusa, Coca y culminación del proyecto de telecomunicaciones de la cabecera parroquial del Coca.
3) Construcción de los puentes de las parroquias Tres de Noviembre y
La maldición de la abundancia
85
Enokanqui.
4) Entierro de la tubería visible en la cabecera parroquial del Coca hasta la vía Pucuna Lumbaqui.
5) Dar plazo al fideicomiso vial para que inicie el asfaltado en todos los
frentes de trabajo solicitados por la provincia, caso contrario iniciarán un paro provincial en respaldo a las parroquias Coca, Guayusa,
Tres de Noviembre, y Dayuma. Exigen que el gobierno incluya en
los contratos petroleros una cláusula donde se obligue a las petroleras trasnacionales asfaltar las vías entrono a las áreas que operan. Que los 14 millones que mantiene el fondo vial sean destinados
para el asfaltado de las vías de la provincia de Orellana. Las comunidades asentadas en el bloque 14-17 y de los campos marginales
Pindo y Palanda, exigen el asfaltado de la vía Pindo y continuación
de los trabajo de asfaltado de la troncal amazónica
Acuerdos: Asamblea Biprovincial de Orellana y Sucumbíos
Asfaltado de la carretera desde el sector de Chiritza hasta la parroquia
Tarapoa
Provincia: Sucumbíos
Actores: comunidad de Tarapoa, alcaldía de Cuyabeno liderada por el alcalde Alipio Campoverde, Fuerzas Armadas.
Áreas de influencia: —
Demandas: se registraron en julio del 2007 enfrentamientos entre pobladores y militares. Se realizó una medida de hecho contra las compañías Andes
Petroleum, Azul y City Oriente. Hubo intento de toma de la compañía de seguridad DSE.
Acuerdos: no se han registrado acuerdos, existen 12 detenidos por órdenes
de la Policía Nacional; lograron despejar las vías.
Desde el 2003 la comunidad se opone al ingreso de gente de la petrolera y el personal militar
Provincia: Pastaza (comunidad de Sarayaku)
Actores: comunidad de Sarayaku liderada por José Machoa Santi, Compañía CGC, Fuerzas Armadas
Demandas: salida de la petrolera por oposición a posibles daños ambientales
Acuerdos: no hay acuerdos definidos. La comunidad se opone al ingreso de
los militares y la gente de la compañía.
86
Alberto Acosta
Cuadro 13. Población y áreas protegidas en zonas petroleras
Bloque
1
Operadora actual
Canada Grande
2
7
Espol-CGC
Perenco
Blanco-mestizos
Agip Oil (2000)
10
11
14
15
16
17
18
21
23
24
27
Tarapoa
31
ITT
Bermejo
Pindo
Primavera
Palanda
Grupos étnicos
Manta-huancavilca
Blanco-mestizos
Kichwa
Kichwa
Shuar
Waorani
CNPC Internacional
Kichwa
(Amazon) Ltda.
Blanco-mestizos
Petroriental (2006)
Kichwa
Shuar
Waorani
Blanco-mestizos
Petroecuador
Kichwa
Siona
Secoya
Shuar
Blanco-mestizos
Repsol-YPF
Waorani
Pueblos libres en
aislamiento voluntario
Petroriental (2006)
Pueblos libres en
aislamiento voluntario
Ecuador TLC
Kichwa
Blanco-mestizos
Perenco
Kichwa
Waorani
CGC
Kichwa
Burlington
Kichwa
Resources - ARCO
City Oriente
Kichwa
Blanco-mestizos
Andes Petroleum
Blanco-mestizos
Petrobras
Waorani
Pueblos libres en
aislamiento voluntario
Petroecuador
Waorani
Pueblos libres en
aislamiento voluntario
Tecpecuador
A’i Cofán
Shuar
Blanco-mestizos
Petrosud
Waorani
Blanco-mestizos
Petrosud
Blanco-mestizos
Petrosud
Shuar
Áreas protegidas
-
Reserva Ecológica
Cayambe-Coca
Parque Nacional Yasuní
Reserva Biológica Limoncocha
Reserva Pañacocha
Parque Nacional Yasuní
Reserva Faunística Cuyabeno
Parque Nacional Yasuní
Zona intangible
tagaeri-taromenani
Parque Nacional Yasuní
Zona intangible
tagaeri-taromenani
Parque Nacional Yasuní
Zona Intangible
Tagaeri-Taromenani
Reserva Ecológica
Cofán Bermejo
-
La maldición de la abundancia
87
Bloque
Yuca Sur
Tigüino
Mauro
Dávalos
Cordero
(MDC)
Paraíso,
Biguno y
Huachito
Operadora actual
Áreas protegidas
Petrobell
ENAP-Sipec
Grupos étnicos
Blanco-mestizos
Waorani
Blanco-mestizos
ENAP-Sipec
Blanco-mestizos
-
-
Fuente: David Chávez; Informe sobre industrias extractivas en el Ecuador, OXFAM, 2007
(mimeo)
En escalas diferentes y bajo otras connotaciones, la problemática social y ambiental derivada de las actividades energéticas se reproduce en la zona de Esmeraldas, ya sea por el paso del oleoducto transecuatoriano y del oleoducto de crudos pesados, las instalaciones del
puerto petrolero de Balao, la presencia del complejo de refinación y almacenamiento de derivados y/o la central termoeléctrica Esmeraldas.
Hasta el presente la sociedad esmeraldeña no ha logrado absorber los
efectos “des-estructurantes” causados primero por la construcción y
luego por la operación de las obras de infraestructura mencionadas. A
esta situación se agrega la emanación constante de gases contaminantes
que no son adecuadamente filtrados, la contaminación del agua y del
suelo por el pobre tratamiento de aguas residuales y el desbordamiento
de piscinas de almacenamiento de material tóxico. Todo esto completa
un sombrío panorama, caracterizado por la desidia de funcionarios y
técnicos de la empresa estatal, la indolencia y corrupción de las autoridades locales y la irresponsabilidad del gobierno central.
88
Alberto Acosta
L a actividad minera
en el Ecuador1
Minería desde antes de la Colonia
Si bien la minería es anterior a la actividad hidrocarburífera en Ecuador, su aporte para la economía ha sido menor. Para comprender la diferencia de la incidencia del petróleo y la minería en la economía, y por ende en la sociedad ecuatoriana, nada mejor que comparar la evolución del PIB petrolero con el PIB
minero en los últimos años (ver cuadro 14).
En las cuentas nacionales existen importantes lagunas
sobre todo en cuanto a los recursos naturales. Tanto es así, que
dentro del rubro de minas y canteras no se diferencia la explotación de materiales de construcción que hacen los gobiernos locales, la extracción de sal y la explotación de metales preciosos.
La actividad minera está vinculada a los pueblos y las
nacionalidades indígenas desde antes de la existencia de la república. Posteriores emprendimientos mineros, en la época colonial
e incluso republicana, se desarrollaron en donde antes los indígenas extraían minerales. Existen reportes de actividades mineras
1
Para la elaboración del texto y los cuadros de esta sección sobre la actividad
petrolera se contó con el apoyo de la economista Amparito Pilco.
La maldición de la abundancia
89
Cuadro 14. PIB petrolero y minero
PIB petrolero vs. PIB minero
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
2000
PIB Petrolero
PIB Minero
2001
2002
2003
2004
0.0789 0.11363 0.10993 0.12066 0.15765
0.037
2005
2006
2007
(sd)
2008 (p)
0.2149 0.20888 0.19379 0.17863
0.00652 0.00578 0.00512 0.00454 0.00396 0.00397 0.00395 0.00394
Fuente: Anuarios del Banco Central del Ecuador 2007 y 2008. Previsiones
industriales realizadas en el Ecuador desde fines del siglo XIX
(Zaruma) e inicios del siglo XX (Portovelo).
La más destacada compañía extranjera fue la South
American Development Company, subsidiaria de la Vanderbilt.
Esta empresa, conocida simplemente como la Sadco, se dedicaba
a la explotación aurífera en Portovelo, provincia de El Oro. La
Sadco ejecutó la prospección, la exploración, el desarrollo y la
producción de las minas de Portovelo. Operó hasta 1950. En los
años treinta, después de una centenaria explotación, las minas
producían todavía unas 450 toneladas de cuarzo al día, con un
elevado rendimiento metalúrgico.
La minería en el cantón Portovelo, sin embargo, no decayó cuando se retiró la Sadco. A renglón seguido, se creó la
Compañía Industrial Minera Asociada (CIMA) con capitales locales, que tomó la posta hasta los primeros años de la década de
los setenta. Y en esta región, desde entonces, continúan concentradas todavía gran parte de las actividades mineras artesanales.
Por ello, este cantón es considerado como el primer centro minero del Ecuador.
Una filial de la Sadco, la Cotopaxi Exploration Company efectuó la exploración y explotación del yacimiento de Macuchi entre 1941 y 1950.
90
Alberto Acosta
La actividad industrial desplegada por la compañía
Sadco, en la provincia de El Oro, constituye un hecho relativamente aislado en la historia económica del país. A lo largo del
tiempo, más han sido los discursos sobre la importancia de los
yacimientos minerales, que las acciones para un aprovechamiento a mayor escala de dichos recursos. Y, lo que es preocupante, no
hubo respuestas adecuadas para los graves problemas de diversa
índole que provoca la minería existente en el país, sin que aún haya comenzado la minería metálica a gran escala.
A inicios de la década de los años ochenta en el siglo
XX, se redescubrió la mina de Nambija, también explotada en
épocas de la Colonia. Allí está el yacimiento de oro más grande
de la provincia de Zamora Chinchipe. Esta zona está atravesada
por numerosas galerías y cavernas donde miles de cateadores emplean métodos tradicionales de extracción. Las precarias condiciones de trabajo han ocasionado graves accidentes en los que
han muerto muchas personas. Debido a la codicia y a la ausencia
del Estado, en la región se vive un clima de elevada inseguridad
en todo sentido. Además, ésta debe ser una de las zonas más contaminadas del Ecuador.
En esta misma época se descubrieron los sectores mineros de Ponce Enríquez y Cerro Pelado-Los Ingleses, entre otros.
Esta actividad minera, que se inició como artesanal e informal, se
ha ido transformando en minería formal de pequeña escala.
En otra región del país, en Toachi, la compañía Outokumpu encabezó un consorcio que operó el yacimiento de La
Plata, desde 1975 hasta 1981. Aquí se produjeron concentrados
de cobre y zinc, con valores de oro y plata. Además, el depósito
de San Bartolomé fue explotado entre 1991 y 1993, produciendo
concentrados de plomo y oro.
La minería no metálica adquirió significativa importancia en la década de los años setenta, debido al auge de la construcción que se produce en esos años. Como es fácil comprender, este tipo de actividad minera está estrechamente relacionada a la evolución de la economía nacional, a la inversión pública en grandes obras como carreteras y particularmente a los proLa maldición de la abundancia
91
gramas de construcción de vivienda. Sin embargo, su manejo ha
sido caótico.
En síntesis, la minería metálica y no metálica están presentes en el Ecuador en el ámbito artesanal y de subsistencia, así
como la minería de los materiales de construcción. En lo referente
a la minería metálica, predomina la actividad a pequeña escala –artesanal y de subsistencia– especialmente en la extracción de oro.
Soplan vientos neoliberales sobre la minería
Desde los años ochenta en el siglo pasado, se inició un
proceso tendiente a atraer y asegurar la inversión privada y extranjera para el desarrollo de minería industrial a gran escala en
concordancia con la política de apertura económica del Consenso de Washington. Así, desde mediados de dicha década, empezaron actividades de exploración en diversas regiones del
país. En esta etapa aumentaron los estudios acerca de la minería. Estos estudios apuntaron en dos direcciones; de una parte,
sirvieron para apuntalar una modificación del marco legal en
extremo favorable a la empresa privada; y de otra, aunque en
menor medida, buscaban transformar la minería informal que
predominaba en el país.
Los gobiernos neoliberales promovieron varias modificaciones en las leyes y procuraron crear condiciones “atractivas”
para la inversión extranjera destinada a la minería industrial. La
cooperación de organismos como el Banco Mundial y gobiernos
extranjeros, a través del Proyecto para el Desarrollo Minero y
Control Ambiental (Prodeminca), permitió iniciar un proceso de
generación de información específica, que después sería utilizada
por las empresas privadas. Esta información despertó el interés
por la minería dentro y fuera del país. Fue, sin lugar a dudas, el
punto de partida de diversas iniciativas empresariales, así como
de varias acciones especulativas. Esta acción del Banco Mundial
incluyó la prospección dentro de varios parques nacionales y reservas ecológicas, además de bosques privados, en su mayoría en
las estribaciones de la cordillera occidental. En este contexto se
92
Alberto Acosta
dieron continuados ataques en contra de diversas comunidades a
las que se quiere imponer la minería.
Tal como demostró la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (2008), en la preparación y ejecución de
los proyectos Prodeminca hubo intereses vinculados entre personas provenientes o dueñas de empresas mineras privadas, que
luego se convertirían en altos funcionarios del gobierno, o viceversa. Varios nombres aparecen en un momento como representantes de los intereses privados y en otro momento en cargos públicos de ministros y subsecretarios del ramo o como consultores
del proyecto. Lo mismo que ha acontecido con frecuencia en el
sector petrolero2. Entre otros, Pablo Terán Ribadeneira, presidente de la Cámara de Minería, más adelante ministro de Energía
(Terán fue el responsable de introducir reformas a la Ley de Minería en 1999, a través de la Ley Trole II); César Aníbal Espinosa,
asesor de la Cámara de Minería, consultor de Prodeminca, asesor
del subsecretario de Minas, presidente de la Cámara de Minería
del Ecuador; Jorge Paz Durini, ex presidente de la Cámara de Minería, luego subsecretario de Minas, representante de la compañía Gaby Panama Corporation; Santiago Cordovéz Noboa, director de la Cámara de Minería, después subsecretario de Minas; Arnoldo Alencastro, presidente de la Cámara de Minería de Guayaquil, subsecretario de Minas; Carlos Muirragui, subsecretario de
Minas, representante de la compañía Dynasty.
El Banco Mundial, gran propulsor del Consenso de Washington, trabajaba activamente para abrir los países de la región
a la inversión minera. Entre los años 1993 y 2001 financiaron 27
grandes proyectos mineros por cerca de 790 millones de dólares.
A más de estos créditos y otros de asistencia técnica, el aporte
sustancial del Banco Mundial en Ecuador y en decenas de países
en el mundo, con proyectos similares al Prodeminca, fue intro-
2
Para muestra dos nombres de conocidos expertos petroleros, públicos defensores de los intereses de las empresas transnacionales, que ocuparon puestos destacados en el manejo petrolero: René Ortiz Durán y Fernando Santos
Alvite, ambos fueron ministro de Energía y Minas.
La maldición de la abundancia
93
ducir reformas en los marcos legales e institucionales del sector
público, en general, y minero, en particular3.
César Aníbal Espinosa, presidente de la Cámara de Minería, reconoció expresamente el aporte del Banco Mundial
cuando fue subsecretario de Minas en el año 2000, en comunicación del 26 de abril enviada al vicepresidente para América Latina y el Caribe de esta institución:
“La oportunidad del continente de ofrecer su potencial minero en
términos competitivos es histórica. Ello nos permite concluir que
vuestra oportuna y necesaria intervención como articuladores de
los acuerdos internacionales aún pendientes, una vez más, será
fructífera. Los lineamientos político-financieros y antecedentes
generados en la región por esta institución, así lo corroboran”.
No hay duda que el Banco Mundial fue actor importante en el proceso de neoliberalización de la economía ecuatoriana. Lo hizo incluso violando sus propias políticas y directrices operacionales, así como los principios de su convenio constitutivo. A más de su intervención en el ámbito minero, se puede mencionar su accionar en el intento por privatizar el agua
potable, la educación y la salud. También impulsó una apertura comercial a ultranza, que devino en el “boboaperturismo”,
causante directo de una serie de problemas fundamentales en la
economía nacional.
Tampoco faltó la presencia del Banco Mundial en el
sector ambiental. Con el auspicio del Proyecto de Asistencia
Técnica para la Gestión Ambiental (Patra) y los lineamientos del
Banco Mundial se promulgó la Ley de Gestión Ambiental en
1999 que estableció un deficiente sistema descentralizado de
gestión ambiental. Como reconoce la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público, en el año de 2008:
3
Uno de los componentes más importantes de Prodeminca fue el de analizar
minerales de interés para la industria minera dentro de 3,6 millones de hectáreas del occidente ecuatoriano, incluyendo siete áreas protegidas nacionales.
Dicho estudio no incluyó ni un solo elemento no-mineral (es decir nada sobre
el contenido orgánico, biodiversidad, especies en peligro de extinción, etc).
94
Alberto Acosta
“no establece con claridad las competencias en materia de control y regulación ambiental que le corresponde a cada entidad o
sector. Se transfieren estas competencias a ministerios, gobiernos seccionales y sector privado (Sistema Descentralizado de
Gestión Ambiental), creando graves conflictos de interés y sin
que se hayan garantizado estructuras institucionales sólidas que
puedan responder eficientemente con estas competencias. Se dejó graves vacíos en temas sensibles, como el de las áreas naturales protegidas y zonas ecológicamente frágiles.”
En este punto, simplemente para dejar sentada la responsabilidad de los organismos multilaterales de crédito, cabe señalar que fueron actores destacados en el proceso de ajuste estructural del Ecuador y al menos cómplices de los intereses de los
acreedores privados de la deuda externa ecuatoriana. El FMI, el
Banco Mundial y el BID, como demostró la mencionada comisión, promovieron endeudamiento pernicioso. Luego se asociaron con los acreedores privados y los negociadores de los gobiernos neoliberales para salvar deudas ilegítimas mediante inescrupulosa distorsión del destino de los créditos. Por otra parte, promover este tipo de actividades extractivas de gran escala resulta
un contrasentido para organismos que deberían velar por el interés de los países menos desarrollados y no por el de las grandes
empresas transnacionales.
Todo lo descrito en el párrafo anterior condujo a debilitar la capacidad de desarrollo del Estado, uno de los objetivos
neoliberales fundamentales. Como nos enseña la historia, un Estado mínimo conduce a un menor gasto social, a la desintegración nacional, a la pérdida de capacidad de respuesta endógena
para intervenir en el contexto internacional y a un creciente Estado policial. En suma, los mencionados organismos multilaterales de crédito son responsables de la inestabilidad política y de los
continuos enfrentamientos de gobiernos con sectores sociales.
Por todo eso, de acuerdo con la comisión de auditoría,
existen pruebas suficientes para repudiar e iniciar el proceso de
anulación de estos créditos multilaterales, no solamente de todos
los Bonos Global. Una conclusión que puede hacerse extensiva a
muchos créditos bilaterales.
La maldición de la abundancia
95
Recién en el año 2000 empiezan a consolidarse las mayores pretensiones de las empresas mineras. Se reforma la Ley 126
y se instituye el título único para todas las actividades mineras. Se
permitió la divisibilidad del título minero; igualmente se establece la falta de pago de patentes como única causal de caducidad para dar por terminada una concesión, sin que existan otros criterios, como podían haber sido los sociales y ambientales. Se introduce el concepto de minería en pequeña escala, en sustitución de
la minería artesanal; además, se establece la libre explotación de
materiales de construcción. En materia de regalías, éstas fueron
eliminadas4. Se estableció el pago de un dólar por hectárea al año
como derechos superficiarios al inicio, para llegar apenas a 16 dólares por hectárea al año en la fase de explotación.
Se estableció también el concepto de minería en pequeña escala, en sustitución de la minería artesanal o la que en realidad es pequeña minería. Según esta norma, minería en pequeña
escala constituye aquella concesión de hasta 150 hectáreas mineras, extracción minera de 100 toneladas al día e inversión de hasta un millón de dólares. Lo que se pretende, con esta definición,
es encubrir a un número significativo de inversiones mayores que
nada tienen que ver con la verdadera minería pequeña, artesanal
o de subsistencia.
En esta época se produjo una “hemorragia” de concesiones mineras5. También se permitió una perniciosa acumulación de concesiones en muy pocas manos; este es uno de los factores que explica la enorme especulación en la compra-venta de
títulos mineros. La especulación de títulos mineros permitió que
4
Esta política de “facilitar las cosas” para atraer empresas mineras internacionales no es única. Cuando Zambia, uno de los países mineros más grandes
de África, estaba atrapado por la crisis económica, los organismos multilaterales de crédito presionaron para que baje las regalías del 3% al 0,6%.
Quien escribe estas líneas reconoce que durante su gestión como ministro de
Energía y Minas, de enero a junio del 2007, por más esfuerzos que realizó, no
logró parar esta hemorragia. No por falta de voluntad, sino por la carencia de un
equipo jurídico conocedor de la materia y dispuesto a poner orden en el sector
minero. Eso lo lograría parcialmente el sucesor, Galo Chiriboga Zambrano.
5
96
Alberto Acosta
algunos grupos obtengan cuantiosas ganancias. Los concesionarios, mientras tanto, no tenían que presentar planes de exploración, ni explotación. Los estudios de impacto ambiental, si los
había, eran menos que mediocres y se los hacía simplemente para cumplir con el trámite burocrático. La consulta previa fue una
verdadera tomadura de pelo a las comunidades; no sólo eso, muchas empresas mineras dividieron a las comunidades y en varios
casos agredieron a quienes pretendían oponérseles.
Con estas reformas se buscaba atraer una mayor inversión privada para proyectos de envergadura. El Estado, al ser
muy bajas las mencionadas patentes, podía esperar algún ingreso del pago de impuestos en la etapa de explotación. Una expectativa que no siempre se cumple, puesto que las empresas mineras son expertas, con una serie de prácticas fraudulentas, en
esconder sus ingresos verdaderos para minimizar el pago de tributo. Esto lo ha demostrado para el caso chileno Orlando Caputo, experto en temas mineros, quien fuera representante del
ex presidente Salvador Allende en el Comité Ejecutivo y Gerente General de Codelco (Corporación del Cobre).
Con la Ley Orgánica de la Concesión Plena en Chile se
desnacionalizó el cobre. Codelco que producía y exportaba el
100% de la gran minería del cobre, ahora controla sólo el 28%.
El 72% es controlado por las grandes empresas mineras transnacionales. Hay que anotar que en Chile, si bien no se privatizó la
empresa estatal Codelco, sí se dio una privatización encubierta
de la gran minería, lo que ha llevado a enormes pérdidas para el
Estado chileno6, sobre todo en la época de los altos precios del
cobre. La dependencia de cobre de este país, por lo demás, ha au-
6
Francisco Herreros, “Un crimen de sesenta mil millones de dólares”, Rebelión
www.rebelion.org, 2009 presenta cifras de pérdidas que van desde los 15 mil
millones (entre 1990 y 2000) hasta los 60 mil millones de dólares (en los últimos años de elevados precios del cobre). Además, de acuerdo a datos de la
balanza de pagos del 2007, este país andino dependía en un 66,2% de las exportaciones mineras, mientras que el rubro agropecuario, silvícola y pesquero
significaba el 4,85% de las exportaciones totales, con un 28,5% de productos
industriales, en su mayoría materias primas con un escaso valor agregado, altamente contaminantes y poco intensivas en trabajo.
La maldición de la abundancia
97
mentado en términos absolutos y relativos, ratificando su condición de economía primario-exportadora.
En Ecuador, como complemento de esta apertura hacia
la minería a gran escala o industrial, se ampliaron las áreas de influencia minera. El área destinada para desarrollar la explotación
minera abarcó un 20% del territorio ecuatoriano, es decir
5’629.751 hectáreas de suelos para concesiones mineras. Esta área
incluía zonas protegidas, regiones de bosques protectores, territorios indígenas, zonas de vestigios arqueológicos, tierras agrícolas… En algunos casos todas estas características están reunidas
en una concesión minera.
En síntesis, se promovió el ingreso de empresas extranjeras interesadas en el desarrollo de nuevos proyectos o en la
ampliación de proyectos existentes, sin desarrollar una agenda
social y ambiental congruente con los impactos de estos proyectos sobre los ecosistemas y sobre las relaciones sociales de las poblaciones locales. La presencia de dichas empresas fue presentada, con el mismo cuento de siempre, como una condición casi
sine qua non para conseguir el desarrollo nacional. Sin inversión
extranjera no hay futuro, repiten hasta el cansancio los neoliberales. Entonces, ¿para qué preocuparse de normativas ambientales y sociales?… Tanto el debate social, cuanto el debate tecnológico, no se diga el ambiental, fueron dejados de lado en busca de
un rápido crecimiento del PIB y un incremento de la renta, a través del impulso esperado por la inversión extranjera.
Antes de concluir este punto, es preciso mencionar que
el origen de la inversión en este sector se concentra en empresas
canadienses. La presencia activa de estas empresas, apoyadas
abiertamente por su embajada (Canadá es el país con la mayor
proporción de dinero público para alentar internacionalmente la
minería) ha sido uno de los rasgos característicos de las actividades para impulsar la minería, en los últimos años. Vale anotar,
también, que estas empresas han sido cuestionadas por las estrategias que utilizan para viabilizar sus inversiones en regiones como América Latina y por el uso que hacen de dineros públicos
que reciben para esto.
98
Alberto Acosta
Canadá es presentado, con frecuencia, como un ejemplo de la minería responsable. Un logro explicable por el uso de
tecnología de punta, dice el discurso oficial. La realidad, una vez
más, se distancia de la propaganda. Aunque se use tecnología
avanzada, como demostró M. Winfield (2002), la minería canadiense produce graves impactos ambientales. La remoción de rocas y tierras, incluso con vegetación, alcanza volúmenes elevados.
Por ejemplo, para producir una tonelada de cobre se requieren
aproximadamente 200 toneladas de materiales. Así, se estima que
esta actividad extractivista genera un millón de toneladas de desechos rocosos y 950.000 toneladas de otros desechos diarios, con
un total de 650 millones de toneladas totales al año. Es decir, la
minería genera veinte veces más basura que todos los habitantes,
industrias, comercios e instituciones canadienses. Estas presiones
ambientales van en aumento en la medida en que se extinguen
los filones de alta concentración metálica, obligando a desarrollar
las actividades en filones de menor concentración, en los que se
producen mayores cantidades de desechos.
Esta situación explicaría también los esfuerzos que
realiza el Canadá para que sus empresas se afinquen en otros
países, no sólo ricos en minerales, sino también pobres en institucionalidades… En general, esto conduce, además, a la explotación petrolera y minera en zonas cada vez menos apropiadas por
su fragilidad ambiental y social.
Como sucede con este tipo de actividades, en Canadá el
uso del agua es intensivo y los problemas que provocan los procesos de lixiviación y desagües de sustancias venenosas de diverso tipo son nocivos para los sistemas acuáticos.
Los problemas sociales no faltan en este país. Los grupos humanos más afectados son los indígenas, que han sufrido
un permanente desplazamiento. Estas actividades mineras,
acompañadas de grandes obras de infraestructura provocan contaminación de diversa naturaleza en agua, suelos y aire, agudizan
la deforestación y marcan profundamente el paisaje.
Se estima que en Canadá hay más de 10.000 minas abandonadas, con altos riesgos de contaminación permanente. Los cosLa maldición de la abundancia
99
tos para remediar todos estos puntos de contaminación tienen estimaciones que van desde el billón a los seis billones de dólares. En
los Estados Unidos se calcula que el costo de remediación de minas abandonadas podría bordear los 60 billones de dólares7.
En muchos casos no hay normas para exigir la rehabilitación de estas minas. Los problemas de control y regulación derivados de las fallas en la institucionalidad son múltiples. En definitiva, es falso que las empresas mineras canadienses operen bajo un
marco legal que promueve su responsabilidad social y ambiental.
Las empresas mineras canadienses que trabajan en Ecuador, las que, por su tamaño, no superan el rango de junior, al parecer son las encargadas de realizar el trabajo “sucio” para luego vender sus concesiones a otras empresas mayores, las senior.
En la actualidad las empresas grandes interesadas en dichas concesiones son particularmente de origen chino. Este es un
asunto de mucho cuidado, considerando que las empresas de ese
país no se destacan por ser respetuosas con el ambiente y con la
gente misma. En ese país, que se encontraría en una fase de acumulación originaria global, tampoco existe una sociedad civil organizada capaz de ayudar a controlar los desmanes ambientales y
sociales que puedan hacer sus empresas.
Desde otra perspectiva, parecería que la presión de una
sociedad civil más activa y consciente de los problemas ambientales en los países desarrollados está obligando a sus empresas
mineras a buscar otras latitudes. Sobre todo países con una pobre institucionalidad y con gobiernos ansiosos por conseguir recursos financieros a como de lugar.
Para concluir este punto, es bueno recordar que, a
cuenta de atraer inversiones a la minería, se dio paso a una masi-
7
Uno de los casos más sonados en dicho país es la mina de oro Summitville
(Colorado). Esta mina abarca tan sólo 647 hectáreas, pero la remediación costaría aproximadamente 340 mil dólares por hectárea. Tan alto fue el monto para la remediación, que la empresa de Robert Friedland se declaró en bancarrota poco después de los primeros informes sobre contaminación. La empresa apenas habría pagado 130 mil dólares, el Estado tendrá que asumir el resto: 225 millones de dólares.
100
Alberto Acosta
va desinstitucionalización y pérdida de control estatal sobre el
sector minero. En este empeño intervino activamente el Banco
Mundial, con su proyecto Prodeminca.
Del Mandato Minero a la nueva Ley de Minería
Para tratar de poner algo de orden en esta caótica situación, la Asamblea Constituyente de plenos poderes expidió el
Mandato Minero, el 18 de abril del 2008, después de un complejo proceso de deliberaciones y discusiones, sobre todo en el interior de la bancada oficilista y del gobierno del presidente Correa.
Los puntos centrales del mandato fueron:
- cesación de concesiones que no cumplan con las obligaciones establecidas en la ley en materia de inversiones y
pago de patentes (Art. 1 y 2)
- no afectación del agua (Art. 3)
- restricción de la minería en áreas protegidas y en zonas de
amortiguamiento (Art. 3)
- prohibición de los monopolios y sus prácticas (Art. 4)
- extinción de las concesiones a los ex-funcionarios del Ministerio de Energía y Minas (Art. 5)
Anotemos también, que las minas en producción fueron excluidas del mandato para no crear incertidumbre ni desempleo. Por la misma razón, tampoco se incluyó la minería de
pequeña escala y artesanal; pero esto no significó que se desconociera los graves problemas existentes en este ámbito.
Lo que se buscaba con el mandato era corregir las principales dificultades y aberraciones que caracterizaban el potencial manejo de las reservas minerales más grandes. Cuando se
aprobó el Mandato Minero, apenas un 7% de las concesiones estaban en fase exploración y explotación, el resto prácticamente
era para la especulación. Con este mandato se deseaba normar la
actividad minera industrial en el Ecuador, abriendo la puerta a
un amplio debate nacional.
La maldición de la abundancia
101
Como complemento del mandato, la Asamblea Constituyente otorgó la amnistía para las personas criminalizadas por
las empresas mineras, así como también para quienes fueron víctimas de la represión en Dayuma8 (en el ámbito petrolero) incluso en contra de la voluntad del propio presidente de la república.
El Mandato Minero también estableció la creación de
una empresa minera del Estado como pieza central para regularizar e intervenir en aquella actividad minera que se decida colectivamente mantener. Con una empresa de ese tipo se pueden
establecer las condiciones para que el Estado invierta en tecnología, determine otras reglas para organizar el sector sin depender
de empresas extranjeras, contribuya con tecnología y financiamiento a los pequeños mineros artesanales y sobre todo mejore
las condiciones sociales y ambientales. Igualmente es de esperar
que esta empresa contribuya a reorganizar íntegramente el sector
de la minería de los áridos o materiales de construcción.
Este mandato, que constituía un punto de partida para la
definición del nuevo marco institucional minero, no se cumplió a
cabalidad por parte del gobierno. Varios puntos quedaron pendientes. La Comisión de Legislación y Fiscalización, compuesta
por asambleístas de la Asamblea Constituyente de Montecristi que
aprobaron el mandato, no tuvo la capacidad para fiscalizar su
cumplimiento; paso que debió darse previamente a la discusión de
la nueva Ley de Minería.
Entre los principales incumplimientos del mandato
podemos anotar los siguientes:
- no se revirtieron todas las concesiones al Estado, tal como
ordenaba el mandato.
- no se dio paso a la extinción –sin compensación económica alguna– de las concesiones mineras que en número mayor a tres habían sido otorgadas a una sola persona natural o jurídica y sus empresas vinculadas; se mantiene el
Sobre el tema se puede consultar el estudio de Milagros Aguirre, Dayuma¡Nunca más!, CICAME, Quito, 2008.
8
102
Alberto Acosta
acaparamiento y el monopolio, base de la especulación
minera9.
- no se han extinguido todas las concesiones que mantienen
ex funcionarios de los ministerios de Recursos Naturales,
Energía y Minas, y Minas y Petróleos.
Como resultado de un proceso apresurado, con una serie de amenazas formuladas por parte del ejecutivo, sin un verdadero debate nacional, es decir sin una real participación ciudadana; el 12 de enero del 2009 se aprobó la nueva Ley de Minería. La
oposición de las comunidades locales afectadas por la actividad
minera, del movimiento indígena, del movimiento ambiental y
de otros sectores no logró abrir la puerta al diálogo nacional. El
gobierno del presidente Correa, apurando el paso, reprimiendo a
los opositores y cerrando los espacios democráticos, impuso la
nueva ley.
El presidente Correa, una y otra vez, arremetió en contra de los críticos de la minería:
“Siempre dijimos que el mayor peligro para nuestro proyecto
político, una vez derrotada sucesivamente en las urnas la derecha
política, era el izquierdismo, ecologismo e indigenismo infantil.
¡Qué lástima que no nos equivocamos en aquello!
Ahora resulta que el buen vivir es cerrar las minas y el petróleo,
¡y seguramente volver a una sociedad de recolectores!
Ahora resulta que para vivir en armonía con la naturaleza hay
que considerar al ser humano poco menos que un estorbo, que
hay que eliminar para que vivan mejor los animales y las plantas.
Jamás hemos sido antropocéntricos en nuestra visión de desarrollo, por ello apoyamos entusiastamente los derechos de la naturaleza en la nueva Constitución, pero de ahí a llegar al absurdo de los fundamentalismos ecologistas que el país está sufriendo, hay una gran distancia. (...)
9
Esto puede ser comprobado en la página web del Ministerio de Minas y Petróleos www.mineriaecuador.com
La maldición de la abundancia
103
Invoquemos nosotros también, la gran mayoría del pueblo ecuatoriano, el derecho a resistir. Sí, a resistir a que pequeños grupos,
absolutamente minoritarios, nos impongan sus particulares visiones e intereses, robándonos hasta la verdad, cuando lo que
siembran es muerte, al querer mantenernos como mendigos viviendo sobre incalculables riquezas. Por ello, en estos momentos,
procedo a enviar la nueva ley de minería del país (...).”10 (Informe a la nación, Quito 19 de enero de 2000, Plaza de la Independencia, www.presidencia.gov.ec/pdf/discurso-plaza.pdf)
Si bien la nueva ley supera muchas de las aberraciones
del marco jurídico anterior, ésta no se ciñe completamente a los
principios de la nueva Constitución, ni se inspira en los principios fundamentales del Mandato Minero. Con esta nueva ley, a la
postre, se podría consolidar un modelo primario-exportador, cuyas patologías las estamos desnudando en estas líneas11.
10
11
104
Es curioso constatar que este tipo de reacciones se repiten en otros países,
cuando los gobernantes se molestan por la oposición contra proyectos enmarcados en la lógica del modelo extractivista. En Perú, el presidente Alan
García quien promueve una “revolución capitalista”, en una columna titulada
“El perro del hortelano”, “muestra una faz autoritaria al acusar indiscriminadamente a los críticos del gobierno de ‘arcaicos’, ‘comunistas’, ‘falsos ambientalistas’, entre los más suaves epítetos, a la par que aprovecha para atacar a
los organismos defensores de los derechos humanos y criminalizar las protestas sociales”. Julio Cotler “La paradoja peruana: crecimiento económico y desaprobación política”, revista Diplomacia, estrategia, política No. 9, Fundación
Alexandre de Gusmao, Brasilia, 2009.
No sólo que no se cumplió a cabalidad el mandato constituyente, sino que incluso la misma ley no ha sido acatada en su totalidad. En lo que tiene que ver
con el pago de patentes de conservación se emitió un Acuerdo Ministerial, que
indicaba que el pago podía hacerse hasta marzo del 2009, cubriendo el mismo valor establecido en la ley anterior (la nueva ley estableció que el pago sería de 5,45 dólares por hectárea, mientras anteriormente se pagaba dos), y que
luego de aprobarse el reglamento, se realizaría un reajuste de pagos. Con este Acuerdo Ministerial se favoreció a los tenedores de grandes superficies de
terreno en concesión. Adicionalmente, sin que se haya emitido el nuevo reglamento y sin que se hayan firmado los nuevos contratos de explotación como
manda la nueva ley, se autorizó a las empresas mineras más grandes, que son
las que acaparan el mayor número de concesiones, a reiniciar sus actividades.
Tampoco se ha respetado el plazo para que el poder legislativo conozca el
proyecto de Ley de Fomento, Participación, Capacitación a la Pequeña Minería y Minería Artesanal.
Alberto Acosta
Orlando Caputo, el experto chileno mencionado anteriormente se preocupaba al estudiar la ley ecuatoriana antes de
su aprobación porque, citando al jurista Julián Alcayaga:
“En cuanto al fondo del proyecto, y al compararla con la Ley Minera Chilena, que es la que heredamos de Pinochet y su ministro de Minería José Piñera, nos parece que este proyecto tuviera
los mismos mentores ocultos que la Ley Minera de Pinochet, es
decir las transnacionales mineras, y es esta la impresión que queda visto lo permisivo que es este proyecto con la actividad minera y la facilidad con la cual se entrega a la inversión extranjera”.
Caputo, el 19 de diciembre de 2008, concluyó sus reflexiones:
“Preocupa que en Ecuador, un cambio tan trascendente para el
futuro del país, esté siendo discutido en un período tan breve de
tiempo. Adicionalmente cuando estamos al inicio de una prolongada crisis mundial con una disminución no vista anteriormente por la rapidez con que se ha dado, la caída de los precios
del petróleo, del cobre, alimentos y otros recursos. Parecería que
este proyecto fue elaborado en condiciones completamente diferentes a la situación actual nacional y mundial, cuando los precios estaban elevados y con una demanda creciente, es decir cualitativamente diferente a la situación actual.”
En síntesis, más allá de los graves problemas ambientales y sociales que se derivan de esta nueva ley y del manejo discrecional del gobierno, no hay una propuesta minera que aliente
el trabajo sustentable de los mineros más pequeños, ni las inversiones de empresas ecuatorianas. Tampoco se han sentado las bases para el establecimiento de la Empresa Estatal de Minería, que
pudo tener como patrimonio de partida todas las concesiones
que debían revertir al Estado, tal como lo dispuso el Mandato de
Montecristi12.
12
No se ha creado aún la Empresa Nacional de Minería y ya se firmó un convenio con Codelco, para que asesore al futuro ente estatal ecuatoriano. Es
preciso anotar que esta empresa estatal chilena ha suscrito un convenio estratégico con la empresa china Minmetals para realizar actividades mineras en
Brasil, Colombia y Ecuador.
La maldición de la abundancia
105
Inconstitucionalidad de la ley minera
Mario Melo13
La ley minera violenta el marco constitucional: no busca el buen vivir al promover la minería a cielo abierto y a gran escala que rompe el equilibrio entre comunidades y entorno natural; atenta contra los derechos de la naturaleza al poner en peligro los ciclos naturales regenerativos de ecosistemas
frágiles y del agua; desvirtúa el carácter plurinacional del Estado ecuatoriano
pues ignora y denigra la oposición fundamentada de las nacionalidades indígenas a que sus territorios sean afectados irreversiblemente por la minería.
La Constitución dice que el Estado podrá delegar “excepcionalmente” a la iniciativa privada las actividades en sectores estratégicos como
la minería, “en los casos que establezca la ley”. Esta ley no define en qué casos se podrá realizar esa delegación, dejando abierta a interpretación arbitraria la “excepcionalidad” de cada concesión.
Es discriminatorio que los trabajadores mineros solo reciban el
3% de las utilidades, cuando el régimen general de participación de los trabajadores es del 15%. El 12% restante va en beneficio del Estado. Lo que
se quiere es que con ese rubro, más los impuestos que paga la minera y las
exiguas regalías establecidas por la ley (3%) aparezca que lo obtenido por
el Estado no sea inferior a lo de la empresa que explota los recursos como
lo exige la Constitución (Art. 408).
La Constitución reconoce dos formas de consulta previa: la que
se realiza a las comunidades afectadas por decisiones de riesgo ambiental,
en cuyo caso la oposición mayoritaria de los consultados se resuelve con la
decisión de la autoridad administrativa superior (art. 398) y en el art. 57 se
reconoce a las comunidades, comunas, pueblos y nacionalidades indígenas
el derecho a la consulta previa “de conformidad con la Constitución, los pactos, convenios, declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos humanos”. Conforme a la Declaración de la ONU sobre Derechos de
los Pueblos Indígenas, es necesario el consentimiento de los consultados
para que se realice la actividad. El art. 90 de la ley confunde ambos tipos de
consulta y dice, inconstitucionalmente, que la consulta a los pueblos y nacio-
13
106
Este texto de Mario Melo apareció en la publicación del Grupo Spurrier; Análisis Semanal No. 6, “Minería: ¿Victoria pírrica?” del 12 de febrero del 2009. Su
autor es doctor en jurisprudencia, máster en derecho ambiental, profesor de
la Universidad Simón Bolívar y de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, en Quito y asesor de la Fundación Pachamama.
Alberto Acosta
nalidades se realizará “de conformidad con el Artículo 398 de la Constitución”
pretendiendo pasar por alto su derecho al consentimiento que tienen reconocido internacionalmente.
La ley establece que desde que se constituye una concesión, los
predios superficiales quedan sujetos a SERVIDUMBRES para ser ocupados
en TODA LA EXTENSIÓN REQUERIDA por instalaciones y construcciones
propias de la actividad minera; tránsito, acueducto, líneas férreas, aeródromos y todo otro sistema de transporte y comunicación, etc. Los titulares de
las concesiones mineras “PUEDEN convenir” con los dueños del predio respecto a las servidumbres (art. 101). No confundir la palabra “puede” que significa opción o posibilidad con la palabra “debe” que significaría obligación o
mandato. El propietario del predio no tiene la opción de negarse u oponerse
a la servidumbre.
La disposición final segunda de la ley dice que sus disposiciones
“prevalecerán sobre otras leyes y sólo podrá ser modificada o derogada por
disposición expresa de otra ley destinada específicamente a tales fines”. Es
absurdo pretender que una ley tenga “privilegios” respecto a las otras leyes
de igual categoría jurídica. De acuerdo a la Constitución (art. 133) en el Ecuador hay leyes orgánicas y ordinarias. Según la materia de que trata, la Ley de
Minería es una ley ordinaria y como tal no podría modificar ni prevalecer sobre leyes orgánicas. Tampoco podría hacerlo respecto a otras leyes ordinarias, sino de acuerdo a los principios generales del derecho, es decir en cuanto sea especial respecto al asunto de que se trate. En cuanto a la reforma, no
hay fundamento jurídico para que esta ley tenga un régimen sui generis y no
se reforme como todas las leyes, expresamente, por una ley que explícitamente reforme sus contenidos, o tácitamente, si una nueva ley de igual o superior categoría jurídica incluye preceptos distintos a los previstos en ella.
Como consecuencia de estas reflexiones constitucionales, un
primer punto de conflicto surgirá en este campo. Y la demanda de inconstitucionalidad abrirá la puerta a nuevas reclamaciones sociales. Con estos antecedentes es fácil anticipar la creciente resistencia social en diversas regiones del país, lo que devendrá en nuevos y dolorosos enfrentamientos.
La realidad de la minería en Ecuador
El desarrollo actual de la minería en Ecuador, a pesar de
sus limitaciones, incluye prácticamente todas las fases de la actividad: prospección, exploración, explotación, beneficio, fundiLa maldición de la abundancia
107
ción, refinación y comercialización de minerales metálicos y nometálicos. Como hemos anotado oportunamente, la minería metálica tiene una incidencia marginal en la economía nacional,
mientras que la minería no-metálica es la abastecedora de la
construcción civil y tiene un amplio impacto en todo el país.
A nivel nacional, a junio de 2008, luego del parcial
cumplimiento del Mandato Minero, el número de concesiones
otorgadas (inscritas y en trámite) fue de 3.995, lo que abarca una
superficie de 3,1 millones de hectáreas y representa el 12.20% del
total de la superficie del país.
La distribución geográfica de las concesiones mineras
se aprecia en el cuadro 15. El grueso de las concesiones corresponde en términos de superficie (90,6%) a la minería metálica,
que representa el 45,6% del total de concesiones.
Cuadro 15. Distribución de concesiones mineras
por Direcciones Regionales del Ministerio de Minas y Petróleos
Fase: concesión minera
Regional del área
Azuay
Azuay
Cañar
Morona
Chimborazo
Bolívar
Chimborazo
Pastaza
Tungurahua
Dinami
Direccion Nacional de Minería
El Oro
El Oro
Guayas
Guayas
Manabí
Los Ríos
Galápagos
108
Alberto Acosta
Inscritas
Manifiesto
Trámite
360
79
141
118
16
17
7
1
2
25
56
36
39
7
31
13
34
0
1
0
5
0
74
455
78
36
258
40
22
3
100
15
5
0
2
Regional del área
Loja
Loja
Pichincha
Pichincha
Carchi
Imbabura
Cotopaxi
Esmerladas
Napo
Sucumbíos
Orellana
Zamora
Zamora
Inscritas
Manifiesto
Trámite
492
71
157
114
11
44
65
34
35
52
23
77
2
19
20
11
15
17
5
1
32
3
1
384
85
124
2
Fuente: Subsecretaría de Minas
Apenas el 16,6% del total de concesiones cuenta con
manifiestos de producción, es decir que legalmente se encuentra
produciendo; de éstas, 41,78% corresponden a minerales metálicos, 11,84% a no metálicos, 3,50 % a metálicos y no metálicos, y
42,88 % a materiales de construcción.
La distribución geográfica de las concesiones existentes
debe ser complementada con la información de las principales
zonas en donde se encuentran los mayores proyectos mineros:
Proyecto Río Blanco (IMC); Proyecto Quimsacocha (Iamgold),
Proyecto Cóndor (Aurelian Ecuador S.A.), Proyecto Cóndor,
Proyecto Mirador (Ecuacorriente), Proyecto San Carlos, Proyecto Panantza. Sus reservas, según cifras de las propias empresas,
representarían un monto tan elevado de minerales (ver cuadro
16), que resulta difícil de aceptar, sobre todo ante la ausencia de
estudios que los confirmen.
La maldición de la abundancia
109
Cuadro16. Principales proyectos mineros
Empresa
IMC (Canadá)
Proyecto
Río Blanco
Iamgold
(Canadá)
Provincia/
localización
Zamora Chinchipe,
río Blanco
Concesiones
No.
Extensión
Etapa: Exploración
4
5.799 ha
Azuay, Victoria del
Portete y
Quimsacocha
1
Proyecto
Quimsacocha
Aurelian Ecuador Zamora Chinchipe,
S.A. (Canadá) Fruta del Norte,
Las Peñas y
Yanzatza
Proyecto Cóndor
Ecuacorriente
(Canadá)
Zamora Chinchipe,
parroquia
Tundayme, cantón
Proyecto Mirador El Pangui
12.500 ha
38
95.000 ha
6
641,4 ha
Minerales Reservas estimadas
por las mismas
empresas
Oro y plata 521.000 onzas
de oro
4’039.000 onzas
de plata
Oro y plata 3 millones onzas
de oro
18.2 millones onzas
de plata
Oro y plata 13.7 millones de
onzas de oro y
22.4 millones de
onzas de plata
(depósito Fruta
del Norte)
Cobre
181 millones
de t con 0,63%
cobre, 0,20 g/t
oro y 1,60 g/t plata.
Etapa: Explotación
1
2.000 ha
Cobre
657 millones de t
con 0,61% de cobre
Etapa: Desarrollo
1
1.200 ha
Cobre
463 millones
de t con 0,66%
p cobre y 0,08
gramos por
tonelada p oro
Proyecto
San Carlos
Morona Santiago,
parroquia San
Carlos de Limón,
cantón San Juan
Bosco
Proyecto
Panantza
Morona Santiago,
parroquia de San
Miguel de Conchay,
cantón
Limón-Indanza
Fuente: Ministerio de Minas y Petróleos
Se destacan como distritos mineros las zonas de Portovelo-Zaruma, Nambija y Ponce Enríquez. La minería a pequeña
escala se organiza fundamentalmente en cooperativas, para dar
paso a decenas de asociaciones mineras.
El número de personas involucradas en actividades mineras a pequeña escala, a inicios de la década, se estimaba en unas
92.000. El grueso de ellas realiza tareas de extracción de oro, ma110
Alberto Acosta
teriales de construcción y caliza. Hay que anotar que no todas estas personas tienen una actividad minera a tiempo completo o
todo el año. Tampoco esta actividad es el principal medio de subsistencia del hogar o de la persona. Un número importante de
personas se dedica a la actividad minera a medio tiempo u ocasionalmente, en tanto le proporciona un complemento para el
ingreso del hogar o satisface una necesidad especial. La actividad
artesanal y de subsistencia ha sido una salida desesperada para
grupos campesinos, expulsados de sus lugares de origen por diversos factores. Los fines de semana, unas 500 familias de los pueblos indígenas, asentadas cerca de las orillas de los ríos de la región amazónica lavarían manual o artesanalmente grava aurífera. De acuerdo a estimaciones de inicios de la década, unas 1.500
personas se dedicarían a realizar trabajos ambulantes, cateando
afloramientos y lavando grava; es decir aventureros que buscan
constituirse en pioneros de un posible descubrimiento minero
quienes no tienen una concesión minera.
Gran parte de las minas existentes en Ecuador son inseguras, mal ventiladas y calurosas, con el riesgo constante de derrumbes. Con herramientas y equipos simples, hombres y muchachos desde 12 años de edad pasan largas horas en el arduo
trabajo de separar partes del mineral con el color amarillento del
oro. A menudo trabajan con sus familias o en grupos informales
que compran materiales como dinamita y maderas para apuntalar las paredes y los techos, en prevención de derrumbes durante
las explosiones.
El tema de la extracción de calizas y de las empresas cementeras no puede quedar marginado. También en este caso hay
mucho por corregir y reordenar.
Hasta ahora no ha sido posible contar con información
confiable sobre el empleo y las condiciones laborales de las personas que están trabajando en la minería en el Ecuador. Falta aún una
sólida política social minera, que apenas se la esbozó en el año 2007.
En el ámbito de la gran minería, cuyo futuro todavía es
incierto, el número de personas empleadas bordearía las 5.000,
tal como se aprecia en el cuadro 17.
La maldición de la abundancia
111
Cuadro 17. Empleo reportado en la actividad minera
Año
2003
2004
2005
No. personas empleadas
4.128
5.040
4.955
Fuente: Dirección Nacional Minera, Gestión de Seguimiento y Control Minero
Ecuador tiene una importante fracción de sus minas en
cuencas con alta pluviosidad y en zonas pobladas, de tal forma
que los impactos identificados de mayor importancia se relacionan con el manejo de efluentes líquidos y sólidos, el uso de suelos y la salud humana. De suerte que la situación ambiental de la
minería es un tema sumamente complejo14.
Más allá de que toda actividad minera afecta al ambiente, hay que reconocer que la ausencia de una adecuada institucionalidad y de políticas públicas sectoriales han profundizado
estos problemas. La mayoría de empresas mineras, de mineros
artesanales o de subsistencia no tiene los recursos para invertir en
equipos y tecnologías adecuadas. Tampoco reciben ningún apoyo financiero o técnico del Estado. Éste no ha logrado organizar
y controlar el sector, así como tampoco los gobiernos seccionales.
Por lo tanto los niveles de destrucción ambiental y de ecosistemas
aumentan peligrosamente.
¿Puede ser el Ecuador un país minero?
A pesar de lo mínimo de su aporte a la economía, lo interesante para el caso de la minería metálica en el Ecuador sería
su potencial, ampliamente promocionado en el último tiempo.
Sin embargo, los datos que se esgrimen sobre dicho potencial, para difundir las supuestas bondades de la minería a gran escala, no
14
112
Sería de considerar, además, los riesgos que tiene la minería en algunas áreas
de mediano y alto riesgo sísmico.
Alberto Acosta
cuentan con estudios que permitan confirmarlos. Son cifras de
las empresas privadas empeñadas en promocionar sus inversiones en las bolsas internacionales y en conseguir el respaldo gubernamental para acelerar la entrega de concesiones. Esto se entiende también por los limitados trabajos de exploración sistemática que han sido llevados a cabo sin control del Estado. De
esta manera, la información disponible debe ser asumida con
cautela, por decir lo menos.
Adicionalmente, cifras proporcionadas por las propias
empresas mineras –antes de la crisis económica internacional–
muestran que el potencial minero equivaldría aproximadamente
al 70% del valor corriente de las reservas de petróleo del país, es
decir 1.4 billones de dólares, en su mayoría provenientes del cobre. Son valores en extremo sobredimensionados, al menos
mientras no se demuestre lo contrario con estudios sólidos y
confiables.
La pregunta que nos hacemos es si realmente el Ecuador podrá entrar a jugar en las ligas mayores de la minería mundial. O si simplemente se trató de una suerte de cortina de humo
para acelerar la aprobación de la nueva Ley de Minería, sin cumplir con el Mandato Minero de Montecristi.
Con las cifras esgrimidas por las empresas mineras parecería que el Ecuador podría desplazar a los grandes productores de cobre, por ejemplo. Tengamos presente que Chile, siendo
el mayor exportador de cobre del mundo, tiene reservas explotables de 189 millones de toneladas de cobre fino y Perú tendría
27 millones de toneladas.
Recuérdese que ese tipo de campaña propagandística
indicando la existencia de cuantiosas cantidades de petróleo ha
estado presente en varias ocasiones anteriores. Por ejemplo,
cuando se quería entregar la ampliación del Sistema del Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) a empresas privadas o para la
misma construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
por parte de empresas privadas, se inflaron desmesuradamente
las reservas petroleras. Y se decía que si no había una mayor capacidad de transporte, tendríamos enormes cantidades de crudo
La maldición de la abundancia
113
represado, con el consiguiente perjuicio para el país. Simultáneamente, para justificar la entrega de estas obras a empresas privadas, se afirmaba que el Ecuador carecía de los recursos suficientes y de la tecnología adecuada para enfrentarlas. Todo este discurso privatizador se sustentaba en las cuantiosas reservas petroleras, algo que al parecer se repite ahora con la minería.
Las principales amenazas socio-ambientales y regionales
Los problemas ambientales y sociales de la actividad
minera son ampliamente conocidos. Sin intentar abordar todas
las cuestiones propias de esta actividad podemos hacer una síntesis sobre los más significativos.
La minería implica, normalmente, perforar el suelo, extraer materiales del subsuelo, trasladar y procesar cantidades masivas de roca y en muchos casos utilizar productos químicos contaminantes. Además, no todo lo que se moviliza se utiliza; en el
caso de la minería del cobre, más del 95% de la roca original removida puede convertirse en residuo. En el caso del oro, por cada onza obtenida con tecnología de punta, se producen 28.000
kilogramos de residuo.
En el caso ecuatoriano esta relación, de acuerdo al Foro
de Recursos Hídricos (2008), podría provocar un enorme movimiento de tierras. Si la empresa canadiense Aurelian llegara a
explotar el depósito de Fruta del Norte que, según la misma
empresa, contendría reservas por 13,7 millones de onzas de oro,
el volumen de los residuos llegaría a cerca de 384.mil millones de
kilogramos de material de desecho (se estiman 28 mil kilogramos
de residuo por cada onza de oro, suponiendo una concentración
de un gramo de oro por tonelada). Una cifra comparable a la
producción de residuos de la ciudad de Cuenca durante 5260
años. Actualmente Cuenca genera 73 mil toneladas al año de
basura, es decir 200 toneladas diarias.
Además, muchos de los impactos producidos por este
tipo de actividad serán aún más graves en áreas geográficas caracterizadas por altas precipitaciones y normalmente ricas en
114
Alberto Acosta
biodiversidad, que en regiones desérticas. Para ponerlo en buen
romance, no es lo mismo extraer minerales en el desierto chileno, que en las selvas de la Cordillera del Cóndor, en Íntag o en
las fuentes de agua de Quimsacocha15. El cuerpo mineralizado se
encuentra en zonas con bosques primarios y con abundante
agua, con pendientes muy fuertes. En estas condiciones no podría pasar desapercibido el impacto que provocarían las lluvias
torrenciales que se registran en dichas regiones, y más aún en
tiempos del fenómeno de El Niño (cada vez más frecuente y
agravado por los crecientes cambios climáticos globales), que
podrían desbordar todas las instalaciones destinadas a tratar de
minimizar la contaminación ambiental. (Una situación que
podría reproducirse con desastrosas consecuencias en zonas de
páramo)16.
Si bien la minería a gran escala puede ocasionar severos
daños en dichas regiones, también áreas desérticas –como sucede en Chile– pueden verse afectadas por estos procesos extractivos, pues la contaminación que puede producirse se mantiene
hasta muchos años más tarde, en tanto sus impactos afectan a la
escasa biodiversidad existente, al suelo e incluso al aire, no se diga al agua, que es muy escasa en aquellas zonas.
Veamos, por ejemplo, los problemas que provoca la minería con el uso del agua. La minería utiliza grandes cantidades
de agua para obtener los metales. El agua contaminada normalmente se vierte de nuevo en sus cursos originales. Para producir
una tonelada de cobre se requieren y contaminan entre 10.000 y
30.000 litros de agua (otras fuentes hablan de hasta 70.000 litros
de agua); una onza de oro requiere 8.000 litros de agua. Las mi-
15
16
Las amenazas no sólo vienen de parte de la gran minería: también son motivo de preocupación la extracción de madera con fines comerciales, la ampliación de la frontera agrícola y la cacería indiscriminada. Para el caso de la Cordillera del Cóndor se puede consultar, por ejemplo, el informe del proyecto Paz
y Conservación Binacional en la Cordillera del Cóndor, Ecuador-Perú (2005).
El tema del agua reviste una creciente importancia a nivel mundial. Es ampliamente aceptado que su control estratégico será, cada vez más, uno de los
puntos de mayor conflictividad en el mundo.
La maldición de la abundancia
115
nas a cielo abierto comúnmente secan las vertientes alrededor de
la mina; mientras más profunda la mina, mayor secamiento y
mayores impactos sobre la agricultura, ganadería y el clima local.
Se han registrado casos en que las minas han bajado el nivel de
las aguas freáticas 300 metros, pues tienen que bombear alrededor de 100 millones de galones de agua diariamente para acceder
al material mineralizado.
Por otro lado, los desechos de las fundiciones (escoria y
polvo), pueden contaminar las aguas superficiales y subterráneas.
Estos desechos frecuentemente emiten contaminantes, especialmente donde las aguas que reaccionan tienen un pH inusualmente alto o bajo y/o son saladas o contienen cal. Más que el polvo, la contaminación se produce por los gases, que en el caso del
cobre normalmente contienen arsénico, entre otros metales pesados. Así, la planta de Oroya (Perú) ha ocasionado que el 99% de
los niños presenten niveles de plomo por encima de normas de la
Organización Mundial de la Salud (OMS)17. La planta de fundición de Norlisk, en Rusia, ha destruido 350.000 hectáreas de bosques por acidificación del suelo. Esta lista es interminable…
Cuando los minerales existentes en la mina (especialmente aquellos relacionados con azufre) se exponen a los elementos –aire y agua– se generan ácidos que posteriormente se filtran hacia el subsuelo. Estas filtraciones no sólo impactan el subsuelo, sino que pueden ir directamente a ríos y quebradas, como
el caso del río Sacramento, en California, para mencionar apenas
un ejemplo. Esto se conoce como drenaje ácido de mina. Es un
fenómeno imposible de contener, contamina el agua tanto subterránea como superficial acidificándola y con metales pesados; estos impactos pueden ser por largo tiempo o incluso permanentes
(existen minas de la época del Imperio Romano que todavía causan serios problemas de contaminación; en España, el río Tinto
17
116
En la cordillera de Toisán, Íntag, el cobre viene acompañado de plomo, arsénico y cadmio. El estudio de impacto ambiental disponible indica que el nivel
de los dos pirmeros metales pesados aumentaría en un 10.000 % y el del cadmio en un 4.000%. también se incrementrán los niveles de cromo (1.600%) y
nitratos (800%).
Alberto Acosta
registra un drenaje ácido de residuos provenientes de minas explotadas hace ya dos mil años).
La abundancia de aguas subterráneas y alta pluviosidad
existentes en Ecuador aumentaría peligrosamente los riesgos de
generación del drenaje ácido de mina. Es más, no existen evidencias científicas de minas de gran escala que hayan evitado este fenómeno contaminante en zonas tropicales.
Hay una serie de productos muy nocivos para la naturaleza que se emplean en las actividades mineras. Por ejemplo, a
nivel industrial, el cianuro es utilizado para extraer el oro de la
mena (es decir, donde está todo el cuerpo mineralizado: la tierra
y roca que contienen los metales buscados). Una dosis del tamaño de un grano de arroz sería más que suficiente para matar a un
adulto. En cuanto al arsénico, la industria minera en Estados
Unidos es responsable del 96% de la contaminación con arsénico en ese país. Concentraciones tan bajas como 0,1 miligramos
por litro de arsénico son letales para especies acuáticas sensibles.
En Estados Unidos la minería representa menos del 1% del PIB,
pero genera el 43% de los desechos tóxicos.
Existen estudios que demuestran que la contaminación que provoca la minería existente se extiende peligrosamente por la Costa ecuatoriana. Parte de las plantaciones de banano en Ecuador estarían contaminadas por mercurio y otros elementos. La fruta podría ser rechazada en el mercado internacional. Esta contaminación también afectaría a plantaciones de
cacao y a la acuacultura. Incluso estaría en riesgo parte de las
fuentes de agua que se utilizan para el suministro del líquido vital potabilizado en la ciudad de Guayaquil. La causa sería la elevada contaminación con minerales pesados en los ríos Tenguel,
Gala, Chico y Siete.
Ya durante la vigencia del proyecto Prodeminca se detectó en dichos ríos altos márgenes de contaminación y de inseguridad ciudadana. Esa zona se convirtió en un infierno y en un peligro para los defensores de los derechos de las comunidades a un
ambiente sano. Amenazas, persecución, incluso asesinato han asolado esas tierras.
La maldición de la abundancia
117
Pruebas recientes sobre la contaminación arrojaron como resultado que en la planta procesadora Paz-Borja el agua de
las piscinas de sedimentación registra contaminación con níquel
hasta 0,1161 miligramos por litro (mg/l), lo que supera el límite
permisible establecido por el Texto Unificado de la Legislación
Ambiental que es de 0,025. Asimismo, la concentración de mercurio alcanza los 0,0076 mg/l cuando lo permitido es 0,0002
mg/l. El Municipio de Guayaquil, en un estudio sobre la calidad
del agua realizado a finales del año 2007 y publicado en abril del
2008, confirmó estos elevados niveles de contaminación. Por esa
razón, el Ministerio de Minas y Petróleos clausuró temporalmente las actividades mineras en la zona de Tenguel en abril del 2009.
Siendo positiva esta decisión, la duda subsiste. Incluso
podría enmarcarse dentro de la política pro gran minería. Se
afecta a los pequeños, por ser contaminantes, lo cual está bien,
pero simultáneamente se promociona a la minería industrial presentándola como ambientalmente responsable. Recordemos que
anteriormente ya se negó la existencia de los pequeños mineros
artesanales (incluso se los ignoró en la ley), cuando no se definieron normas especiales de atención y respaldo a sus necesidades.
El procesamiento del mineral generalmente requiere
de tratamientos químicos para remover los metales pesados. Estos metales a menudo son filtrados directamente del mineral
usando ácidos fuertes. Los minerales sufren un proceso de molienda que implica compresión, adición de diversos químicos,
combinado con procesos de separación física que producen residuos llamados relaves. Ambos tipos de procedimientos generan desechos que contienen numerosos residuos metálicos y nometálicos del mineral, pero que también contienen altas concentraciones de químicos.
La minería moderna extrae minerales en grandes extensiones de territorio en donde éstos se encuentran en muy bajas concentraciones (ley mineral). El promedio en la actualidad
para cobre es del 0,7%, es decir, de cada 100 toneladas de material removido, sólo 700 kilos equivalen al mineral. El resto,
(99,3%) son desechos con concentraciones de otros minerales y
118
Alberto Acosta
metales pesados como arsénico, plomo, cromo, cadmio, azufre,
etc. Estos desechos deben ser almacenados de por vida; para lo
que se utiliza represas, quebradas o diques que deben ser aislados
para evitar que sean arrastrados por crecidas, lluvias, etc. En zonas de alto riesgo de desastres, con elevada biodiversidad y gran
pluviosidad, como lo son la Amazonía y la Costa ecuatoriana, esto puede ser fatal.
Las zonas mineras se caracterizan por los altos índices
de enfermedades crónicas, de la piel o respiratorias. Ya mencionamos el caso de los “niños de plomo” en la Oroya, Perú.
Mientras la minería en pequeña escala es riesgosa en
general, la producción de oro puede ser tóxica. Si los mineros
procesan el oro ellos mismos o a través de un intermediario,
siempre usan un método antiguo, barato y eficaz, pero tan peligroso para la salud y el medio ambiente que ha sido prohibido
en varios países del mundo: la amalgación y fusión con mercurio. Se calcula que, a nivel mundial, se vierten entre dos y tres kilos de mercurio en los ríos por cada kilogramo de oro extraído.
Por otra parte, el mercurio evaporado es tan tóxico que el método de fusión es peligroso no sólo para los que procesan el oro,
sino para cualquiera en los alrededores. Es sabido que la exposición crónica al mercurio produce desórdenes neurológicos tales
como visión borrosa, temblores, malestar, pérdida de la memoria y hasta la muerte.
Muchos de los procesos mineros exigen infraestructura
–plantas y equipos– que requiere de mantenimiento a largo plazo para prevenir el deterioro y la seria contaminación, lo que
puede ser una de las actividades ambientales más costosas relacionadas con la minería. Se anticipa que el impacto ambiental se
mantendrá por décadas después del cierre, o incluso para siempre. Y lo peor es que los cálculos económicos que hacen las empresas no incluyen los costos de remediación o externalidades.
Las empresas operadoras, en ocasiones, no necesitan remediar
los impactos ambientales ocasionados en los recursos naturales.
Los costos ambientales se asumen como costo cero. Y son muchos los casos de empresas que, una vez concluida la explotación
La maldición de la abundancia
119
del mineral, quiebran antes de asumir los pasivos ambientales.
Como resultado, en muchos países los costos efectivos han sido
con frecuencia subsidiados por los contribuyentes y los ciudadanos afectados.
Incluso en los Estados Unidos, que se supone es el país
con instituciones más sólidas, los problemas provocados por la
minería están a la orden del día. The New York Times (24 de octubre del 2005), anticipaba los riesgos de la actividad minera:
“Las grandes corporaciones mineras se aprovechan de agujeros
legales, crean subsidiarias que protegen sus activos, están desligadas penalmente de la verdadera empresa madre y se aprovechan de un débil control federal para pasar a los contribuyentes
el costo de limpiar la contaminación resultante. Según diversas
fuentes, dicho costo en Estados Unidos, incluyendo las que cerraron y siguen contaminando y las que están en operación,
fluctúa entre los 12.000 y 54.000 millones de dólares.”
Los costos calculados para remediar una mina de cinc
y cobre en el estado de Wisconsin (Estados Unidos) son de cinco
dólares por tonelada de mena procesada. Según dicha información, en otras minas el costo de remediación ha ascendido a 67,60
dólares por tonelada. Si se aplicara esta misma fórmula con el valor más bajo (cinco dólares por tonelada) sólo para el caso de ECSA en la Cordillera del Cóndor, el costo de remediación sería de
aproximadamente 1.500 millones de dólares, la mitad del valor
total del mineral supuestamente existente.
Otro dato que vale considerar es que la minería a gran
escala no genera muchos empleos. Y el empleo ofrecido localmente es generalmente de mala calidad. Los cargos de especialistas y trabajadores calificados se llenan con personas que provienen de fuera de las zonas mineras, incluso de fuera del país. En el
Perú, la gran minería emplea alrededor del 0,9% de la población
económicamente activa (PEA). En Chile emplea el 1,4% de la
PEA. En Brasil alrededor de 0,1% de la PEA.
Pero eso sí, la minería destruye el empleo local y genera migración: la contaminación de suelos y aguas desplaza agricultura y ganadería; impide el turismo; destruye los salarios; au120
Alberto Acosta
menta la delincuencia (similar en muchos temas al caso petrolero en la Amazonía ecuatoriana).
Recordemos que históricamente, la minería tiene ciclos
económicos. Cuando los minerales empiezan a escasear, la depresión en la zona es insostenible. Una vez que comienza la caída
económica, el área local inevitablemente es incapaz de proveer
los fondos necesarios para pagar por los impactos, lo que ocasiona mayores presiones ambientales.
También hay que considerar los accidentes derivados
del transporte de desechos mineros y químicos que afectan a la
población local y los impactos ambientales producto del uso de
millones de libras de explosivos indispensables para abrir los gigantescos huecos de la minería a cielo abierto.
La iniciación de proyectos mineros, aún en fase de exploración, viene acompañada de nuevos asentamientos poblacionales de los mineros, ubicados generalmente en territorios de topografía irregular, distantes de la red de servicios básicos, algunos
de ellos pensados como asentamientos de carácter temporal y
con población predominantemente masculina (al estilo de campamentos) que constituyen áreas con mínimas condiciones de
salubridad básica y enfrentan altos niveles de riesgo natural. En
relación a esto y como una lectura premonitoria de lo que podría
suceder con la minería metálica a gran escala, sería bueno revisar
los resultados de los estudios realizados sobre los impactos ambientales y psicosociales que provocó la explotación petrolera a
cargo de la Texaco, documentados detalladamente en el libro Las
palabras de la selva (Berinstain y otros 2009).
El desarrollo de la actividad minera provoca un flujo de
trabajadores y sus familias hacia áreas que, a menudo, estaban dedicadas a actividades agrícolas y turísticas, muchas veces no compatibles con la minería18. Esto causa un gran aumento en la activi18
En la zona de Íntag, por ejemplo, de acuerdo al estudio de los japoneses, el
incremento de la población podría ser de un 120%. Ahora, si fueran ciertas las
cifras de las reservas disponibles, el impacto poblacional sería mayor. Esto
provocaría nuevos problemas sociales, afectaría la vocación agrícola y artesanal de sus pobladores, a más del destrozo ambiental que ocasionaría. Esta
La maldición de la abundancia
121
dad económica y demanda muchos recursos; lo que con frecuencia es considerado como algo positivo. Sin embargo estos procesos
vienen acompañados de impactos potencialmente negativos: inflación, especulación, concentración de tierras, presión sobre los gobiernos locales¸ aumento de delitos y de tránsito por caminos locales, congestión, accidentes, aumento en costos de mantención de
caminos, gran aumento en los costos del agua, impactos potencialmente negativos sobre el turismo, impactos en áreas o actividades
que son importantes o sagradas para grupos indígenas.
Finalmente, sin pretender haber agotado el tema de los
riesgos ambientales y sociales, hay que considerar las violaciones
a los derechos humanos muy comunes en zonas mineras. Por
ejemplo, cerca del 70% de los desplazamientos forzados ocurridos en Colombia entre 1995 y 2002 se produjeron en áreas mineras. En las zonas mineras del Perú, país al que se pretende poner
como ejemplo de apertura minera, las violaciones a los derechos
humanos se han multiplicado en forma exponencial; lo que
aconteció en Bagua, en junio del 2009, es apenas uno de los episodios más difundidos de una larga cadena de represión y violación sistemática de los derechos humanos. En Ecuador los más
graves casos de violaciones de los derechos humanos ocurridos
en los últimos años están relacionados con empresas mineras
transnacionales y por supuesto con las actividades petroleras. Esta realidad fue reconocida en 2008 por la Asamblea Constituyente al expedir el Mandato Minero y al otorgar la amnistía para personas criminalizadas por empresas mineras.
Es interesante ver que en Ecuador, aún cuando ninguno
de los proyectos que podrían alcanzar escala mundial se encuentra en producción, los conflictos socio ambientales alrededor de la
minería industrial han proliferado en los últimos años19.
19
122
realidad, sin duda alguna, demandará la reubicación de varias comunidades,
como sucede en el Perú, por ejemplo.
En Perú los conflictos mineros y petroleros, sobre todo los primeros, superan
más del 80% de todos los conflictos sociales registrados. Sobre la situación
de la minería en el Perú existe una amplia bibliografía: se recomienda los recientes trabajos de José de Echave C. (2008 y 2009).
Alberto Acosta
Considerando los potenciales efectos negativos, habría
que realizar una evaluación prospectiva en las regiones en donde
están los principales depósitos de minerales. Los yacimientos mineros metálicos que se encuentran en fase de exploración o explotación se ubican principalmente en las estribaciones oriental
y occidental de la cordillera de los Andes y en la cordillera del
Cóndor, en la Amazonía. En estas zonas, caracterizadas por su alta biodiversidad y fragilidad, nacen importantes cursos de agua
que forman las principales cuencas hidrográficas del país y son
utilizados en las zonas bajas para riego o para consumo humano
por las poblaciones locales, especialmente en la Costa. Por su relativo aislamiento, estas zonas conservan importantes áreas de
bosque primario y son poco pobladas; son con frecuencia áreas
boscosas de las altas cuencas hidrográficas que previenen inundaciones aguas abajo al controlar la sedimentación20.
En la actualidad, aún antes de que hayan empezado los
proyectos más grandes, la minería ecuatoriana sigue registrando
graves desastres que provocan la muerte de decenas de pobladores y que han afectado los sistemas fluviales que los rodean. Las
condiciones sociales se caracterizan por la presencia de problemas ligados al incremento del desorden social y la prostitución.
En síntesis, los problemas socioambientales ligados a la
minería son crecientes en Ecuador. Véase la tradicional región
minera de Portovelo. Esta zona se encuentra hidrográficamente
en la cuenca de los ríos Puyango-Túmbez, con ríos tributarios
como el Amarillo, Calera, Luis y Ambocas, que forman el río Pindo-Puyango-Túmbez, que luego de pasar la frontera con Perú
desemboca en el Pacífico. La contaminación en la cuenca del río
20
El único caso reportado de interferencia entre minería y un área nacional protegida se ubica en el Parque Nacional Podocarpus, zona de difícil acceso cercana a la frontera entre Ecuador y Perú, donde mineros informales extraen oro
en las peores condiciones ambientales. El gobierno no reporta presiones para ingresar a otras áreas protegidas. En la actualidad se desarrollan actividades de seguimiento de la actividad minera en áreas protegidas de la cordillera occidental. También se está construyendo un sistema de seguimiento a los
problemas ambientales que pudieran presentarse en bosques protectores.
La maldición de la abundancia
123
Puyango aguas abajo de las áreas mineras, excede con mucho el
principio de tres veces el valor de fondo21, usado en Suecia para
indicar una contaminación ambiental. En algunos tramos del río,
la contaminación supera también los criterios internacionales,
así como los ecuatorianos, para el agua potable y el agua de irrigación. La contaminación ambiental en ésta región preocupa internacionalmente, pues de no instrumentarse medidas correctivas, podría afectar cada vez más a las regiones costaneras ecuatorianas y peruanas.
En estas condiciones, no sorprende el descontento de
las comunidades en donde se desarrollan o se pretenden desarrollar actividades mineras. Son cada vez mayores y más radicales las
movilizaciones, sobre todo desde 2006, en contra de lo que podría ser la minería metálica a gran escala y a cielo abierto. Estas
diversas respuestas desde la sociedad, muchas veces acompañadas de violencia, sobre todo por la represión estatal o de las mismas empresas mineras, así como por la intolerancia oficial para
discutir franca y abiertamente sobre el futuro de la minería, son
sólo una de las caras visibles de la relación tormentosa entre las
poblaciones locales y la minería.
Por lo pronto, estas protestas en contra de la minería
a gran escala están focalizadas en zonas claramente determinadas. Todas ellas en contra de empresas cuyas actividades están
sobre todo en la fase de exploración. Igualmente es de anotar el
hecho de que en dichas zonas también hay grupos de las comunidades condicionados a favor de las empresas mineras. Este es
otro motivo para el descontento social. Las empresas mineras,
aprendiendo de las malas prácticas sociales de las empresas petroleras, despliegan acciones para ganar adeptos entre las comunidades, provocando su división e incluso enfrentamientos
fratricidas.
21
124
Valores de fondo de un elemento o especies químicas son aquellas concentraciones de sustancias nocivas que ocurren naturalmente en el ambiente.
Aquellas concentraciones con valores por encima del valor de fondo son consideradas como contaminantes.
Alberto Acosta
En estas condiciones es difícil, sino imposible, discutir
el futuro minero de una comunidad, de una zona o del país mismo, cuando la posición pública del gobierno, formulada en reiteradas ocasiones, es abiertamente favorable a la minería a gran escala. Declarar a priori que la minería “va porque va”, desactiva las
posibilidades para diálogos francos y abiertos. Cuando de antemano ya se ha asumido una posición, sin considerar los argumentos de los potenciales afectados por las actividades extractivistas, se están programando los conflictos sociales.
Como muestra de lo afirmado recordemos algunos de
los casos de enfrentamientos más connotados:
Provincia del Azuay
Es constante la resistencia en contra de la empresa Iamgold, concesionaria del proyecto Quimsacocha localizado
en los cantones Cuenca, Girón y San Fernando. En la zona
se han producido reacciones de las comunidades locales
que cuestionan el proyecto, señalando problemas de contaminación de fuentes de agua para el consumo humano y
el uso agropecuario por efecto de las actividades de la empresa. Por otro lado, la Junta Parroquial de San Gerardo
propone un “apoyo condicionado” al proyecto, siempre y
cuando genere beneficios económicos a la comunidad.
Las compañías San Luis Minerales y Chorrera Corporation, concesionarias del proyecto Río Blanco, en el cantón
Cuenca enfrentan cuestionamientos de las comunidades
de Molleturo y del Municipio de Cuenca a causa de los
impactos ambientales que pueden afectar al Parque Nacional Cajas.
Provincias de Zamora Chinchipe y Morona Santiago
La compañía Ecuacorriente-Midasmine tiene el proyecto
Mirador, en el cantón El Pangui. Aquí se ha registrado un
gran rechazo de parte de los habitantes. La oposición de la
población local, sumada a la de algunos gobiernos locales, ha
adquirido niveles importantes. En diciembre del año 2006
La maldición de la abundancia
125
pobladores de los cantones Gualaquiza, Morona, El Pangui y
Yantzatza marcharon hacia el campamento de la compañía
en Tundayme. Ante este hecho intervino el Ejército. Varias
personas resultaron heridas por el uso de armas de fuego.
Provincia de Imbabura
El proyecto Junín que era manejado por la empresa canadiense Ascendant Copper (hoy en manos de Copper Mesa
Mining Corporation, también canadiense) en el cantón Cotacachi, también registró una significativa conflictividad. La
empresa minera Ascendant Copper desarrolló una estrategia de división social, amedrentamiento, criminalización y
finalmente ataques armados contra las comunidades por
guardias de seguridad contratados para entrar por la fuerza
al área; las comunidades han resistido y afrontado cerca de
17 procesos judiciales. En este caso, los enfrentamientos fueron violentos entre la población y los guardias privados de
la empresa y los pobladores llegaron a tomar por la fuerza
algunos terrenos que eran de propiedad de Ascendant Copper. Luego, con apoyo del Ministerio de Energía y Minas y
particularmente de la Subsecretaria del Ambiente, en el año
2007 la comunidad logró desarmar a grupos paramilitares
que asumían las tareas de guardianía de los intereses de la
empresa canadiense y aterrorizaban a la comunidad. Más
tarde, el ministerio del ramo no aceptó el estudio de impacto ambiental presentado, puesto que no se cumplió adecuadamente con el proceso de consulta previa. A fines del 2008,
el ministerio suspendió la concesión.
Esta es una de las zonas de más antiguo conflicto con la minería. Dos multinacionales han tenido que abandonar la zona de Íntag, Mitsubishi en 1997 y Ascendant Copper en
2008. Cuando en 1997 se estaba investigando la zona para
determinar la prefactibilidad del proyecto y las reservas existentes, se produjeron ataques al campamento de los técnicos
japoneses. En estas condiciones, la empresa japonesa abandonó el país.
126
Alberto Acosta
Entre los opositores al proyecto se encuentra gran parte
de la comunidad, una organización ambiental local (Decoin)22 y el alcalde de Cotacachi, a más de la asamblea
cantonal, las juntas parroquiales y varios gobiernos locales de la zona.
La oposición al proyecto se basa en el estudio de impacto
ambiental realizado por la Cooperación Japonesa y la Japan Metal Mining en convenio con el Estado ecuatoriano
en 1996 que señala los graves impactos ambientales y sociales que causaría la actividad minera en la región. Los
impactos identificados en el estudio incluyen la reubicación de cuatro comunidades, deforestación masiva, incremento de la delincuencia, secamiento del clima local y
contaminación del agua con metales pesados.
Los numerosos casos de violación a los derechos humanos
de la población opuesta a la minería, han llevado a los pobladores a interponer una demanda en Canadá contra Ascendant Cooper y la Bolsa de Valores de Toronto.
Ascendant Copper no sólo incursionó en la zona de Íntag,
sino que, en repetidas ocasiones, movilizó “sus simpatizantes” a distintos lugares del país, sea para protestar en
contra de las acciones oficiales que consideraba nocivas a
sus intereses, como para promocionar la gran minería.
A diferencia de lo que ha sucedido en los casos anteriores, rápidamente descritos, en áreas tradicionalmente mineras,
como Zaruma y Portovelo, en la provincia de El Oro en donde
confluyen actividades de subsistencia, artesanales y de pequeña
minería, la incidencia social de la minería ha sido asimilada porque la comunidad está incorporada al proceso de desarrollo minero desde hace muchas décadas.
22
Esta pequeña ONG ha sido una de las más activas y exitosas en términos de la
resistencia pacífica a las actividades mineras. Sus aportes han servido para ampliar la conciencia sobre los riesgos de la minería en el país y su presencia, incluso, ha trascendido con una serie de acciones la frontera cantonal y nacional.
La maldición de la abundancia
127
De lo anterior se pueden extraer varias lecciones. Las
empresas mineras pretenden controlar a las comunidades en
donde se realizan sus actividades. No buscan un diálogo fluido.
Su afán es conseguir adeptos. Y para lograrlo no escatiman esfuerzos, incluyendo recurrir a la violencia. Otro camino es asegurarse el respaldo de los gobiernos seccionales ofreciéndoles obras
públicas: escuelas, casas comunales, vías de acceso, centros de salud, ambulancias…
Esta es otra herramienta para asegurar el apoyo necesario por parte de las empresas mineras: ganarse la simpatía de las
comunidades y de los gobiernos locales a través de obras públicas, tal como sucede en la actividad petrolera. Ahora, los gobiernos seccionales se verían tentados a apoyar las actividades mineras por la posibilidad de acceder a una parte de la renta minera,
tal como establece la nueva Ley de Minería.
Estas acciones sociales o de construcción de obras de
interés público, lejos de ser cuestionadas porque corresponden
al gobierno nacional o a los gobiernos seccionales, son asumidas por ciertos segmentos de la sociedad –aupados por los
grandes medios de comunicación– como puntos a favor de las
empresas transnacionales. Este es, a no dudarlo, uno de los mayores problemas que produce este tipo de economía primarioexportadora, en tanto debilita la gestión estatal, que muchas veces se circunscribe a tareas represivas. Las empresas extractivistas no sólo que muchas veces hacen lo que quieren, sino que se
arrogan funciones del Estado en muchos aspectos, incluyendo
el represivo. Esto explica la “desterritorialización” del Estado
(Gudynas 2007) en tanto factor de desarrollo, que a la postre
termina por ser el campo de cultivo de diversas formas de violencia y autoritarismo.
Guillaume Fontaine, refiriéndose al Parque Nacional
Yasuní, precisa esta situación cuando afirma que
“así como en otras épocas la administración de la región amazónica estuvo en manos de las misiones religiosas, hoy lo está en las del
sector industrial extractivo. Al dogma civilizatorio (de la evangelización, NdA) ha sucedido el dogma desarrollista, sin que nadie –ni
128
Alberto Acosta
la clase política, ni la sociedad civil– midiera las consecuencias de
semejante abdicación”23.
En la siguiente página, una síntesis de los principales
conflictos mineros recientes.
23
El Decreto 1780, expedido el 12 de junio de 2009, por el presidente Rafael
Correa y su ministro de Educación, Raúl Vallejo, consolidaría esta peligrosa tendencia. Con este decreto, el gobierno –contraviniendo los principios de la
Constitución en lo que se refiere a un Estado plurinacional y laico– faculta a las
misiones católicas “a trabajar con todo afán en pro del desarrollo, evangelización e incorporación a la vida socio-económica del país, de todos los grupos
humanos que habitan o habitaren dentro de la jurisdicción territorial encomendada a su cuidado, exaltando los valores de la nacionalidad ecuatoriana”; en las
provincias amazónicas, Esmeraldas e Islas Galápagos. El decreto faculta a las
misiones a crear, con el apoyo económico del Estado, centros de educación
fisco-misionales desde el nivel inicial hasta colegios técnicos, agropecuarios,
profesionales e institutos pedagógicos en los sistemas hispánico (sic) o bilingüe
intercultural que se sujetarán a los programas oficiales del Estado. El contrato
les compromete, también, a seguir manteniendo con el apoyo del Estado los
centros de educación que ya funcionan en esas jurisdicciones. El decreto les
autoriza a gestionar apoyos nacionales o extranjeros para programas culturales
y de desarrollo económico-social, así como a organizar y poner en funcionamiento, con apoyo económico del Gobierno, emisoras de radio y televisión para
difusión de la cultura y los valores morales. En cuanto a infraestructura de salud,
el Estado apoyará a las misiones, las que estarán obligadas “a suministrar al
Gobierno Nacional un informe sobre la marcha de las actividades materia de
este decreto”. Sin minimizar el potencial aporte que brindan estas misiones, este
decreto implicaría un reconocimiento tácito de la incapacidad del Estado para
convertirse en actor de desarrollo en todo el país. En síntesis, se volvería a confiar a determinadas organizaciones religiosas algunas regiones del país ricas en
recursos naturales para sostener el dogma neo desarrollista…
La maldición de la abundancia
129
Conflictos reportados por el Ministerio de Minas y Petróleos
(con observaciones)
Imbabura (Cotacachi, García Moreno)
Detección del problema: grupos antimineros aducen inconstitucionalidad del
otorgamiento de derechos mineros e inobservancia de aspectos legales. La
compañía presentó un estudio de impacto que fue declarado no procesable.
Actores: comunidad, ONG, Copper Mesa Mining Corporation
Demandas: postura radical de rechazo a la explotación minera. Proponen alternativas económicas sustentables.
Nivel de conflictividad: alto
Acción, acuerdos: empresa, Estado, comunidad, Estado
Observaciones: existe división en la población. Las nuevas generaciones
son las más afectadas por la división de los mayores. Finalmente la empresa canadiense Ascendant Copper perdió la concesión.
Azuay (Cuenca, Victoria del Portete)
Detección del problema: la comunidad ha presentado reclamos por las actividades que la compañía ha ejecutado, argumentando que existen posibilidades de que se contamine el agua y se afecte a sectores ganaderos.
Actores: comunidad, ONG, gobiernos locales, organizaciones productivas,
Estado, empresa Ecuador Gold
Demandas: no a la minería, es necesario que se consideren intereses de los
pobladores.
Nivel de conflictividad: medio
Acuerdos: ninguno en el que participe el Estado; tal vez entre empresa y comunidad.
Azuay (Cuenca, Octavio Cordero)
Detección del problema: el 21de marzo del 2006, la compañía, luego de obtener la titularidad por cesión de derechos, inició labores de explotación. Es130
Alberto Acosta
tas fueron impedidas por la comunidad que demanda obras de compensación. Condicionamientos posteriores imposibilitan un acuerdo.
Actores: comunidad, ONG, Estado, empresa Cementos Guapán (Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS)
Demandas: no a la minería, es necesario que se consideren intereses de los
pobladores.
Nivel de conflictividad: medio
Acuerdos: ninguno en el que participe el Estado; tal vez entre empresa y
comunidad.
Observaciones: las comunidades Sincay y Octavio Cordero señalan que, en
2004, se firmó un acta de entendimiento con el concesionario anterior para
que las labores se prolonguen sólo hasta el 2006. La compañía pide la intervención de la gobernación para buscar solución. El cambio de autoridad ha
impedido avanzar en la gestión.
Zamora Chinchipe (Tundayme y El Pangui)
Detección del problema: las fuerzas vivas de los cantones Gualaquiza, Morona, El Pangui y Yanzatza, respaldándose en el acta suscrita en Macas el
12 de noviembre de 2006 con la presencia del ex ministro de trabajo, intentaron tomar el campamento de la compañía el 21 de diciembre. Las
Fuerzas Armadas controlaron esta situación (el campamento minero está
dentro del recinto militar). La compañía presentó una denuncia en la fiscalía de Yantzatza, en razón de que los actos violentos produjeron varios heridos con armas de fuego. Actores: comunidad, ONG, Estado, empresa
Ecuacorriente
Demandas: no a la minería, es necesario que se consideren intereses de los
pobladores.
Nivel de conflictividad: medio
Acuerdos: ninguno en el que participe el Estado; tal vez entre empresa y comunidad.
Observaciones: existe división entre los pobladores, un 60% se encuentra a
favor de la minería. Este proyecto está en fase de explotación, a diferencia
de los otros, que se hallan en fase de exploración.
La maldición de la abundancia
131
Morona Santiago (San Miguel de Conchay y San Carlos de Limón)
Detección del problema: el 1 y 2 de noviembre de 2006, el campamento del
sector Piuntz fue objeto de varios delitos, conocidos por el Ministerio Público
por denuncia presentada ante el fiscal de Méndez.
Actores: comunidad, ONG, Estado, empresa Lowell Mineral Exploration
Demandas: no a la minería, es necesario que se consideren intereses de los
pobladores.
Nivel de conflictividad: medio
Acuerdos: ninguno en el que participe el Estado; tal vez entre empresa y comunidad.
Observaciones: la empresa solicita, en base en el Artículo 63 de la Ley de
Minería, la aplicación de autos cautelares. La Dirección Nacional de Minería
está solicitando información sobre los acontecimientos a los ministerios de
Gobierno, Defensa y a la Gobernación de Morona Santiago.
Bolívar (Echandía y Las Naves)
Detección del problema: el proyecto se encuentra dividido en dos cuencas hidrográficas principales, la una donde la población de Echandía se encuentra a
favor de la minería y Las Naves donde existe cierta oposición, al parecer por
posiciones políticas de sus dirigentes.
Actores: comunidad, ONG, Estado, empresa Lowell Mineral Exploration.
Demandas: —
Nivel de conflictividad: bajo
Acuerdos: ninguno en el que participe el Estado directamente; tal vez entre
empresa y comunidad.
Observaciones: la empresa aparentemente ha decidido realizar únicamente actividades en la zona donde cuentan con apoyo de la comunidad
Azuay (Cuenca, San Felipe de Molleturo)
Detección del problema: existe preocupación del municipio de Cuenca por
los impactos del Proyecto en la zona del Cajas. Se han realizado reuniones
con la empresa que han culminado en entendimiento con posibilidad de de132
Alberto Acosta
mandas similares a los presentados en el proyecto Quimsacocha.
Actores: municipio de Cuenca, ONG, Estado, empresa San Luis Minerales y
Chorrera Corporation.
Demandas: no a la minería, es necesario que se consideren intereses de los
pobladores.
Nivel de conflictividad: bajo
Acuerdos: ninguno en el que participe el Estado directamente; tal vez entre
empresa y comunidad.
Observaciones: hasta la fecha, este proyecto posee la mayor aceptación de
todas las partes en el área de influencia. Es posiblemente el de menor impacto de todos los proyectos mineros.
La maldición de la abundancia
133
U na
maldición que amenaza
la democracia
La existencia de elevadas rentas hidrocarburíferas o mineras es uno de los mayores alicientes para mantener y apoyar este tipo de actividades primario-exportadoras. Los gobiernos, presionados por las urgencias cotidianas, más aún en época de crisis,
buscan nuevos ingresos y, de ser posible, impulsar ambiciosos
proyectos de desarrollo. A través de este esfuerzo esperan poder
atender muchas de las largamente postergadas demandas sociales.
En situaciones de bonanza, varios gobiernos de economías ricas en recursos naturales han llegado inclusive a pronosticar la pronta superación del subdesarrollo. El caso que más recordará la historia será el del Irán del Sha Reza Pahlevi, uno de los mejores socios de los Estados Unidos en el Medio Oriente, quien,
alentado por los elevados ingresos petroleros que recibía su país en
los años setenta, aseguraba que antes del año 2000 su país se encontraría entre las cinco naciones más ricas y poderosas del planeta… el sueño no duró mucho, su gobierno fue derrocado por una
amplia movilización popular impulsada por los ayatolas.
Como afirma Fernando Coronil para el caso venezolano (situación extrapolable aunque en menor proporción al Ecuador) en este tipo de economías aflora un “Estado mágico”, con caLa maldición de la abundancia
135
pacidad de desplegar la “cultura del milagro”1. Gracias al petróleo o a la minería, es decir a los cuantiosos ingresos que producen las exportaciones de estos recursos, muchas veces los gobernantes de este tipo de Estados se asumen como los portadores de
la voluntad colectiva y tratan de acelerar el salto hacia la ansiada
modernidad occidental.
La explotación de los recursos naturales no renovables
permite el surgimiento de Estados paternalistas, cuya capacidad
de incidencia está atada a la capacidad política de gestionar una
mayor o menor participación de la renta minera o petrolera. Son
Estados que al monopolio de la violencia política han añadido el
monopolio de la riqueza natural (Coronil). Aunque parezca paradójico, este tipo de Estado, que muchas veces delega parte sustantiva de las tareas sociales a las empresas petroleras o mineras,
abandona –desde la perspectiva del desarrollo– amplias regiones
(tal como se ha visto en la Amazonía ecuatoriana). Y en estas
condiciones de “desterritorialización” del Estado, como ya lo
mencionamos, se consolidan respuestas propias de un Estado policial que reprime a las víctimas del sistema al tiempo que declina el cumplimiento de sus obligaciones sociales y económicas.
En estas economías petroleras de enclave –Ecuador no es
una excepción– se han configurado una estructura y dinámica políticas que se caracterizan por la voracidad y el autoritarismo. Esta
voracidad, particularmente en los años de bonanza, se plasma en
un aumento muchas veces más que proporcional del gasto público y sobre todo una discrecional distribución de los recursos fiscales, tal como aconteció en Ecuador en los años setenta. Este tipo de
ejercicio político –especialmente en el marco de un boom exportador– se explica también por el afán de los gobiernos de mantenerse en el poder y/o por su intención de acelerar una serie de reformas estructurales que asoman como indispensables para poder
1
Este autor aborda la realidad venezolana desde el gobierno del general Juan
Vicente Gómez (1908-1935) hasta antes del coronel Hugo Chávez Frías. Fernando Coronil, El Estado mágico. Naturaleza, dinero y modernidad en Venezuela, Consejo de desarrollo Científico y Humanístico de la Universidad Central de Venezuela-Nueva Sociedad, Caracas, 2002.
136
Alberto Acosta
transformar sociedades atávicas. Este incremento del gasto y las inversiones públicas es también el producto del creciente conflicto
distributivo que se desata entre los más disímiles grupos de poder.
Como reconoce Jürgen Schuldt,
“se trata, por tanto, de un juego dinámico de horizonte infinito derivado endógenamente del auge. Y el gasto público –que
es discrecional– aumenta más que la recaudación atribuible al
auge económico (política fiscal pro-cíclica)”.
Este “efecto voracidad” provoca la desesperada búsqueda y la apropiación abusiva de parte importante de los excedentes generados en el sector primario - exportador. Ante la ausencia de un gran acuerdo nacional para manejar estos recursos naturales, sin instituciones democráticas sólidas (que sólo pueden
ser construidas con una amplia y sostenida participación ciudadana) aparecen en escena los diversos grupos de poder no-cooperativos, desesperados por obtener una tajada de la renta minera o petrolera. Hay que anotar que, muchas veces, como consecuencia de la apertura de amplias zonas boscosas provocada por
las actividades mineras o petroleras, se dan otras actividades extractivistas que provocan, a su vez, graves problemas ambientales
y sociales, como son las madereras.
Así, en esta disputa por la renta de los recursos naturales
intervienen, sobre todo, las empresas transnacionales involucradas
directa o indirectamente en dichas actividades y sus aliados criollos, la banca internacional, amplios sectores empresariales y financieros, inclusive las Fuerzas Armadas, así como algunos segmentos
sociales con capacidad de incidir políticamente; igualmente obtiene importantes beneficios el grupo conocido como “aristocracia
obrera”2 vinculada a este tipo de actividades extractivistas. Y, como
es fácil comprender, esta pugna distributiva, que puede ser más o
menos conflictiva, provoca nuevas tensiones políticas.
Esta realidad conlleva costos económicos por diversos
motivos: la subvaluación de las ventas o la sobrevaluación de los
2
En los términos que lo planteó Eric J. Hobsbawm (1981).
La maldición de la abundancia
137
costos para reducir el pago de impuestos o aranceles; eventuales e
incluso sorpresivas reducciones de la producción para forzar mayores beneficios (como lo hizo la Texaco en Ecuador en los años
setenta); creciente presencia de intermediarios de todo tipo que
dificultan las actividades productivas y encarecen las transacciones; incluso la reducción de las inversiones sectoriales, al menos
de las empresas más serias… Por otro lado, depender tanto de la
generosidad de la naturaleza margina los esfuerzos de innovación
productiva e incluso de mercadeo, consolida prácticas oligopólicas, patrimonialistas y rentistas.
Otro efecto pernicioso, atado a esta maldición de la
abundancia, viene de la mano de los créditos externos. Así por
ejemplo Ecuador, como nuevo rico petrolero, pudo conseguir
créditos más fácilmente que cuando era apenas un pobretón bananero. En pleno auge económico de los años setenta en el siglo
XX, la deuda pública, particularmente externa creció más que
proporcionalmente en relación al boom propiamente dicho (es
cierto que también creció por condiciones externas derivadas de
las demandas de acumulación del capital). En este punto, entonces, asoma nuevamente el efecto voracidad, manifestado por el
deseo de participar en el festín de los cuantiosos ingresos provenientes de la banca internacional (privada y multilateral), corresponsable de los procesos de endeudamiento externo3.
Ya lo señalamos brevemente, como consecuencia de la
alta recaudación derivada de la explotación de los recursos naturales, los gobiernos tienden a dejar de cobrar otros impuestos,
como el impuesto a la renta; en realidad despliegan una mínima
presión tributaria4. Esto, como reconoce Schuldt, “malacostumVer, por ejemplo, Osmel Manzano y Roberto Rigobon, Resource curse or debt
overhang?, National Bureau of Economic Research, Cambridge, 2001 o Acosta 1994.
Esta tendencia ha cambiado en el Ecuador durante la reciente alza de los precios del petróleo. El incremento de la presión fiscal ha sido uno de los puntos
positivos en el año 2008, en especial evitando la evasión y elusión tributaria.
De diciembre de 2007 a diciembre de 2008, ésta ha crecido 0,73 puntos porcentuales alcanzando el 12,9% del PIB en el año 2008, la más alta registrada
desde el año 2001. Ver Análisis de Coyuntura Económica - Una lectura de los
principales componentes de la economía 2008, ILDIS y Flacso, febrero 2009.
3
4
138
Alberto Acosta
bra” a la ciudadanía. Y lo que es peor, “con ello se logra que la población no le demande al gobierno transparencia, justicia, representatividad y eficiencia en el gasto”5.
La lógica del rentismo y del clientelismo difiere de la lógica ciudadana, en la medida que inclusive frena e impide la construcción de ciudadanía. Y estas prácticas clientelares, si alientan el
individualismo, pueden llegar a desactivar las propuestas y las acciones colectivas, lo que termina por afectar a las organizaciones
sociales y lo que es más grave, al sentido de comunidad6.
Este tipo de economías extractivistas normalmente deterioran grave e irreversiblemente el medio ambiente natural y
social en el que se desempeñan, a pesar de algunos esfuerzos de
las empresas por minimizar la contaminación. De poco sirven
sociólogos y antropólogos contratados por las empresas, para establecer relaciones “amistosas” con las comunidades aledañas.
Para no olvidarnos nunca, recordemos nuevamente
que dos pueblos enteros desaparecieron por la acción de la Texaco: los tetetes y los sansahuaris y que, para la Amazonía ecuatoriana y sus habitantes, las actividades petroleras han significado
un sostenido deterioro de la ecología. Por más de 40 años, las comunidades indígenas y los colonos de la Amazonía norte han
sufrido un sinnúmero de atropellos a sus derechos elementales a
nombre del desarrollo y bienestar de toda la población. Allí, la
destrucción ambiental ha sido la norma.
En estas economías se mantiene una inhibidora “mono-mentalidad exportadora” que termina por ahogar la creatividad y los incentivos de los empresarios nacionales que habrían
estado dispuestos –potencialmente– a invertir en ramas económicas con altos valores agregado y de retorno. También en el seno del gobierno, e incluso entre los ciudadanos, se difunde esta
5
6
La demanda por representación democrática en el Estado, nos recuerda
Schuldt (2005), surgió generalmente como consecuencia de los aumentos de
impuestos; por ejemplo, en Gran Bretaña hace más de cuatro siglos y en Francia a principios del siglo XIX.
Los diversos proyectos “socio-país” del gobierno de la revolución ciudadana
estarían provocando, consciente o inconscientemente, estos efectos.
La maldición de la abundancia
139
“mentalidad pro-exportadora” casi patológica. Todo esto lleva a
despreciar las enormes capacidades y potencialidades humanas,
colectivas y culturales disponibles en el país.
Los gobiernos de estas economías primario-exportadoras no sólo que cuentan con importantes recursos –sobre todo en
las fases de auge de los precios– para asumir la necesaria obra pública, sino que están en capacidad de desplegar medidas y acciones
dirigidas a cooptar a la población, con el fin de asegurar una base
de gobernabilidad que posibilite introducir las reformas y cambios
que se consideran pertinentes. Estas buenas intenciones desembocan, con frecuencia, en ejercicios gubernamentales autoritarios y
mesiánicos, que, en el mejor de los casos, pueden ocultarse detrás
de “democracias delegativas”.
Además, la mayor erogación pública en actividades
clientelares reduce las presiones latentes por una mayor democratización. Se da una suerte de “pacificación fiscal” (Schuldt),
dirigida a reducir la protesta social. Los altos ingresos del gobierno le permiten prevenir la configuración de grupos y fracciones
de poder contestatarias o independientes, que estarían en condiciones de demandar derechos políticos y otros (derechos humanos, justicia, cogobierno, etc.) y de desplazarlos del poder. El gobierno puede asignar cuantiosas sumas de dinero para reforzar
sus controles internos; incluyendo la represión de los opositores.
Hay que resaltar como positivo el proceso democrático
impulsado en Ecuador desde el año 2007 para introducir reformas
estructurales indispensables en el país. Sin embargo, estos ejercicios electorales reiterados perderán fuerza, serán meros actos plebiscitarios, si no se asegura la real participación de la ciudadanía en
la definición y gestión de los destinos del país, empezando por la
aprobación participativa de las leyes que son indispensables para
enraizar la nueva Constitución. Sin efectiva participación ciudadana se da paso a un vaciamiento de la democracia, por más que se
consulte repetidamente al pueblo en las urnas.
La dependencia de recursos naturales no renovables, en
muchas ocasiones, lleva a la constitución de gobiernos caudillistas, incluso autoritarios, debido a los siguientes factores:
140
Alberto Acosta
- débiles instituciones del Estado para hacer respetar las
normas y capaces de fiscalizar las acciones gubernamentales
- ausencia de reglas y de transparencia que alienta la discrecionalidad en el manejo de los recursos públicos y los
bienes comunes7
- conflicto distributivo por las rentas entre grupos de poder, lo que –a la larga, al consolidar el rentismo y patrimonialismo– disminuye la inversión y las tasas de crecimiento económico
- políticas cortoplacistas y poco planificadas de los gobiernos
Por otro lado, este tipo de gobiernos hiperpresidencialistas, que atienden en forma clientelar las demandas sociales,
constituyen el caldo de cultivo para nuevas formas de conflictividad sociopolítica. Esto se debe a que no se aborda estructuralmente las causas de la pobreza y marginalidad. Igualmente, los
significativos impactos ambientales y sociales, propios de estas
actividades extractivistas a gran escala, aumentan la ingobernabilidad, lo que a su vez exige nuevas respuestas autoritarias…8
Ecuador cumple con varias de las patologías propias
de una economía extractivista. Es decir, es una economía que
7
8
Entiéndase como bienes comunes aquellas “redes de la vida que nos sustenta. Son el aire, las semillas, el espacio sideral, la diversidad de culturas y
el genoma humano”. Es decir, “los bienes comunes, entonces, son los espacios, lo tejido por la sociedad, los artefactos, los eventos y las técnicas culturales que –en sus respectivos límites– son de uso y goce común, como el
pozo de un pueblo, el manejo de un espacio como una plaza pública urbana, una receta, un idioma o el saber colectivo compartido en Internet” (Silke
Helfrich, Gene, bytes y emisiones: bienes comunes y ciudadanía, Fundación
Heinrich Böll, México, 2008). ¿Llegaremos a ver al ITT como un bien común
de toda la humanidad?
Al analizar este tipo de situaciones, Michael Ross concluye “he encontrado
que un incremento de un punto porcentual en la dependencia de recursos
–medida por el cociente de exportaciones primarias respecto al PIB– lleva
aproximadamente a un incremento del 8% en la probabilidad que se geste un
gobierno autoritario”. Ver Ross (2003).
La maldición de la abundancia
141
apuesta prioritariamente por la extracción y exportación de recursos naturales. Y, además, es todavía una sociedad en la que
mayoritariamente se confía en el potencial económico de la
renta de la naturaleza.
Sin profundizar más en esta cuestión sustentada en experiencias históricas e incluso recientes, se puede aseverar que
Ecuador está al borde de la navaja. Recogiendo las propuestas iniciales de la revolución ciudadana, el gobierno del presidente Correa podría corregir el rumbo, radicalizar la revolución ciudadana
y apurar el paso para no continuar atrapado en las redes de la
maldición de la abundancia. Incluso hay acciones gubernamentales que indican que esto podría ser posible. A modo de ejemplo,
rescatemos el apoyo brindado por el presidente Correa a la iniciativa para dejar el crudo en el subsuelo del Yasuní, a pesar de las
diversas señales ambiguas de su mismo gobierno. Esta decisión,
que coincide con la propuesta de moratoria petrolera9 de su primera campaña electoral, demuestra conciencia sobre el reto –humano, ambiental e incluso económico– que implica la utilización
responsable de los recursos naturales, sobre todo no renovables.
Esta iniciativa podría ser realmente revolucionaria, no sólo en
Ecuador, sino en el planeta.
Lamentablemente hay otras acciones gubernamentales
que apuntan en dirección opuesta. Incluso las declaraciones del
presidente Correa demuestran que se mantiene la ilusión del extractivismo, plasmado hace dos siglos por Alejandro von Humboldt. Correa, en su informe a la nación, el 15 de enero del 2009,
para defender la Ley de Minería usó la misma metáfora que el
connotado naturalista y geógrafo alemán:
“No daremos marcha atrás en la Ley de Minería, porque el desarrollo responsable de la minería es fundamental para el progreso
del país. No podemos sentarnos como mendigos en el saco de oro”.
9
Esta propuesta de moratoria es de larga data. Como resultado de la resistencia
de las comunidades indígenas y de colonos afectados por la actividad petrolera, se fueron consolidando propuestas alternativas. Así, por ejemplo, la propuesta de una moratoria ya la presentó Esperanza Martínez en el libro de varios autores El Ecuador post-petrolero, Acción Ecológica, Ildis y Oilwatch, Quito, 2000.
142
Alberto Acosta
Esto demostraría que el gobierno, en realidad, no tendría una clara estrategia post-extractivista. El presidente Correa
parece aferrado a la vieja idea de que la dotación de recursos naturales determina la especialización productiva del país. Espera
que las ventajas comparativas (estáticas) influyan en dicha especialización, es decir, según esta concepción, deberíamos aprovechar prioritariamente el petróleo y la minería, así como otros recursos naturales vinculados al agro. Es cierto que allí se pueden
alcanzar elevadas tasas de ganancia pero, como se ha reiterado en
este texto, esa sobre-especialización sólo nos mantendrá atados a
la maldición de la abundancia, que conlleva una serie de rasgos
autoritarios en su seno.
Por otra parte, hay que anotar la creciente militarización
de amplias zonas de la Amazonía. Esta presencia militar no sólo es
explicable por la regionalización de la guerra interna de Colombia.
Las Fuerzas Armadas ecuatorianas han asumido, en determinadas
épocas, la función de guardianía de las instalaciones y de los funcionarios de las empresas petroleras; véase el convenio marco firmado el 30 de julio del 2001 entre el Comando Conjunto de las
Fuerzas Armadas y 27 empresas petroleras incluida Petroecuador.
Este convenio subordinaba las Fuerzas Armadas a las instancias de
seguridad de las empresas transnacionales. A pesar de que en septiembre del 2005 se suspendió dicho convenio y de que en el 2007
se acordó apoyar militarmente la seguridad de las instalaciones petroleras estratégicas, la estrecha relación y la práctica de trabajo
conjunto no han cambiado sustancialmente. Los mecanismos de
intervención directa en la zona pasan por las sucesivas declaratorias de estados de emergencia y la criminalización de quienes se
oponen a estas actividades extractivistas o de quienes simplemente protestan por los reiterados atropellos.
Por otro lado, la represión en contra de la gente de
Dayuma, Yamanunka y Playas de Cuyabeno no fueron simples
actos de falta de democracia, propios de la heredada “desterritorialización” del Estado. Fueron señales de un autoritarismo
inaceptable para con las comunidades que han sido las eternas
víctimas de este modelo.
La maldición de la abundancia
143
Esta participación de la fuerza pública como actor represivo en el marco de las actividades petroleras, se repite también
en la minería. Recuérdese solamente la dura represión militar en
el 2006, cuando la población de Morona Santiago y Zamora Chinchipe fue impedida de llegar hasta la zona de Tundayme donde está la minera canadiense Ecuacorriente. ¿Se repetirá en la minería,
lo que sucede en el petróleo, aquello de que las empresas extranjeras consolidan amplios territorios bajo su control, a los que no
pueden entrar los ciudadanos y las ciudadanas del Ecuador? ¿Viviremos una paramilitarización de las zonas mineras?
En la medida en que se carezca de una adecuada institucionalidad para enfrentar el costo ambiental, social y político
que implicarán los enfrentamientos que la minería a gran escala
provoque, incluso el costo económico relacionado a controlar
esos posibles disturbios utilizando la fuerza pública, no será nada despreciable. A más de lo dicho, habrá que anticipar el efecto
de esta inestabilidad social casi programada sobre otras actividades productivas en las zonas de influencia minera.
Los efectos de estos conflictos y de esta violencia también afectarán a los gobiernos seccionales. Estos pueden ser
atraídos por los cantos de sirena de las empresas dedicadas al
extractivismo masivo, que les ofrecerán algunos aportes financieros. No obstante, a la postre tendrán que asumir los costos de
esta compleja y conflictiva relación entre las comunidades, las
empresas y el Estado. Los planes de desarrollo locales estarán en
riesgo, pues la minería tiene supremacía sobre cualquier otra
actividad y derecho; esto terminará por hacer pedazos aquellos
planes elaborados participativamente y con conocimiento de
causa por las poblaciones locales. Esta es una cuestión que no
puede pasar desapercibida.
Con la aprobación de la Ley de Minería el gobierno demuestra una excesiva confianza en relación a los potenciales resultados de la explotación de dichos recursos. El presidente Correa, en los días en que se discutía la ley en la Comisión de Legislación y Fiscalización, fue categórico al respecto:
144
Alberto Acosta
“No daremos marcha atrás en la ley de minería porque el desarrollo responsable de la minería es fundamental para el progreso del país”. (EFE, 15 de enero del 2009)
Por eso para aprobarla, el gobierno no ha dudado en
irrespetar la Constitución de Montecristi que tanto apoyó… La
Ley de Minería, aprobada en enero del 2009 casi sin debate y
atropelladamente es una muestra de intolerancia. Desde ya, las
respuestas contrarias a esta ley, a su vez, permiten anticipar la
creciente resistencia social en contra de la minería en diversas regiones del país.
Las amenazas que se ciernen –básicamente desde el propio gobierno– sobre los puntos medulares de la Constitución de
Montecristi no cesan. A más de la mencionada Ley de Minería, se
aprobó una Ley de Soberanía Alimentaria que apenas traza la cancha a grandes rasgos, pero que no se compromete con los principios constitucionales, sobre todo para que el Estado garantice dicha soberanía. Es más, dicha ley fue vetada afectando gravemente
algunos de los pocos puntos rescatables de la misma. Con el veto
se dejaron insubistentes algunos puntos con los que se quería dar
cuenta de la necesidad de impulsar una redistribución equitativa
de la tenencia de la tierra; exceptuar la reversión de los manglares
ilegalmente ocupados por empresas camaroneras alegando razones socioeconómicas, levantar la prohibición de utilizar cultivos
agroalimentarios en la producción de biocombustibles, al tiempo
que se permite entregar subsidios a los grandes terratenientes. Se
prepara, en paralelo, una Ley del Agua que al parecer no cristalizará todo lo que significa la declaratoria constituyente de asumir
al agua como un derecho humano fundamental y que prohibió su
privatización, al tiempo que estableció una Autoridad Única del
Agua, que tenga la capacidad para asegurar la participación ciudadana en este ámbito de interés público.
Al respecto, no esperamos cualquier participación ciudadana. Sabemos que la participación ciudadana podría ser mediatizada e institucionalizada por intereses específicos. Esto le
podría hacer perder efectividad e incluso su esencia misma. Uno
de los focos de atención gubernamental más desarrollado en los
La maldición de la abundancia
145
últimos tiempos ha sido el de “encauzar” la participación ciudadana en los procedimientos permitidos y regulados por la institucionalidad. Esta visión se proyecta en tres escenarios principales. El primero, la creación de un ente gubernamental encargado
de coordinar, regular y vigilar el quehacer de las organizaciones
no gubernamentales y movimientos, la Secretaría de Pueblos,
Movimientos Sociales y Participación Ciudadana. El segundo, la
adopción, mediante decreto ejecutivo, de un reglamento “de aplicación de los mecanismos de Participación Social establecidos en
la Ley de Gestión Ambiental”, en el que se aclara que la participación social en la gestión ambiental sólo procede frente a observaciones “técnica y económicamente” viables. El tercero, a través
de ejercicios de debilitamiento de las estructuras sociales que resienten a los proyectos extractivos, mediante discursos oficiales
que deslegitiman, desmonte de sus estructuras de apoyo o incluso, la derogación de su existencia jurídica.
Estos esfuerzos gubernamentales resultan también lesivos al derecho de resistencia reconocido en la Constitución del
2008 (Artículo 98). Aquí reconocemos que lamentablemente en
la Constitución de Montecristi no se incorporó el derecho a la
consulta previa conjuntamente con el consentimiento previo10;
este último derecho se garantiza indirectamente en la Constitución para los pueblos y nacionalidades indígenas a través de la incorporación de los pactos, convenios, declaraciones y demás instrumentos internacionales que protegen a dichas colectivida10
146
Este tema fue debatido intensamente en el seno del bloque de Acuerdo País
y también en la Asamblea Constituyente. Se logararon algunos avances. Por
ejemplo, que el consultante sea el Estado (Artículo 398) y no las empresas privadas, como sucedía anteriormente. Pero a la postre se impuso democráticamente la tesis de no incluir el consentimiento previo, libre e informado para toda la sociedad. Lo que, a juicio del autor de estas líneas, constituye una equivocación al dejar la consulta previa sin su complemento inseparable: el consentimiento. ¿Para qué se consulta a una colectividad, si a la postre se impondrá el criterio “por resolución debidamente motivada de la instancia administrativa superior correspondiente de acuerdo con la ley” (Artículo 398). Además, si bien es aceptable que las ciudadanas y los ciudadanos indígenas y
afroecuatorianos, marginados históricamente, tengan un trato preferente, para el resto de la ciudadanía esto implica una discriminación.
Alberto Acosta
des11. De acuerdo a la Declaración de las Naciones Unidas sobre
Derechos de los Pueblos Indígenas, es necesario el consentimiento previo de los consultados para que se realice alguna actividad
que pueda afectar la vigencia de sus derechos.
En otra esquina, con ninguna transparencia, desplegando intenciones reduccionistas, se prepararía un código del
ambiente para, de una u otra manera, dejar sin piso constitucional a los derechos de la naturaleza establecidos en la propia
Constitución. Parecería que la Constitución, aprobada por el
pueblo ecuatoriano en una campaña que contó con el apoyo
entusiasta del gobierno y del propio presidente Correa, comienza a ser vista como una camisa de fuerza por parte del mismo
gobierno…
Debe quedar claro que no simplemente está en juego la
Constitución de Montecristi. El irrespeto a la misma, en el marco de una economía y una sociedad atrapadas por un modelo extractivista, dominadas por poderes oligárquicos, puede terminar
por afectar, una vez más, la democracia.
Cómo no permanecer atrapados por la maldición de
la abundancia
El desarrollismo senil, un camino sin salida
A alguien –por mala fe o por ignorancia– se le podría
ocurrir una peregrina idea: si la economía primario-exportadora
genera y perenniza el subdesarrollo, la solución consistiría en dejar de explotar los recursos naturales. Obviamente, esa es una falacia. Pongámoslo en palabras de Joseph Stiglitz:
“la maldición de los recursos naturales no es una fatalidad del
destino, sino una elección” (2006).
11
Artículo 57 para los indígenas y Artículo 58 para los afroecuatorianos; para estos grupos se estableció también el derecho a “ser consultados antes de la
adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos”, Artículo 57, numeral 17. Este derecho fue violentado con
la nueva Ley de Minería.
La maldición de la abundancia
147
Una elección que debe ser asumida en forma democrática, sea, por ejemplo, para aceptar o no la minería metálica a gran
escala y a cielo abierto; y, en caso de que esta definición comunitaria sea afirmativa, a través de una amplia participación ciudadana,
la comunidad debería ser la que establezca las bases para su cristalización sin poner en riesgo la vida, en ninguna circunstancia.
Lo que sí debe quedar claramente establecido es que
una economía extractivista, es decir prioritariamente primarioexportadora, no tiene posibilidades de conducirnos al desarrollo,
menos aún al buen vivir. Se puede vivir épocas de bonanza económica, pero si no se resuelven las patologías más importantes
propias de este tipo de economías, no se conseguirá establecer las
bases para el buen vivir. Una primera conclusión, entonces, radica en la necesidad imperiosa de superar esta dependencia. Y para lograrlo, habrá que elaborar y poner en marcha una estrategia
precisa y suficientemente flexible para enfrentar los retos que implica esta transición.
Una de las tareas más complejas es la construcción y
ejecución de una estrategia que conduzca al país hacia una economía post-extractivista. No se hará realidad de la noche a la mañana. No se avizora la posibilidad de cerrar abruptamente los actuales campos petroleros en explotación, por ejemplo. Pero no
será una realidad nunca si se siguen ampliando las actividades
extractivistas y si no hay alternativas específicas, cuya evolución
debe ser adecuadamente planificada al tiempo que se reducen las
prácticas depredadoras en todo sentido. Un camino de salida de
una economía extractivista, que tendrá que arrastrar por un
tiempo algunas actividades de este tipo, debe partir de un punto
clave: el decrecimiento planificado del extractivismo no puede
afectar de manera alguna actividades sustentables, que podrían
darse en el ámbito de las manufactureras, la agricultura, el turismo… en definitiva no se debe deteriorar más la naturaleza. Esto
indica que este tipo de estrategias, a ser desplegadas mientras se
siguen extrayendo los recursos naturales de alguna manera portadores de la maldición de la abundancia, mantiene latentes los
riesgos de depender de dichas actividades, sosteniendo la carac148
Alberto Acosta
terística colonial de exportador de materias primas. El éxito de la
salida dependerá de la coherencia de la estrategia alternativa y,
sobre todo, del grado de respaldo social que tenga.
En este punto cobran fuerza las propuestas en el ámbito petrolero del plan de gobierno que presentó Alianza País en el
año 2006, para llevar a la presidencia a Rafael Correa:
“La tarea (…) no es simplemente ampliar la producción de petróleo, sino optimizar su extracción sin ocasionar más destrozos
ambientales y sociales (…) Nuestro gobierno no será un socio de
las empresas transnacionales en contra del pueblo ecuatoriano,
como ha sucedido una y otra vez en la actividad petrolera. Hay
que procurar obtener el mayor beneficio posible para el país en
cada barril extraído, refinado, transportado y comercializado,
antes que maximizar el volumen de extracción, pero hay que hacerlo respetando a la naturaleza y a las comunidades. (…)”
“Desde la perspectiva de lo anteriormente expuesto, dentro del
justo reclamo por asegurar la soberanía energética y financiera
del Ecuador, es necesario combinar el estricto cumplimiento de
los contratos con la revisión de aquellos contratos que a todas
luces no están sirviendo al interés nacional (…). Entonces, no
nos contentaremos con una simple repartición de las ganancias
extraordinarias, sino que, coincidiendo incluso con el espíritu de
cambio de las relaciones entre el Estado y las empresas petroleras a nivel latinoamericano, creemos imprescindible replantearse la distribución de toda la renta petrolera teniendo como un
punto de referencia los márgenes de participación de la empresa Texaco en los años setenta y ochenta, que le dejaban al Estado
un ingreso superior al 87%. (…)”
“En este empeño por repensar la política petrolera, aparece con
creciente fuerza la necesidad de analizar con seriedad la posibilidad de una moratoria de la actividad petrolera en el sur de la
Amazonía ecuatoriana, atada a una suspensión del servicio de la
deuda externa. Sería imperdonable que se reedite la destrucción
ambiental y social experimentada en el norte de la Amazonía.
Además, es preciso manejar el petróleo existente como una reserva energética para el futuro, a ser extraída posteriormente,
siempre que existan suficientes garantías para no poner en riesgo la principal riqueza de la Amazonía: su biodiversidad.”
La maldición de la abundancia
149
El aprovechamiento adecuado de los recursos minerales, con el control y reorganización de actividades que conforman la minería que realmente existe en el país, es otro de los
grandes retos. Ecuador requiere una institucionalidad y una
normatividad adecuadas para replantearse el funcionamiento
de la extracción de materiales de construcción, así como de la
pequeña minería, la minería artesanal y la minería de subsistencia. Es muy preocupante la incapacidad institucional del país
para afrontar adecuadamente los retos de regulación y control
de la minería; prueba de ello es la gravísima contaminación derivada de los pequeños mineros, la violencia reinante, las enfermedades. Esto ha sido reconocido públicamente por los funcionarios del gobierno. Por lo tanto, es imperiosa una nueva y vigorosa institucionalidad estatal. Se requieren esquemas y organizaciones reguladoras e independientes, así como mecanismos
debidamente establecidos y adecuadamente financiados destinados a asumir las tareas de restauración integral12, tal como
manda la Constitución de Montecristi. Sólo así se podrá asumir
responsablemente lo que significa la fragilidad socio-ambiental
de las zonas mineras y enfrentar la voracidad de las empresas
que participan en la minería a gran escala.
De igual manera, se precisa una amplia y verdadera
participación social para enfrentar el reto de la minería metálica
a gran escala, sobre todo a cielo abierto, derivada de la Ley de Minería aprobada en enero del 2009. La ley, tal cual está concebida,
y peor aún sin una adecuada institucionalidad, pondrá en riesgo
12
150
No se puede confundir restauración integral con una simple remediación. Esta remediación consiste apenas en limpiar y recuperar sitios contaminados o en paliar los efectos de accidentes ambientales. La restauración, en sentido estricto,
implica volver al estado inicial silvestre o natural, sin que esté motivada exclusivamente por demandas formuladas por grupos humanos que puedan haber sido afectados. Por lo tanto, como reconoce Eduardo Gudynas (2009), refiriéndose a este tema de la Constitución de Montecristi, “la presentación de la restauración, y su carácter integral, como un derecho bajo rango constitucional es una
novedad impactante –no conozco ningún antecedente mundial de este tipo.” Esperemos que la sociedad y el gobierno, en particular, estén a la altura de esta disposición cuya aplicación podría ser histórica y de impacto inclusive mundial.
Alberto Acosta
la biodiversidad: este es un tema de mucho cuidado tratándose
de uno de los 17 países megadiversos en el mundo. Además, la
misma convivencia social estaría seriamente amenazada.
Cuestionar esta actividad minera a gran escala, no puede confundirse con quedarse cruzado de brazos frente a las otras
actividades mineras de menor volumen, que son tremendamente perjudiciales para el ambiente y en donde las condiciones de
vida son deplorables. Como afirma Lucy Ruiz, subsecretaria del
Ambiente en el Ministerio de Energía y Minas, luego Ministerio
de Minas y Petróleos, profunda conocedora de los impactos ambientales y sociales provocados por las actividades mineras, en la
minería ecuatoriana “se vive el infierno en la tierra”.
El tema de fondo radica en no seguir extendiendo y
profundizando un modelo económico extractivista, es decir primario-exportador. El tratar de desarrollarse priorizando esa modalidad de acumulación primario-exportadora, que sobrevalora
la renta de la naturaleza y no el esfuerzo del ser humano, que prefiere el mercado externo y descuida el mercado interno, que fomenta la concentración de la riqueza y margina la equidad, no ha
sido la senda para el desarrollo de ningún país.
El mismo Adam Smith, considerado como el padre del
neoliberalismo (a quien sus seguidores le citan con frecuencia,
aunque le hayan leído poco y entendido mucho menos) hace más
de 200 años, tenía algunos reparos con la minería. En su libro clásico13, se pronunció de la siguiente manera:
“Entre todos los proyectos costosos e inciertos, que llevan la ruina de la mayor parte de quienes en ellos se aventuran, quizás no
se encuentre ninguno en que la amenaza sea tan grande como la
busca de nuevas minas de oro y plata. (…) Por esta razón un legislador no debe otorgar ninguna preferencia a esta clase de proyectos desplazando hacia ellos otro capital distinto del que espontáneamente se hubiera dedicado a ello.”
13
Adam Smith, Investigación sobre la naturaleza y causas de las riquezas de las
naciones, 1776.
La maldición de la abundancia
151
Por la vía del “desarrollismo senil” (Joan Martínez Alier
2008) no se encontrará la salida a este complejo dilema. El reto
radica en encontrar una estrategia que permita construir el buen
vivir aprovechando los recursos naturales no renovables, transformándolos en “una bendición” (Stiglitz 2006), sin depender
exageradamente de ellos. Sólo así saldremos de la trampa de la
pobreza y del subdesarrollo.
Téngase presente, por último, la conclusión a la que llega un estudio financiado por intereses mineros14:
“la minería solo conviene a aquellos países que no cuentan con
otras alternativas”.
En Ecuador, como es ampliamente conocido, se cuenta
con muchas alternativas a las actividades extractivistas, que podrían ser la base de un desarrollo endógeno y sostenible; base que
puede ser afectada definitivamente si se continúa ampliando el régimen primario-exportador, sobre todo en aquellas regiones ricas
en biodiversidad.
En la actualidad, el reto mayor es consolidar en el debate nacional las limitaciones del modelo extractivista, particularmente la minería metálica a gran escala y a cielo abierto. En amplios segmentos de la ciudadanía, no sólo en el gobierno, se ha
asumido como indiscutible el camino del extractivismo. Por lo
tanto, es preciso abrir la discusión y, a partir de ella, diseñar las
políticas económicas estructurales e incluso las leyes y las reformas legales requeridas para, desde la efectiva aplicación de la
Constitución de Montecristi, encontrar otra senda de desarrollo,
mejor digámoslo de una manera definitiva: el buen vivir.
Principales patologías de la maldición de la abundancia
Para construir una alternativa, es preciso conocer a
cabalidad los problemas que hay que resolver y, por cierto, las
capacidades disponibles para poder enfrentarlos. Empecemos
14
152
Abriendo Brecha Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable (2002)
Alberto Acosta
con las patologías propias de una economía como la ecuatoriana en la que sus gobernantes y élites dominantes han apostado
y apuestan prioritariamente por la extracción y exportación de
recursos naturales.
Aquí se mencionan, a modo de puntos críticos medulares apegados a la realidad ecuatoriana, varias de dichas patologías que generan este esquema de acumulación, el que se retroalimenta y potencia sobre sí mismo en círculos viciosos cada vez
más perniciosos.
Ecuador, no hay duda, ha experimentado en más de
una ocasión la “enfermedad holandesa”, el virus ya mencionado
relacionado con el boom de exportación de materia prima15. El
ingreso abrupto y masivo de divisas lleva a una sobrevaluación
del tipo de cambio y a una pérdida de competitividad, perjudicando al sector manufacturero y agropecuario exportador. Ya que
el tipo de cambio real se aprecia, los recursos migran del sector
secundario a los segmentos no transables y a aquellos donde está o influye la actividad primario-exportadora en auge. Esto distorsiona la estructura de la economía, al recortar los fondos que
pudieran ir precisamente a los sectores que propician mayor valor agregado, niveles de empleo, progreso técnico y efectos de encadenamiento.
La especialización en la exportación de bienes primarios –en el largo plazo– ha resultado negativa, como consecuencia del deterioro tendencial de los términos de intercambio. Este proceso actúa a favor de los bienes industriales que se importan y en contra de los bienes primarios que se exportan. Entre
otros factores, porque estos últimos se caracterizan por su baja
elasticidad ingreso, porque se van sustituyendo por sintéticos,
porque no poseen poder monopólico (son commodities, es decir
en la fijación de sus precios funciona mayormente la lógica del
mercado), por su bajo aporte tecnológico y de desarrollo inno-
15
Hay otros ingresos que pueden provocar efectos similares, por ejemplo, remesas, inversión extranjera, ayuda al desarrollo, incluso ingreso masivo de capitales privados, entre otros (Schuldt 1994).
La maldición de la abundancia
153
vador, porque el contenido de materias primas de los productos
manufacturados es cada vez menor, etc. Esto impide participar
plenamente en las ganancias que proveen el crecimiento económico y el progreso técnico a escala mundial a los países especializados en la exportación de mercancías altamente homogéneas.
La elevada tasa de ganancia, por las sustanciales rentas
ricardianas que contiene lleva a la sobreproducción, la que a la
larga puede desembocar en un “crecimiento empobrecedor”. (Recordemos que las rentas ricardianas son aquellas que se derivan
de la riqueza de la naturaleza, más que del esfuerzo empresarial.)
El exceso de oferta hace descender el precio del producto en el
mercado mundial. En el caso ecuatoriano, las limitadas reservas
petroleras, declinantes ya, nos invitan a una reflexión oportuna:
hay que preparar las condiciones para una transición no traumática hacia una economía post-petrolera.
La volatilidad, que caracteriza a los precios de las materias primas en el mercado mundial, ha hecho que la economía
primario-exportadora ecuatoriana sufra problemas recurrentes
de la balanza pagos y de las cuentas fiscales, lo que genera dependencia financiera externa y somete a las actividades económica y sociopolítica nacionales a erráticas fluctuaciones. Todo
esto se agrava cuando se desata la caída de esos precios internacionales y la consecuente crisis de balanza de pagos (situación
aún más compleja en una economía dolarizada) se profundiza
por la fuga masiva de los capitales golondrinos que aterrizaron
en el país por la repentina bonanza. En este contexto les acompañan prestos los también huidizos capitales locales, agudizando la restricción externa.
El auge de la exportación primaria también atrae a la
siempre bien alerta banca internacional, que en esas circunstancias desembolsa préstamos a manos llenas, como si se tratara de
un proceso sostenible; financiamiento que, por lo demás, ha sido
recibido con los brazos abiertos por el gobierno y los empresarios
del país, quienes también creen en esplendores permanentes. En
estas circunstancias se acicatea aún más la sobreproducción de
los recursos primarios y, a la postre, las distorsiones económicas
154
Alberto Acosta
sectoriales. Pero, sobre todo, como demuestra la experiencia histórica, se hipoteca el futuro de la economía cuando llega el inevitable momento de servir la pesada deuda externa contraída en
montos sobredimensionados durante la generalmente breve euforia exportadora.
La abundancia de recursos externos, alimentada por
los flujos que generan las exportaciones de petróleo y, en los últimos años, las remesas de los trabajadores ecuatorianos en el
exterior, lleva a un auge consumista16. Esto generalmente significa un desperdicio de recursos, en tanto se procesa una sustitución de productos nacionales por productos externos, atizada
por la sobrevaluación cambiaria (en este punto influye también
la dolarización). Incluso una mayor inversión y un creciente
gasto del sector público, si no se toman las debidas providencias, conduce a incentivar las importaciones y no necesariamente la producción nacional. No hay un uso adecuado de los
cuantiosos recursos disponibles.
La experiencia ecuatoriana nos ilustra y el presente nos
confirma que la actividad petrolera no genera encadenamientos
dinámicos, tan necesarios para lograr un desarrollo coherente de
la economía. No se aseguran los tan esenciales enlaces integradores y sinérgicos hacia delante, hacia atrás y de la demanda final (en el consumo y fiscales). Mucho menos se facilita y garantiza la transferencia tecnológica y la generación de externalidades a favor de otras ramas económicas del país. De la anterior
constatación se deriva una clásica característica adicional de
nuestras economías primario-exportadoras, incluso desde la
Colonia, que es su carácter de enclave: el sector petrolero, normalmente está aislado del resto de la economía; esto se repite
con la minería en los países en donde esta actividad predomina.
16
Este auge consumista, que puede durar mientras dure la bonanza, es una
cuestión psicológica nada menor en términos políticos. Este incremento del
consumo material, de DVD chinos, de pantallas de TV planas o de automóviles, por ejemplo, se confunde con una mejoría de la calidad de vida. En estas
circunstancias, el gobierno puede ganar legitimidad desde la lógica del consumismo, que es no es ambiental y socialmente sustentable.
La maldición de la abundancia
155
En estrecha relación con lo anterior, las empresas que
controlan la explotación de los recursos naturales no renovables
en forma de enclaves, por su ubicación y forma de explotación,
se convierten en poderosos entes empresariales (para-estatales)
dentro de relativamente débiles Estados nacionales. En la medida en que se debilita la lógica del Estado-Nación, se da paso a la
“desterritorialización” del Estado (tal como se ha visto en la
Amazonía ecuatoriana). El Estado se desentiende de los enclaves
petroleros o mineros, dejando, por ejemplo, la atención de las demandas sociales en manos de las empresas. Esto conduce a un
manejo desorganizado y no planificado de esas regiones que, inclusive, están muchas veces al margen de las leyes nacionales. Todo eso consolida un ambiente de violencia generalizada y marginalidad creciente que desemboca en respuestas miopes y torpes
de un Estado policial, que no cumple sus obligaciones sociales y
económicas.
También cabe recordar que la actividad exportadora
genera enormes rentas diferenciales o ricardianas lo que –cuando no se cobran regalías o los impuestos correspondientes– conduce a sobreganancias que distorsionan la asignación de recursos
en el país. De ahí la importancia de la “nacionalización del petróleo”, entendida al menos como una redistribución de las ganancias extraordinarias y de la renta petrolera que obtienen las empresas. Recordemos que, en la actualidad, a pesar de algunas renegociaciones relativamente positivas, son muchos los contratos
petroleros en donde el Estado no obtiene una participación adecuada o donde las situaciones de ilegalidad se mantienen17.
17
156
Urge introducir algunos cambios en el régimen contractual petrolero, se deben
revisar varios contratos. El autor de estas líneas, sin embargo, cree que la propuesta de migrar los contratos petroleros de la forma de participación para
volver a los de prestación de servicios no sería la más adecuada. Hay otras alternativas. En el marco de una estrategia global para una revisión de todos los
contratos petroleros, que se preparaba desde inicios del 2007, se planteó en
junio del mismo año, un tipo de contrato denominado de participación variable (concepto desarrollado por el ingeniero Julio Cárdenas y otros expertos del
Ministerio de Energía y Minas). Con este tipo de contrato se habría asegurado
un participación neta en crudo dos veces superior que con los contratos de
Alberto Acosta
La poca capacidad de absorción de la fuerza de trabajo
y la desigualdad en la distribución del ingreso y los activos conducen a un callejón aparentemente sin salida por los dos lados: los
sectores marginales, que tienen una mayor productividad del capital que los modernos, no pueden acumular porque no tienen los
recursos para invertir; y los sectores modernos, en los que la productividad de la mano de obra es más alta, no invierten porque no
tienen mercados internos que les aseguren rentabilidades atractivas. Ello a su vez agrava la disponibilidad de recursos técnicos, de
fuerza laboral calificada, de infraestructura y de divisas, lo que desincentiva la acción del inversionista; y así sucesivamente.
A lo anterior se suma el hecho, bastante obvio (y desgraciadamente necesario y no sólo por razones tecnológicas) de
que, a diferencia de las demás ramas económicas, la actividad minera y petrolera absorbe poco –aunque bien remunerado– trabajo directo e indirecto es intensiva en capital y en importaciones,
contrata fuerza directiva y altamente calificada (muchas veces extranjera), utiliza casi exclusivamente insumos y tecnología foráneos, etc., con lo que el “valor interno de retorno” (equivalente al
valor agregado que se mantiene en el país) de la actividad primario-exportadora resulta irrisorio. Esto genera, a su vez, nuevas
tensiones sociales en las regiones en donde se realiza la extracción
de dichos recursos naturales, en la medida en que son muy pocas
las personas de la región las que normalmente pueden integrarse
a las plantillas laborales de las empresas mineras y petroleras.
Derivadas de la actividad de exportación de bienes primarios, se consolida y profundiza la concentración y centralización del ingreso y de la riqueza en pocas manos, así como el poder político. Grandes beneficiarias de estas actividades son las
empresas transnacionales, a las que se les reconoce el ‘mérito’ de
haberse arriesgado a explorar y explotar los recursos en mención.
Nada se dice de cómo conducen a una mayor “desnacionaliza-
participación vigentes a la fecha. Con esta nueva modalidad contractual, adicionalmente, serían menores y más controlables los costos indirectos, con lo
que se habría reducido la evasión o elusión de impuestos.
La maldición de la abundancia
157
ción” de la economía, en parte por el volumen de financiamiento necesario para llegar a la explotación de los recursos, en parte
por la falta de empresariado nacional consolidado y, en no menor medida, por la poca voluntad gubernamental por formar
alianzas estratégicas con empresarios locales. Por lo demás, desafortunadamente, algunas de esas corporaciones transnacionales
han aprovechado su contribución al equilibrio de la balanza comercial, para influir sobre el balance de poder en el país, amenazando permanentemente a los gobiernos que se atreven a ir a
contracorriente.
En estas economías petroleras de enclave –como es el
caso de Ecuador– la estructura y dinámica políticas se caracterizan por prácticas “rentistas”, la voracidad y el autoritarismo con
el que se manejan las decisiones en el campo petrolero. Como se
anotó anteriormente, esta voracidad dispara el gasto público más
allá de toda proporción y acarrea distribución fiscal discrecional.
Pero uno de los procesos más graves es el que se conoce como “efecto voracidad”, que consiste en la desesperada
búsqueda y en la apropiación abusiva de parte importante de
los excedentes generados por el sector exportador. Los políticamente poderosos exprimen el botín de los ingresos que generan las exportaciones de bienes primarios, incluso recurriendo
a mecanismos corruptos18.
Este tipo de economías extractivistas deteriora grave e
irreversiblemente el medio ambiente natural y social en el que se
desempeña, a pesar de algunos esfuerzos de las empresas para
minimizar la contaminación y las de los sociólogos y antropólogos contratados por ellas, para establecer relaciones “amistosas”
con las comunidades. Estas son palabras mayores en un país como Ecuador, que se caracteriza por su megadiversidad.
En la economía ecuatoriana, a lo largo de décadas de
una modalidad de acumulación primario-exportadora, se han
18
158
Aquí cabría mencionar al diferencial de calidad para fijar el precio del crudo
ecuatoriano. Una cuestión no resuelta hasta el momento y que, según varios conocedores de la materia, podría ser una importante y rica veta de corrupción.
Alberto Acosta
generado niveles elevados de subempleo y desempleo, de pobreza y de una distribución del ingreso y de los activos que se vuelve aún más desigual. Con ello se van cerrando las puertas para
ampliar el mercado interno porque no se generan empleos e ingresos suficientes (no hay, ni habrá “chorreo”). Sin embargo, se
mantienen las presiones para orientar la economía cada vez más
hacia el exterior porque “no hay a quién vender domésticamente”, como afirman cansinamente los defensores de este modelo.
Esta “mono-mentalidad exportadora”, de la que hablamos, inhibe la creatividad y los incentivos de los empresarios nacionales. También en el seno del gobierno, e incluso entre amplios segmentos de la sociedad, se reproduce la “mentalidad proexportadora” casi patológica, basada en el famoso eslogan: “exportar o morir”. Lo que lleva a despreciar las enormes capacidades y potencialidades disponibles en el interior del país.
Las posibilidades de que los potenciales ingresos mineros provenientes de actividades a gran escala puedan provocar una superación de las patologías descritas es altamente improbable. Lo más probable es que, bajo las condiciones actuales, no cambiará la distribución interna del ingreso y la estructura actual de acumulación.
A esta conclusión se llega viendo que el grueso de las
nuevas inversiones serán realizadas por empresas transnacionales
y que el gobierno, al aceptar casi sin beneficio de inventario la
minería metálica a gran escala, no ha diseñado una clara estrategia post-extractivista. Por otro lado, la actual crisis económica internacional provocará una disminución, al menos temporal, de
las inversiones en minería. Los bajos precios de los minerales y las
deprimidas acciones de las empresas mineras en las bolsas internacionales no configuran un escenario propicio para alentar
grandes expectativas sobre masivas inversiones y nuevas exportaciones de recursos primarios, al menos en el corto plazo.
En este contexto resultan muy interesantes proyectos
como el destinado a dejar el crudo en tierra en el ITT. Incluso
la propuesta de moratoria petrolera en la Amazonía centro-sur,
resultan sugerentes. Con estas iniciativas se posiciona el tema
La maldición de la abundancia
159
del modelo extractivista en medio de la discusión nacional e internacional.
Desde estas reflexiones surge con fuerza la necesidad de
socializar el conocimiento de los conflictos ambientales y sociales ligados a las actividades petroleras y mineras. Es importante
comprender que no se trata de acciones aisladas y que sus consecuencias afectarán la vida de toda la colectividad ecuatoriana.
La necesidad de repensar el desarrollo
A pesar del panorama pesimista que se deriva de la experiencia acumulada con las economías primario-exportadoras,
incluyendo la ecuatoriana, definitivamente sí hay alternativas para superar la maldición de la abundancia. No hay, eso sí, un recetario indiscutible. Eso sucedía en los años de predominio del Consenso de Washington, cuando dominaba el pensamiento cero. Por
lo tanto hay que rechazar de plano el camino planteado por el
BID y los otros organismos multilaterales de crédito.
Partamos de la siguiente constatación: todas las evidencias históricas señalan en la misma dirección; a la larga o a la corta la exportación de materias primas no renovables tiende a “desarrollar el subdesarrollo”. Y esto no es culpa exclusivamente del
imperialismo, ni del FMI y sus colegas, ni del Consenso de Washington, menos aún del hecho que se posean ingentes riquezas
naturales, ni de las empresas mineras o petroleras. El problema
radica mucho más en los gobiernos, en los empresarios e inclusive en amplios sectores de la ciudadanía de nuestros países.
No hemos sido capaces de idear las políticas económicas y las reformas legales y estructurales requeridas, ni de conformar las alianzas y consensos necesarios19, para aprovechar las
19
160
Francisco Durand en La mano invisible del Estado-efectos del neoliberalismo
en el empresariado y la política Desco, FES, Lima 2006, recuerda que “las fuerzas que toman la iniciativa en la crítica y la oposición por sí misma no garantizan una capacidad de gobierno bajo nuevas orientaciones. Las principales limitaciones son que: a) no existe aún un paradigma alternativo que sea y parezca viable b) ocurre una fuerte atomización de fuerzas políticas y de organi-
Alberto Acosta
enormes potencialidades –incluso durante los auges de la actividad primario-exportadora– que nos permitirían asegurar la
transición de una economía dependiente hacia una economía
autodepediente, hacia la integración nacional y regional, hacia la
ampliación del mercado interno, en suma, hacia sociedades autosustentables.
Ecuador requiere “combinar lo mejor de lo propio con
lo más valioso de fuera” (Schuldt). Es decir, se precisa una concepción estratégica de país para poder participar con inteligencia
en el contexto internacional optimizando sus potencialidades
domésticas.
¿Cuáles fueron esas alternativas históricas? ¿Qué se
puede aprender de esas experiencias exitosas? ¿Cómo lograron
algunos países remontar la presión de la periferización y el
“maldesarrollo” (Tortosa 2001), a pesar de poseer tantos recursos naturales?
Conviene estudiar la historia económica y sociopolítica
de países ricos en recursos naturales, que lo lograron a fines del
siglo XIX y en el siglo XX, tales como Australia, Finlandia, Holanda, Noruega, Nueva Zelanda y Suecia. También hay otras experiencias recientes que merecerían ser estudiadas: Malasia, por
ejemplo, y otras por su mayor respeto al medio ambiente: Costa
Rica y Uruguay.
Evidentemente, hay que estar conscientes de los poderosos intereses que quieren obligarnos a seguir por el sendero sin
salida. Hoy, en medio de la crisis, grupos también poderosos (las
empresas chinas, por ejemplo20), aprovechándose de la ingenuidad de gobernantes y élites dominantes, quieren lanzarnos una
“boya de salvataje”, entregándonos algunos recursos financieros a
cambio de que sigamos en esta senda primario-exportadora.
20
zaciones populares que no logran converger por un mismo cauce (unos actúan en el congreso, otros en la calle, sin mayor coordinación) y c) se nota la
ausencia de partidos y líderes políticos que representen orgánicamente esas
aspiraciones”.
Esta creciente presencia de las empresas chinas se registra en diversas partes de la región y el mundo. Véase, por ejemplo, Gudynas (2008).
La maldición de la abundancia
161
En muchos países donde predomina una economía
primario-exportadora, los gobiernos y las élites dominantes21, la
“nueva clase corporativa”, han capturado no sólo el Estado, sin
mayores contrapesos, sino que también han cooptado a importantes medios de comunicación, encuestadoras, consultoras empresariales, universidades, fundaciones y estudios de abogados.
Con lo que se han convertido en el “actor político privilegiado”
por poseer “niveles de acceso e influencia de los cuales no goza
ningún otro grupo de interés, estrato o clase social” y, aún más,
que les permite “empujar la reconfiguración del resto de la pirámide social (…) se trata de una mano invisible en el Estado que
otorga favores y privilegios y que luego, una vez obtenidos, tiende a mantenerlos a toda costa”, asumiéndolos como “derechos
adquiridos” (Durand, 2006).
El desafiante reto radica precisamente en promover el
cambio hacia nuevas direcciones, a partir de soluciones concretas que ciertamente no pueden ser “ni calco, ni copia” de experiencias exitosas. Esto será viable sobre la base de alianzas y consensos que conduzcan a un desarrollo en libertad, desde dentro
hacia fuera, sustentado en el aprovechamiento creciente de las capacidades existentes a escala humana, local y nacional, potenciando las capacidades que ofrece la integración regional.
Sin pretender agotar los puntos que deben ser considerados, a continuación se plantean algunos aspectos relevantes,
con el afán de alentar la discusión para la construcción democrática de respuestas que permitan transformar la existencia de importantes recursos naturales en una palanca para el desarrollo,
superando esta maldición de la abundancia que reproduce una y
otra vez el subdesarrollo.
21
162
Ese es uno de los grandes retos políticos de los gobiernos progresistas de la región. No reeditar nuevas estructuras elitarias y privilegiadas, facilitando, consciente o inconscientemente posibilidades de acumulación de poder político o de
enriquecimiento a grupos reducidos del partido o movimiento en el poder, así
como de las familias de los gobernantes. Esto no sólo atenta contra la esencia
de un proceso revolucionario, sino que puede conducirlo a su desestabilización
e interrupción.
Alberto Acosta
A partir de todo lo expuesto podemos concluir que es
hora de repensar el desarrollo. Y eso pasa por poner, desde el
principio, en su sitio al crecimiento económico, diferenciar el
crecimiento “bueno” del crecimiento “malo”. Manfred MaxNeef, economista chileno de gran renombre, Premio Nobel alternativo, es categórico al respecto:
“Si me dedico, por ejemplo, a depredar totalmente un recurso
natural, mi economía crece mientras lo hago, pero a costa de terminar más pobres. En realidad la gente no se percata de la aberración de la macroeconomía convencional que contabiliza la
pérdida de patrimonio como aumento de ingreso. Detrás de toda cifra de crecimiento hay una historia humana y una historia
natural. Si esas historias son positivas, bien venido sea el crecimiento, porque es preferible crecer poco pero crecer bien, que
crecer mucho pero mal”22.
Estas reflexiones plantean un tema todavía tabú: el decrecimiento sustentable, como una necesidad imperiosa, sobre
todo en los países industrializados. Allí, como se ha demostrado,
se ha llegado a un crecimiento depredador de la naturaleza e inclusive antieconómico, es decir al “maldesarrollo”.
Se debe discutir sobre las perspectivas de un decrecimiento, considerando los límites ambientales e incluso sociales,
lo que no significa mantener a las masas empobrecidas en la actual situación de postración. La respuesta a este aparente dilema es obvia, aunque quizás incómoda para ciertos grupos privilegiados: mediante la redistribución de la riqueza y del ingreso, así como mejorando el uso de los recursos naturales, se eliminará la pobreza.
Una de las grandes tareas para mejorar el uso de los recursos naturales disponibles incluso en un país como Ecuador
tan rico en recursos naturales, es disminuir la demanda de energía y materiales por unidad de producto. Igualmente habrá que
22
Ver la carta abierta de Max-Neef al ministro de Economía de Chile, 4 de diciembre del 2001.
La maldición de la abundancia
163
rebajar la cantidad de CO2 por unidad del PIB; disminución que
debería darse sobre todo en términos absolutos. También habrá
que restringir lo más posible la cantidad de residuos que se botan y pueden ser reutilizados. Además, no hay que seguir sobrecargando los ecosistemas, limitando su capacidad de asumir los
cambios sin llegar a su destrucción (resilencia).
En lo que se refiere al aprovechamiento de los recursos naturales, no sólo petróleo y minerales, hay que mejorar las
tecnologías utilizadas en todas las fases; por ejemplo, en el petróleo habrá que mejorar las tecnologías desde la exploración
hasta la refinación, sin descuidar la comercialización y el uso de
sus derivados. Hay que reducir los pasivos ambientales acumulados hasta ahora e impedir su reproducción. La restauración
ambiental integral debe ser la regla, no la excepción. Evitar las
prácticas depredadoras. Sustituir el uso de químicos por productos naturales, un tema imperioso y urgente en la agricultura sobre todo. Hay que considerar por igual los límites derivados de la escasez de cada recurso y de los sumideros que le son
necesarios. Los análisis intertemporales, tanto como el principio de precaución deberán ser incorporados en el diseño y aplicación de las políticas públicas. La transformación de los patrones de consumo es otro de los mandatos de cambio sustantivo
que busque el buen vivir. La economía debe enmarcarse en los
límites naturales y sociales. La construcción de una economía
más autosuficiente es un objetivo básico, a ser alcanzado promoviendo las soberanías alimentaria, energética y económica.
Y, por cierto, habrá que evitar los conflictos socio-ambientales
limitando o suspendiendo, de ser posible, todo tipo de acciones
que los produzcan y exacerben.
Es importante aceptar que no va más la identificación
del bienestar y la riqueza como acumulación ilimitada de bienes materiales, con las consecuentes expectativas de crecimiento y consumo ilimitados. En este sentido es necesario reconocer que los instrumentos disponibles para analizar estos asuntos ya no sirven. Son instrumentos que naturalizan y convier164
Alberto Acosta
ten en inevitable lo existente. Son conocimientos de matriz colonial y eurocéntrica, que pretenden convencer de que este patrón civilizatorio es natural e inevitable, como asegura Edgardo Lander (2009)23.
En este punto hay que rescatar las verdaderas dimensiones de la sustentabilidad. Esto exige, desde la perspectiva de
Roberto Guimaraes24, tener “como norte una nueva ética del desarrollo, una ética en la cual los objetivos económicos de progreso estén subordinados a las leyes de funcionamiento de los sistemas naturales y a los criterios de respeto a la dignidad humana y
de mejoría de la calidad de vida de las personas”. Para él, “el crecimiento, definido como incremento monetario del producto y
tal como lo hemos experimentado, constituye un componente
intrínseco de la insustentabilidad actual”. Esto, siguiendo al mismo autor, nos conduce al “desplazamiento del crecimiento como
un fin último hacia el desarrollo como un proceso de cambio
cualitativo”. Y eso –pensando desde ya en lo que podría ser una
economía postcrecimiento, como lo entiende Enrique Leff– se logrará, para volver a Guimaraes, “en la medida en que se logre preservar la integridad de los procesos naturales que garantizan los
flujos de energía y de materiales en la biosfera y, a la vez, se preserve la biodiversidad del planeta”. Para lo que habrá de “transitar del actual antropocentrismo al biopluralismo, otorgando a las
especies el mismo derecho ‘ontológico’ a la vida”.
Estos planteamientos de Guimaraes ubican con claridad
por donde debería marchar el desarrollo sustentable, si realmente
pretende ser una opción de vida, en tanto respeta la naturaleza y
permite un uso de los recursos naturales adaptado a la generación
(regeneración) natural de los mismos. La naturaleza, en definitiva, debe tener la necesaria capacidad de carga y recomposición
23
24
Edgardo Lander, “Hacia otra noción de riqueza”, en Alberto Acosta y Esperanza Martínez, El Buen Vivir-Una vía para el desarrollo, Abya-Yala, Quito, 2009.
Roberto Guimaraés, “Tierra de sombras: Desafíos de la sustentabilidad y del
desarrollo territorial y local ante la globalización corporativa”, en varios autores, Globalización-La euforia llegó a su fin, CEP-Flacso-Ildis-GTZ-Abya-Yala,
Quito, Santiago de Chile, 2004.
La maldición de la abundancia
165
para no deteriorarse irreversiblemente por efecto de la acción del
ser humano.
Un reto inicial mayor es posicionar en el debate nacional el tema del modelo extractivista. Sólo así se lo podrá superar.
El problema radica en la falta de apertura al debate de los gobiernos, incluyendo el actual, e inclusive de la ciudadanía, que han
asumido como indiscutible el camino del extractivismo. Todavía
ronda en la cabeza de muchas personas la idea de que somos un
país mendigo sentado en un saco de oro y que la solución radica
simplemente en la extracción de dicha riqueza mineral.
Por lo tanto hay que consolidar los procesos democráticos para superar los viejos esquemas sociales y políticos: siempre más democracia, nunca menos. Y también hay que combatir
la ignorancia y la desinformación, que son claves para mantener
el orden injusto. Pueblos distraídos por la magia del poder, ignorantes por la sobresaturación de información sin contenido liberador y desesperanzados por el irrespeto de sus derechos fundamentales garantizan los privilegios de las élites.
Por lo tanto se precisa idear, en un ejercicio de amplia
participación democrática, las políticas económicas y las reformas legal-estructurales requeridas para encontrar otra senda de
desarrollo. Esto obliga a conformar las alianzas y consensos necesarios para aprovechar las enormes potencialidades existentes,
sin caer en la trampa provocada por la búsqueda de un nuevo
producto primario de exportación que reemplace al petróleo.
La tarea no pasa simplemente por dejar de explotar el
petróleo de la noche a la mañana. Como se rescató del plan de gobierno de la revolución ciudadana, hay que optimizar su extracción
sin ocasionar más destrozos ambientales y sociales. Hay que procurar obtener el mayor beneficio posible para el país, es decir para
el Estado, de cada barril extraído, antes que maximizar el volumen
de extracción. Es necesario combinar el estricto cumplimiento de
los contratos con la revisión de aquellos contratos que en la actualidad, a todas luces, no están sirviendo al interés nacional.
Maximizar los ingresos estatales y garantizar la estabilidad de los contratos debería estar en la base de las relaciones
166
Alberto Acosta
con posibles inversionistas privados nacionales o internacionales.
Igualmente se debería asegurar la participación del Estado en
todos los emprendimientos petroleros y mineros, sólo así se
podrá minimizar los riesgos de manipulación u ocultamiento de
la información, así como la evasión o elusión fiscal.
Igualmente habrá que asegurar el uso eficiente de los
recursos que se obtengan de la extracción de los recursos naturales. Hay que propiciar una economía no petrolera bien desarrollada y eficiente, clave para asegurar el buen vivir sostenido de la
población. Esto implica una adecuada disciplina fiscal y medidas
tributarias que aseguren el gasto y la inversión estatales, inversiones sustentables, políticas estructurales de largo aliento y mucha
democracia, definiciones trascendentales para una adecuada utilización de los recursos no renovables. Inclusive se debería reflexionar sobre cómo establecer un fondo de ahorro y estabilización
que permita transformar los ingresos temporales en ingresos más
duraderos, estableciendo mecanismos que permitan eliminar o al
menos reducir la volatilidad de los precios; esta propuesta de ninguna manera puede ser vista como una aceptación de los anteriores fondos, como el Feirep25.
En este empeño por repensar la política petrolera, aparece con creciente fuerza la necesidad de incorporar activamente
las demandas ambientales, pensando, por ejemplo, en que una
moratoria de la actividad petrolera en el sur de la Amazonía, incluyendo el ITT, puede ser una decisión conveniente para los intereses de la sociedad en el mediano y largo plazos.
El aprovechamiento adecuado de los recursos minerales, actividades que conforman la economía existente, es
otro de los grandes retos. Cuestionar la actividad minera a
gran escala, no puede confundirse con no hacer nada frente a
las otras actividades mineras de menor volumen, pero que
son, como se ha dicho anteriormente, tremendamente perjudiciales para el ambiente y la comunidad. Es necesario un or-
25
A modo de ejemplo se podría estudiar la experiencia noruega en la gestión de
los recursos petroleros (From, 2009).
La maldición de la abundancia
167
denamiento territorial que permita aprovechar de manera
sustentable aquellos recursos minerales indispensables, como
son los materiales de construcción. En paralelo habría que
procesar esquemas de reconversión productiva que permitan
transformar a aquellas unidades mineras artesanales y de
subsistencia, en unidades más eficientes en todos los órdenes,
especialmente en lo ambiental y social; esto exigirá la participación del ente estatal minero, que tendría que intervenir con
capacitación, tecnología y asesoría.
De igual manera, aunque el autor de estas líneas se declara contrario a la minería metálica a gran escala y a cielo abierto, se precisa definir una adecuada estrategia para enfrentar este
reto si la sociedad insiste en esta necedad. En este caso habría que
diseñar una estrategia nacional, que empiece con un ordenamiento territorial para proteger las zonas social y ambientalmente más sensibles, establecer normas ambientales sumamente exigentes y verdaderos procesos de consulta previa. El aprovechamiento de los recursos que se puedan obtener de estas actividades debería garantizar el cumplimiento de la disposición constitucional (Artículo 408) que establece que “el Estado participará
en los beneficios de estos recursos en un monto que no será inferior al de la empresa que los explota”. Como complemento a lo
anterior, habría que establecer en los contratos con las empresas
mineras un plazo perentorio para que los minerales extraídos
sean procesados totalmente en Ecuador, con el fin de garantizar
mayores encadenamientos productivos y una creciente generación de valor interno de retorno dentro del país.
Para este tipo de proyectos a gran escala, el punto medular debe ser el respeto irrestricto a la vida misma. Recordemos
que en Estados Unidos, sobre todo en algunos de sus estados,
existen severas limitaciones a la explotación minera a gran escala. En Wisconsin, por ejemplo, rige la llamada Ley de Moratoria
Minera, que obliga a cualquier interesado en explotar recursos
minerales a que, en forma previa, demuestre que han manejado
explotaciones similares sin contaminación del agua durante la
explotación y hasta 10 años después del cierre de las minas. Esta
168
Alberto Acosta
pudo haber sido una de las innovaciones mayores de la nueva Ley
de Minería ecuatoriana.
Hay que trabajar el tema energético en el subsector petrolero por igual, garantizando la demanda nacional en función
de la producción de los derivados internos. No es posible que un
país productor y exportador de petróleo como Ecuador no satisfaga internamente su demanda de derivados y tenga que importarlos. Esto invita a mejorar el sistema de refinación, sin menospreciar las potencialidades de una verdadera integración energética con los países vecinos.
Un replanteamiento de este tema, desde la perspectiva
de la soberanía energética, exige respuestas claras a las preguntas
clave: ¿energía para qué? ¿Energía para quién? Por cierto, ¿qué tipo de energía? y ¿de dónde y cómo se obtiene la energía?26.
En consonancia con el punto anterior es urgente tener
una visión energética integral. Hay que englobar la producción de
las distintas fuentes energéticas existentes procurando vincularlas
de manera activa a las demandas del aparato productivo y de la
sociedad en su conjunto, sin priorizar la atención en pocos grupos
monopólicos y oligopólicos, o en los mayores conglomerados urbanos. El suministro energético mejorado debe reflejarse en mejores niveles de empleo, de bienes manufacturados, de calidad de
vida. Este esfuerzo, a su vez, debe orientarse por la disponibilidad
de los recursos energéticos domésticos, crecientemente de los renovables: energía eólica, energía solar y fotovoltaica, energía geotérmica, energía mareomotriz, para recordar las más importantes
fuentes de energía alternativa y renovable. Pero, ojo, no se trata
simplemente de que una oferta creciente satisfaga cualquier tipo
26
En este punto hay que abrir una discusión muy responsable sobre el supuesto potencial que tendrían los biocombustibles. Una opción que podría conducir a una verdadera aberración: alimentar autos, antes que seres humanos. Y que, además, provocaría un proceso de reconcentración de la tierra,
un mayor uso de agroquímicos, una creciente demanda de agua y por cierto los perniciosos monocultivos, en algunos casos utilizando más energía de
la que a la postre se obtiene. Francois Houtart plantea un dilema incluso más
amplio: ¿Solución para el clima o salida para la crisis del capital?, Coueur libres, Charleroi, 2009.
La maldición de la abundancia
169
de consumo; éste también debe ser revisado y reajustado a las disponibilidades de energías renovables y limpias.
Si bien la integración energética regional se ha acelerado en los últimos años, los procesos de integración han ocurrido principalmente a nivel del suministro de electricidad y gas
en el sur del continente, de electricidad en Centroamérica, con
algunos esfuerzos relativamente aislados de interconexión eléctrica en la región andina. El empeño integracionista se ha centrado mayormente en relaciones comerciales sin que se hayan
impulsado procesos de complementación y menos aún propuestas que aseguren la soberanía energética regional; quizás
estas limitaciones se explican por las mismas prácticas rentistas
que alientan, en varios países de la región, las tareas de extracción de los recursos energéticos: otra posible patología.
La tarea consiste en transformar la integración energética en motor para la integración entre los pueblos de la región,
lo que implica mucho más que unir tubos y cables. Un reto complejo si se consideran las limitaciones internas y las presiones
contrarias de los poderes transnacionales.
Las relaciones energéticas, téngase presente, son un
factor cada vez más relevante de las relaciones internacionales,
inciden en la distribución del poder y, en consecuencia, sobre las
posibilidades de desarrollo de los países. La explotación, distribución y el consumo de energía son elementos activos de la geopolítica y por cierto de la organización de las sociedades. Por lo
tanto dichas relaciones pueden funcionar como motor para el
desarrollo o como mecanismo para consolidar y recrear las tradicionales relaciones asimétricas y de dependencia que han caracterizado la vida de los países de América Latina y el Caribe.
Lamentablemente hasta ahora, salvo algunos esfuerzos de cooperación energética desplegados sobre todo por Venezuela, la integración no ha avanzado al mismo ritmo que los repetitivos
discursos integracionistas de los gobernantes latinoamericanos.
También es necesario que se organicen y modernicen
los mercados energéticos atravesados por una serie de deformaciones estructurales, subsidios inequitativos y una falta generali170
Alberto Acosta
zada de conceptualización. De esta última aseveración, se desprende la necesidad de desarrollar una visión diferente en cuanto al tema de los mercados energéticos. El punto de partida es
entender cuáles son los mercados relevantes para cada uno de
los recursos energéticos disponibles. Estos no pueden ser objeto
de similar tratamiento como que todos accedieran de igual manera a un mercado energético homogéneo. El mercado del calor
difiere del mercado de iluminación y del mercado de fuerza, lo
que implica una aproximación diferenciada a cada uno de los
componentes de la oferta energética, considerando los avances
tecnológicos.
En todo momento habrá que tener en cuenta el entorno internacional, cargado de incertidumbre e inestabilidad y que
es, con frecuencia, contrario a los intereses de los países productores de recursos naturales. En estas condiciones, las estrategias
simplemente aperturistas pierden viabilidad y corren el riesgo de
crear y consolidar sólo islotes de modernidad, esto es, enclaves
desligados de la economía. Tampoco se pueden generar exportaciones a costa del desabastecimiento del mercado interno. De ahí
está, de un lado, la necesidad de superar “modas” y plantear estrategias pragmáticas que comprendan la conveniencia de producir prioritariamente para el mercado interno y no al revés, con
visiones exclusivamente exportadoras. Y, de otro, la necesidad de
aprovechar y desarrollar las potencialidades internas humanas,
materiales y financieras.
Es intolerable que se mantengan inamovibles costosos
subsidios a los combustibles, que no benefician a la sociedad en su
conjunto. La respuesta a este reto no pasa por la simplona salida
de elevar los precios de manera generalizada. Hay que considerar
todas las variables implicadas para diseñar una adecuada política
de precios de la energía, vinculada a otras formas de organizar la
economía.
A pesar de que las reservas petroleras se acaban en
Ecuador y en el mundo, sabemos que los hidrocarburos no serán prontamente sustituidos. El país requiere usar con eficiencia
los recursos petroleros disponibles. Y, en el ámbito de las fuentes
La maldición de la abundancia
171
renovables, gracias al enorme potencial disponible, debe hacer
redoblados esfuerzos para aprovecharlas. Es hora de preparar
una transformación energética profunda en términos de economía y de sociedad, es decir como parte de una propuesta nacional. Por igual, faltan muchos esfuerzos para fomentar el uso racional de la energía. No hay una visión que aborde activamente
el tema del consumo.
Por lo tanto, no se trata de reemplazar la actual matriz
energética por otra menos contaminante, más disponible, más
eficiente… hay que cambiar también la forma de producir y
utilizar la energía, transitando hacia una nueva civilización
energética, sobre nuevas bases tecnológicas, orientándola hacia
el buen vivir.
Ecuador requiere una nueva forma de inserción internacional: un nuevo perfil de especialización productiva con sostenimiento interno. La idea es definir –en términos dinámicos– las líneas de producción en las que debe concentrar sus esfuerzos para
lograr las ansiadas competitividad y productividad, pero consideradas desde una perspectiva sistémica y sustentable. Hay que aumentar los niveles de empleo de calidad y los ingresos, propiciando la flexibilidad del capital y no la del trabajo, en tanto esta última vía conduce a su depredación. Para ello, además de la apertura, es necesario aplicar políticas estructurales de redistribución de
la riqueza y los ingresos. Se trata, como es fácil anticipar, de un
proceso deliberado, planificado, de reorganización productiva en
base a la concertación de intereses entre el Estado, los sectores sociales y los representantes de las diversas formas de hacer economía –empresa privada y pública, cooperativas, asociaciones, comunidades– en el marco de un proyecto de largo plazo.
Hay que robustecer el mercado interno y el aparato
productivo doméstico por igual. Este sería una especie de prerrequisito para conformar un sistema productivo competitivo y
abierto a la competencia con el exterior. Aquí es necesario adoptar, entre otras, medidas que propicien la transformación y el dinamismo de la agricultura a partir de la soberanía alimentaria,
modificar los patrones de consumo, mejorar la distribución del
172
Alberto Acosta
ingreso, revisar la estructura de tenencia de la tierra (una real y
profunda reforma agraria), calificar masivamente la mano de
obra, emprender una reforma educativa integral y comprometida con el cambio, así como fomentar la absorción y generación
del progreso técnico en el aparato productivo y en la sociedad en
su conjunto.
Uno de los requisitos es superar la baja productividad
de los segmentos productores de bienes orientados a atender la
demanda de la mayoría de la población, en donde se concentra la
mayoría de la mano de obra. Para lograrlo se requieren inversiones masivas. Pero su financiamiento no puede provenir de ellos
mismos, porque prácticamente no generan excedentes (ni se
apropian de rentas diferenciales o ricardianas, ni producen ganancias suficientes). Ello obliga a transferir excedentes de otros
segmentos productivos, básicamente de los que explotan recursos naturales (fundamentalmente para el mercado externo, petróleo, por ejemplo) y también de aquellos segmentos productivos modernos urbanos27 que producen bienes para los grupos
más acomodados de la población.
Mientras los segmentos tradicionales28 no generen ganancias sustanciales, los productores de bienes primarios (primordialmente los exportadores de recursos naturales, petroleros
en este caso) deben cumplir una función central: otorgar recursos financieros para asegurar la reproducción y sobre todo la
transformación del sistema. Es decir se debe transferir parte de
los excedentes de los productores de bienes primarios hacia los
segmentos tradicionales, de elevada productividad del capital,
menos intensivos en importaciones, más intensivos en empleo,
encargados de satisfacer la demanda de alimentos y servicios del
27
28
Segmento moderno petrolero (o minero), segmento moderno urbano (industria, banca, gran comercio) y segmento moderno rural (agroexportación, particularmente).
Segmento urbano tradicional y segmento rural tradicional, compuestos especialmente por pequeñas y medianas empresas del campo y la ciudad, campesinos, artesanos, comerciantes informales, cooperativas, empresas de autogestión, etc.
La maldición de la abundancia
173
mercado interno y, las más de las veces, menos depredadores del
ambiente. Estos son puntos determinantes para una concepción
alternativa. El reto es grande, no hay duda, pero una sociedad
comprometida potencia todas sus capacidades y encuentra respuestas con mayor fortaleza para enfrentar las adversidades.
Esa transferencia intersegmental de recursos debe darse en un nuevo marco de organización sociopolítica y cultural de
los grupos populares, a efectos de asegurar su constitución en sujetos sociales. Esto permitirá, a su vez, el desarrollo de sus propias
fuerzas productivas y su constitución en dinamizadores del proceso sociopolítico. En juego no sólo está la disputa por una nueva modalidad de acumulación, sino el poder mismo.
Un manejo diferente y diferenciador en lo económico exige también cambios en lo social, que no se agotan en el
campo de la simple racionalidad económica de las políticas sociales. Su reformulación y orientación deben basarse en principios de eficiencia, suficiencia y solidaridad, fortaleciendo las
identidades culturales de las poblaciones locales, promoviendo
la interacción e integración entre movimientos populares y la
incorporación económica y social de las masas diferenciadas.
Estos segmentos de la población, tradicionalmente marginados, pasarían de su papel pasivo en el uso de bienes y servicios
colectivos a propulsores autónomos de los servicios de salud,
educación, transporte, etc., impulsados desde la escala local-territorial. En lo político, este proceso contribuiría a la conformación y fortalecimiento de instituciones representativas de
las mayorías desde los espacios locales y municipales, ampliándose en círculos concéntricos hasta cubrir el nivel nacional.
Sólo así se puede hacer frente a la dominación del capital financiero y de las burocracias estatales, que se han ido constituyendo en los principales grupos reacios al cambio. Si en este
empeño se cuenta con el concurso consciente y activo del gobierno central, cuánto mejor.
Esto implica ir gestando, desde lo local, espacios de poder real, verdaderos contrapoderes de acción democrática en lo
político, en lo económico y en lo cultural. A partir de ellos se po174
Alberto Acosta
drán forjar los embriones de una nueva institucionalidad estatal,
de una renovada lógica de mercado y de una nueva convivencia
social. Contrapoderes que servirán de base para la estrategia colectiva que debe construir un imaginario de desarrollo nacional:
el buen vivir, que no podrá ser una visión abstracta que descuide
a los actores y a las relaciones presentes, reconociéndolos tal como son hoy y no como queremos que sean mañana.
Adicionalmente y desde la óptica nacional, en la medida en que se reduzca la dependencia externa de políticas económicas “recomendadas” por el FMI o el Banco Mundial, orientadas
a conseguir en forma acelerada e ingenua una apertura radical de
nuestras economías, se profundizará la descentralización de las
decisiones políticas, con lo que se potenciarán las capacidades locales. En este campo hay que denunciar la persistencia de la estrategia de inserción sumisa de las economías latinoamericanas al
mercado mundial, como aquellas desarrollada por el BID en el
marco de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (Iirsa). El eje Manta-Manaos, apoyado por
los gobiernos considerados como progresistas de Lula da Silva en
Brasil y Rafael Correa en Ecuador forma parte de esta iniciativa.
Mientras se mantengan vivos este tipo de proyectos, que están al
menos subliminalmente vinculados al espíritu del librecambismo,
el ALCA y los TLC no estarán definitivamente derrotados. Tampoco hay salidas regionales equitativas y respetuosas mientras
subsistan mecanismos de dominación regionales, como los que
utiliza, con frecuencia, el “subimperialismo brasileño” a través de
los créditos que otorga su banco de desarrollo, el Bndes.
Esta estrategia de carácter alternativo sólo podrá llevarse
a cabo con una profunda reforma del Estado y de los mercados.
La versión simplista respecto del papel del Estado gira
fundamentalmente en torno su intervención directa y la dirección de la política macroeconómica. Pero la dinámica del desarrollo nacional no es sólo una cuestión económica sino también
política, tanto como social y cultural. Lo que debe transformarse
no es solamente la calidad y dimensión del Estado, sino también
el sistema político en su conjunto. Para ello se cuenta ahora con
La maldición de la abundancia
175
claros planteamientos y principios desarrollados en la Constitución de Montecristi.
A partir de dicha Constitución, la reforma del Estado
significa modernizar instituciones, cambiar las formas y contenidos de la asignación de recursos y diseñar otra política económica, estrechamente vinculada a una estrategia que permita superar
la maldición de la abundancia.
La institucionalidad del sector energético, no sólo petrolero, y del sector minero merecen una especial atención. La
división del Ministerio de Energía y Minas en dos ministerios,
decidida en julio del 2007, no parece haber sido la mejor solución, sobre todo habiendo fragmentado el manejo del sector
energético: por un lado el subsector petrolero, por otro el subsector eléctrico. La fragmentación del manejo del sector energético (petróleo, electricidad y fuentes alternativas) no era la mejor opción para poder abordar íntegramente los grandes y complejos retos sectoriales, por un lado, y dar respuestas urgentes a
los graves problemas acumulados en el sector minero, por otro.
El 9 de abril del 2007, en Cuenca, el autor de estas líneas
se pronunció a favor de una visión integral y no fragmentada del
sector energético. Esto ocurrió en el discurso de firma del convenio de concesión para la largamente esperada construcción del
Proyecto Hidroeléctrico Paute Sopladora, acto que contó con la
presencia del presidente de la república:
“es necesario construir una estrategia energética alternativa, articulada alrededor de nuevas relaciones entre los subsectores
energéticos y sobre todo bajo la perspectiva de preparar las condiciones para una transición no traumática hacia una economía
post-petrolera, así como para contribuir en la lucha de la humanidad contra el calentamiento global (…) afrontar los desafíos
referidos de ninguna manera significa idear respuestas fragmentadas para los problemas aislados. El enfoque reduccionista de
descomponer una compleja realidad en sus partes constitutivas
para luego reordenarlas bajo cierta lógica marco exógena al sector no sólo que no es aplicable, sino que sería irresponsable. El
problema que se presenta es de naturaleza sistémica, es decir,
aquel donde una serie de problemas interconectados en una
176
Alberto Acosta
compleja red de interacciones e interdependencias actúan al
mismo tiempo como causa y efecto. Por eso, todo intento por
construir una alternativa energética –como parte de una estrategia de desarrollo a largo plazo– obliga a una visión global de la
estructura y de la dinámica de la sociedad, y de la economía y de
sus interdependencias con el sector energético.”
Indudablemente que una reingeniería de Petroecuador es cada vez más urgente. La empresa estatal debe ser repensada en función de su tarea fundamental: la explotación y el
aprovechamiento del crudo en todas sus fases. Mientras esto no
se ejecute, los discursos nacionalistas que exigen que el Estado
asuma el control mayoritario de las actividades en el subsector
petrolero, no dejan de ser huecos29.
En el sector minero, es importante que la constitución
de la empresa estatal responda a los requerimientos de todo el
sector, sobre todo con el fin de ayudar a resolver los graves problemas acumulados en las actividades artesanales y de subsistencia. Este ente podría ser el eje de una política de apoyo a este tipo de actividades, con acciones en el ámbito de la asesoría tecnológica, la oferta de créditos e incluso la conformación de empresas mixtas en las diversas fases de la minería, considerando la posibilidad de crear un sistema de compras públicas de los recursos
minerales metálicos explotados, como lo hacía anteriormente el
Banco Central con el oro.
Si el Estado por sí solo no es la solución, mucho menos
lo será el mercado. El subordinar el Estado al mercado, conduce a
subordinar la sociedad a las relaciones mercantiles y a la egolatría
individualista. Lejos de una economía sobredeterminada por las
relaciones mercantiles, hay que promover, como lo hace la Constitución, una relación dinámica y constructiva entre mercado, Estado y sociedad. Se busca construir una sociedad con mercado, para
29
En febrero del año 2007, el autor de estas líneas, en su calidad de ministro y presidente del directorio de Petroecuador, planteó formalmente unos lineamientos
para las políticas empresariales de la empresa. Lamentablemente esta propuesta no prosperó por la resistencia de las propias autoridades de Petroecuador…
La maldición de la abundancia
177
no tener una sociedad de mercado, es decir mercantilizada. No se
quiere una economía controlada por monopolistas y especuladores, como en la época neoliberal. Tampoco se promueve una visión
estatista a ultranza de la economía.
El mercado, tanto como el Estado, requieren una reconceptualización política que conduzca a regulaciones adecuadas. El mercado es una relación social sujeta a las necesidades de
los individuos y las colectividades, entendida como un espacio de
intercambio de bienes y servicios en función de la sociedad y no
sólo del capital. “Los mercados pueden ser totalmente inmorales,
ineficientes, injustos y generadores del caos social”, nos recuerda
Luis de Sebastián (1999). Siguiendo el pensamiento de Karl Polnayi (1992) “el mercado es un buen sirviente, pero un pésimo
amo”. Al mercado hay que organizarlo y controlarlo como a un
sirviente, pero no asumirlo como un amo. El Estado deberá, en
definitiva, ser ciudadanizado, mientras que el mercado habrá de
ser civilizado, lo que, en ambos casos, implica una creciente participación de la sociedad.
El buen vivir, como una oportunidad a construir
Lo que se quiere con este esfuerzo es elevar el nivel de
vida de todos los habitantes al impregnar de equidad social, de
género, étnica, intergeneracional y regional a todas las acciones
de la política económica. Este esfuerzo debe atender principalmente a los más pobres (sin criterios clientelares, por cierto). Pero lo que se busca es que la política económica sea parte consustancial de una estrategia alternativa y no solo un elemento más,
aislado del contexto de transformaciones que son indispensables.
Es claro que, como estamos hablando del largo plazo, es imperativo el aumento sostenido de la productividad y, desde luego, del
empleo y de la distribución del ingreso. En el fondo lo que se persigue es crear oportunidades para el desarrollo integral humano
de la mayoría de la población. En juego está la construcción colectiva del buen vivir aprobado en la Constitución de Montecristi. Esta estrategia es contraria a la de modernización con pobreza,
178
Alberto Acosta
propia de las propuestas de los organismos internacionales inspiradores del Consenso de Washington.
El buen vivir, más que una declaración constitucional, se
presenta como una oportunidad para construir colectivamente un
nuevo régimen de desarrollo. Constituye un paso cualitativo importante al pasar del “desarrollo sustentable” y sus múltiples sinónimos, a una visión diferente, mucho más rica en contenidos y por
cierto más compleja. Su contenido no se refleja simplemente en una
sumatoria de artículos constitucionales en los que se mencionan las
palabras buen vivir. Es mucho más que la posibilidad de introducir
cambios estructurales a partir del cumplimiento de los diferentes
artículos constitucionales en donde se aborda expresamente o no el
buen vivir. Esta oportunidad, siempre que sea asumida activamente por la sociedad, en tanto recepta las propuestas de los pueblos y
nacionalidades indígenas, así como de amplios segmentos de la población, puede proyectarse con fuerza en los debates de transformación que se desarrollan en el mundo.
El buen vivir, en definitiva, tiene que ver con otra forma de vida, con una serie de derechos y garantías sociales, económicas y ambientales. También está plasmado en los principios orientadores del régimen económico, que se caracterizan
por promover una relación armoniosa entre los seres humanos
individual y colectivamente, así como con la naturaleza. En
esencia busca construir una economía solidaria, al tiempo que
se recuperan varias soberanías como concepto central de la vida política del país.
Desde esa perspectiva, el buen vivir, en tanto régimen
de desarrollo en construcción y como parte inherente de un Estado plurinacional, tal como se aprobó en Montecristi, busca una
vida armónica. Es decir, equilibrada entre todos los individuos y
las colectividades, con la sociedad y con la naturaleza. No se puede olvidar que lo humano se realiza (o debe realizarse) en comunidad; con y en función de otros seres humanos, sin pretender
dominar a la naturaleza. Los miembros de una comunidad son
los que desarrollan las bases para la confianza social, que les permite plantear soluciones y resolver problemas.
La maldición de la abundancia
179
Para lograrlo se necesita dar vuelta a la página definitivamente y modificar la correlación de fuerzas en lo político, económico y social. Las políticas de ajuste estructural y la liberalización a ultranza, que han tenido como objetivo principal la “reprimarización” de nuestras economías, la venta de las empresas estatales (o su desnacionalización), el puntual servicio de la deuda
externa y la reorganización de la economía a través de mercados
oligopólicos o abiertamente monopólicos, han fracasado. Para
superar esas políticas hay que hacer esfuerzos serios en otra dirección. No se puede sólo hablar de superar el neoliberalismo, sino que hay que superarlo en los hechos. Esto, sin embargo, no
convoca a reeditar aquellas prácticas estatizantes y autoritarias,
fracasadas estrepitosamente.
El valor básico de la economía, en un régimen de buen
vivir, es la solidaridad, tanto como la reciprocidad. Se busca una
economía distinta, una economía social y solidaria, diferente de
aquella caracterizada por una supuesta libre competencia, que
anima al canibalismo económico entre seres humanos y que alimenta la especulación financiera.
A partir de esa definición se aspira a construir relaciones de producción, de intercambio y de cooperación que propicien la eficiencia y la calidad, sustentadas en la solidaridad entre
seres humanos y la relación armónica con la naturaleza. La misma transferencia intersegmental de recurso propuesta anteriormente encuentra en el principio de solidaridad un sustento importante. A partir de esos principios básicos se pretende construir un esquema de productividad y competitividad sistémicas,
es decir medibles no sólo en indicadores del comercio exterior,
por ejemplo, sino en avances en calidad de vida de la colectividad
y no sólo de mejoras individuales.
Lo anterior sería más fácil realizarlo con un gobierno
central coherente y comprometido, con capacidad de entender
que la primera piedra del buen vivir está en el ámbito local. Es decir aceptar que lo local debe ser siempre participativo y consultado, y que el beneficio de las políticas nacionales debe orientarse a
lo local, a mejorar la calidad de vida local.
180
Alberto Acosta
De igual manera, una nueva economía debe procesar
adecuadamente las externalidades, normalmente absorbidas por
los bienes comunes. Entonces,
“una economía basada en los bienes comunes llevaría apropiadamente la contabilidad de los costos totales de la actividad de
los mercados al reconocer sus subsidios ocultos y sus externalidades sociales, ambientales, morales. Hablar de los bienes comunes nos ayuda a empezar a ver la actividad económica de una
manera más integral” (Bollier 2008)30.
Finalmente el buen vivir, una verdadera filosofía de vida,
abre la puerta para construir un proyecto liberador y tolerante, sin
prejuicios ni dogmas. Un proyecto que, al haber sumado muchas
historias de luchas de resistencia y de propuestas de cambio, se posiciona como punto de partida para construir una sociedad sustentable en todos los ámbitos. Por cierto, el derecho constitucional
a la resistencia, en tanto cláusula que fundamenta el espíritu del
nuevo Estado Constitucional de Derechos y Justicia, legitima la defensa de los derechos individuales y colectivos de la ciudadanía a
través de la resistencia. Se trata, en realidad, de un derecho concebido no para oponerse, sino para favorecer la cristalización de los
principios transformadores de la nueva Constitución.
Vistas así las cosas, para enfrentar la gravedad de los problemas existentes en el Ecuador hay que desarmar las visiones simplificadoras y “compartimentadas”. El éxito o el fracaso no es sólo
una cuestión de recursos físicos sino que depende decisivamente de
las capacidades de organización, participación e innovación de los
habitantes del país. Existen sobradas razones para afirmar que el
principal estrangulamiento para asegurar una vida mejor, en un
mundo mejor para todos y todas, a más de las grandes inequidades
existentes, es la ausencia de políticas e instituciones31 que permitan
fortalecer e impulsar las capacidades humanas de cada una de las
culturas existentes.
30
31
David Bollier; “Los bienes comunes: un sector soslayado de la creación de riqueza”, en Silke Helfrich (compiladora) Genes, bytes y emisiones: bienes comunes y ciudadanía, Fundación Heinrich Böll, México, 2008.
Entendidas como el conjunto de normas y reglas emanadas de la propia sociedad que configuran el marco referencial de las relaciones humanas.
La maldición de la abundancia
181
La lucha popular no se detiene
La lista de opciones de acción desplegadas anteriormente, a guisa de ideas incompletas e incluso preliminares para
construir sobre la marcha una estrategia alternativa desde el Estado, requiere ser analizada por la sociedad. Más que eso, debe
haber una suerte de estrategia popular que alimente la discusión
y que se despliegue incluso como medida de presión para que los
gobiernos asuman los cambios que se vayan proponiendo desde
las bases. Eso implica, para empezar, tener claridad en la visión
estratégica del país que se quiere construir democráticamente.
Conscientes de la dificultad que entraña cristalizar las
conclusiones y recomendaciones generales expuestas, aquí se
propone un abanico de alternativas, que constituirían una primera lista de recomendaciones pensadas más desde los espacios
locales e incluso nacionales alternativos:
El manejo de la política petrolera y también minera,
con escaso margen de participación ciudadana, nos lleva a la necesidad de recomendar la gestación, desde lo local, de espacios de
poder real, verdaderos contrapoderes de control y acción democrática. A partir de ellos se podrán forjar incluso los embriones
de una nueva institucionalidad estatal, de una renovada lógica de
mercado y de una nueva convivencia social. Contrapoderes que
servirán de base para la estrategia colectiva que debe construir un
imaginario de desarrollo nacional que supere el extractivismo.
Un primer punto fundamental, atado a lo expuesto en
términos generales, tiene que ver con la necesidad de apoyar la
constitución de estructuras orgánicas que permitan abordar la
discusión sobre el modelo extractivista, así como las acciones que
se desprendan de dicho debate. Para empezar se requiere información suficiente y oportuna. Aquí cabría recomendar la constitución de un Observatorio de las Actividades Extractivistas (petróleo y minería especialmente, pero no exclusivamente). Desde
este espacio, como centro de pensamiento y reflexión, se podrían
tender puentes con centros de educación superior para ir ampliando y mejorando la calidad del debate. Este observatorio deberá estar vinculado con los diversos procesos sociales existentes
182
Alberto Acosta
en el país, pues no se trata de construir otra torre de pensamiento académico sin compromiso social. Una tarea clave de este observatorio sería garantizar la transparencia en la información disponible: recopilándola o difundiéndola; la experiencia nos dice
que con adecuados niveles de transparencia se pueden evitar muchos de los abusos de las empresas mineras y petroleras.
En seguimiento de lo anterior es urgente hacer un estudio pormenorizado de la nueva estructura jurídica vigente en
Ecuador. Es preciso identificar las potencialidades, limitaciones e
incluso contradicciones existentes entre la Constitución y el marco legal petrolero y minero. Las organizaciones sociales nacionales y locales requieren un respaldo para poder presentar, cuando
sea requerido, demandas de inconstitucionalidad o cristalizar
impugnaciones al cuerpo de leyes y reglamentos existentes32.
Aquí también es importante apoyar a la colectividad para que
pueda hacer un seguimiento riguroso del reglamento minero,
por ejemplo, o de posibles normas adicionales que puedan ser
propuestas en el ámbito de la economía extractivista.
Esta tarea jurídica, que tendrá que incorporar otros aspectos, como el ambiental, debe continuar a nivel local. Es preciso que las comunidades a lo largo y ancho del país dispongan de
herramientas para enfrentar las amenazas que se derivan o puedan derivarse del petróleo o la minería.
Para poder consolidar una respuesta política se precisan redes sociales amplias. Las posibilidades de enfrentar de mejor manera los conflictos socioambientales relacionados con las
actividades extractivas sólo se harán realidad desde la organización social. Las capacidades en la organización social están disponibles. Habrá que alentar su coordinación, así como el establecimiento de múltiples alianzas sobre la base de una creciente solidaridad (local, nacional e internacional), orientándolas a ampliar
y a sumar la mayor cantidad posible de esfuerzos que se desplie-
32
A la Ley de Minería ya se le han interpuesto dos demandas de inconstitucionalidad: una formulada por las organizaciones indígenas y otra por parte de las
comunidades afectadas por la minería en la provincia del Azuay.
La maldición de la abundancia
183
gan en otras luchas sociales. En concreto, el reto es transformar
las luchas por el buen vivir, es decir por la vida, en procesos de resistencia y de construcción desde todos los sectores comprometidos con este gran objetivo, estén o no directamente afectados por
las actividades extractivistas.
Para que los esfuerzos propuestos se cristalicen será indispensable dar paso a un proceso de formación y capacitación
que se nutra de experiencias propias e internacionales. La necesidad de generar una ruptura masiva con una concepción “fetichizada” respecto de las actividades extractivas resulta determinante. En este empeño hay que vincular al sector extractivista
con otras áreas del quehacer nacional, por ejemplo con el sector
energético. En este ámbito podría ser interesante plantear, desde
las mismas organizaciones sociales, respuestas para eliminar o
reducir aquellos subsidios a los combustibles claramente atentatorios a los intereses de los sectores populares; este tipo de iniciativas le daría a dichas organizaciones un mayor poder de negociación con el gobierno y les posicionaría como actores propositivos en la sociedad.
Apoyar la difusión de proyectos alternativos exitosos
asoma también como indispensable. Ante la avalancha de las empresas transnacionales, muchas veces las comunidades no encuentran respuestas productivas (existentes, por lo demás) que
atiendan sus demandas de empleo, de ingresos, de bienes y servicios indispensables para mejorar sus condiciones de vida. Son
debilitadas desde la base.
Consolidar posiciones desde de la sociedad civil nacional e internacional para impulsar proyectos como la Iniciativa
ITT para dejar el crudo en tierra en el Yasuní, es también otra tarea para la sociedad civil organizada. El éxito de proyectos de esta naturaleza requiere el concurso de las organizaciones sociales,
con capacidad de desplegar acciones de presión sobre el gobierno y conseguir simultáneamente respaldos a nivel internacional.
Sólo así se puede develar e incluso intentar corregir posiciones
contrarias al interés nacional o inclusive abiertamente ambiguas,
como ha sucedido a momentos con la Iniciativa ITT.
184
Alberto Acosta
De todo lo anterior se desprende que además hay que
hacer un esfuerzo enorme y sostenido para maximizar los efectos
positivos que todavía se puedan obtener de la extracción petrolera, sin perder de vista que el petróleo se acaba. También hay que
ser muy cuidadosos con generar falsas expectativas sobre el potencial minero cuya explotación, sobre todo a gran escala, puede
provocar severos problemas ambientales y crecientes conflictos
sociales. El desarrollo no se hace priorizando la extracción de los
recursos naturales. Es preciso generar riqueza, no podemos vivir
de la renta de los recursos naturales sino del esfuerzo de los seres
humanos. Esa es la gran tarea. Si esto no se logra, hay que tener
presente que se mantendrá la maldición de la abundancia.
La maldición de la abundancia
185
L a revolucionaria propuesta
de dejar el crudo en tierra
en el Yasuní
Los entretelones de la Iniciativa ITT
Para concluir este libro nada mejor que plantear algunos
elementos de una propuesta audaz y estimulante. Una propuesta
que rebasa las visiones sectoriales y que incluso supera la visión nacional. Nos referimos a la iniciativa de mantener el petróleo en tierra en el Parque Nacional Yasuní, en la Amazonía a cambio de recursos financieros de la comunidad mundial, propuesta con la que
el año 2007, el Ministerio de Energía y Minas de Ecuador sorprendió al mundo1.
Esta iniciativa Yasuní, que recoge las propuestas de varias
personas y organizaciones de la sociedad civil acumuladas en el
1
El autor de estas líneas, desde antes de ser ministro de Energía y Minas, como parte de un proceso colectivo de construcción de estrategias para construir una economía post-petrolera, en varias oportunidades ya planteó la necesidad de “repensar la política petrolera, (en la que) aparece con creciente
fuerza la necesidad de incorporar activamente las demandas ambientales,
pensando, por ejemplo, que una moratoria de la actividad petrolera en aquellas zonas con una elevada biodiversidad puede ser una decisión conveniente
para los intereses de la sociedad en el mediano y largo plazos” (Acosta y
Schuldt 2006).
La maldición de la abundancia
187
tiempo, no tiene gerente-propietario alguno. Nadie en forma individual puede asumir la paternidad de esta idea. Es el producto de
un largo proceso de resistencias y luchas de los pueblos indígenas
y los colonos de la Amazonía, así como de muchas personas que,
desde otras regiones del país, fueron acompañantes consecuentes
de este proceso.
La propuesta de no explotar el crudo del Yasuní se expuso originalmente en junio del 2005 en “Un llamado eco-lógico
para la conservación, el clima y los derechos”2 y después en el libro Asalto al paraíso: empresas petroleras en áreas protegidas3.
La Iniciativa ITT (en referencia a las reservas petroleras
del corredor Ishpingo-Tambococha-Tiputini, ubicado en el Parque Yasuní de la Amazonía ecuatoriana y que representa apenas
una fracción de este parque) fue asumida oficialmente por el presidente de la república, Rafael Correa, en la sesión del directorio
de Petroecuador del 30 de marzo del año 2007. Su posición sirvió para dilucidar la pugna entre el ministerio, que proponía dejar el crudo en el ITT a cambio de una compensación internacional, y el presidente de Petroecuador, que aceleraba (subrepticiamente) la firma de acuerdos de intención para llegar a la extracción del crudo. De esta manera, el presidente congeló las pretensiones de la empresa estatal petrolera de empezar inmediatamente el proceso de licitación para la extracción del crudo en el campo Ishpingo-Tambococha-Tiputini (ITT).
Como nos recuerda Esperanza Martínez (2009), el boletín de prensa del Ministerio de Energía fue muy claro:
“se aceptó como primera opción la de dejar el crudo represado
en tierra, a fin de no afectar un área de extraordinaria biodiversidad y no poner en riesgo la existencia de varios pueblos en aislamiento voluntario o pueblos no contactados. Esta medida será considerada siempre y cuando la comunidad internacional
entregue al menos la mitad de los recursos que se generarían si
2
Presentado como documento de posición de Oilwatch en la primera reunión del
grupo de expertos sobre áreas protegidas, Montecatini, Italia, junio de 2005.
Oilwatch, 2006
3
188
Alberto Acosta
se opta por la explotación del petróleo; recursos que requiere la
economía ecuatoriana para su desarrollo”.
De esta declaración, según Martínez, se deduce que,
“desde la perspectiva presidencial, siempre había una segunda
opción: extraer el petróleo. Los objetivos de conservación de la
biodiversidad de Yasuní y de respeto al territorio de los pueblos
en aislamiento voluntario deberían garantizarse en la medida
en que se obtenga una compensación internacional estimada en
ese entonces en 350 millones de dólares. Adicionalmente, la primera opción, la de dejar el crudo en el subsuelo, suponía concentrar en ella los esfuerzos prioritarios y, sobre todo, ser coherente con ella.”
Esta es una decisión sin duda sorprendente. Contradice
la lógica dominante. Lo normal ha sido, sin considerar adecuadamente los efectos y las externalidades provocados por la extracción de petróleo, tratar de extraer hasta la última gota de crudo de
los yacimientos descubiertos. Por eso no faltaron voces escépticas
e incluso críticas4.
Esta Iniciativa ITT constituye un punto de ruptura en
la historia ambiental y también es, aunque no exclusivamente,
una propuesta emblemática para enfrentar en la práctica el calentamiento global. Supera la etapa de los discursos sin propuestas efectivas. Es un paso vigoroso para cuestionar la lógica del desarrollo extractivista (primario-exportador) y simultáneamente,
es una opción para construir globalmente el buen vivir; entendido como la vida en armonía de los seres humanos consigo mismos y con la naturaleza. El proyecto, en concreto, se sustenta en
una visión respetuosa de la naturaleza y de las opciones culturales de los pueblos libres en aislamiento voluntario que todavía
habitan en ese territorio amazónico.
4
Guillaume Fontaine, estudioso de los conflictos socio-ambientales en la Amazonía (ver sus recientes aportes en la bibliografía) llegó incluso a decir que
“evitar la explotación del Yasuní es demagogia”. Ver diario Hoy, Quito, 15 de
octubre de 2007.
La maldición de la abundancia
189
En ese sentido, la Iniciativa ITT se perfila como ejemplar para evitar la explotación de combustibles fósiles en áreas intangibles, de alta sensibilidad biológica y también cultural. Podría ser una opción replicable en otras regiones del planeta. En
concreto, protege la biodiversidad de la Amazonía, donde además
se genera una gran cantidad de agua dulce.
Las reservas del ITT alcanzan, de acuerdo a las últimas
estimaciones, 846 millones de barriles recuperables de crudos
pesados (14,7° API) que se explotarían por cerca de 13 años, a
razón de 107.000 barriles diarios, a partir del quinto año. Esta
cifra, que representa casi la cuarta parte de las reservas probadas
en Ecuador, significaría apenas unos ocho días de consumo de
petróleo en el mundo.
Mantener bajo tierra el crudo del campo ITT tiene importantes implicaciones éticas, sociales e incluso económicas, no
todas cuantificables en términos monetarios. En primer lugar,
evitaría la extinción de la cultura waorani, cuya subsistencia se ha
basado en la caza, recolección y agricultura itinerante. Algunos
waorani han sobrevivido el asedio de otras culturas y de la civilización occidental internándose en planicies interfluviales como
las del Parque Yasuní. Sin embargo, la misma actividad petrolera
y la permanente y expansiva explotación de los bosques han afectado irreversiblemente a la mayor parte de la población waorani
y a otros grupos indígenas. Quedan pocos grupos a salvo del asedio occidental: los tagaeri, los taromenane y los oñamenane, pertenecientes a la cultura waorani.
Otra ventaja de la propuesta es que evitaría la emisión
de unas 410 millones de toneladas métricas de CO2; es decir,
ahorraría al mundo el costo de su abatimiento. Más todavía, evitaría los efectos de la deforestación causada por la explotación
petrolera. Las reservas petroleras del ITT se encuentran bajo una
de las áreas de mayor biodiversidad del planeta, que alberga no
menos de 165 especies de mamíferos, 110 de anfibios, 72 de reptiles, 630 de aves, 1.130 de árboles y 280 de lianas, sin contar con
innumerables especies de invertebrados todavía no estudiados.
190
Alberto Acosta
Amplio respaldo internacional a la propuesta, pero…
Con los antecedentes señalados, es fácil comprender la
acogida que recibió esta iniciativa. Desde su primera formulación pública, ha recibido mensajes de aliento, aunque no han faltado comentarios caracterizados por la duda y la incomprensión.
Al mediar 2008, la iniciativa consiguió uno de los mayores espaldarazos con el apoyo formal del parlamento alemán
(Bundestag), que recomendó a otros parlamentos europeos asumir una posición similar5. El gobierno alemán, en consecuencia,
concretó ya un aporte financiero para definir la propuesta. El gobierno noruego, que financia el mayor fondo europeo para reducción de emisiones por deforestación y degradación, está también interesado en participar, mediante apoyo financiero complementario. El parlamento inglés ha recibido también con interés esta propuesta. La Unión Europea, en marzo del 2009, a través de la comisaria de Relaciones Exteriores Benita Ferrero Waldner, expresó su respaldo a la Iniciativa ITT. La Iniciativa ITT también ha sido recibida con entusiasmo por parte de miembros del
parlamento europeo, al igual que por instituciones norteamericanas, algunos organismos multilaterales y varias organizaciones
de la sociedad civil a nivel internacional.
La presentación de esta iniciativa por parte del presidente de la república, Rafael Correa, en el seno de las Naciones Unidas,
en septiembre del año 2007, despertó un enorme entusiasmo internacional, que contrasta con la todavía relativamente tibia acogida en el Ecuador (debido sobre todo a la forma relativamente reservada con que ha llevado el tema el gobierno ecuatoriano). De
todas maneras hay que anotar que esta iniciativa recibió indirectamente un espaldarazo el 28 de septiembre del 2008, cuando la so-
5
El autor de estas líneas, en su calidad de presidente de la Asamblea Constituyente y posteriormente como simple ciudadano, ha tenido la oportunidad de
discutir varias veces con parlamentarios alemanes sobre este tema en Montecristi, Quito e incluso en Berlín, a donde fue invitado por el Bundestag para
una reunión celebrada el día 27 de mayo del 2009, en la Comisión de Cooperación Internacional del Parlamento Federal de Alemania.
La maldición de la abundancia
191
ciedad ecuatoriana aprobó mayoritariamente la Constitución de la
República redactada en Ciudad Alfaro, en Montecristi, cuyo eje es
el concepto del buen vivir o sumak kawsay, a partir del cual se constitucionalizaron los derechos de la naturaleza.
La Iniciativa ITT, como parte de esta nueva visión de
desarrollo en Ecuador, está acompañada de otras iniciativas del
mismo presidente Correa, como la planteada en la OPEP en noviembre del 2008, cuando propuso la instauración de un impuesto sobre las exportaciones de petróleo para financiar la lucha contra la pobreza y la promoción de energías alternativas
para contrarrestar el cambio climático. Este impuesto ha sido
denominado como Impuesto Daly-Correa, reconociendo a sus
promotores: Herman Daly, uno de los economistas ecológicos
más destacados, por su aporte intelectual, y Rafael Correa por su
iniciativa política.
Lamentablemente, el gobierno no manejó al inicio una
estrategia clara y definida, a pesar de las varias y cada vez más entusiastas presentaciones de la Iniciativa ITT por parte del presidente Rafael Correa en el exterior. Atentan en contra de ella repetidas posiciones inconsistentes y contradictorias del mismo gobierno. Esta ambigüedad es la que realmente pone en riesgo la
Iniciativa ITT. Y es de esperar que luego de la presentación que
realizó el canciller Fander Falconí en el parlamento alemán (Bundestag), el 18 de junio del 2009, la posición del gobierno ecuatoriano (ojalá se pueda hablar de una posición del Estado) se mantenga firme en el tiempo.
En efecto, transcurrieron más de dos años desde la formulación pública de la propuesta, para definir las líneas gruesas
de los instrumentos que deberían cristalizarla6.
El punto de partida, que se basa en la justicia ambiental, es decir en los derechos de la naturaleza, se fundamenta en la
6
La comisión del gobierno encargada de llevar adelante este proyecto está
conformada por Roque Sevilla, Yolanda Kakabadse, Francisco Carrión y Carlos Larrea. Sobre la propuesta oficial se puede consultar “Iniciativa Yasuní-ITT
– La gran propuesta de un país pequeño” (junio 2009) y una propuesta alternativa está disponible en Acosta, Gudynas, Martínez y Vogel (mayo 2009).
192
Alberto Acosta
idea de una estrategia de desarrollo post-material, con un componente post-extractivo, desde la realidad de un país dependiente de las exportaciones petroleras, como lo es Ecuador. Forma
parte de una nueva concepción energética. Estos son puntos medulares del debate en Ecuador y deberían serlo también en la mayoría de países latinoamericanos.
La propuesta de dejar el crudo en tierra, a más de
abrir la puerta para posibilitar la protección de la Amazonía,
presenta la pluralidad de valores como un nuevo paradigma democrático para el diseño y discusión colectiva de políticas públicas en correspondencia con los principios recogidos en el
nuevo marco constitucional ecuatoriano.
Una de cal y una de arena en la Iniciativa ITT
Esperanza Martínez (2009)
Luego del posicionamiento del presidente Correa en el directorio
de Petroecuador, hay dos hitos importantes a favor de la propuesta ambientalista: la presentación por parte del presidente de la Política de Protección a
los Pueblos en Aislamiento Voluntario, en abril del 2007, y la presentación oficial de la Iniciativa ITT en el Palacio Presidencial, por parte del mismo presidente, en junio del mismo año. La opción de no explotar el crudo ha sido además parte destacada del discurso del presidente Correa en el exterior, tanto
cuando se conformó la UNASUR, como en las Naciones Unidas, en la Cumbre de Presidentes en Caracas, en la OPEP y en el reciente Foro Social Mundial. Esta iniciativa le ha traído múltiples reconocimientos a nivel internacional
y sonoras ovaciones al presidente Correa.
Sin embargo, en un ejercicio que raya con la esquizofrenia, cada uno de los pasos dados en dirección a salvar el Yasuní, han estado
acompañados de otras señales de igual fuerza, en apoyo a la opción petrolera… Aquí podemos destacar la firma del memorando de entendimiento para explotar el ITT con las empresas estatales Petrobras (Brasil), Sinopec (China) y Enap (Chile), el mismo mes de marzo del 2007, así como
la licencia ambiental entregada a Petrobrás para entrar al bloque 31 (vecino del ITT); las propuestas presidenciales en China e Irán para negociar
los campos petroleros ligados al ITT; los reiterados anuncios de que ya se
iniciarían las actividades de exploración y, por cierto, la permanente desLa maldición de la abundancia
193
calificación a los grupos ecologistas que son los más entusiastas con esta propuesta.
La opción de no explotación del crudo, por decir lo menos, ha tenido un deambular errático. Del Ministerio de Energía y Minas, en donde se fraguó esta iniciativa, pasó a la Vicepresidencia de la República. En poco tiempo
migró a la Cancillería. A momentos parecía una papa caliente que nadie quería recibir. Sin embargo, aunque en el Ministerio de Relaciones Exteriores parecería haber adquirido una mayor institucionalidad, desde la perspectiva conceptual la propuesta sufrió una profunda metamorfosis. Esto aumentó la confusión entre quienes tenían interés por defender la vida en el ITT.
Allí se ligó esta iniciativa a un sistema de canje de deuda que era
al mismo tiempo endeudamiento, luego a la emisión de bonos de carbono y
después a la emisión de unos bonos que deberían ser aceptados como bonos
de carbono a pesar de no serlo. Su consistencia estaba, por decir lo menos,
enredada en las contradicciones conceptuales de una propuesta confusa: por
una parte crítica con los mecanismos de mercado de Kyoto y por otra enmarcada dentro de ellos… Esta falta de definición no ha permitido hasta ahora disponer de un mecanismo claro para captar los recursos financieros ofrecidos
desde hace rato. A eso se suma la ambigüedad del accionar presidencial.
La viabilidad de la opción de no explotación del crudo depende
de las garantías que se ofrezcan a quienes quieran hacer donaciones, de
asegurar el uso eficiente y correcto del dinero que se recaude, y de garantizar la intangibilidad de las reservas petroleras una vez cristalizado el proyecto. Hasta ahora no hay un certificado que respalde las donaciones. Por igual
pesa en el proyecto la falta de dialogo con la sociedad civil ecuatoriana e internacional, que deberían ser los pilares más sólidos de esta iniciativa verdaderamente revolucionaria.
La opción de explotar el petróleo, mientras tanto, ha avanzado.
Primero se pensó entregar el campo a Petrobrás, recordemos que el bloque
31 era un proyecto clave para el ITT, por eso insistieron tanto en la licencia
ambiental del bloque 31. (Los brasileros, con su mira en el crudo del ITT,
consolidaron el bloque 117 en Perú7 y establecieron un convenio para la evaluación técnica con Pluspetro en seis bloques a lo largo del río Marañón también en ese país8). Incluso recordemos la firma del memorando de entendimiento, mencionado anteriormente. Sin embargo Petrobrás cambió de prioEl bloque 117 fue suscrito el 2006, afecta la reserva natural Guepi y limita con
la frontera ecuatoriana.
Petrobras y Pluspletro suscribieron la participación cada una del 50% en seis
áreas, de la 26 al 31 en 5,7 millones de hectáreas.
7
8
194
Alberto Acosta
ridades, tanto por la crisis económica, como por el descubrimiento del Presal, un inmenso yacimiento en aguas profundas brasileñas.
En respuesta Petroecuador centró sus esfuerzos en generar el interés de otras empresas. Se consolidó la posibilidad de una producción temprana, evitando que se maneje al ITT como un bloque aislado, y buscando “sinergias” que aprovechen la infraestructura existente en el bloque 15 de Petroamazonas. Para poder mover el crudo pesado del ITT se encontró una fuente
de crudo liviano en el campo Pañacocha9. Eso explicaría la decisión oficial de
entrar –a cualquier costo– en Pañacocha a pesar del rechazo de la población.
Nuevamente en el directorio de Petroecuador, del 20 de noviembre del 2008, el mismo presidente Correa, acogiendo una propuesta técnica,
señaló que se podría quitarle una T al proyecto ITT, para arrancar, al menos en
una parte del campo, con la explotación temprana. La propuesta de no explotar el crudo quedaría reducida a Ishpingo y Tambococha. Se crearon las condiciones para empezar la explotación petrolera en cualquier momento.
Pero la historia continúa, a la nueva ley minera que consagra la
continuidad del modelo extractivista correspondía alguna medida fuerte, bajo la lógica de una cal y otra de arena, y esta llegó con la prorroga por un plazo indefinido de la iniciativa ITT. (…)
A pesar de las señales oficiales contradictorias, de las sorpresas
y las decepciones, la propuesta de mantener el crudo en el subsuelo tiene
una fuerza gigantesca. El qué, quién, y porqué se ha mantenido viva la opción de no sacar el petróleo del Yasuní se explica por varias razones:
1) Diversas voces que dieron y dan credibilidad a la propuesta, como la
del propio Alberto Acosta, quien tanto en su calidad de ministro como
de presidente de Asamblea Constituyente se mantuvo como un vocero calificado, así como la de varios funcionarios gubernamentales que
se han empeñado en mantener vigente las expectativas a pesar de
las señales contradictorias.
2) La nueva Constitución que establece una serie de restricciones a la opción petrolera. Ya no es posible hacer operaciones sin antes contar con
una aceptación de la Asamblea Nacional y eventualmente del conjunto
de la ciudadanía, a través de una consulta popular (Artículo 407). En la
Constitución de Montecristi, además, queda explícitamente establecido
9
Para sacar 44 millones de barriles de petróleo (MBP) del Tiputini que tiene 14,7
grados API se requerían 35 MBD del Edén Yuturi, de 19,8 API y 17 MBP de
Pañacocha de 24 grados API, de acuerdo al “Estudio de visualización para el
desarrollo del bloque ITT” preparado por la ESPE y NCT de julio del 2008
La maldición de la abundancia
195
que afectar el territorio de los pueblos en aislamiento voluntario puede
configurar un delito de genocidio (Artículo 57). Estos pueblos cuentan
ya con medidas cautelares otorgadas el 10 de mayo del 2006, por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
3) La sociedad civil, bajo la Campaña Amazonía por la Vida y con el lema El Yasuní depende de ti…con un trabajo permanente, ha ido posicionando un sentido de pertenencia, de fascinación y de responsabilidad frente al Yasuní.
4) Y, no hay que olvidar, la caída de los precios del petróleo provocada por
la crisis financiera internacional. El valor presente neto de la renta esperada para el Estado por la explotación del ITT ha declinado de 11.000
millones de dólares (unos 847 millones anuales)10 a 1.290 millones de
dólares (unos 99 millones anuales), para un precio del barril de crudo
WTI (mucho menos pesado que el del ITT) de 40,9 dólares11.
Un creciente cuestionamiento al modelo extractivista, y a lo
que hoy se denomina “el desarrollismo senil” crece en el país. Las pasadas movilizaciones indígenas, más que una simple protesta en contra de
la Ley de Minería, fueron expresiones en ese sentido. Los habitantes del
Ecuador conocemos los daños provocados por las operaciones petroleras. Estos daños, llamados por los economistas “pasivos ambientales”
desmontan el discurso de “gran oportunidad”. Del juicio contra la ChevronTexaco no solo tenemos las imágenes y testimonios de lo desastroso de
estas operaciones, sino que hoy sabemos el alto costo de la reparación,
hoy calculada en 27.000 millones de dólares (es decir nueve veces más
de lo demandado por el presidente Correa como compensación para no
explotar el Yasuní).12
Elementos para consolidar la Iniciativa ITT
La propuesta no se queda exclusivamente en el ámbito
ecuatoriano. Convoca a las responsabilidades comunes de toda la
humanidad, diferenciadas en relación a las responsabilidades
10
11
12
196
En abril del 2007 se hablaba de una ganancia neta de 700 millones al año.
Las cifras son al 22 de diciembre de 2008.
El costo es el presentado por el perito de la Corte en el 2008, como un estimado de lo que Texaco debería pagar.
Alberto Acosta
frente a los cambios climáticos, a la conservación de la biodiversidad y a la crisis global ambiental. Es decir, plantea de manera
concreta, la vigencia del principio de corresponsabilidad internacional, por el que los países más ricos del mundo, causantes de las
mayores complicaciones ambientales globales, están convocados
a sostener económicamente este tipo de iniciativas. De hecho podría ser considerada como una forma de pago de la deuda ecológica que tienen estos países con las naciones empobrecidas por
sus acciones imperialistas o neocolonialistas, como las que se
desplegaron bajo el imperio del Consenso de Washington13.
Con esta iniciativa también se promueve un ejercicio de
reflexión sobre la gestión de los recursos naturales y el clima mismo; es decir, cómo llevar a la práctica ideas revolucionarias, que requieren mecanismos imaginativos de financiamiento, por ejemplo.
Entonces, más allá de los justificativos ambientales, referidos a la conservación del área, es preciso desarrollar los justificativos sociales, en atención a los derechos de los pueblos indígenas del área (los que también están reconocidos y protegidos
en la nueva Constitución del Ecuador). Desde la lógica de justificativos en el campo de la pluralidad de valores, tales como los estéticos, religiosos, culturales, ambientales; éstos nos ofrecen una
visión alternativa de valuación que no queda restringida a la económica, expresada únicamente en el valor monetario. Esta perspectiva de valoración múltiple, no está en contra de ponerle –para efectos del análisis– un precio a la naturaleza, sino que alerta
que ese valor económico no refleja la esencia de su valor, y que
esa estimación es incompleta.
13
La deuda ecológica se conoce como aquella generada desde la era colonial
por los países industrializados con los países subdesarrollados, como Ecuador, a causa del expolio histórico y presente de los recursos naturales, los impactos ambientales exportados y la libre utilización del espacio ambiental global para depositar los residuos, así como por efecto del comercio ecológicamente desigual: los precios de los mercados no incorporan los daños ambientales. Este reclamo de la deuda ecológica va cobrando fuerza en los últimos
años. Anamaría Varea y Fernando Larrea, ya en 1992, plantearon la necesidad
de considerar “la deuda ambiental de las empresas petroleras”. Esperanza
Martínez, en el mismo año, también discutía sobre “la deuda ecológica”.
La maldición de la abundancia
197
Una propuesta innovadora como ésta requiere de herramientas también innovadoras. Son indispensables esfuerzos
que nos obliguen a repensar las cosas imaginativamente, sin
desconocer posibles logros de la economía y la política en el
campo ambiental, pero reconociendo que estos avances deben
enriquecerse permanentemente para poder enfrentar una realidad atravesada por múltiples factores que impiden superar las
sombras del pasado.
En el debate se puso el acento en una compensación
por mantener el petróleo en tierra. Esa compensación ha involucrado de manera distinta los componentes ambientales (locales, nacionales y globales). Al enfatizar en la rentabilidad prevista para una explotación convencional del petróleo, es por lo tanto una medida de “compensación económica”. Esta compensación, solicitada sobre todo a la comunidad internacional desarrollada, constituye un reclamo justo, en tanto dicha comunidad
es la gran responsable del calentamiento global.
La “compensación económica” tal cual está presentada,
tiene aspectos motivadores en tanto podría asegurar ingresos a
las arcas del Estado, que pueden ser muy útiles en mantener políticas sociales o ambientales. Igualmente podría contribuir para
cambiar los términos de la cooperación internacional y también
para asegurar recursos que viabilicen una transición hacia otro
mundo sustentable. Pero también tiene elementos preocupantes
en tanto el potencial uso de esa “compensación” no está todavía
directamente vinculado con las comunidades locales y con una
protección/restauración ambiental integral, tal como se plantea
en la Constitución de Montecristi. En otras palabras, se pueden
sumar enormes cantidades de dinero sin que eso resulte en un
mejor manejo ambiental en los pozos petroleros existentes en la
misma Amazonía ecuatoriana o sin que se de paso a una restauración integral de las zonas depredadas por la actividad petrolera. (Esto, sin embargo, no puede ser pretexto para que la Chevron-Texaco no cumpla con su obligación de remediar íntegramente la zona que devastó en la Amazonía.) La invocación de los
beneficios y beneficiarios es todavía muy incierta. Tampoco se di198
Alberto Acosta
ce nada en la propuesta oficial sobre las amenazas que se derivarían para la región del ITT con la construcción del eje intermodal Manta-Manos, proyecto previsto en el Iirsa. Esta propuesta
debería tener también un compromiso en primer lugar con los
ambientes amazónicos de Ecuador y con el bienestar de las comunidades locales.
Dejar todo reducido a la posible compensación económica internacional es olvidar los otros justificativos. En otras
palabras, la conservación del ITT es importante en sí misma,
independientemente de los humores y la disponibilidad de pago de la comunidad internacional. La demanda de compensación económica internacional no puede ser usada como excusa
para la inacción.
Siguiendo con este razonamiento, si la compensación
económica internacional es algo así como un coadyuvante importante, pero no un ingrediente indispensable, la responsabilidad última de la gestión política está en manos del gobierno
ecuatoriano y no exclusivamente en manos de la comunidad
mundial, particularmente de los gobiernos de los países ricos y
de la cooperación internacional. Esto conduce a llevar el tema a
los respectivos escenarios políticos para abordar los retos principales de las desigualdades y las inequidades reinantes en el mundo, incluyendo la cuestión del cambio climático. Es una opción
de propuesta, no simplemente de crítica.
En este ámbito, las sociedades civiles ecuatoriana e internacional tienen una gran responsabilidad no sólo como veedores del proceso, sino como actores directos encargados de presionar a sus respectivos gobiernos, particularmente al ecuatoriano para que demuestre en la práctica la suficiente coherencia para cristalizar esta iniciativa.
La vía del mercado no es conveniente
Sabemos que la naturaleza tiene límites que la economía no debe sobrepasar. El cambio climático, resultado del sobreconsumo energético, es una evidencia incontrastable. ConoceLa maldición de la abundancia
199
mos también que el pensamiento funcional se limita a hacer de
los bienes y servicios elementos transables a través de la dotación
de derechos de propiedad sobre estas funciones. Y por igual estamos convencidos de que el mercado de carbono, construido como espacio para procesar una salida a los conflictos del cambio
climático, es realmente un nuevo negocio del desastre climático.
Por lo pronto las empresas contaminantes y los intermediarios están haciendo millonarias ganancias sin que se conozca de avances sustantivos en esta materia. Hasta ahora no se
sabe cuánto CO2 se estará reduciendo –en relación a los compromisos internacionales– si es que esto sucede. Es más, hay posibilidades de que se produzcan efectos perversos. Por ejemplo,
rozar y quemar un bosque para luego sembrar eucalipto no fue
contemplado originalmente en Kyoto.
El mercado de carbono voluntario es aún más peligroso que el del Protocolo de Kyoto, que está de cierta manera regulado en tanto fija una cuota a un país y éste a sus empresas. Mientras tanto, el mercado voluntario está creciendo sin ningún tipo
de regulación, lo que disminuye el capital político de establecer
límites vinculantes que las partes deben acatar. Es decir anula el
desarrollo de adecuadas políticas ambientales, cada vez más indispensables para enfrentar los crecientes problemas ecológicos.
El problema del deterioro ambiental en una economía
de mercado es que no considera plenamente en sus cálculos los
efectos externos; por lo tanto tiende a socavar los intereses de las
futuras generaciones y los derechos de las otras especies. Existe
aún una gran ignorancia sobre la pluralidad de valores y las complejas funciones de los ecosistemas y especies. En este contexto, el
análisis costo-beneficio no es aplicable, pues tiende a valorar en
cero lo que se desconoce, o valora utilitariamente los recursos
que pueden ser aprovechados y enfrenta problemas en determinar una tasa de descuento, o en decidir cuál es la escala de tiempo a considerar. Irónicamente, dicho análisis aplicado a un hotspot de biodiversidad es una de las amenazas más grandes contra
tal sitio. Esta advertencia se ha hecho en Ecuador repetidas veces;
por ejemplo, Fander Falconí sostenía en 2004 que algunos daños
200
Alberto Acosta
desencadenados por la actividad petrolera pueden ser mensurados económicamente, y por lo tanto son compensables, pero
otros son simplemente inconmensurables.
Finalmente es cada vez más aceptada la noción de que
introducir en el mercado dichos servicios ambientales significaría transferir al mercado asimétrico la responsabilidad de definir
los aspectos distributivos asociados con los usos de los recursos
naturales, cuya valoración monetaria, como lo hemos explicado,
resulta muy compleja, sino imposible. Además, la misma lógica
de mercado puede generar un proceso de concentración en el acceso a los recursos naturales y la consiguiente pérdida de soberanía para las poblaciones usuarias de estos ecosistemas.
Atar la compensación a las fluctuantes cotizaciones del
crudo en el mercado internacional se presenta como una tarea
inconveniente y extremadamente compleja, que podría devenir
en un ejercicio propio de actividades especulativas… El objetivo
de esta Iniciativa ITT, por el contrario, sería alcanzar, en términos
constantes, la meta económica planteada en una compensación
de 3.500 millones de dólares de acuerdo a la propuesta inicial. Para lograrlo la mejor y más segura opción será un acuerdo político internacional.
Si bien la vía del mercado no es la más convincente, ni
adecuada, los resultados económicos de esta propuesta pueden
ser múltiples. Uno, directo, la compensación económica. Pero
hay más. El mismo Joan Martínez Alier (2008) reconoce que,
por efecto de “la buena imagen”, aceptando los riesgos ambientales que ello tiene “podría favorecer el turismo o el ecoturismo”
hacia el Ecuador. Esa buena imagen también podría representar
mayores posibilidades para obtener cooperación internacional e
incluso, en la medida en que el gobierno lidere un manejo ambiental coherente, Ecuador podría transformarse en un líder
mundial en el campo ambiental, con indudables y no fácilmente estimables repercusiones positivas en otros ámbitos.
Un fracaso de esta iniciativa, sobre todo si se debe a las
incoherencias del gobierno, repercutiría negativamente sobre
Ecuador. Sus costos sólo serían asumidos y entendidos en el
La maldición de la abundancia
201
tiempo, en tanto dicho fracaso deberá ser comprendido como
una oportunidad desperdiciada para transformar estructuralmente el país.
La salida política pragmática es la única posible
El objetivo del acuerdo político internacional propuesto
será constituir un fondo que permita financiar la compensación
solicitada por Ecuador, al tiempo que se establecen las condiciones
que permiten su funcionamiento. El Fondo ITT puede constituirse de diversas maneras: donaciones de gobiernos o de empresas,
contribuciones ciudadanas o de organizaciones privadas, de actuales o nuevos fondos de cooperación internacional o de diversas
modalidades de condonación o conversión de deuda externa. Otra
alternativa, de ninguna manera excluyente de otras opciones, sería
un acuerdo para suspender los pagos de la deuda externa. El Ecuador no pagaría su deuda externa bilateral con los países del Club
de París y con esos recursos se financiaría el fondo del ITT. Y si alguna vez algún gobierno ecuatoriano extrae el petróleo, volvería a
entrar en vigencia la deuda que quedó suspensa. Esa podría ser
otra garantía para quienes financien el proyecto ITT.
En esta línea de reflexión se podrían desarrollar opciones más complejas e interesantes; por ejemplo, los ciudadanos y
las ciudadanas de los países más ricos, que aporten a la conformación de este Fondo ITT, podrían obtener de sus gobiernos un
descuento porcentual del monto total de sus impuestos a pagar
en su país de origen como aliciente al aporte voluntario que están realizando con miras de reducir los problemas derivados del
calentamiento global. Las posibilidades existentes son múltiples,
y algunas podrían incluso recién aparecer como resultado del debate planteado.
Esta compensación no representa un pago por servicios
ambientales. El Estado ecuatoriano emitiría certificados no negociables –Certificados de Garantía– por renunciar al crudo en el
subsuelo de la Reserva Yasuní. El titular del certificado tendría la
posibilidad de ejecutar un reclamo sobre ese crudo si el Estado
202
Alberto Acosta
no cumple con dicho compromiso; es decir si el crudo es extraído14. No se trata sólo de conseguir el compromiso del actual gobierno para dejar intocado ese pedazo de la selva amazónica. Es
necesario garantizar que la decisión se mantenga en futuros gobiernos, por lo que es imprescindible la transparencia y participación ciudadana, tanto como la existencia de mecanismos de
presión e incluso sanción en caso de incumplimientos…
Uno de los mecanismos más eficientes es la existencia de
un sistema de pago, que podría ser reversible en caso de incumplimientos. Por eso el Estado negociará y administrará la propuesta
de pago por conservación de crudo en subsuelo. No se traspasarán
las responsabilidades de la conservación a entidades privadas nacionales o extranjeras, ni la formulación de políticas sobre conservación, ni tampoco la administración de las áreas protegidas.
En este punto hay que dejar sentada la necesidad de
asegurar a todas las personas naturales o jurídicas que aporten
para la constitución de este Fondo ITT, el adecuado uso de los recursos acumulados. Por un lado, todas estas personas deben tener la certeza de recuperar su dinero si el Estado ecuatoriano incumple su compromiso o incluso si se comprueba que no ha habido el suficiente dinero para financiar la propuesta. Por ejemplo,
en el caso de que en el futuro algún gobierno ecuatoriano extraiga el crudo, éste, en primera instancia, deberá ser comercializado
para financiar los aportes recibidos; en concreto, los aportantes
serían, de una u otra manera, propietarios del crudo del ITT
cuando éste salga a la superficie.
14
Este punto requiere una adecuda construcción jurídica, en la medida que
“son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado los
recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo,
yacimientos minerales y de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea
distinta de la del suelo, incluso los que se encuentren en las áreas cubiertas
por las aguas del mar territorial y las zonas marítimas” (Artículo 408 de la
Constitución de 2008). La propuesta oficial considera la conformación de un
fideicomiso, a ser financiado por el CO2 que no se emite; fideicomiso que sería administrado por algún organismo internacional como la Corporación Andina de Fomento (CAF). Este fideicomiso serviría de garantía frente a los
aportantes a dicho fondo.
La maldición de la abundancia
203
Lo anterior no es lo único que debe quedar suficientemente aclarado. El uso de los fondos debería ser discutido con
participación del gobierno ecuatoriano, portador y responsable
último de la iniciativa ITT, con los aportantes del fondo. Aunque
aquí podría pensarse desde ya un esquema que involucre a representantes de las zonas amazónicas afectadas por la actividad petrolera, así como de la sociedad civil del Ecuador e internacional.
Una instancia institucional de vigilancia y monitoreo, a más de
las organizaciones de la sociedad civil, podría establecerse con la
intervención de Naciones Unidas, por ejemplo el PNUD.
En este campo es mucho lo que aún hay que discutir.
Nos parece prioritario atender las demandas de cuidado y manejo de la zona, tanto como las de reparación ambiental. Igualmente habría que atender con urgencia las necesidades de la población amazónica, considerando la posibilidad de canalizar recursos para mejorar sustantivamente la educación y el desarrollo de
energía sustentable en el país. Esta es una tarea que debería ser
asumida por el gobierno y la sociedad ecuatoriana. La Iniciativa
ITT, en definitiva, debe ser enmarcada en una verdadera propuesta nacional que englobe diversos aspectos, como son una estrategia energética post-petrolera, la protección y restauración
ambiental efectiva y, por cierto, en todo momento, el respeto a los
derechos humanos y a los derechos de la naturaleza.
A nivel internacional, por ejemplo en la Cumbre de
Cambio Climático en Copenhague, será necesario un acuerdo
amplio que dé un tratamiento preferencial a países como Ecuador, que contribuyan efectivamente a resolver los problemas de
calentamiento global. Adicionalmente será necesario establecer
colectivamente acuerdos vinculantes de coerción mutua para
cumplir con las obligaciones internacionales.
Ecuador, un pequeño país, ha hecho una propuesta revolucionaria; el mundo tiene la palabra.
204
Alberto Acosta
A nexo
Principales rasgos de la evolución del marco jurídico
petrolero y minero
Sin pretender agotar el tema, en este punto se presenta
una síntesis de la evolución de los principales cuerpos jurídicos
que tienen que ver con actividades petroleras y mineras. Esta exposición ayuda a comprender los aspectos descritos en puntos anteriores. Detrás de cada una de estas reformas legales hay decisiones
políticas, cambios o afirmaciones de posiciones, y por cierto intereses en los que en ocasiones prima el beneficio nacional, en otras,
lamentablemente, en muchas de ellas, el interés privado y sobre todo el transnacional1.
Recuérdese que desde el 24 de octubre de 1829, con el
Reglamento sobre Minas, expedido en Quito, el Libertador Simón Bolívar, estableció “que las minas de cualquier clase corresponden a la República”. Esta decisión republicana, cuando todavía Ecuador formaba parte de la República de Colombia, recoge
1
Para la elaboración de esta sección se partió de la síntesis elaborada por David Chávez (2008), y se contó, además, con la asesoría de los juristas Liliana
Roldán y Francisco Vergara.
La maldición de la abundancia
205
el espíritu de las disposiciones coloniales, constantes en las Reales Ordenanzas para la Minería de la Nueva España, año de
1783. Desde entonces, los recursos naturales del subsuelo han
pertenecido al Estado. Y alrededor de este principio básico se
han producido, una y otra vez, tensiones de diversas índoles, sobre todo el afán de los particulares en ampliar su participación
en la renta minera o petrolera, o del Estado por recuperarla.
1. Evolución del marco jurídico petrolero
- Ley sobre Yacimientos o Depósitos de Hidrocarburos (1921)
Esta ley sustituyó al Código Minero de 1886. Es el primer marco normativo referente a la actividad hidrocarburífera.
La necesidad de promulgar esta ley surgió a raíz de que el señor
M. G. Mier y Compañía solicitó una concesión para “la explotación de las minas de petróleo y otras sustancias bituminosas” en
la Península de Santa Elena, en 1878.
La propiedad sobre los recursos hidrocarburíferos correspondía al Estado, en consonancia con la disposición de Quito.
Se estableció el sistema de arrendamiento para la explotación del recurso. El tiempo máximo de arrendamiento fue
de 40 años contados desde el inicio de la explotación, con una
posibilidad de extenderlo por 10 años más. Se fijó un impuesto
de mínimo el 5% y máximo el 12% sobre la explotación bruta del
recurso. Este impuesto podía pagarse en dinero o en especie.
Los derechos anuales a pagarse por arrendamiento eran
de un sucre por hectárea. Se liberó de impuestos y tasas aduaneras a los arrendatarios.
La autoridad de control era el Ministerio de Obras Públicas. Esta ley fue reformada en 1922 y codificada en 1931.
- Ley de Petróleo (1937)
En términos generales se mantuvieron las condiciones
de la Ley 1921.
206
Alberto Acosta
Se cambió la figura de arrendamiento por la de concesión. Se modificaron los derechos anuales por concesión fijándose entre 20 centavos y un sucre por hectárea. Se incluye el pago de
impuesto a la renta y por ventas. Se estableció un impuesto sobre
la explotación neta de entre 5 y 11%.
- Ley de hidrocarburos (1971)
Esta ley sustituyó a la de 1937. Introdujo reformas sustanciales.
Estableció como autoridad sobre el sector al Ministerio
de Recursos Naturales, obligando a las empresas a informar periódica y técnicamente sobre el desarrollo de sus actividades a este ministerio. Antes las empresas prácticamente no eran sujeto de
control alguno. La Dirección General de Hidrocarburos estaba en
manos de representantes de intereses petroleros.
Eliminó la figura de la concesión e introdujo nuevas
formas contractuales:
a) contratos de asociación
b) contratos de operaciones hidrocarburíferas
c) contratos de prestación de servicios
d) contratos de economía mixta
Creó la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana
(CEPE), encargada de las actividades en el sector por el Estado y
del manejo de las nuevas formas de contratos petroleros.
Se establecieron varias normas para garantizar ingresos
al Estado. Entre ellas se determinan pagos por primas de entrada,
derechos superficiarios, regalías (entre 12 y 16%) dependiendo
del volumen de producción.
El plazo máximo de duración de los contratos sería de
35 años.
Esta ley, que no fue realmente aplicada en el gobierno
en que fue emitida, sirvió de base jurídica para un profundo
cambio a favor de los intereses nacionales desde febrero de 1972,
cuando la dictadura militar inauguró una política petrolera de
corte nacionalista.
La maldición de la abundancia
207
- Reforma a la Ley de Hidrocarburos (1982)
Desde inicios de los ochenta aumentaron las presiones
de las empresas petroleras. Cuando empezaba la “crisis de la deuda externa”, se introdujo una nueva forma contractual: “prestación de servicios para exploración y explotación de hidrocarburos”. Esta sustituyó al contrato de operaciones.
Poco a poco comenzó el proceso para desmantelar la
posición del Estado y para disminuir la participación de éste en
la renta petrolera.
-
Reforma a la Ley de Hidrocarburos (Ley 44) (1994)
Se incorporó el “contrato de participación” a las formas
contractuales contenidas en la Ley.
- Reformas a la Ley de Hidrocarburos por Ley Trole I (2000)
Para dar paso a la construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), se autorizó la construcción de ductos privados eliminando la exclusiva competencia estatal sobre este campo. Esta ley fue aprobada para introducir una serie de reformas
estructurales inspiradas en el Consenso de Washington y para
apuntalar la dolarización, impuesta en ese mismo año.
Igualmente se aprobó la posibilidad de suscribir contratos de gestión compartida o joint ventures para el desarrollo de
actividades hidrocarburíferas.
En esa época, los representantes de las empresas petroleras privadas influían abierta y directamente en la elaboración
de la política petrolera. Su posición había sido recuperada paulatinamente gracias a la gestión de algunos ministros, que abierta o
encubiertamente habían defendido los intereses transnacionales.
- Reformas a la Ley de Hidrocarburos por Ley Trole II (2000)
Modifica la participación fija del Estado (40%) en los
contratos de gestión compartida.
208
Alberto Acosta
- Reforma a la Ley de Hidrocarburos (2006)
Redistribuye los “excedentes petroleros” generados por
los contratos de participación sin cláusula de ajuste de precios, distribuyendo en partes iguales (50%) la participación del Estado y
las empresas.
- Ley de Recuperación de Recursos Petroleros (2008)
La Asamblea Constituyente, en Montecristi, suprimió
las leyes que permitieron la creación de fondos especiales con los
excedentes petroleros. Estableció que estos fondos pasarán a formar parte de la Cuenta Única del Presupuesto General del Estado. Recordemos que existían varios fondos, con un sistema muy
complejo de manejo, orientados sobre todo a mantener el servicio de la deuda pública al tiempo que limitaban el gasto público.
Con esta disposición y el Mandato Minero empezó el
proceso para recuperar el papel del Estado en el manejo de los recursos naturales.
- Constitución Política (2008)
Esta Constitución, la número 20 de la historia republicana, restableció las consideraciones acerca de los recursos naturales no renovables como sector estratégico, cuyo manejo corresponde al Estado.
Determinó la posibilidad de constitución de empresas
mixtas, con mayoría accionaria para el Estado, para la gestión de
los sectores estratégicos. Sólo en casos excepcionales se podrá
delegar el manejo de sectores estratégicos a empresas privadas.
Estableció, también, que los beneficios para el Estado, como resultado de la explotación de los recursos considerados estratégicos, no será menores a las empresas que los exploten.
Aquí cabe destacar el buen vivir, en tanto régimen de desarrollo, tal como se aprobó en Montecristi. El buen vivir busca
una vida equilibrada entre todos los individuos y las colectividades, con la sociedad y con la naturaleza. Por eso, en forma pionera
a nivel mundial, en la nueva Constitución se estableció que la naLa maldición de la abundancia
209
turaleza es sujeto de derechos. Esta disposición tiene que ver con el
derecho que tienen las siguientes generaciones de gozar de un ambiente sano. Bajo esta perspectiva, los derechos de la naturaleza
acogen nuevos criterios de justicia que superan la visión tradicional mantenida hasta ese momento. Y de allí se derivan decisiones
trascendentales: el agua es asumida como un derecho humano
fundamental, lo que cierra la puerta a su privatización; la soberanía alimentaria se transforma en eje conductor de las políticas
agrarias e incluso de recuperación del verdadero patrimonio nacional: su biodiversidad, para mencionar apenas un par de puntos.
2. Evolución del marco jurídico minero
El punto de partida de la legislación en este campo
coincide con el petrolero. Pero hay que diferenciar la importancia que han tenido las discusiones jurídicas en este tema, debido
a la diferencia del potencial minero en relación al petrolero. Este
último fue “descubierto” hace muchas décadas por parte del capital transnacional. No así el minero, cuya explotación recién está en la mira de las empresas internacionales.
- Ley General de Minería (1937)
En esta ley se estableció una escasa participación del
Estado en los beneficios mineros. Fueron claras las condiciones
favorables para el capital privado nacional y extranjero. Se establecieron como mecanismos legales para la explotación privada
de recursos las figuras de concesión y arrendamiento.
- Ley de Fomento Minero (1974)
Esta ley se inspiró en el espíritu nacionalista de esos
años, declaró el dominio inalienable e imprescriptible sobre las
minas por parte del Estado. Estableció como autoridad responsable del sector al Ministerio de Recursos Naturales y Energéticos
(actual Ministerio de Minas y Petróleos). Determinó los siguientes tipos de contratos:
210
Alberto Acosta
a)
b)
c)
d)
prospección
exploración
asociación
prestación de servicios
Sobre la participación del Estado en los beneficios de la
actividad se estableció un pago por derechos superficiarios en fase de explotación (10 sucres anuales por hectárea para no metálicos y 50 sucres anuales por hectárea para metálicos), pago de regalías calculadas como un porcentaje de utilidades brutas con un
máximo de 16%, pago de impuestos legalmente establecidos.
- Ley de Minería (1985)
Los tiempos habían cambiado, sin embargo mantiene
las condiciones de propiedad sobre el recurso y control sobre el
desarrollo de actividades mineras por parte del Estado.
Se constituyó el Instituto Ecuatoriano de Minería
(INEMIN), como la instancia encargada de entregar permisos,
suscribir contratos y recibir la información legalmente exigible
por Ley.
El estatuto de la pequeña minería fue eliminado por esta ley.
-
Ley de Minería (1991)
Reconoció el dominio inalienable e imprescriptible del
Estado sobre los recursos mineros y definió como responsable de
la formulación de la política de minería a la función ejecutiva, en
tanto que la ejecución y supervisión de la misma estará a cargo
del Ministerio de Energía y Minas.
Definió Zonas Mineras Especiales, Áreas de Reserva
Minera y Zonas Restringidas que se encontrarán bajo control del
Estado y no podrán concesionarse. Igualmente estableció la posibilidad de constituir nuevas Zonas Mineras Especiales, Áreas de
Reserva Minera y Zonas Restringidas bajo control del Estado.
Introdujo la figura de derechos mineros relacionados con
cuatro tipos de situaciones legales también incorporadas por la ley:
La maldición de la abundancia
211
a)
b)
c)
d)
concesiones de exploración
concesiones de explotación
autorización para infraestructura de procesamiento
licencia de comercialización
Estableció también tres tipos de contratación minera:
a) contratos de habilitación
b) contratos de unión transitoria
c) contratos de operación
En todos los casos se trata de contratos entre privados,
sean personas naturales o jurídicas y sin participación del Estado.
Fijó el pago de patentes anuales por concesiones de exploración y explotación, un régimen especial de tributación y
exoneraciones arancelarias y el pago de regalías al Estado equivalentes al 3% de la producción bruta.
Dentro de los “Regímenes Especiales” se incorporó a la
minería artesanal. Aceptó las figuras legales de “condominio” y
“cooperativa” para la realización de actividades mineras destinadas en particular a la formalización de la pequeña minería.
- Reforma a la Ley de Minería (2000)
Estas reformas se derivan de la promulgación de la Ley
de la Inversión y la Participación Ciudadana (Ley Trole II). Deroga todo lo relacionado a Zonas Mineras Especiales, Áreas de Reserva Minera y Zonas Restringidas. Modifica el plazo de duración
de las concesiones incrementándolo a treinta años con la posibilidad de renovación automática –previa presentación de petición– por un número de períodos indefinido. Adicionalmente,
en caso de suspensión de labores por fuerza mayor o caso fortuito debidamente comprobados, el concesionario podrá solicitar
ante la Dirección Nacional de Minería la suspensión del plazo de
concesión mientras dure el impedimento y la repetición de la
parte proporcional de las patentes pagadas durante ese lapso.
Introduce el concepto de patente de conservación que
debía pagarse de acuerdo a la siguiente escala:
212
Alberto Acosta
Vigencia de la concesión
Desde
Año cero
Año cuatro
Año siete
Año diez
Año trece
Monto anual por hectárea minera
Hasta
Año tres
Año seis
Año nueve
Año doce
en adelante
US$ 1
US$ 2
US$ 4
US$ 8
US$ 16
Determinó como requerimiento previo a la explotación la emisión de un manifiesto de inicio de producción por
parte de los concesionarios. Se eliminó la diferencia entre concesión de exploración y de explotación. Se fijó como patente de
producción el pago anual de 16 dólares por cada hectárea minera manifestada en producción, empezando con un dólar por hectárea al año. Eliminó el pago de regalías al Estado.
Eliminó todas las condiciones previstas en la Ley 126
respecto a los plazos establecidos para la iniciación de trabajos en
las concesiones y las sanciones respectivas. Derogó el artículo
acerca de las causales de extinción de derechos mineros.
Excluyó todo lo referido al reconocimiento de la minería artesanal, sustituyéndola por el concepto de minería en pequeña escala. En este contexto se determinó que el Ministerio de
Energía y Minas promoverá la evolución de la minería en pequeña escala hacia una mediana y gran minería.
Eliminó prácticamente toda regulación ambiental.
Dio paso para que se realice minería en áreas protegidas (eliminación del Art. 87 que prohibía al Estado promover actividades mineras dentro de áreas protegidas).
Suspendió las consideraciones especiales sobre el libre
aprovechamiento sin título de concesión para la explotación de
materiales de construcción.
Incluso derogó el requerimiento de autorización estatal
para realizar transferencias entre inversionistas privados.
La maldición de la abundancia
213
-
Mandato Minero (2008)
En la Asamblea Constituyente, como un esfuerzo para
corregir tantas disposiciones atentatorias al interés nacional, acumuladas en el marco jurídico anterior, se extinguieron varias
concesiones en casos específicos como: por ausencia de inversiones, por falta de pago de los derechos superficiarios, por conflictos de interés de funcionarios públicos, por acumulación de cantidades importantes de concesiones, por afectación de zonas protegidas o de fuentes de agua, entre otros aspectos.
Igualmente suspendió las actividades en las concesiones no extinguidas hasta la promulgación de una nueva ley.
Este Mandato Constituyente no fue cumplido en su totalidad…
- Constitución de la República (2008)
Aquí habría que recuperar todo lo dicho en el punto
anterior para el tema petrolero.
- Ley de Minería (2009)
- Institucionalidad
En el Artículo 8 se crea la Agencia de Regulación como
organismo técnico administrativo de control encargado de la potestad estatal de vigilancia, control, auditoría, intervención de las
actividades mineras en el país. Sin embargo, de acuerdo al Artículo 213 de la Constitución de la República, son las Superintendencias los organismos técnicos de vigilancia, auditoría, intervención y control de las actividades, económicas, sociales, y ambientales, siendo la minería una de las actividades económicas,
sociales y ambientales de trascendencia para el país.
El Artículo 11 de la Ley, dice que esta agencia de control estará conformada por tres miembros, dos nombrados directamente por el Presidente de la República y otro que será el ministro sectorial o su delegado quien ejercerá la presidencia del directorio (es decir juez y parte).
214
Alberto Acosta
Regalías
Etapas
Exploración inicial
Monto anual por hectárea minera
2,5% de una remuneración básica
unificada
Exploración avanzada y
período de evaluación
económica
5% remuneración básica unificada
Explotación
10% remuneración básica unificada
Patente de conservación para pequeña minería
Etapas
Exploración inicial
Monto anual por hectárea minera
2 dólares
Exploración avanzada y
el período de evaluación
económica
4 dólares
Explotación (área declarada 10 dólares
en producción comercial)
Los interesados en la obtención de concesiones mineras
pagarán en concepto de derechos por cada trámite de solicitud de
concesión minera y por una sola vez, cinco remuneraciones básicas unificadas (Art. 33).
Subsiste el concepto de pago por “patente de conservación” de la concesión según los siguientes valores:
Etapa
Monto anual por ha minera
Exploración inicial
US$ 10
Exploración avanzada
y evaluación económica
del yacimiento
US$ 15
Explotación
US$ 20
La maldición de la abundancia
215
Los titulares de derechos mineros están obligados a
emplear personal ecuatoriano en una proporción no menor del
80% para el desarrollo de sus operaciones mineras (Art. 75).
El Estado participará en los beneficios del aprovechamiento de los recursos mineros, en un porcentaje no menor a los
del concesionario que los explota. Así, el concesionario minero
deberá pagar una regalía equivalente a un porcentaje sobre la
venta del mineral principal y los minerales secundarios, no menor al 5% sobre las ventas, adicional al pago correspondiente del
25% del impuesto a la renta, del 12% de las utilidades determinadas en la Ley de Minería, del 70% de los ingresos extraordinarios y del 12% del impuesto al valor agregado determinado en la
normativa tributaria vigente (Art. 93).
El 60% de la regalía será destinado para proyectos productivos y de desarrollo local sustentable a través de los gobiernos municipales juntas parroquiales y cuando el caso amerite, el
50% de este porcentaje a las instancias de gobierno de las comunidades indígenas y/o circunscripciones territoriales.
Los titulares de derechos mineros de pequeña minería,
pagarán por concepto de regalías el 3% de las ventas del mineral
principal y los minerales secundarios, tomando como referencia
los estándares del mercado internacional.
Los mineros artesanales no están sujetos a pago de regalías.
Se incluyen regulaciones sobre minerías artesanal y pequeña minería, planteando además, la necesidad de un régimen
especial para estas actividades y el compromiso estatal de generar
incentivos y asistencia técnica.
Concesiones
La concesión minera es transferible previa la calificación obligatoria de la idoneidad del concesionario de los derechos mineros por parte del ministerio sectorial.
La concesión tiene el plazo de veinte y cinco años y podrá ser renovada previa la autorización de la Agencia de Regulación y Control Minero.
216
Alberto Acosta
La inscripción de la transferencia del título minero será autorizada por la Agencia de Regulación y Control Minero una
vez que reciba la comunicación por parte del concesionario informando la concesión de sus derechos mineros (Art. 30)
Los denominados títulos que trasladan derechos personales respecto de las concesiones mineras, y sobre los cuales se
pueden transferir, gravar, y hasta prendar; a pesar de ser llamados
derechos personales, al momento en que la ley permite su transferencia, el someterlos a prendas o gravámenes, estos derechos
dejan de ser personales y pasan a ser reales, en términos prácticos; en este tema parece que no dimos un paso adelante sino, por
el contrario, un paso atrás. (Esto estaría en contra del Artículo
408 de la Constitución, dispone que son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo,
yacimientos minerales y de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuentren
en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial y las zonas
marítimas). (Art. 30)
Los concesionarios por su parte tienen la obligación de
presentar informes semestrales de su actividad en la minas.
Contratos de prestación de servicios
Otra forma en la que el Estado puede explotar los recursos mineros es a través del contrato de prestación de servicios,
previsto en el Artículo 40 de la ley, en estos contratos se deberán
establecer las remuneraciones así como las obligaciones de las
partes, otra modalidad es la explotación directa.
De hecho, el 12 de enero de 2009, la Comisión Legislativa aprobó la nueva Ley de Minería, pese a la oposición de las comunidades locales afectadas por la actividad minera, del movimiento indígena, del movimiento ambiental y de otros sectores,
que solicitaban abrir un espacio para un gran debate nacional.
La maldición de la abundancia
217
3. La participación ciudadana en la jurisprudencia
Son varios los cuerpos jurídicos que norman la participación ciudadana y las relaciones sociales en relación al tema ambiental e incluso de toma de decisiones que pueden afectar a la
comunidad. El punto de partida es la Constitución del 2008, así
como también otros cuerpos legales nacionales e internacionales,
que serán brevemente descritos a continuación.
La Constitución del 2008 reconoce tanto temas de participación como de consulta.
En el Artículo 57, se reconoce y garantiza sus derechos
colectivos a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades
indígenas, de conformidad con Constitución, y con los pactos,
convenios, declaraciones y demás instrumentos internacionales
de derechos humanos.
El Artículo 61 declara que las ecuatorianas y los ecuatorianos gozan de los siguientes derechos: participar en los asuntos de interés público, presentar proyectos de iniciativa popular
normativa, ser consultados, fiscalizar los actos del poder público,
revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de
elección popular.
De conformidad con el Artículo 98, los individuos y los
colectivos podrán ejercer el derecho a la resistencia frente a acciones u omisiones del poder público o de las personas naturales o
jurídicas no estatales que vulneren o puedan vulnerar sus derechos constitucionales, y demandar el reconocimiento de nuevos
derechos.
En el Artículo 99 se establece que la acción ciudadana se ejercerá en forma individual o en representación de la
colectividad, cuando se produzca la violación de un derecho o
la amenaza de su afectación; será presentada ante autoridad
competente de acuerdo con la ley. El ejercicio de esta acción
no impedirá las demás acciones garantizadas en la Constitución y la ley.
Con el fin de garantizar la participación en los diferentes niveles de gobierno, el Artículo 100 plantea que se organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos popula218
Alberto Acosta
res, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias
que promueva la ciudadanía.
Las Declaraciones de Naciones Unidas usualmente no
son vinculantes. Sin embargo en la Constitución se las reconoce
expresamente. Así la Declaración Universal de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas tiene vigencia plena en Ecuador.
Allí se reconoce el derecho al “consentimiento expresado con libertad y pleno conocimiento” frente a actividades que pueden
poner en riesgo la integridad de su territorio o forma de vida.
Por otro lado el Convenio 169 de la OIT, suscrito por
el Ecuador, que en su Artículo 6 señala algunas de las obligaciones de los Estados en materia de consulta a pueblos indígenas.
En dicho artículo se establece que los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos
interesados puedan participar libremente, por lo menos
en la misma medida que otros sectores de la población,
y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de
otra índole, responsables de políticas y programas que
les conciernan.
Adicionalmente la Ley Orgánica de Transparencia y
Acceso a la Información Publica reconoce el derecho a la información pública, garantizando el manejo transparente de la información pública, permitiendo la participación ciudadana en la toma de decisiones de interés general y la rendición de cuentas de
las diferentes autoridades que ejerzan el poder público.
La Ley de Gestión Ambiental establece el Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental. En el Artículo 28 de dicha ley
se señala el derecho de toda persona natural o jurídica a participar en la gestión ambiental a través de los diversos mecanismos
La maldición de la abundancia
219
de participación social que se establezcan para el efecto. En su
Artículo 29 se establece el derecho que tiene toda persona natural o jurídica a ser informada oportuna y suficientemente sobre
cualquier actividad que pueda producir impactos ambientales.
Por último podemos mencionar el Reglamento de aplicación de los mecanismos de Participación Social establecidos
en la Ley de Gestión Ambiental. Con este reglamento, expedido
mediante Decreto Ejecutivo No. 1040, por el gobierno del presidente Rafael Correa, se convierte a la consulta en un mecanismo
de participación no vinculante. Además, este es un asunto muy
preocupante, ya que establece que en caso de no poder realizarse
la consulta, se considerará que se cumplió el procedimiento…
4. La reparación y restauración ambientales en la
jurisprudencia
Uno de los graves problemas ambientales que enfrenta
el Ecuador es que hay muchos ecosistemas que han sido degradados o impactados negativamente por parte de distintas actividades productivas. Estas afectaciones provocaron y siguen provocando efectos nocivos en la salud, en el bienestar y en la capacidad de producción de las comunidades.
La restauración debe ser un proceso que permita restablecer el entretejido social y ecológico de la zona. Este es un paso
necesario para que el Ecuador alcance la sustentabilidad ambiental, pues los daños al ambiente afectan directamente la capacidad
de sustentación.
La responsabilidad de la reparación debe incluir, a más
de restaurar el daño directo, respuestas al deterioro o pérdida
causada directa o indirectamente al bienestar económico. En esta línea de reflexión se debe incorporar el cambio de aquellas
prácticas productivas atentatorias, teniendo especial atención a
los impactos de largo plazo; recuérdese que muchos de ellos pueden ser acumulativos y creadores de nuevos y más graves efectos
nocivos para el ambiente y la salud humana.
Habitualmente se habla de reparación como el conjun220
Alberto Acosta
to de políticas y medidas orientadas a restituir los derechos y promover un tipo de garantías que impidan la repetición de los daños. El derecho a la reparación está desarrollado en una creciente legislación y en tratados internacionales que la apoyan. En
ellos se formulan cinco dimensiones de reparaciones plasmada
en un documento de las Naciones Unidas sobre los derechos de
las víctimas y la responsabilidad del Estado2:
- la restitución, que busca restablecer la situación previa al
daño
- la indemnización, se refiere a la compensación monetaria por daños y perjuicios
- la rehabilitación, que incluye medidas tales como la
atención médica y psicológica, monitoreo a los ecosistemas
- las medidas de satisfacción, como la verificación de los
hechos y sanciones
- garantías de no-repetición.
Estas acciones son el ámbito que debe resolverse cuando se habla de reparación.
Además del ámbito de la reparación es necesario dejar
claras las obligaciones y responsabilidades. Existe una responsabilidad diferenciada entre el operador de una actividad y quien cumple o no el control de la misma. Las obligaciones de reparación recaen en quién ha provocado el daño, por lo menos en lo que a costos se refiere. Es importante poner atención que una medida de satisfacción para las víctimas es la sanción y que no puede ser el victimario quien tenga en sus manos nuevas formas de intervención
pues hay riesgos de reacciones negativas por las partes.
En caso de no haber respuesta inmediata a un accidente o a un daño ambiental declarado, el Estado debe tener la facultad y obligación de intervenir inmediatamente para proteger los
2
Informe final del relator especial, M. Cherif Bassiouni, sobre el derecho de restitución, indemnización y rehabilitación de las víctimas de violaciones graves
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La maldición de la abundancia
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derechos de los ciudadanos. Esto implica que deben considerar
los procedimientos que permiten al Estado cobrar lo gastado.
En los Estados Unidos la EPA (Environmental Protection Agency) tiene el llamado Super Fund, que es un fondo que le
permite reaccionar inmediatamente frente a un incidente. Este
fondo está complementado con mecanismos para forzar a las empresas u operadores de las actividades al pago, con multa si es preciso. Esto ha generado una acción de mayor responsabilidad en la
prevención, y en la reacción inmediata frente a los incidentes de
carácter ambiental.
En la Constitución del 2008 se dispone lo siguiente sobre este tema:
Art. 53.- Las empresas, instituciones y organismos que
presten servicios públicos deberán incorporar sistemas de medición de satisfacción de las personas usuarias y consumidoras, y
poner en práctica sistemas de atención y reparación.
Art. 72.- La Naturaleza tiene derecho a la restauración.
Esta restauración será independiente de la obligación que tienen el
Estado y las personas naturales o jurídicas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los sistemas naturales afectados. En los casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los ocasionados por la explotación de los recursos naturales no renovables, el Estado establecerá los mecanismos más eficaces para alcanzar la restauración, y adoptará las medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales nocivas.
Art. 397.- En caso de daños ambientales el Estado actuará de manera inmediata y subsidiaria para garantizar la salud
y la restauración de los ecosistemas. Además de la sanción correspondiente, el Estado repetirá contra el operador de la actividad
que produjera el daño, las obligaciones que conlleve la reparación integral, en las condiciones y con los procedimientos que la
ley establezca. La responsabilidad también recaerá sobre las servidora o servidores responsables de realizar el control ambiental.
Para garantizar el derecho individual y colectivo a vivir en un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el Estado se compromete a:
222
Alberto Acosta
Permitir a cualquier persona natural o jurídica, colectividad o
grupo humano, ejercer las acciones legales y acudir a los órganos
judiciales y administrativos, sin perjuicio de su interés directo,
para obtener de ellos la tutela efectiva en materia ambiental, incluyendo la posibilidad de solicitar medidas cautelares que permitan cesar la amenaza o el daño ambiental materia de litigio. La
carga de la prueba sobre la inexistencia de daño potencial o real
recaerá sobre el gestor de la actividad o el demandado.
Establecer mecanismos efectivos de prevención y control de la
contaminación ambiental, de recuperación de espacios naturales
degradados y de manejo sustentable de los recursos naturales.
Regular la producción, importación, distribución, uso y disposición final de materiales tóxicos y peligrosos para las personas o el
ambiente.
Asegurar la intangibilidad de las áreas naturales protegidas, de
tal forma que se garantice la conservación de la biodiversidad y
el mantenimiento de las funciones ecológicas de los ecosistemas.
El manejo y administración de las áreas naturales protegidas estará a cargo del Estado.
Establecer un sistema nacional de prevención, gestión de riesgos
y desastres naturales, basado en los principios de inmediatez, eficiencia, precaución, responsabilidad y solidaridad.
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