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El Gobierno de la Seguridad - Policía Nacional de Colombia

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El Gobierno de la Seguridad - Policía Nacional de Colombia
EL GOBIERNO DE LA SEGURIDAD. ¿DE QUÉ PARTICIPACIÓN
COMUNITARIA HABLAMOS?
Lucía Dammert - Investigadora del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la
Universidad de Chile
Tiempo aproximado de lectura: 9 minutos
1. Introducción
La participación comunitaria en prevención del delito ha tomado un lugar central en las
políticas públicas de seguridad en América Latina. Esta situación se presenta
principalmente por la fuerte tendencia de crecimiento de los delitos denunciados, la
violencia utilizada en ellos, el temor ciudadano, y la aparente dificultad gubernamental para
enfrentar dichas problemáticas. En este sentido, las políticas de participación buscan
concitar apoyo ciudadano e incrementar la legitimidad de las instituciones encargadas del
control y de la prevención de la criminalidad.
En este contexto se han replanteado los pilares de las políticas públicas dirigidas a reducir
el delito, los que por cierto incluyen la relación entre la policía y la comunidad. En este
contexto, la comunidad ha adquirido un mayor papel en las políticas dirigidas a disminuir la
violencia y la criminalidad. Como consecuencia de ello, se presenta en el plano discursivo
un cambio del paradigma de la seguridad pública, hacia la seguridad democrática o
seguridad ciudadana, lo que en la práctica se ha traducido en la búsqueda de mayor
participación comunitaria en las políticas de seguridad y de mejorar la relación con la
policía. Naturalmente la seriedad de estos esfuerzos presenta diversos matices nacionales.
En algunos casos, la importancia de la participación ha quedado en la retórica de políticos y
administradores públicos, mientras que en otros se han formulado estrategias de
participación que efectivamente buscan involucrar a la población.
En este contexto las políticas de participación tienen tres objetivos específicos: en primer
lugar, mejorar la muchas veces deteriorada relación entre la comunidad y la policía, con la
esperanza de consolidar un lazo de trabajo común donde la comunidad participe en la
prevención de la criminalidad y respalde el accionar policial. En segundo lugar, se pretende
fortalecer las redes sociales existentes bajo la presunción que esto permitirá el desarrollo y
consolidación del capital social1 local y a su vez esto se convertiría en una estrategia
central de prevención de la violencia. Finalmente, estas políticas tienden a consolidar el
proceso de descentralización, que otorga a los municipios un rol cada vez más activo en la
formulación e implementación de dichas estrategias.
En este artículo se analiza el rol público en la definición de nuevas estrategias frente a la
inseguridad basadas específicamente en la participación comunitaria2 en la región, así
como los desafíos que se generan en la implementación de las mismas.
2. Conceptos, temas y problemas de la participación comunitaria
En las últimas décadas se ha evidenciado un notable cambio en la forma como se aborda la
prevención del delito en el mundo. Es así como en la actualidad el control del delito no es
visto como una tarea única y exclusiva de las instituciones públicas destinadas a ello sino
más bien se ha convertido en una tarea más difusa y fragmentada en manos de diversas
instituciones públicas, organizaciones no gubernamentales y la comunidad en general. De
esta manera, la responsabilidad del problema del crimen se ha trasladado de la esfera
gubernamental a la pública.
En el centro de este cambio de paradigma Crawford (1997) encuentra tres conceptos sobre
los que las principales políticas públicas han sido construidas: prevención, comunidad y
asociación. Estos conceptos son también centrales en la definición de las políticas de
seguridad en América Latina y a pesar de su importancia carecen de una definición
conceptual clara lo que permite su utilización en estrategias diversas que involucran
perspectivas sociales e ideológicas distintas. A continuación se presenta un breve debate
sobre las características principales de estos conceptos en políticas públicas de prevención
del delito.
En primer lugar la prevención definida como "las políticas, medidas y técnicas, fuera de los
límites de sistema de justicia penal, dirigidas a la reducción de las diversas clases de daños
producidos por actos definidos por el Estado" (Van Dijk, 1990) se ha consolidado como
una estrategia eficaz y eficiente en la disminución del delito. El reconocimiento de la
importancia de la prevención ha ido de la mano con el desarrollo de interpretaciones de la
criminalidad que ponen énfasis en los factores de riesgo (Dammert 2001; De Roux, 1994;
Crawford, 1997). De esta manera, las medidas que buscan prevenir el incremento de dichos
factores (por ejemplo consumo de alcohol y porte de armas) son consideradas centrales en
la disminución no sólo de los delitos sino también de la sensación de inseguridad
ciudadana.
En segundo término el concepto de comunidad se ha convertido en uno de los más
utilizados en política pública. Especialmente en el área de la prevención del delito el interés
por la comunidad se puede explicar a partir de las diversas posturas que explican la relación
entre delito y comunidad. Así por ejemplo la consolidación de la comunidad es vista como
un proceso ligado a la disminución del delito y de las oportunidades para cometer delitos, a
la defensa frente a los extraños o a la formación de un espacio social homogéneo y por ende
seguro. A pesar de la amplitud de su conceptualización, no se puede desdeñar su
importancia y centralidad en las políticas públicas así como su profunda vinculación con la
prevención del delito.
Finalmente la asociación se presenta como una estrategia de acción necesaria para poder
enfrentar el delito. La literatura pone énfasis en la formación de asociaciones entre diversas
agencias estatales (Crawford, 1997) y las funciones que esta asociación puede tener así
como sus consecuencias sobre el delito. Además, es también relevante analizar la
asociación entre la comunidad y los organismos públicos en la búsqueda de mejoras al
problema delictual, de esta forma se involucra directamente a la comunidad en el diseño y
desarrollo de las iniciativas preventivas.
Este llamado a la participación de la comunidad en tareas de prevención y en la formación
de asociaciones de trabajo se ha hecho especialmente evidente en dos estrategias
gubernamentales: reforma policial y consolidación de espacios de participación
comunitaria.
2. 1 Reforma policial y policía comunitaria: características de un proceso complejo
La policía comunitaria es una de las estrategias de cambio policial que se ha implementado
mayoritariamente en el mundo con el claro objetivo de "responder a los abusos de poder,
falta de efectividad, pobre confianza pública y dudas sobre la legitimidad de la policía"
(Crawford, 1997). Específicamente los programas de policía comunitaria de distinguen por
tres características principales: vigilancia a pie y la definición de personal dedicado a
determinadas áreas geográficas; el desarrollo de asociaciones en la prevención del delito y
el desarrollo de mecanismos de consulta ciudadana sobre los problemas locales más
importantes (Trojanowicz y Bucqueroux, 1998; Goldstein, 1998).
Esta amplia caracterización de la policía comunitaria ha generado que programas de diversa
índole se implementen bajo el mismo rotulo. De esta manera, nos encontramos con
experiencias que se ubican en un extremo caracterizado por la generación de un cambio
brusco y rápido, como la reforma de la Policía de Buenos Aires, que generó controversias y
resistencias internas a los cambios propuestos. En el otro extremo están los casos donde,
por diversos motivos entre los que sobresalen la inercia, la falta de comprensión de sus
principios básicos y la reacción institucional frente a los cambios, se adopta la retórica de la
policía comunitaria sin generar ningún cambio significativo (Trojanowicz y Bucqueroux,
1998). De esta manera, es evidente que el término policía comunitaria ha perdido su
contenido inicial y se ha convertido en una categoría de un valor principalmente simbólico.
Específicamente en América Latina a partir de la década de 1980, empezó un debate
general sobre el papel de la policía y de la comunidad en la prevención de la criminalidad.
El retorno a la democracia en países como Argentina, Brasil y Chile puso de manifiesto la
necesidad de que las policías experimentaran transformaciones que les permitieran
insertarse en dicho régimen político (Frühling, 2001; Oliveira y Tiscornia, 1998). La
necesidad de reforma se hizo más evidente debido a la evidencia de un accionar corrupto y
violento de miembros de la institución policial, especialmente en Argentina y Brasil, que no
sólo involucraban cobros indebidos por parte de los agentes policiales, sino también la
comisión de otros delitos. Asimismo, el incremento de la criminalidad y de la sensación de
inseguridad generó una reflexión sobre la necesidad de incrementar la eficacia policial.
Ante las demandas ciudadanas, las instituciones policiales han puesto como principal tema
la carencia de infraestructura y personal necesario para controlar la delincuencia. Sin
embargo, la última década muestra un alza de la inversión pública en la infraestructura
policial en prácticamente todos los países de la región. Así por ejemplo, en el período 199096 el aporte fiscal a Carabineros y la Policía de Investigaciones de Chile creció en un
93.3% (Oviedo, 2000), de igual manera el gasto total de la Policía Federal Argentina paso
de 488 millones de dólares en el año 1993 a 734 millones en el año 20003.
Esta situación ha puesto en claro la necesidad de procesos de reforma de la policía que en
algunos casos toma el nombre de policía comunitaria. En estos procesos se puede
identificar la presencia de las tres características principales de la policía comunitaria
analizadas anteriormente. Específicamente se puede evidenciar la presencia de un claro
discurso dirigido hacia la consolidación de la prevención como estrategia central del
accionar policial, la intensificación de la participación comunitaria, la centralidad de su rol
en la disminución del delito y la sensación de inseguridad; y la conformación de
asociaciones entre la policía y la comunidad.
2.2 Participación comunitaria en prevención
La participación comunitaria en temas de seguridad está ligada a dos tipos de iniciativas.
En primer lugar, la que nace por una iniciativa del gobierno y la institución policial, que
buscan acercarse a la población como una estrategia para mejorar su imagen así como para
establecer ámbitos de cooperación en la prevención del delito. Un ejemplo de este tipo de
organización son los Comités de Protección Ciudadana de Chile, que se desarrollaron a
partir de una política expresa de creación de espacios comunitarios de evaluación,
propuesta e implementación de programas de prevención (Araya Moya, 1999). Por otro
lado, hay asociaciones comunitarias que nacen de la preocupación de los ciudadanos
mismos que --faltos de respuesta de los organismos públicos-- deciden organizarse
independientemente. Ejemplo de este tipo de organizaciones es el Plan Vecinos Unidos del
barrio de Saavedra en Buenos Aires (Smulovitz, 2001). Si bien estos tipos ideales sirven
para explicar el fenómeno de la participación comunitaria, rara vez se presentan en estado
puro, la mayor parte de los casos son una mezcla de ambos.
Especialmente en América Latina las iniciativas gubernamentales para intensificar la
participación comunitaria en prevención del delito han estado ligadas a cambios en las
instituciones policiales y a la creación de organismos dedicados a su organización.
3. Desafíos Pendientes
Es necesario resaltar que las políticas de prevención comunitaria en desarrollo forman parte
de una primera generación de políticas sociales relacionadas con la seguridad cuyo actor
central no es la policía. En este sentido, su importancia central en el dimensionamiento del
rol de la comunidad en temas como la seguridad es evidente, el delito y la prevención. A
pesar de esta notable característica, estas políticas presentan también una serie de
limitaciones y desafíos que superan sus realidades locales: por ende, su análisis y debate
son de gran utilidad a la hora de formular y evaluar lo que ocurre en otros países cercanos
de la región, y lo que pueda hacerse a futuro.
Las políticas prevención comunitaria del delito son imprescindibles para generar un corte
con la tendencia crítica actual. Sin embargo, previamente diversos cambios deben
producirse para tener éxito en este camino. En líneas generales, hay cuatro grandes
temáticas que deben ser consideradas.
En primer término, un cambio en la estructura policial que acompañe el creciente rol de la
comunidad en la prevención. Luego, la necesidad de una mayor integración y coordinación
entre los organismos públicos dedicados a la temática, así como con aquellos que están
involucrados en temas afines. En tercer lugar, es imperativo ampliar el rol de la comunidad,
convirtiéndola en parte central de las acciones preventivas locales y por ende dándole poder
para proponer alternativas de solución a temáticas específicas. Finalmente, los puntos
anteriores sólo se podrán lograr si se consolida el rol activo del gobierno local.
3.1 Participación y estructura policial
La probabilidad de éxito de las políticas de participación para la prevención tiene una
estrecha relación con el rol de la policía en dichas estrategias. La realización de cambios
institucionales es central para lograr una mayor independencia en la toma de decisiones de
los mandos locales: independencia que puede incentivar a los jefes de comisarías a
implementar propuestas locales, ya que evita trámites burocráticos lentos y complicados.
En una institución jerárquica y a menudo autoritaria como la policía, el cambio suele ser un
proceso de largo plazo: por ende, se requiere de una buena planificación de las áreas
involucradas, así como de los objetivos que se desea lograr.
El cambio de la cultura institucional debe estar entres las primeras prioridades, ya que la
literatura analizada en países desarrollados concluye que la resistencia de la policía al
cambio y la cultura institucional (jerárquica, militarizada y autónoma) son justamente los
principales obstáculos para lograr políticas exitosas de prevención y participación.
Asimismo, es necesario implementar un currículo de capacitación de los miembros de la
policía que incluya trabajo con la comunidad, solución de problemas, mediación de
conflictos y desarrollo de proyectos, para abrir el abanico de acciones a las que se puede
responder en situaciones críticas.
Asimismo, es necesario definir la relación que la policía entabla con las organizaciones
comunitarias. La implementación de estrategias policiales con un énfasis en la participación
comunitaria han puesto en evidencia la carencia de un marco de acción entre ambos
miembros del binomio policía-comunidad.
3.2 Integración y coordinación interinstitucional
Uno de los mayores riesgos que enfrentan estas políticas es el desánimo y desconfianza de
la población, que puede no estar dispuesta a participar en un esfuerzo sin ver una pronta
solución de sus problemas comunitarios. Igualmente, la falta de compromiso real de las
instituciones públicas para apoyar estas estrategias genera una disminución de la
participación y desconfianza hacia los intentos públicos por articularla. En este sentido, es
prioritario generar una red interinstitucional de coordinación de estas políticas, que
disminuya la duplicación de actividades y coordine iniciativas de diversos organismos
públicos en el tema. Si no se pone en marcha una verdadera transformación de los servicios
por parte del Estado - en este caso, una mejora palpable en la atención al ciudadano en las
comisarías, juzgados y demás organismos relacionados con la seguridad - será muy difícil
lograr el compromiso de la comunidad, a menudo debilitado por deficientes experiencias de
participación previas.
3.3 Ampliación del papel ciudadano
Las iniciativas analizadas son un excelente punto de partida para impulsar la participación
ciudadana en una variedad de temas que involucran la seguridad: el uso de los espacios
públicos, las redes de contención para jóvenes, la gestión de proyectos y la formulación de
políticas públicas. Es necesario profundizar la participación en ellas, permitiendo la
sumatoria de actores y líderes comunitarios de diversos ámbitos y la comunidad en general.
Esta apertura debe ir ligada a una flexibilización de los reglamentos establecidos para cada
una de las experiencias de participación. Evidentemente la búsqueda de financiamiento
propio suma un notable problema en aquellas comunidades empobrecidas En las que sus
habitantes colaboran con su tiempo como recurso principal. De esta manera, el Estado debe
garantizar los fondos necesarios para que estas iniciativas tengan asegurado su desarrollo en
el tiempo. Finalmente, es preciso desalentar la estigmatización del "otro", del "delincuente",
del "extraño", ya que el problema de la seguridad ciudadana es un tema que involucra a
todos y donde no se puede estimular la división y la estigmatización social. De esta manera,
es importante alentar la participación de los considerados diferentes, cuya visión de las
necesidades y problemas de la comunidad son esenciales para la definición de políticas
públicas exitosas.
En síntesis, las asociaciones comunitarias necesitan asegurar su representatividad al
incorporar organizaciones e individuos interesados en la temática. En este sentido se
convierte en acción central el desarrollo de estructuras y procesos que aseguren la
participación total de la comunidad.
3.4 Gestión local y prevención comunitaria
La particularidad de la temática de la seguridad ciudadana permite y requiere un énfasis
local en la formulación e implementación de políticas comunitarias. Si bien los contextos
de incremento de la criminalidad y de sensación de inseguridad son similares en diversos
países, es evidente que los motivos de esta situación son diversos y multidimensionales en
cada ciudad o barrio. De esta manera, los gobiernos locales deben de asumir un rol
protagónico no sólo en las políticas nacionales o estaduales de prevención, sino también en
la formulación misma de políticas locales. Esta estrategia tiene el potencial para influir
directamente sobre los problemas locales, así como para captar mayor atención de la
comunidad que se siente parte del problema y de sus soluciones.
Referencias bibliográficas
Araya Moya, J. (1999), "Experiencias de participación ciudadana en la prevención local del
delito. Éxitos y dificultades". Cuadernos CED, N. 30, CED, Santiago.
Crawford, A. (1997), The Local Governance of Crime: Appeals to Community and
Partnerships, Clarendon Press, Oxford.
Dammert, L. (2001), La geografía del crimen en las principales ciudades argentinas:
diagnóstico y perspectivas. EURE, Santiago. Chile
Dammert, L y Malone, M. (2001), "Inseguridad y temor en Argentina: El impacto de la
confianza en la policía y la corrupción sobre la percepción ciudadana del crimen.
Desarrollo Económico. Buenos Aires, Argentina.
De Roux, G. (1994), "Ciudad y violencia en América Latina" En: Ciudad y violencias en
América Latina. Programa de Gestión Urbana, Quito.
Frühling, H. (2001), Police and Society in transitional countries: the case of Latin America.
Presentado en International Workshop organizado por el Danish Centre for Human Rights.
(mimeo)
Goldstein, H. (1998) Problem Oriented Policing. Ac Graw Hill, Nueva York.
Olivera A. y Tiscornia S. (1998), "Estructuras y Prácticas de las policías en la Argentina.
Las redes de la ilegalidad". En: Frühling H. (edit), Control Democrático del Mantenimiento
de la Seguridad. Centro de Estudios para el Desarrollo, Santiago.
Oviedo, E. (2000), "Santiago, violencia, delitos e inseguridad". SUR, (mimeo)
Smulovitz, C. (2001), "Policiamiento Comunitario en Argentina, Brasil y Chile: Lecciones
de una Experiencia Incipiente". Presentado al Grupo de Trabajo sobre Seguridad Ciudadana
del Woodrow Wilson International Center for Scholars.
Trojanowicz, R. y Bucqueroux, B. (1998), Community Policing: How to get Started.
Anderson, Ohio.
Van Dijk, J. (1999), "Crime Prevention Policy: current state and prospects" En: Kaiser, G y
Albrecht H. Crime and criminal policy in Europe. Criminological research report, vol. 43.
Freiburg.
Notas
* El presente artículo presenta una versión resumida del texto "Participación Comunitaria
de la Prevención del delito en América Latina. ¿De qué participación hablamos? CED,
Santiago (2002) www.policiaysociedad.org
1 Si bien existen diversas interpretaciones del concepto capital social, en este artículo
tomamos la definición realizada por Putnam (1993) cuando establece que capital social son
las instituciones, relaciones y normas que dan cuerpo a la calidad y cantidad de
interacciones sociales. Diversos estudios han hecho hincapié en este concepto y su relación
con el delito, así por ejemplo un reciente estudio concluyó que "las comunidades con poco
o deficiente capital social deberían ser más susceptibles a la violencia" (BID, 1999).
2 Es importante mencionar la existencia de experiencias de participación en prevención del
delito que han sido impulsadas por la comunidad sin participación gubernamental. Para
mayor detalle ver: Smulovitz, 2000.
3 Información de la Secretaria de Justicia y Seguridad Ciudadana, Ciudad de Buenos Aires,
Argentina
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