...

Conviene descentralizar la administración docente?

by user

on
Category: Documents
0

views

Report

Comments

Transcript

Conviene descentralizar la administración docente?
¿Conviene descentralizar la administración docente?
Quizás sí, quizás no1
Alejandro Morduchowicz2
Buenos Aires, Agosto de 2008
1
Síntesis de un trabajo originariamente preparado para el Grupo de Trabajo sobre Descentralización y
Autonomía del PREAL. Santiago de Chile.
2
Agradezco los valiosos comentarios de Aída Arango y Margarita Peña a una versión preliminar de este
trabajo. La responsabilidad por los posibles errores es enteramente mía.
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Alejandro Morduchowicz
Resumen
Las cuestiones administrativas forman parte de algunos de los temas más descuidados
en los análisis sobre descentralización educativa. A su vez, dentro de ellos, los referidos
a la administración docente y las particularidades que asume en sus diversos contextos,
han sido prácticamente omitidos. Sin embargo, su gestión comprende entre el 80% y el
90% de los presupuestos educativos. Este trabajo repasa las principales características
del ciclo de los recursos humanos en el sector en contextos de centralización y a partir
de recientes experiencias de descentralización en la región. Así, entre otros aspectos, se
discuten el reclutamiento, el seguimiento y la evaluación docente.
Introducción
Pocos se animarían a dudar de la tendencia descentralizadora que protagonizó la región
en los últimos lustros. Hace tan solo alrededor de veinticinco años, se podía hablar,
mayoritariamente, de estructuras centralizadas en la educación latinoamericana.
Actualmente, la taxonomía se ha ampliado y las variantes dentro de cada categoría son
diversas.
Por solo nombrar algunas de las características más sobresalientes de la nueva
configuración, cabe señalar, en primer lugar, que países que antes tenían estructuras
políticas federales de gobierno pero una prestación principalmente centralizada de la
educación, extendieron la forma federativa al sector y, en la actualidad, sus provincias o
Estados son los responsables de ella. En segundo lugar, algunos países con sistemas
centralizados de gobierno han delegado la prestación del servicio a todos sus municipios
o departamentos y solo algunos otros se han hecho cargo de la educación. Finalmente,
también hay países en los que conviven escuelas estatales dependientes del centro en
forma directa y otras cuya gestión ha sido delegada a comunidades locales en las que no
solo el municipio o distrito tiene a su cargo el servicio sino que las familias participan,
de un modo u otro, de algunas decisiones.
Una de las dimensiones menos abordadas de la descentralización educativa es su faz
administrativa propiamente dicha. Salvo cuando se mencionan los límites impuestos por
las capacidades institucionales de los ministerios y secretarías de educación, las
referencias a ese aspecto son, más bien, escasas, por no decir inexistentes. Además, esas
capacidades tampoco se analizan ni se describen mayormente. En general, lo máximo
que se hace es aludir a ellas o a los obstáculos que imponen a veces, pero no más.
Si se atiende al presupuesto que manejan, los ministerios de educación se encuentran
entre las organizaciones más grandes de sus respectivos Estados. No obstante, la gestión
de ese presupuesto es muy poco flexible, ya que una gran proporción –en general,
alrededor del 90%– se encuentra asignada o comprometida, mucho antes de ser gastada,
al pago de salarios docentes. Paralelamente, la mayor parte de los recursos humanos que
se administran –esos mismos docentes– se desempeñan con un significativo grado de
autonomía en sus escuelas y aulas. Sin embargo, los ministerios de educación son
2
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
responsables de la eficiencia y eficacia del uso de los recursos que se les destina (Sack y
Saïdi, 1997).
Si bien las restricciones presupuestarias y legales –y no solo ellas– les fijan límites en la
definición de políticas salariales y de reclutamiento de los docentes, estas macroinstituciones gozan de cierta libertad para administrar y proponer normas y
regulaciones. Éstas, a su vez, configuran una estructura de incentivos implícitos o, no
pocas veces, explícitos para el ejercicio profesional.
Más aun, suele considerarse que la administración docente constituye una de las
variables que inciden sobre los resultados educativos (Uribe, 2000). En este sentido, la
forma centralizada o descentralizada de la gestión no debería ser inocua.
En términos generales, en lo que atañe a este trabajo, según cuáles de las decisiones
relevantes se transfieran en cada área, se puede afirmar que la administración docente de
un sistema educativo se encuentra más o menos centralizada. Sin embargo, aun cuando
algunas acciones pueden ser descentralizadas y otras no, Winkler y Cohen (2005) dudan
respecto del grado de intensidad de la descentralización de un sistema o de una reforma
que no incluya medidas sobre la administración docente que, como se dijo, constituye el
destino principal de los presupuestos educativos. La cuestión no es menor pues, a riesgo
de adelantar conclusiones, las experiencias de descentralización educativa en América
Latina no pueden jactarse de haber impulsado procesos similares en la administración
docente.
En grandes líneas, la política y administración de personal se pueden visualizar a través
de cinco procesos generales: a) provisión; b) aplicación; c) desarrollo; d)
mantenimiento; y e) seguimiento y control. Estos procesos constituyen el núcleo de la
política de recursos humanos y pueden verse como parte de un ciclo (Chiavenato,
1999).
El principal objetivo de la provisión es determinar quién trabajará en la organización.
Algunas de las actividades que comprende se refieren a la definición de los distintos
puestos necesarios, dónde reclutar a las personas adecuadas para cubrirlos, los criterios
de selección e incorporación y los requisitos para ocupar el cargo en cuestión. En lo que
respecta a la aplicación, su objetivo es establecer qué harán las personas a contratar.
Las actividades alcanzadas por esta instancia son, entre otras, la estipulación de los
criterios de distribución del personal dentro de la organización, el diseño del plan de
carrera y la evaluación asociada a la misma. Por su parte, el desarrollo comprende la
preparación para el trabajo que desempeña el personal y se vincula, principalmente, con
la formación y la capacitación. El mantenimiento atañe a las definiciones sobre la
retención del personal. Esencialmente, se refiere a las cuestiones sobre la remuneración,
motivación, condiciones físicas de trabajo y relaciones con los sindicatos. Por último, el
seguimiento y control tiene por objetivo conocer quiénes son y qué hacen las personas
que se desempeñan en la organización. La principal actividad que se realiza en esta
dimensión es el desarrollo de un sistema de información sobre el personal.
A continuación se discuten algunos rasgos de esos procesos y sus respectivas
actividades en los sistemas educativos de la región. Para ello, el criterio adoptado fue el
de ilustrar el modo en que estos rasgos se manifiestan en las diferentes fases del ciclo de
recursos humanos en las formas centralizadas de administración y en las que, aun
habiendo descentralizado sus sistemas, continúan siendo centralizadas o revisten esa
3
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
característica. En cuanto a las administraciones descentralizadas, el eje ha sido
considerar a los países que emprendieron reformas más radicales y presentar sus rasgos
esenciales.
La primera parte de este trabajo repasa las características de la normativa docente. En la
segunda sección se discuten algunos aspectos de las formas organizacionales
descentralizadas. En la tercera, se analizan los rasgos esenciales y los problemas de las
administraciones centralizadas de personal. Por último, la cuarta parte recorre algunas
de las experiencias de descentralización de la administración docente en los sistemas de
gestión basados en la escuela.
I. La normativa de la administración docente
En su faz práctica, uno de los motivos de la centralización es la creencia de que un
órgano central puede hacer mejor las cosas. La administración docente posee una
normativa de cuya aplicación neutral surge que los resultados deben ser aceptados por
las diferentes partes: la administración central, la escuela y todos los actores del sistema.
Esa convicción se presenta de modo tal que tradicionalmente se ha visualizado que
ninguna de ellas puede hacerlo mejor. Simultáneamente, las desventajas de la eventual
discrecionalidad de la decisión son tales que la norma se presenta como el mejor árbitro.
En la región, las formas centralizadas, y aun la mayor parte de las descentralizadas, se
encuentran acompañadas de estatutos o normas que regulan, entre otras cosas, el
ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los docentes en el sistema educativo (además
de deberes, derechos, etc.). No solo eso, también el salario está predeterminado por
escalas rígidas que comprenden a todos los agentes del sistema estatal.
En tal sentido, cabe recordar que el desarrollo de los Estados Nacionales determinó su
mayor presencia en la regulación de los límites y las incumbencias de diferentes
trabajos mediante un conjunto de disposiciones. Si esto es válido para cualquier
profesión, es especialmente significativo para aquellas que se desempeñan en la esfera
misma del Estado y que involucran un tema de tanto interés público como la educación.
De esta manera, cumpliendo la doble función de garante de este servicio para la
sociedad y de empleador de los docentes, se fue generando, paulatinamente, una trama
normativa que abarca a quienes ejercen esa labor en el ámbito público.
Poco a poco se fue desarrollando un proceso de conformación de los docentes como
categoría social y una delimitación del campo profesional particular. Proceso que,
desplegado dentro del ámbito de la educación, no siguió un curso lineal y homogéneo
sino que, por el contrario, estuvo sujeto a la resolución de conflictos y luchas entre los
intereses de los actores sociales involucrados (v.g., según el caso, el Estado, las
asociaciones profesionales y gremiales, la Iglesia, sectores privados).
En lo que atañe a los docentes, la disputa se centró, entre otros aspectos, en la obtención
de autonomía e independencia respecto de las influencias e injerencias de los otros
actores sociales en el ingreso, permanencia, ascenso y retiro en el sistema educativo. En
este sentido, el logro de un estatuto y demás normas que reglamenten estos y otros
aspectos de la carrera magisterial ha sido, históricamente, una de sus mayores
aspiraciones.
4
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Esa profusión de regulaciones significó que, aunque parezca contradictorio, en la
administración docente haya muy pocas dimensiones donde se tomen decisiones
centralizadas, independientemente de si el centro de decisión está en el gobierno
nacional o en los gobiernos subnacionales, que en estos casos actúan como nuevos
centros. Se acata –o no– una norma, pero esto no significa que en la cúspide de la escala
jerárquica se adopten cursos de acción (al menos, respecto de no pocas de las
actividades del ciclo de recursos humanos). La norma impone reglas de juego que no
siempre el funcionario tiene la posibilidad de modificar. En el mejor de los casos, puede
proponer cambios e interpretarlos y esto, muchas veces, no sin conflictos o
controversias. Por eso, es posible encontrar procedimientos que prevén hasta el más
mínimo detalle lo cual genera, a su vez, un monopolio del conocimiento por parte de los
agentes; sobre todo, de los más antiguos.
Pero estos rasgos no son exclusivos de las administraciones educativas, más bien, son
moneda corriente en el sector público en general. Así, “la gestión de personal obedece a
criterios completamente independientes de la evolución de las tareas a efectuar. La
lógica de la organización está muy por encima de la lógica de la misión. Lo importante
no es observar la evolución del mundo de alrededor y adaptarse, sino preservar la
igualdad entre los individuos y la impersonalidad de las reglas que rigen la carrera,
condiciones indispensables para salvaguardar la unidad y la identidad del grupo”
(Dupuy y Thoenig, 1993).
II. Las formas organizacionales descentralizadas
En no pocas dimensiones de los cinco ciclos la caracterización de las políticas de
recursos humanos como acciones centralizadas podría conducir a equívocos. Si se
considera que, en última instancia, lo que distingue a una u otra forma es el poder de
decisión, encontraremos que en más de una de las actividades de una administración
centralizada, la única decisión es sobre la ejecución o no de alguna de ellas.
El caso emblemático es el de la contratación del personal. Aquí, son los concursos
quienes neutralmente –en realidad, conforme el procedimiento estipulado por la norma
vigente– deciden o seleccionan al docente del establecimiento escolar. El margen de
decisión permite la postergación o la realización del concurso (y, a veces, tampoco eso).
En otras palabras, si el proceso de decisión se caracteriza por el análisis y elección de
alternativas, debe relativizarse la idea de centralización en, por ejemplo, un proceso
como el ingreso a la docencia por concursos, listados de orden de mérito, etc. o la
movilidad de docentes entre escuelas.
En sentido contrario, la aplicación del concepto de descentralización en el ámbito de la
administración docente parecería menos problemático. Porque si, invariablemente, en la
centralización educativa latinoamericana la formalización es absoluta, en la
descentralización se presentan casos de alta y baja formalización. O, mejor dicho, de
reglas que delegan poder de decisión en dimensiones que, por definición, las estructuras
centralizadas no permiten (si lo hicieran, devendrían automáticamente en
descentralizadas). En efecto, como tantos otros procesos, el de descentralización puede
ser analizado desde diversos enfoques. Para iluminar el concepto, Rivas (1996) propone
su indagación a partir de tres dimensiones: a) como diseño institucional del aparato
administrativo; b) como política pública; y c) como proceso sociopolítico. Este trabajo
enfocará, principalmente, la primera de ellas.
5
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
El grado de centralización o descentralización del diseño institucional con que opera
una organización se puede analizar desde dos perspectivas (Mintzberg, 1997). La
primera es la vertical. En tal sentido, como se sabe, la actividad organizativa implica un
gran número de decisiones. Se puede enumerar una serie de ellas y determinar en qué
nivel jerárquico se toman. Esto permite dar una idea del grado de descentralización
vertical del organismo, es decir, la dispersión del poder hacia abajo por la cadena de
autoridad de línea, o delegación.
Si bien la toma de decisiones ha sido identificada tradicionalmente como la elección
entre alternativas, el proceso involucra, en realidad, una serie de pasos (Arango 1998):
primero, recabar información y transmitirla al que debe tomar la decisión; segundo,
procesar esa información; tercero, elegir entre alternativas posibles; cuarto, obtener la
autorización para hacer, cuando este resorte está en manos de algún otro miembro de la
organización y quinto, hacer lo que de hecho se hace.
Aunque puede acordarse que lo que importa no es el análisis de las decisiones sino el
control sobre las acciones, la concepción habitual de lo que implica la toma de
decisiones es la tercera etapa. Esto no obsta para que deba indagarse, también, qué
control ejerce la autoridad central cuando delega (si es que debe ejercer algún control)
ya que, en la práctica, lo que se controla no es la decisión sino sus efectos (Mintzberg,
1997). No se nos escapa que, en última instancia, cuando el proceso se mira en su
totalidad, se comprende que el decisor pierde poder en la medida en que no controla todos
los pasos y, en consecuencia, el proceso de toma de decisiones se hace, en los hechos, más
descentralizado.
Este trabajo se interesa, principalmente, por la fase en la que se autoriza la toma de
decisiones en la administración del personal docente. Esta es una dimensión que suele
omitirse en los análisis de descentralización educativa que, por lo general, sólo abordan
las esferas comunitaria y escolar propiamente dichas. Sin embargo, el contexto
administrativo puede colaborar u obstaculizar la eficacia de la descentralización; de ahí
proviene, ni más ni menos, su importancia. Para ello se verán las normas y prácticas
vigentes en los diferentes sistemas educativos acerca de la delegación de funciones
referidas a la administración y, específicamente, las vinculadas con la docencia.
La segunda perspectiva de análisis es la descentralización territorial. En este caso se
trata de detectar las diversas instancias que operan en los distintos niveles y el tipo de
decisiones en las que tienen competencia. Esta dimensión de la descentralización
revista, también, una forma y un contenido que pueden llevar a equívocos en su
caracterización. Como se sabe, bien se puede dar el caso de organismos con
delegaciones geográficamente distribuidas que, no obstante, toman decisiones
centralizadamente.
Por eso, las experiencias mixtas –en las que unos aspectos se descentralizan y otros no–
pueden conducir a situaciones en las que, incluso con una distribución clara de roles y
funciones, cada parte se desentiende o no se encuentra motivada para desarrollar
determinada acción porque supone que la responsabilidad le corresponde a la otra o que
los límites fijados por la normativa le impiden accionar como se esperaría frente a un
problema.
Así, por ejemplo, Gaynor (1998) comenta el caso de Colombia durante la década de
1990 donde parte de la administración y supervisión pedagógica de los docentes de las
6
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
escuelas estatales fue transferida a los municipios y departamentos pero la
determinación del salario, la selección, la asignación y transferencia de los docentes
continuaron en manos del Ministerio Central. La autora señala que, frente a problemas
de disciplina, de mal desempeño, etc., los gobiernos locales, o no tenían los
instrumentos, o el proceso de separación del cargo era tan costoso en términos de
esfuerzo que, directamente, no tenían incentivos para iniciar los trámites
correspondientes. Como resultado de ello, las autoridades locales colocaban el problema
de la administración en el nivel superior de gobierno.
En la práctica, no hay formas puras sino híbridas que combinan las decisiones
descentralizadas con un el grado de coordinación que debe existir entre las distintas
instancias de gobierno de la educación. Esto se debe a que la centralización y la
descentralización no son categorías absolutas y sería extraño encontrar algún sistema
completamente centralizado o descentralizado. En verdad, son extremos de un continuo
(Mintzberg, 1997). En parte, esto explica que a veces haya tanta falta de acuerdo sobre
la caracterización de un sistema educativo. De modo más cauteloso, si se sigue la
literatura sobre el tema, de algunos de ellos solo podemos decir que están más o menos
centralizados o más o menos descentralizados.
Hanson (1997) recomienda formas mixtas de descentralización en el que la autoridad
central retiene responsabilidades y coordina las acciones con los órganos o niveles de
gobierno descentralizados. Tal sería el caso de varias reformas llevadas a cabo en los
últimos años en la región, en las que la administración central continuaba fijando o
implementando, según el caso, estándares de aprendizaje, capacitación específica y
programas compensatorios. Mintzberg (1997) denomina a estos procesos de
descentralización selectiva.
De este modo, se pueden observar descentralizaciones parciales que combinan diversas
dimensiones. En el sector público, la descentralización se refiere a cambios en el nivel
de gobierno u organización gubernamental que toma o ejecuta las decisiones. Cuando
ello sucede, las decisiones se trasladan hacia otros niveles u organizaciones que pueden
encontrarse en diferentes zonas geográficas y, por lo tanto, se encuentran más cerca del
lugar de prestación del servicio. En los sistemas educativos, Mc Ginn y Welsh (1999)
identifican cuatro tipos de autoridades o niveles involucrados en su eventual
descentralización: a) el gobierno central; b) el provincial, estatal o regional; c) el
municipal o distrital y, c) las escuelas.
A su vez, de acuerdo a la clasificación realizada por di Gropello (2004), podemos
distinguir tres niveles de descentralización en América Latina: a) el modelo basado en
los “gobiernos subnacionales” en el que se coloca a un actor político intermedio en el
centro del proceso de descentralización (Argentina, México, Brasil, Chile); b) el modelo
basado en la “responsabilidad compartida a nivel subnacional” donde la principal
responsabilidad por la prestación del servicio educativo se sitúa en actores políticos
diferentes (Colombia, hasta 2001-2002 y Bolivia); y c) el modelo basado en la
autonomización de las escuelas que, como su nombre lo indica, las ubica en el centro
del proceso de descentralización (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Mina
Gerais, en Brasil).
Ahora bien, según lo expuesto, una administración docente centralizada debería
caracterizarse por la definir y ejecutar los procesos referidos a la administración del
personal a nivel central (gobiernos nacionales), mientras que en una administración
7
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
descentralizada dichos procesos deberían realizase en niveles inferiores (gobiernos
subnacionales, locales o en la misma escuela). Así, como a los efectos de la prestación
real del servicio, el hecho de que las decisiones se tomen a nivel nacional, provincial o
local no afecta a la participación de los involucrados directamente en el proceso
educativo (docentes, padres, alumnos). A los efectos de este trabajo se considerarán
como experiencias de administración docente descentralizadas, a aquellas en las que
exista algún tipo de participación de, al menos, un actor de la comunidad educativa en la
toma de decisiones.
Según este estudio, los dos primeros modelos de descentralización sugeridos por di
Gropello presentan administraciones de personal de tipo centralizado –aun cuando la
responsabilidad la detenten gobiernos subnacionales o sea compartida con aquellos por
el nivel central–. En lo que sigue, se describen algunas características comunes a las
administraciones centralizadas de personal, independientemente del nivel de gobierno
que las tenga a su cargo. Al finalizar este análisis, en la cuarta parte, se expondrán
algunos ejemplos de procesos descentralizados basados en la escuela.
III. La administración docente de tipo centralizado
En los procesos de administración centralizada de personal, en la mayoría de los países
analizados, se identificaron, entre otros, los siguientes denominadores comunes: a) hay
una norma (Estatuto del Docente) nacional o provincial que regula la actividad de los
docentes; b) los docentes deben reunir los requisitos establecidos por el gobierno
nacional o regional para ejercer la docencia; c) existe una carrera que estipula el
ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los docentes; y d) las escalas salariales son
uniformes y se encuentran fijadas por el centro.
Esta alta centralización y formalización no solo no constituyen obstáculos para el
desarrollo de los sistemas educativos sino que suponen varios aspectos positivos para
los distintos actores. Estas ventajas, todavía presentes, contribuirían a explicar su
vigencia en la actualidad. Veamos algunas de ellas:
En primer lugar, la regulación de la contratación de los docentes y la forma de
administrar los recursos humanos en la escuela se podrían ver, también, como
extensiones de la fuerte regulación de todas las dimensiones de la organización escolar
que sustentó, históricamente, la organización de los sistemas educativos (Sander, 1996).
Así, la fuerte prescripción normativa de estos aspectos estaría señalando que la escuela,
aquí también, es un lugar de aplicación y ejecución. Es decir, no es concebida como un
espacio de decisiones que, por lo demás, también están restringidas para el aparato
central de gobierno de la educación. Por ejemplo, la selección de personal docente se
hace bajo procedimientos preestablecidos en los que, se supone, no hay espacio para la
discreción. Esto constituyó, en su momento, un gran avance por parte de los estatutos
docentes. En otras palabras, la administración de los recursos humanos se lleva a cabo
bajo parámetros neutros en los que existen reglas de juego que limitan y protegen a
todos los actores: a los de la administración central y a los de las escuelas.
Una segunda ventaja que presentan los sistemas centralizados de administración docente
reside en que, frente a eventuales conflictos con el personal, la norma ofrece el marco
de seguridad del que carece el director que forma parte de un sistema, pero cuyo
aislamiento le niega la contención que brindan las jerarquías en las grandes
organizaciones.
8
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
En tercer lugar, al menos en teoría, la energía en la mediación de conflictos se reduce a
su mínima expresión. A diferencia de los modelos racionales en los que “la información
y la maximización del valor dictan la elección” de la mejor alternativa (Pfeffer, 1993),
en los burocrático-legales prácticamente no hay necesidad de tiempo y esfuerzos en la
búsqueda de información y alternativas para determinado curso de acción. En algunos
procesos de la administración docente, ese esfuerzo ha sido reducido casi a cero; por
ejemplo, en la titularización de la docencia, es decir, en la etapa de provisión, ascensos,
movilidad y distribución de personal.
Esto no quiere decir que los procesos no lleven tiempo –a veces demandan meses– sino
que, como la administración es un órgano de ejecución, se limitan la arbitrariedad.
Además, la sujeción a las reglas garantiza o, al menos establece, las condiciones
necesarias para asegurar el igual trato a todos los docentes. Por lo demás, desde un
punto de vista operativo, cuando las acciones son repetitivas, estandarizadas, “es muy
fácil que el seguimiento de las reglas se convierta en un hábito automático e, incluso,
una necesidad” (Mayntz, 1993).
En cuarto lugar, e interrelacionado con los puntos anteriores, la norma genera las
condiciones necesarias para limitar la corrupción y la discrecionalidad. Ello no
significa, como se sabe, que estos actos no tengan lugar, pero la inexistencia de normas
los tornaría efectivamente impunes. Por supuesto, esto es extensible a contextos de
descentralización. La fijación de estándares mínimos para el ejercicio de la docencia,
por ejemplo, siempre es deseable. Pero en la forma centralizada o, mejor dicho, en los
modelos formalizados o regulados, constituye un mero acto de control administrativo.
Las diversas –y, a veces, incluso, excesivas– instancias burocráticas que deben
intervenir y, por lo tanto, la gran cantidad de agentes involucrados en esos procesos
limitan significativamente la violación de la normativa.
No obstante los logros y ventajas que supuso en su momento la administración docente
centralizada, esta forma organizacional ha ido complejizándose, deteriorándose y
mostrando serias limitaciones para la prosecución de los objetivos de eficiencia, equidad
y calidad. En un contexto en que la descentralización educativa constituye una
tendencia firme en la región, resulta oportuno analizar algunos de esos obstáculos y el
modo en que algunos sistemas educativos latinoamericanos los han ido sorteando. A
ello se destina el resto del trabajo.
Características y problemas del ciclo
Hasta hace unos lustros, la tradición teórica de las ciencias de la administración
explicaba la existencia de las organizaciones burocráticas sobre la base de los siguientes
supuestos: a) las tareas que allí se desarrollan no pueden ser divididas de modo tal que
esas actividades se realicen por fuera de la organización para ser contratadas en el
mercado (indivisibilidades tecnológicas); b) la comunión de objetivos de su personal; y
c) su eficiencia relativa respecto de otros tipos de organización. Recientemente, se han
refutado o descartado esos factores, señalando que la vigencia de esas formas
organizativas se debe a su superioridad respecto del mercado (Ouchi, 1993). En otras
palabras, si fuera más eficiente que las actividades de una organización se lleven a cabo
como transacciones mercantiles, rápidamente el mercado se haría cargo de ellas. Como
se ve, el enfoque de los costos de transacción –tal, su denominación– hace abstracción
del poder y la autoridad, haciendo que la eficiencia económica sea el criterio rector del
análisis.
9
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Así, las ventajas relativas de las organizaciones burocráticas residen en que: a) facilitan
la toma de decisiones adaptables y consecutivas atenuando la racionalidad limitada que
impide la realización de contratos perfectos; b) promueven expectativas convergentes,
disminuyendo la incertidumbre; c) simplifican el monitoreo y permiten el diseño y
aplicación de sistemas de incentivos para fortalecer los intereses de la organización,
reduciendo las posibilidades de comportamiento oportunista; y d) favorecen la
generación de un ambiente de trabajo en el que, además de los objetivos propios de la
organización, se contemplen los intereses no pecuniarios y los valores de las personas
(Williamson, 1991).
En particular, entre los distintos atributos que cuentan las organizaciones jerárquicas, el
correspondiente a la toma de decisiones las torna, en algunos casos, muy convenientes.
Por ejemplo, en condiciones de incertidumbre, resulta difícil para los actores anticipar
todas las contingencias que puedan surgir durante la ejecución de un contrato y, sobre
esa base, trazar un esquema que contemple las soluciones para cada uno de esos hechos.
En otras palabras, no todo lo que sí sería relevante en una transacción mercantil tiene
que estar previsto de antemano en una organización burocrática. Es decir, queda abierta
la posibilidad para que ocurran imprevistos, renegociaciones y regateos. Estos son
elementos que no siempre están presentes en un sistema de mercado. En el marco de
una organización, deja de ser necesario adelantarse a las circunstancias: se permite que
los acontecimientos ocurran y que la atención se circunscriba exclusivamente a los
resultados presentes y no a todos los posibles.
Por eso, las burocracias permiten lidiar con los imprevistos originados en la
imposibilidad de contar con contratos perfectos (de otro modo, como se dijo, las
actividades se harían, muy probablemente, dentro del mercado). A estos efectos, en
general, cuentan con sistemas de autoridad en los que alguien tiene el derecho de
adoptar decisiones e imponerlas a otros como hechos consumados. En este sentido, una
gran ventaja de las jerarquías es la posibilidad de realizar contratos incompletos.
Probablemente, las relaciones de empleo sean los contratos incompletos más
importantes. En este tipo de situaciones, el trabajador acepta las condiciones de
someterse a una autoridad, al control, a cambios de tareas, etc.
Dicho de otro modo, las jerarquías permiten reducir drásticamente los costos de
transacción en la medida en que con un solo contrato es posible sustituir y delegar en
una persona la responsabilidad sobre los resultados en cuestión. En este sentido, son
más económicas las burocracias que la interactuación con cada una de las diferentes
personas encargadas de la provisión del bien o servicio. En las organizaciones, tanto
cuando el vínculo se encuentra formalizado por normas, como cuando se basa en
relaciones de autoridad debidas a la propiedad o a la delegación de ese poder por parte
de los propietarios, el trabajo de los superiores jerárquicos se encuentra facilitado ya que
no deben darse instrucciones todo el tiempo (Mayntz, 1993).
Sin embargo, la percepción de que las organizaciones también enfrentan problemas,
siendo que no operan en forma aceitada, y que, de modo similar al mercado, también
fallan, lleva a los analistas a interrogarse sobre los motivos de su existencia.
En efecto, las organizaciones jerárquicas –privadas o públicas– no están exentas de
problemas. Por el contrario, están sujetas a la actuación de una serie de factores que
pueden provocar el deterioro en sus ventajas relativas y el surgimiento de deseconomías
a medida que se extienden progresivamente la integración e internalización de
actividades y el tamaño de la organización.
10
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Las organizaciones burocráticas –especialmente, las más grandes– muestran
deficiencias en términos de control y problemas de motivación, tanto para los
participantes de menor nivel como para aquellos que tienen el máximo grado de
responsabilidad. Por último, los esquemas de remuneraciones y ascensos propios de las
jerarquías pueden limitar los incentivos a un buen desempeño y provocar efectos
disuasivos para individuos con iniciativa que, de otra manera, estarían dispuestos a
trabajar en la organización. Estos problemas –y las críticas que se derivan de ellos– se
acentuarían en las organizaciones estatales ya que, por su carácter de públicas, deben
garantizar determinados derechos a sus empleados –condiciones de trabajo, promoción,
salario, estabilidad, etc. – que restringen la motivación y la superación personal (Mayntz
1993), lo cual estaría negando la supuesta ventaja de la flexibilidad de los contratos
imperfectos de las organizaciones jerárquicas.
Las actividades de la administración de estas organizaciones suponen: a) una mayor
predictibilidad y, por lo tanto, b) menor incertidumbre; c) un alto índice de
estandarización; d) posibilidades de coordinación entre áreas más o menos objetivables,
etc. No obstante, más allá de los motivos que pudieran originarla, la tendencia a la
centralización –incluso en aspectos menores, sin importancia– es elevada.
No es infrecuente observar que en las administraciones educativas se verifican una serie
de tendencias que contribuyen: a) a la deformación en las decisiones; b) a la
proliferación de nuevos roles que responden más a demandas o presiones de subgrupos
dentro de la organización que al cumplimiento de las metas (con un aumento asociado
en los costos de supervisión); y c) al mantenimiento de actividades, procesos o
proyectos que ya no sirven a los fines de la organización y que, por lo tanto, son
obsoletos o improductivos. En estas tendencias entran en juego comportamientos
estratégicos que se revelan en esfuerzos por parte de uno o varios miembros de la
organización por manipular el sistema con el objetivo de promover sus intereses
individuales y de grupo.
No son pocas las administraciones educativas en las que, en la práctica, no hay
delegación o, cuando la hay, es escasa. Esta ausencia de delegación estaría señalando
que, o no se puede lograr (con monitoreo, incentivos o algún otro mecanismo), o se
desconoce cómo hacer que el personal elegido para desempeñar sus funciones actúe en
concordancia con los intereses de la organización (suponiendo que los de la jerarquía
sean iguales a los de la organización). De este modo, se pierden parte de las ventajas de
las burocracias y permanecen, principalmente, sus inconvenientes (tanto
organizacionales como económicos). Veamos algunos de los aspectos señalados con
mayor detalle:
La ineficiencia administrativa
Suele perderse de vista que parte de los procesos administrativos incide en las
condiciones laborales en las que se desenvuelven los docentes. En particular, los que se
llevan a cabo en los ministerios de educación no resultan neutrales a estos efectos: así,
la fluidez de los circuitos, la cantidad de dependencias por las que transita un trámite, la
demora en la resolución de problemas, etc. son aspectos que influyen en la vida
cotidiana de los recursos humanos de la organización de que se trata. O, si se quiere,
desde otra perspectiva, impactan en su eficiencia temporal. Y en la medida que distraen
recursos para destinarlos a la resolución de conflictos y cuestiones innecesarias –o que
no agregan valor–, los procesos ya no son solo ineficientes sino que, al no cumplir sus
11
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
objetivos a término, se tornan ineficaces. No pocos de estos problemas se deben a un
déficit en la capacidad institucional y a débiles o, directamente, inexistentes, sistemas de
información que limitan seriamente la posibilidad de una gestión eficiente, aun en
contextos de transferencia de decisiones.
La mayoría de las actividades que entraña la administración docente son rutinas que se
repiten anualmente y, por lo tanto, predecibles. Sin embargo, salvo casos excepcionales,
la capacidad de previsión de dificultades es mínima, por no decir inexistente. En no
pocos procesos se verifican políticas de caso por caso. La falta de planificación impide
la utilización de modalidades estandarizables, generándose tramitaciones puntuales y
urgentes que requieren respuestas particulares y presionan sobre los sistemas.
La ausencia generalizada de indicadores relativos a los procesos posiblemente se
vincula a la percepción de que las posibles mejoras provendrán de la aplicación de una
mayor cantidad de recursos (más personal, más equipamiento, más dinero). A veces se
ha podido apreciar que los responsables de coordinar procesos y tramitaciones no
consideran prioritario contar con este tipo de información para la gestión, incluso
cuando perciben que el proceso es ineficiente. Quizás, esto se deba a que los mismos
niveles jerárquicos están notoriamente involucrados en lo operativo.
Es posible argumentar que si el responsable de la gestión de un proceso dado conoce
claramente sus objetivos y tiene identificados los obstáculos que impiden su
consecución en forma eficiente y eficaz, no necesita analizar permanentemente
indicadores: seguramente, implementará acciones de mejora, disponga o no de
mediciones exhaustivas. El extremo opuesto sería aquel en que el responsable de
coordinar un proceso no conoce claramente sus objetivos, o se limita a permitir que el
proceso transcurra independientemente del tiempo que demande, y de los costos y
dificultades que genere a los clientes o la organización. En este caso, los indicadores
(por numerosos que sean) no revelarán mágicamente lo que se desconoce, por lo tanto
resultarán, nuevamente, inútiles.
Ahora bien, limitar las consideraciones sobre la necesidad de contar con información
para la gestión a los casos extremos propuestos no parece de gran utilidad práctica. Es
probable que el coordinador promedio de los procesos conozca sus objetivos, perciba
que es ineficiente o que no se alcanzan los resultados esperados, pero detecte solo
parcialmente las causas que conducen a ello. En este caso, un adecuado conjunto de
indicadores relativos al proceso (tiempos que demandan las distintas etapas, causas de
sus eventuales retrasos, evolución de reclamos interpuestos por los clientes, mediciones
de costos, etc.) puede contribuir a una mejor gestión.
En un contexto caracterizado por la ausencia de una visión global, los procesos y
tramitaciones, en general, carecen de una planificación adecuada y se llevan a cabo sin
prever las posibles dificultades que puedan surgir durante su transcurso. Además, suelen
no estar orientados a la satisfacción de los clientes o beneficiarios, mientras que los
tiempos que demandan en la práctica, en varios casos, exceden cualquier previsión
razonable. Pese a que existe una percepción generalizada sobre la ineficiencia de los
procesos, prácticamente no existen planes de mejora y, cuando existen, son difusos.
Las debilidades en la gestión de los diversos circuitos administrativos no impiden que
estos, finalmente, se cumplan. En este sentido, más que con objetivos, las distintas áreas
de la organización se manejan con un no pasarse de la raya: las designaciones de
12
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
docentes deben realizarse, los alumnos deben tener algún maestro al frente del aula, los
salarios no pueden dejar de pagarse, las escuelas no pueden quedarse sin luz, etc.
Sin embargo, todas esas falencias generan costos tanto para los destinatarios de los
procesos –especialmente, en términos de tiempo– como para la propia organización.
Además, están los costos monetarios, multiplicación de esfuerzos, costos de
oportunidad derivados de la asignación de recursos humanos a actividades no
sustantivas, etc.
El hecho de que en la mayor parte de las áreas no se haya trabajado para lograr mejoras
en la eficacia y eficiencia de los procesos y tramitaciones en los que intervienen
responde, probablemente, a una visión inercial de la organización: las cosas se hacen y
continuarán haciéndose así porque siempre se han hecho de esta manera. Por eso,
quizás, no se perciben –y, en consecuencia, no se discuten– posibles alternativas de
acción.
La provisión de personal
En los sistemas educativos públicos se han hecho evidentes las diferencias de
información entre los actores locales y el nivel central. Éste nunca estaría bien
informado acerca de las necesidades y las capacidades de los actores locales, lo que
derivaría en una asignación ineficiente o en un desperdicio de recursos.
En efecto, no es inusual que las administraciones educativas centrales –especialmente
las que tienen a su cargo sistemas educativos de gran tamaño– cuenten con poca
información o con información distorsionada acerca de lo que ocurre tanto en el nivel
local como en las propias escuelas. Por ejemplo, es común que en la relación entre el
nivel central y las dependencias o delegaciones ministeriales locales se verifiquen una
serie de problemas al respecto: superposición de múltiples canales de ida y vuelta de la
información, desconocimiento por parte del nivel central de quiénes son y qué
actividades realizan los agentes locales, dificultades para monitorear sus acciones, etc.
También es cierto que el sistema de educación pública no siempre ofrece información ni
señales sobre la calidad de las escuelas, la evolución de su desempeño, quiénes son los
docentes, etc.
La literatura dedicada al tema suele diferenciar dos grandes vertientes de aplicación del
problema planteado por la existencia de información asimétrica. Es decir, por la
incertidumbre acerca de si la forma en que los agentes situados en un rango menor en la
estructura organizacional adoptan sus decisiones y realizan las acciones, es coincidente
con los intereses de la organización.
Una de estas corrientes se vincula a la escasez de información que tiene el empleador o
superior jerárquico acerca del tipo o características del agente en cuestión. Esto se aplica
a situaciones muy disímiles. Por ejemplo, en el ámbito de las organizaciones, este hecho
se asocia inmediatamente al desconocimiento por parte de los empleadores de las
características de los potenciales empleados y, por ende, a la incertidumbre sobre si
resultarán o no adecuados para un trabajo dado. En este tipo de situaciones, el elemento
común es la necesidad de seleccionar el tipo de agente adecuado.
La definición de los puestos
13
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
La selección es el proceso por el cual se busca hacer coincidir las necesidades a cubrir
con la oferta disponible de recursos humanos para ocupar el puesto en cuestión. La
búsqueda de personal puede hacerse tanto dentro de la propia organización como fuera
de ella. En la mayor parte de las organizaciones el reclutamiento es una acción subjetiva
(según el tipo de organización, se realizan entrevistas personales, grupales, se toman
pruebas técnicas, tests psicológicos, etc.). Dentro de las actividades de las políticas de
recursos humanos, se la considera una tarea estratégica en la medida que su objetivo es
hallar la mejor persona para cubrir el puesto en cuestión.
En los sistemas educativos de América Latina, el proceso de provisión está legalmente
determinado por los estatutos del docente, reglamentos y normas equivalentes. De modo
weberiano, estas definiciones se establecen de manera fija e impersonal.
En general, los países disponen de una mecánica centralmente pautada que, sobre la
base de criterios físicos y pedagógicos, permite la apertura y desdoblamiento de cursos
(mínimos y máximos de alumnos); faculta a un establecimiento para tener determinados
tipos de cargos; determina a partir de qué magnitud una escuela puede considerarse de
una u otra categoría; etc. Estas normas –o usos y costumbres, cuando aquellas no
existen– se utilizan como fundamento para la aprobación del equipo docente de las
escuelas.
Las cantidades y combinaciones definidas constituyen estándares que deben ser
respetados y aplicados, al menos en teoría, en forma pareja y similar (esto es, ante
similar cantidad de alumnos, los recursos humanos asignados a las escuelas no deben
presentar dispersiones significativas). Así, implícitamente, las pautas sobre organización
establecidas por las normas vigentes definen una tecnología dada de producción del
servicio educativo.
A su vez, los distintos tipos de cargos a ser cubiertos según las pautas de organización
escolar suelen estar definidos por los respectivos estatutos del docente o normas afines.
No hay uniformidad en la región: hay casos en los que la tipología de puestos es mínima
y hay sistemas en los que se han podido contabilizar hasta trescientos tipos de cargos
diferentes. Es decir, en unos casos se peca por defecto y en otros por exceso.
Si bien es cierto que no es posible referirse a un tipo ideal ni de carrera docente ni de
organización escolar, ambos extremos estarían siendo disfuncionales. Por un lado,
apenas se puede aludir a la existencia de una carrera docente. Esto, naturalmente, atenta
contra el desarrollo profesional y la superación personal. No es que ella no exista, pero
depende exclusivamente del docente y el sistema no estaría actuando para promoverla.
En cuanto a la profusión de cargos, cabe recordar que, inicialmente, el sistema
educativo sólo requería del docente su formación de grado. Luego se fueron
identificando nuevas necesidades y, en lugar de formar y complementar sus
conocimientos, se fueron contratando especialistas de distintas disciplinas para cumplir
cada nueva función emergente (coordinadores, preceptores, bibliotecarios, etc.). De este
modo, se segmentó el trabajo institucional: cada problema debe ser atendido por el
profesional empleado a esos efectos y, supuestamente –porque esto tampoco es así–
deja de ser competencia del docente al frente del aula.
Cuando existe, esta diversidad y cantidad de cargos se encuentra a contramano de las
tendencias recientes de las organizaciones modernas que ya no contratan individuos
14
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
expertos en una sola área, sino personas con capacidad de integrarse a equipos de
trabajo flexibles que puedan adaptarse a cambios y, por lo tanto, deben poseer aptitudes
para poder desarrollar distintos tipos de tareas. En otras palabras, en la actualidad cada
vez más se requiere que el personal de una organización contribuya de diferentes formas
sin por ello tener que contratar y crear cargos ad hoc. De hecho, algunas de las
actividades para las que se contrata nuevo personal ya son desarrolladas por los
docentes que muestran una capacidad de adaptación a nuevas necesidades que, sin
embargo, no son reconocidas ni institucional ni monetariamente.
La cobertura de esos puestos
En la mayoría de los países, la contratación la realiza una instancia superior a la escuela,
de acuerdo a criterios de selección preestablecidos por la normativa vigente.
Básicamente, los cargos disponibles se cubren por dos vías: a) la transferencia de
docentes entre escuelas; y b) la incorporación de nuevos docentes al sistema. Es decir,
como en la mayor parte de las organizaciones, los puestos sin ocupar pueden ser
cubiertos interna o externamente. Los docentes pueden ser designados a una escuela
diferente a la asignada en primera instancia por dos razones: por pedido del propio
docente, siempre y cuando exista una vacante, o por necesidades de la demanda
educativa (Chile, Colombia, México).
Por lo general, el aspirante a movimiento o transferencia entre escuelas debe especificar
cuál es el establecimiento en el que aspira desempeñarse. También tiene la opción de
agregar otras escuelas de su preferencia. El traslado efectivo de un postulante a la
escuela que desea dependerá: a) de las vacantes que hubiera disponibles y, b) de la
comparación de los antecedentes de todos los aspirantes que hubieran preferido como
destino la misma escuela.
En cuanto a la titularización, se realiza a través de los mecanismos de evaluación
dispuestos por los estatutos y normas afines. Entre otros, los elementos que se
consideran para listar el orden de mérito son, en general: formación, antecedentes,
calificación y antigüedad. Tomando como base ese ordenamiento, y en función de las
vacantes que previamente se hubiera dispuesto cubrir con titularizaciones, se procede a
designar a los docentes que tomarán posesión del cargo.
Las normas establecen claramente la formación exigida (es decir, el título habilitante) y
demás requisitos para cubrir los distintos puestos. Lamentablemente, no siempre es
posible encontrar a los docentes calificados para esos cargos (sobre todo, en áreas
rurales); ya sea por falta de oferta de la formación requerida, por el poco interés de
algunos docentes de ejercer en determinadas escuelas y zonas, por ausencia de
estímulos adecuados, etc. En esos casos, se permite la contratación de idóneos no
titulados (con los consiguientes perjuicios para la calidad educativa).
Como otras tantas dimensiones de la administración de recursos humanos en el sector
público, estas formas de reclutamiento apuntan a garantizar la igualdad de derechos para
el ingreso a la organización (Zan, 1993). En tal sentido, dos de los aspectos que
diferencian a la administración privada de la pública en esta materia son la
despreocupación por este principio y la existencia de requisitos informales para que
tenga lugar la contratación por parte de la primera. De este modo, en tanto un método de
contratación estaría intentando imprimir un vínculo pseudo-equitativo, el otro, estaría
haciendo hincapié en la eficiencia.
15
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Esto no significa que uno sea ineficiente y el otro injusto. Se trata, más bien, de criterios
dominantes en el momento de la incorporación de nuevo personal en la organización.
En el caso particular de la educación, los requisitos formales para el ingreso de nuevos
docentes apuntarían, precisamente, a satisfacer la dimensión de la eficiencia. Pero
parecería que la igualdad de oportunidades sería el principio dominante o, si se quiere,
que se resguarda con mayor convicción.
Así, en el ingreso por oposición de antecedentes de las administraciones centralizadas,
no se utilizan técnicas de medición, entrevistas, etc. ni otros tipos de métodos. El
proceso se limita a verificar que se cumplan los requisitos formales abstrayéndose de si
el candidato sabrá hacer lo que debe. Las condiciones necesarias –medidas a través de
esos requisitos– son las que priman y, en el caso del ingreso a la docencia, devienen en
suficientes.
Estas cuestiones dieron lugar a algunas de las críticas más fuertes que se le han hecho a
esta fase del ciclo de la administración docente en la región. Sólo una de las partes tiene
libertad de optar: el docente. Aunque ello no siempre es así -sobre todo entre los
aspirantes más jóvenes cuyos antecedentes, aún insuficientes, limitan el acceso a las
escuelas de su preferencia-, la posibilidad existe. Por el contrario, el personal directivo y
la propia comunidad están imposibilitados, al menos normativamente, de decidir sobre
la conformación del equipo profesional del establecimiento.
Esto tiene implicancias tanto para la macro como para la micro-administración. Para la
primera, salvo casos aislados, el sistema no puede asignar a los docentes donde más los
necesita o resultan convenientes. En cuanto a la segunda, la escuela o, si se quiere, el
director, no puede seleccionar a los integrantes de su organización y conformar, de ese
modo, su equipo institucional. Naturalmente, esto permite a no pocos de ellos,
desresponsabilizarse de los resultados de los establecimientos a su cargo.
El resultado final puede derivar en la peor de las combinaciones: la ineficiencia, con
consecuencias desfavorables en la equidad. La primera, por la mala asignación de los
recursos humanos y la segunda, por el impacto negativo que ello puede implicar en los
alumnos.
El desarrollo profesional
Las administraciones educativas deben sumar al problema de los bajos salarios de
docentes y administrativos un conjunto de normas uniformes y obsoletas que, por
ejemplo, establecen aumentos salariales principalmente en función de la antigüedad en
un cargo dado; dificultan (cuando no impiden) la reasignación del personal conforme las
necesidades del sistema y de la organización que lo conduce, y obstaculizan el
establecimiento de un sistema que premie el buen desempeño.
En efecto, las escuelas forman parte de organizaciones en las que: a) la antigüedad
todavía es uno de los principales incentivos; b) los ascensos significan el abandono del
trabajo que se venía desarrollando y, además, c) los que ocupan puestos superiores en la
escala jerárquica se encuentran condicionados a que se produzca su retiro.
Suele señalarse que el sistema educativo no alienta a los mejores docentes a su continuo
perfeccionamiento y superación; los ingresantes tienen el mismo trabajo y carga laboral
que docentes con treinta años de experiencia; solo permite que el docente ascienda a
otros puestos que lo alejan del aula; el modo de acceso a un cargo superior fomenta el
16
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
credencialismo y la sola acumulación de años y, para un mismo cargo docente, la única
diferencia en la remuneración es la antigüedad.
Así, en general, la estructura actual remunera trabajos bien definidos pero no prevé
mecanismos de promoción dentro del mismo cargo: el ascenso implica la realización de
tareas diferentes a las que se venían desarrollando en un cargo distinto cuya estructura
salarial está vinculada a su especificidad.
En otras palabras, no se considera la posibilidad de hacer carrera dentro de una misma
función para alentar la permanencia en sus cargos a los docentes que quieren continuar
desarrollando esas tareas sin tener que aspirar a otros puestos para obtener una mayor
remuneración. En los hechos, esto implica que la carrera docente no provee
oportunidades a quienes quieren alcanzar una distinción profesional y su
correspondiente reconocimiento salarial, a menos que abandonen sus actividades frente
al curso por una posición administrativa, directiva o de supervisión.
Esto puede verificarse aun cuando el docente quisiera mantenerse frente al aula donde,
quizás, se siente más cómodo y estima que es el trabajo para el que se ha preparado.
Claramente, este es un caso en que no se beneficia ni el docente, ni el sector educativo
ni, por lo tanto, la sociedad.
Por otra parte, el modo de acceso a un cargo superior fomenta el credencialismo y la
acumulación de años. El incentivo implícito es la obtención de puntos. En esto, el
docente no es el único responsable por el contenido de la capacitación y formación que
recibe, sino la macro-administración del sistema que avala y fomenta esos cursos,
seminarios y antecedentes culturales (muchas veces, de dudosa validez o pertinencia) al
aceptarlos y otorgarles puntaje.
Este fenómeno, evidenciado en los últimos años, lejos de estimular un mejor desarrollo
profesional, promueve la necesidad de realizar la mayor cantidad de cursos y carreras
cortas posibles con el fin de acrecentar el puntaje que engrosará los antecedentes. Estos
cursos o carreras se eligen, en muchos casos, sin evaluar la formación académica que
ofrecen ni la capacidad de aportar al docente mejores condiciones profesionales para
asumir el cargo al que aspira. Generalmente se prioriza, en el momento de la elección, el
curso que otorga más puntos para poder conseguir el ascenso deseado.
Tampoco se incentiva el estudio y el desarrollo profesional continuo. En general, en los
sistemas educativos no se contemplan alicientes monetarios explícitos e inmediatos para
que los docentes se perfeccionen o, en términos más generales, intenten superarse a sí
mismos. En no pocos casos, los cursos, la capacitación, etc. solo son funcionales como
antecedentes para ascender en la escala jerárquica. Si, por ejemplo, al docente no le
interesa el ejercicio de tareas de dirección, no hay ningún mecanismo –insistimos,
monetario– que lo induzca a continuar progresando. Naturalmente, ello no significa que
cada curso, cada acción deban ser remuneradas, pero en la actualidad se asiste al
fenómeno inverso en el que una mayor formación o capacitación, en lo inmediato, no se
traduce en un mayor pago para el docente ni en un reconocimiento por parte de la
administración.
17
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Las estructuras salariales
En general, una de las características más extendidas de las estructuras salariales
docentes de la región es que las escalas vigentes son fijadas centralmente por cada nivel
gubernamental en el que se descentralizó. Sin embargo, en la mayoría de los casos, se
establecen de acuerdo a criterios del gobierno central (excepciones importantes son
Argentina y Brasil). Dichas estructuras pagan igual por diferentes esfuerzos y aptitudes.
Esta afirmación, por lo evidente, no merece mayores explicaciones: el régimen de
remuneraciones actual no distingue buenos de malos o mediocres desempeños docentes.
Esta es una de las principales objeciones a la estructura de pagos en el sector educativo.
Como se dijo, dentro del mismo cargo, el único componente salarial diferenciador es la
antigüedad. Este componente –que, en los hechos, parece recompensar más la fidelidad
al sector que la experiencia– ha recibido numerosas y demoledoras críticas. No obstante,
la dificultad de encontrar un mejor sustituto ha hecho que continúe vigente en la mayor
parte de los sistemas educativos.
Sin embargo, si las viejas carreras profesionales y estructuras salariales docentes todavía
se encuentran vigentes se debe, en gran medida, a la dificultad de encontrar mecanismos
sustitutos que contengan sus ventajas. De ellas se puede señalar que: a) son objetivas y,
por lo tanto, no están sujetas a discrecionalidad por parte de ninguna autoridad; b) el
salario es predecible, ya que desde el ingreso a la carrera se puede conocer lo que se va
a percibir en el futuro; c) su administración y comprensión por parte de los docentes es
fácil; y d) reducen o eliminan la competencia entre docentes (aunque, es cierto, tampoco
proveen mecanismos que favorezcan la cooperación entre ellos).
Ahora bien, si las escalas salariales presentan algunos aspectos positivos, sus
desventajas no son menores. Aun más, su importancia es tal que la corriente generada a
favor de su transformación tiene su origen, precisamente, en ellas. Algunas de las más
relevantes se refieren a que docentes mediocres tienen la misma remuneración que otros
con mejor calificación, preparación y compromiso con su trabajo; docentes con títulos
vinculados a la docencia de mayor graduación que la magisterial reciben el mismo pago
que aquellos que no continúan estudios superiores; docentes con mayor experiencia no
son aprovechados ni remunerados en trabajos más desafiantes y difíciles de llevar a
cabo por docentes menos preparados o con menos antigüedad; el régimen de
compensaciones se encuentra desvinculado de las actividades desarrolladas en las
escuelas y la escala salarial vigente paga igual por diferentes esfuerzos y aptitudes.
Una digresión: la evaluación, una actividad descentralizada en medio de la centralización
Más arriba se había señalado la existencia de problemas de información asimétrica. La
otra manifestación de ese problema se origina en que las jerarquías desconocen si los
agentes y niveles inferiores actúan de acuerdo con los intereses de las organizaciones.
En teoría, el empleador o el superior jerárquico siempre (aunque en diferente medida
según las características del trabajo encomendado) es capaz de observar el resultado de
la acción del agente o del órgano responsable de determinado proceso (piezas
fabricadas, productos vendidos, etc.). Sin embargo, en la práctica, puede desconocer o
no ser capaz de observar su acción o, aun observándola, puede no contar con otro tipo
de información sobre el resultado de la operación y que, en cambio, la otra parte sí
tiene.
18
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Quizás, la evaluación docente sea uno de los puntos más importantes y controvertidos
de la política de recursos humanos. No obstante, es una práctica muy extendida en todos
los niveles y modalidades del sistema educativo. Más aun, probablemente sea la única
actividad, de las múltiples de los cinco procesos del ciclo de la administración de
personal que, históricamente, incluso en contextos de fuerte centralización, ha sido
plenamente descentralizada a nivel escolar.
Podría alegarse que la evaluación docente ha sido incompleta en la medida que no
estuvo acompañada de mecanismos de rendición de cuentas a la comunidad (Uribe,
2000). Pero, como se sabe, la participación de los padres u otros actores en la
evaluación es una discusión, todavía, irresuelta. El hecho de que sean los docentes
mismos quienes controlen el ejercicio, la calificación y la ética del trabajo ha sido una
prerrogativa tradicionalmente defendida por los propios docentes que sostienen que esta
es una característica de toda profesión: el control es realizado por los propios colegas.
En todos los sistemas educativos han existido y existen diversas formas de evaluación
de la práctica profesional docente y de aquellos aspectos que se creen relacionados con
ella. Así, se los evalúa con el fin de conceder méritos o incentivos, de promocionarlos
para un cargo dentro del escalafón jerárquico de la carrera profesional o para establecer
un sistema de ponderación salarial. Sin embargo, no es frecuente encontrar, entre los
objetivos, propuestas para mejorar el desarrollo profesional (Schulmeyer, 2002).
En general, dentro de la escuela, esa potestad la detentan los directores y, fuera de ella,
cuando intervienen, los supervisores. La evaluación suele sustentarse en un instrumento
formal. Las herramientas utilizadas pueden ser la cobertura de formularios estándares
(cuyos ítems pueden ser el ausentismo, la conducta, la puntualidad, etc.), la observación
de clases o anotaciones de concepto. Estas no tienen mucha legitimidad ya que,
prácticamente, no se registran antecedentes de docentes que hubieran recibido
calificaciones por debajo de la excelencia.
Por eso, existe una percepción generalizada sobre la insuficiencia de los instrumentos
aplicados –cuando se aplican– para la evaluación docente durante su ejercicio
profesional. En general, son subjetivas y su modalidad de aplicación las torna meros
requisitos formales. Así, se configura el entramado de una simulación: se hace como si
se evaluara. En otras palabras, es una práctica repetitiva, no sujeta a crítica que, en
donde existe, se ha transformado en un trámite más con pérdida de sentido. En tal
sentido, la calificación se ha desarrollado de modo tal que “ha llegado a ser un derecho,
no una recompensa o una sanción” (Dupuy y Thoenig, 1993). Por eso, tal como están
dadas las cosas, una buena calificación dice poco o nada del verdadero desempeño
docente.
Por lo demás, la supervisión, que debería cumplir un rol protagónico en la evaluación e
identificación de necesidades de desarrollo profesional, tradicionalmente –y esto,
cuando lo hace– se dedica más a vigilar y a controlar el cumplimiento de la normativa
que a apoyar el ejercicio profesional (Uribe, 2000).
Una visión pesimista podría interpretar esto como una manifestación de la ineficacia de
la evaluación docente descentralizada. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que,
posiblemente, sea la ausencia de estándares sobre lo que se estima un buen desempeño
profesional o su pobre definición, lo que contribuye a su futilidad. Con más razón si se
19
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
tiene en cuenta que la evaluación, a veces, es considerada como antecedente para los
ascensos en las carreras magisteriales de la región.
Es interesante destacar que la evaluación es la única dimensión subjetiva en un ámbito
donde, en general, las variables consideradas son objetivas. Si se la contrasta, por
ejemplo, con la antigüedad, criterio neutral si los hay, ambas se revelan como dos
dimensiones totalmente contrapuestas: la primera es subjetiva en tanto la segunda
refleja el impersonalismo de la norma. Sin embargo, el modo de organización imperante
ha impreso a la primera las características de la segunda: objetivando características
subjetivas. Posiblemente, haya algo de inevitable en todo esto: es el único medio de las
jerarquías inmediatas para eludir el conflicto en un contexto aislado de la administración
central y de incertidumbre sobre su eventual apoyo.
IV. Las formas descentralizadas basadas en la escuela
La descentralización depende del grado de autoridad y, por lo tanto, del poder que se
resigna. Hay distintas dimensiones de la descentralización. En los sistemas educativos,
en los extremos, los sujetos pueden ser los niveles de gobierno o las escuelas mismas
(Peña, 2004). Que sea uno u otro, o sus respectivas variantes, obedece a distintos
objetivos. Por lo tanto, si bien la delegación puede referirse a las mismas decisiones, la
forma y sus consecuencias son diferentes. Winkler y Gershberg (2000) señalan que
cuando la descentralización delega funciones a un nivel de gobierno inferior, en general,
el proceso forma parte de una estrategia de orden general de reforma del sector público
con motivaciones de diversa índole. Por su parte, cuando el sujeto es el establecimiento
escolar, en general, la razón esgrimida es la preocupación por su nivel de desempeño.
En los últimos lustros, en algunos países de la región se han llevado a cabo procesos de
descentralización de la gestión basada en las escuelas. La descentralización no implica
solamente “la transferencia de un conjunto de competencias y recursos” sino que supone
la existencia de un “sujeto capaz de asumir la gestión de intereses colectivos” (Borja,
1988). Complementariamente, Arocena (1989) señala que “la hipótesis de una
descentralización viable reposa totalmente sobre la existencia de actores que la hagan no
solamente posible y efectiva, sino necesaria”.
Existe un amplio consenso social sobre la conveniencia de las prácticas participativas. El
área educativa no constituye una excepción. Por un lado, existen expectativas muy
favorables sobre los posibles resultados del ejercicio de la participación, que permitirían
superar las deficiencias de un modelo educativo basado en la planificación centralizada y
en el papel decisivo de la autoridad.
Además, se considera que la participación asume especial importancia en los procesos de
innovación, no solo por la consideración ética de que cualquier propuesta que pretenda
constituirse en un aporte para el cambio debe contemplar los intereses y necesidades de los
directamente afectados por ella, sino también por una consideración utilitaria, ya que la
posibilidad de concreción de la innovación será mayor en la medida en que se contemplen
mecanismos de participación (Arango, 1998).
Ahora bien, los estudios sobre gestión participativa no suelen focalizar su atención en la
política de recursos humanos. Dado que se trata de experiencias de reciente data (no
sólo en la región), se dispone de escasa información sobre estas cuestiones. Por eso, en
lo que se refiere a los efectos, todavía, los analistas deben moverse dentro del plano de
20
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
las hipótesis. Como suele suceder, son totalmente contrapuestas. Así, es posible
especular que el desempeño docente podría mejorar o empeorar, entre otros factores,
según el diseño de la reforma, el contexto en el que se desenvuelve, el tipo de vínculo
con la comunidad, su capacidad para incidir en la gestión escolar y la fortaleza o no de
las asociaciones magisteriales (Vegas y Umansky, 2005).
Esas hipótesis, naturalmente, deberán verificarse cuando la mayor disponibilidad de
información lo permita. Mientras tanto, a tono con el resto del trabajo, se presentan los
rasgos principales de las diferentes actividades de los procesos del ciclo de recursos
humanos en algunos de esos sistemas.
Características generales
Los antecedentes que se comentan en este apartado tuvieron lugar en países de América
Central: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Se trata de países
relativamente pequeños, pobres, con grandes desigualdades en la distribución del
ingreso entre sus habitantes y con una significativa población en zonas rurales.
Asimismo, algunos de ellos comparten, además, la característica de haber tenido
gobiernos débiles y enfrentado guerras civiles o convulsiones políticas.
Un caso emblemático de esto último es el de la educación salvadoreña que ha dado un
verdadero giro desde hace unos años a esta parte: la cobertura se encontraba entre las
más bajas de la región, era ineficiente y no constituía un tema de interés público,
limitándose a las luchas entre el gobierno y los gremios. El largo conflicto bélico y la
escasez de recursos destinados al sector dejaron un espacio vacío que fue ocupado por
algunas poblaciones campesinas. De este modo, surgieron escuelas en zonas rurales,
administradas por los integrantes de las comunidades locales; escuelas que luego fueron
apoyadas por el Gobierno y reconocidas como Escuelas EDUCO (Educación con la
Participación de la Comunidad), con amplios márgenes de decisión a nivel escolar.
Con excepción de Nicaragua, los programas que brindaron mayor autonomía a las
escuelas se desarrollaron en zonas rurales, más bien pobres, donde la oferta educativa
era escasa. En aquel país, este tipo de política se implementó originalmente en escuelas
de nivel medio, urbanas, con gran cantidad de alumnos. Con posterioridad se extendió
al resto de las escuelas de nivel primario y establecimientos rurales.
En general, se establecen determinados requisitos para que la autogestión se implemente
en esas zonas. Así, por ejemplo, en Honduras debe haber, al menos, veinticinco niños en
edad escolar o preescolar y sin escuelas en un radio de tres kilómetros. La Secretaría de
Educación selecciona las comunidades de acuerdo al mapa de la extrema pobreza y
envía a los promotores del Programa Hondureño de Escuelas Comunitarias
(PROHECO) para informar a la comunidad las condiciones en las que se implementa.
Si los padres están de acuerdo, forman una Asociación Educativa Comunitaria (AECO),
que recibe capacitación de la Secretaría de Educación, para la contratación y el pago de
los maestros. Una vez puesto en marcha el proyecto, la Secretaría de Educación
continúa supervisando y capacitando a los docentes y a la Asociación.
En algunas experiencias, estos programas permiten un alcance incluso mayor. Así, en
Guatemala cuyo mínimo para permitir el funcionamiento de modelo descentralizado es
de veinte niños, cuando una comunidad quiere implementar el programa, se puede
asociar a otra comunidad relativamente cercana para poner en marcha el Proyecto del
21
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Maestro Itinerante. Una de las comunidades asume el rol de Comité Educativo de
Autogestión (COEDUCA) y se acuerda una normativa para la contratación del docente,
de acuerdo a las características del trabajo a realizar. Aquel deber ser bilingüe q´eqchi español y maestro graduado en educación primaria.
La administración docente
La comunidad educativa (directores, docentes, padres y alumnos) participa en los
procesos de administración escolar a través de Consejos o Asociaciones. Si bien estos
actores llevan a cabo solo algunas de las actividades de la administración de personal,
estas son estratégicas para la política de recursos humanos: su principal responsabilidad
es la de seleccionar, contratar y supervisar a los docentes.
Así, por ejemplo, en El Salvador, la Junta Directiva realiza la contratación con la
orientación y de acuerdo a las normas fijadas por el Ministerio de Educación. Una de
ellas establece que los docentes deben tener título, estar desempleados y residir o estar
dispuestos a vivir en la zona en la que se encuentra la escuela (Meza, 1997).
A diferencia de los docentes que trabajan en escuelas tradicionales –dependientes
directamente del Estado central–, los que se desempeñan en las de EDUCO no tienen
estabilidad en el cargo (sus contratos se renuevan anualmente), no se encuentran
agremiados en el Sindicato magisterial ni tienen otros beneficios sociales (licencia por
maternidad, seguro médico, pensiones).
El objetivo de esta forma de administración era incrementar la asistencia de los
docentes. Estudios preliminares señalan que esto habría sido logrado (Meza, 2001). No
obstante, dadas las características del régimen laboral comentado, no debería extrañar
que quienes trabajan en este programa, lo visualicen como una opción temporaria frente
a la ausencia de oportunidades de empleo en las escuelas tradicionales (Gaynor, 1998).
En general, cuando la cantidad de alumnos es menor a la prescripta, se cancela el
contrato del docente. Al menos en teoría, esto los obliga a que sus prácticas se orienten
a la captación y retención de alumnos. En el mejor de los casos, se promueve un buen
desempeño de sus funciones pedagógicas. Pero, en el peor, las demandas de padres y
alumnos, sin una evaluación real de las circunstancias en que ellas tienen lugar, pueden
llegar a promover la desatención de la tarea educativa. Dicho de otro modo, los vínculos
que se establecen dentro de la comunidad educativa, podrían llegar a dificultar la
objetividad necesaria para el cumplimiento de los roles docentes dentro del ámbito
escolar.
Las remuneraciones son fijadas y pagadas por los Ministerios de Educación. Pero, más
allá de esto, las posibilidades de niveles salariales son tantas como las experiencias. Así,
en El Salvador, los niveles salariales son iguales a los de las escuelas tradicionales; en
Nicaragua, como se verá más adelante, pueden ser más altos, y en Guatemala y
Honduras son más bajos.
En particular, merecen destacarse estos dos últimos casos donde, si bien gran parte de
los docentes no posee el título habilitante, se verifica un círculo vicioso. Como se podrá
intuir, este tipo de diferenciación salarial no contribuye mucho a la mejora de la calidad
de la educación. Como medida para la atracción y retención de buenos docentes –sobre
todo en áreas en las que son más necesarios que en otras– no debe ser muy eficaz. En
22
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
este contexto, no es infrecuente que solo trabajen en este programa docentes
desempleados o, directamente, sin experiencia ni la titulación requerida.
Por eso, en las comunidades en que debe contratarse a docentes no titulados, deben
tenerse en cuenta los límites de la participación comunitaria en el proceso de provisión
de recursos humanos. En algunos sistemas, como en Guatemala, se acepta que tengan
sólo tercer grado de educación básica. En tal sentido, se corre el riesgo de que la escasa
disponibilidad de aspirantes a cubrir puestos en las escuelas restrinja o anule, en la
práctica, la elección del docente cuando no existe otra alternativa.
Una participación real, efectiva, en la fase de elección del personal docente –tanto en los
sistemas centralizados como descentralizados– exigiría, como mínimo, la existencia de
un número de docentes desocupados igual al total del cuerpo docente empleado, de
modo que para cada cargo se puedan presentar, en promedio, no menos de dos
postulantes, situación que, por otra parte, debería repetirse periódicamente.
La existencia de este hecho invalidaría su viabilidad por la paradoja de que, luego de la
primera selección, se supone que los docentes que quedaron fuera del mercado serían
los menos calificados, con lo cual un nuevo llamado a la cobertura de vacantes sería, al
menos, poco promisorio en términos de la calidad de los nuevos recursos humanos que
podría incorporar. Como se sabe, no existe mercado laboral alguno que funcione con un
exceso de oferta de trabajo estructural de tal magnitud. De allí que algunos analistas se
refieran a la necesidad y conveniencia de procurar el desarrollo profesional del cuerpo
docente mediante un sistema de incentivos estandarizado que premie la capacitación, el
perfeccionamiento, la experiencia, el desempeño, dentro de una carrera magisterial
(distinto es el caso de los cargos directivos ya que los mismos docentes frente a alumnos
constituyen los potenciales postulantes, es decir, no se requiere de un “ejército de
desocupados” para que la selección sea legítimamente viable).
En síntesis, en lo que respecta a la administración docente, la principal innovación en
estos países se refiere al proceso de provisión de recursos humanos. En principio, y esto
no es poco, esta innovación debería dar respuesta a algunas de las objeciones que se le
han hecho a las formas centralizadas de esa actividad.
Sin embargo, las definiciones estratégicas que rigen en los sistemas educativos donde se
llevaron a cabo esas experiencias también están pautadas por decisiones y normas que
se adoptan fuera del establecimiento escolar. Esto es extensivo a la administración
docente para la que se han regulado, significativamente, diversas fases de su ciclo.
Si se analiza la participación lograda en los procesos de administración docente, podría
decirse, en principio, que no alcanzó la categoría que Robirosa, Caldarelli y Lapalma
(1990) considerarían como la más alta, es decir, aquella por la cual los participantes
pueden decidir sobre sus propios asuntos, superando tanto el nivel informativo como la
posibilidad de emitir opinión y hasta modificar las decisiones o acciones. Parece que la
participación de la administración docente en las experiencias de gestión basadas en la
escuela debería compararse no con la más alta, sino con la más alta autorizada y posible.
Si la administración docente se limitara a seleccionar a la cuantitativa y
cualitativamente limitada oferta, se estaría minando la propia idea de descentralización
ya que, como se sabe, si no hay alternativa, no hay decisión.
23
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
En última instancia, al menos en lo que se refiere a la administración docente, el efecto
final habrá sido la sustitución de las formas: se cambian los empleados de la burocracia
por los integrantes de la comunidad. Naturalmente, no es lo mismo, porque las formas
difieren; pero la sustancia, la libertad de elección, se encuentra limitada: en un caso por
la norma, en el otro, por la disponibilidad de alternativas. Debe quedar claro que estas
hipótesis no están rozando, siquiera en forma tangencial, la extensamente discutida
capacidad comunitaria sino el simple problema práctico del menú de opciones que
convertiría al proceso de elección en uno de convalidación. Por lo demás, sólo se está
aludiendo a la instancia de la participación en la administración docente y no a las otras
dimensiones de posible involucramiento comunitario en la arena educativa.
Por último, sobre la base de la experiencia recogida hasta ahora, además de los
problemas planteados, hay quienes alertan sobre aspectos que deberán considerarse para
que no se desvirtúen sus objetivos (ver, entre otros, López, 2005). Así, algunos de los
eventuales problemas a tener en cuenta son que: a) el director u otros líderes
comunitarios, no impulsen todas o la mayoría de las propuestas, limitando, cuando no
apropiando, las posibilidades de participación real del resto de la comunidad y/o, b) esta
última se encuentre limitada a la de aquellos con mayor influencia sobre el director o los
líderes comunitarios. En el extremo Winkler y Gershberg, (2000) señalan que los
supuestos beneficios de la mayor participación de las comunidades locales pueden verse
neutralizados si hay una elite que se apropia de la potestad delegada, ya sea por
debilidad o falta de capacidad de las primeras, por fortaleza de las segundas o una
conjunción de ambas.
Comentarios finales
La administración, en tanto disciplina, puede ser estudiada como discurso tanto teórico
como práctico (Gartman, 1994). El hecho de que algunos aspectos de la legislación y
demás normas sobre administración de recursos humanos sean considerados meramente
instrumentales puede haber influido para que se los margine de la discusión conceptual.
Esto relega a la disciplina a una práctica sin teoría. Posiblemente ello se deba, en parte,
a que la administración –y la de los recursos humanos parecería que en forma especial–
tiene altos componentes de disciplina aplicada. Pero si la administración es filosofía en
acción, entonces se debe colegir que no es tan neutra como suele creerse.
No podría afirmarse con completa seguridad que exista un modelo de administración de
recursos humanos superior a otro. Estos serían contingentes al tipo de organización de
que se trate, al momento histórico al que se esté aludiendo, etc. En tal sentido, como en
tantas otras dimensiones, lo que corresponde es contrastar ventajas de unos y otros
modelos ya que no existiría un enfoque y diseño organizacional y administrativo óptimo
sino que se debería averiguar cuál es el más apropiado para los objetivos planteados.
Por eso, la pregunta sobre la conveniencia de descentralizar la administración del
personal docente con que se inicia este trabajo, debe ser respondida atendiendo a las
circunstancias de cada sistema educativo.
Tomemos, por ejemplo, la actividad de selección de los docentes dentro de la fase de
provisión de los recursos humanos. En lo inmediato, se dispone de tres formas generales
para hacerlo: a) un modo impersonal (vigente en los modelos centralizados); b) a través
de los directivos del centro escolar; y c) por medio de la participación de la comunidad
24
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
de padres, docentes y alumnos. Más allá de las variantes posibles en cada caso y la
normativa que las regule, no podría asegurarse que una forma es mejor que otra; al
menos, sin ponerlas en un contexto histórico, social y cultural. Como se ha visto, para
cada una de ellas se pueden encontrar argumentos tanto en uno como en otro sentido.
De la mayor parte de los procesos del ciclo de recursos humanos podría decirse algo
similar.
Las similitudes y los patrones comunes que se encuentran en la administración docente
de la región –más allá de las diferencias locales impuestas más por la dinámica que por
un diseño originario distintivo de los demás países– permitirían señalar que el estilo
elegido para la administración docente es funcional o contingente a los sistemas
educativos. Pero, del mismo modo que cuando se señala que un hecho o teoría es
funcional a determinada situación, debe procederse con cautela ya que todo puede ser
encuadrado dentro de un discurso de ese tipo y, por lo tanto, terminar no explicando
nada.
En última instancia, lo que debe tenerse presente a la hora del diseño y análisis es si los
medios con los que opera se adecuan a los objetivos que se espera alcanzar. Para
analizar esa racionalidad, hay que estudiar la coherencia entre los instrumentos, los
procedimientos, los métodos, etc. (Chiavenato, 1999). En otras palabras, las causas se
deben corresponder con los fines. En tiempos recientes comenzó a hacerse hincapié en
la dimensión de la eficacia; es decir, el grado de cumplimiento de los objetivos. En lo
que se refiere a la dimensión de la administración de recursos humanos, se considera
que se alcanza cuando, entre otras: a) hay capacidad para encontrar el personal
adecuado; b) la satisfacción con el trabajo es alta; c) la rotación y ausentismo es baja; y
d) hay capacidad para adaptarse al ambiente externo (Chiavenato, 1999).
En otras palabras, el objetivo de la administración de personal docente es tener
profesionales calificados y motivados con la menor rotación posible. En los extremos,
hay dos formas de administrarlos: centralizada o descentralizadamente. La
predominante ha sido la primera y esto se vincula a la propia conformación histórica de
los sistemas educativos. Pero lo que haría centralizada o no a una administración de
personal no es el grado de formalización o el nivel de gobierno. En tal sentido, una
administración se considera descentralizada si la organización en su mínima unidad
tiene facultades de decisión sobre cómo llevar a cabo las tareas.
En función del análisis realizado, no se puede afirmar que en los países donde se
descentralizó la educación, la administración docente haya seguido igual curso. Así, no
se ha podido observar un proceso completo del ciclo de recursos humanos que haya
estado en manos de la comunidad educativa en ninguna de las experiencias: ni en las
que hubo transferencias de poder y establecimientos a gobiernos subnacionales, ni en
aquellas cuya forma de gestión se basa en la escuela. Sin embargo, se ha podido
apreciar que los distintos países están implementando modalidades de acción diferentes
en distintas partes del ciclo.
25
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Bibliografía citada
Arango, A. (1998): La administración educativa bonaerense: retórica de la descentralización,
práctica de lo posible. Mimeo, Buenos Aires.
Arocena, J. (1989): “Descentralización e iniciativa, una discusión necesaria”. En Cuadernos del
CLAEH Nº 51. Montevideo.
Borja, J. (1988): Estado y Ciudad. Editorial PPU. Barcelona.
Chiavenato, I. (1999): Administración de recursos humanos. McGraw Hill, 5ª Ed., Colombia.
di Gropello, E. (2004): La descentralización de la educación y las relaciones de rendición de
cuentas en los países latinoamericanos. Preal, en
http://www.preal.org/Documentos/DiGropello2030.pdf
Dupuy, F. y Thoenig, J.D. (1993): “Rigidez burocrática y flexibilidad administrativa”, en Ramió
y Ballart, eds. (1993).
Gartman, E. (1994): La evolución de las ideologías gerenciales desde el siglo XIX hasta el
presente. Tesis doctoral. Mimeo. Buenos Aires.
Gaynor, C. (1998): Decentralization of education: teacher management. The World Bank,
Washington, D.C. en http://www.preal.cl/GDyA/sitio/gmRH01.php
Hanson, M. (1997): La descentralización educacional: problemas y desafíos. PREAL. Serie
Documentos Nº 9. Santiago de Chile en http://www.preal.cl
López, M. (2005): Una revisión a la participación escolar en América Latina. Grupo PREAL,
sobre Descentralización y Autonomía Escolar, en
http://www.preal.org/GDyA/sitio/part03.php
Mayntz, R. (1993): “Sociología de la Administración Pública”, en Ramió y Ballart, eds. (1993).
McGinn, N. y Welsh, T. (1999): “Decentralization of education: why, when, what and how?”
Fundamentals of Educational Planning Nº 64. UNESCO-IIPE, París.
Meza, D. (1997): Descentralización educativa, organización y manejo de las escuelas a nivel
local. El caso de El Salvador: EDUCO. Informe Nº 9. Grupo de Desarrollo Humano.
América Latina y la Región del Caribe, en
http://wbln0018.worldbank.org/lac/lacinfoclient.nsf/d29684951174975c85256735007fe
f12/0d3da3d07f366ab3852567ae005664b9/$FILE/09.pdf
Meza, D. (2001): El Salvador: El caso de EDUCO. Taller Internacional sobre participación y
empoderamiento para un desarrollo inclusivo. The World Bank Group. En
http://www.bancomundial.org/foros/meza.htm
Mintzberg, H. (1997): Diseño de organizaciones eficientes. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
Ouchi, W. (1993): “El fracaso de la organización”, en Ramió y Ballart, eds. (1993).
Peña, M. (2004): Gestión descentralizada de la ecuación en América Latina: panorama general
PREAL en http://www.preal.org/GDyA/sitio/concRES9.php
Pfeffer, J. (1993): “Comprensión del papel que juega el poder en la toma de decisiones”, en
Ramió y Ballart, eds. (1993).
Prats y Catalá, J. (1997): Administración Pública para el desarrollo hoy”. Conferencia
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado, Isla Margarita, Octubre 1997.
Ramió, C. y Ballart, X. (1993): Lecturas de Teoría de la Organización, Vol. II. La dinámica
organizativa: las últimas tendencias en teoría organizativa. Serie Administración
General, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, España.
Rivas, G. (1996). La Descentralización. Buscando una salida al laberinto analítico. Mimeo.
Buenos Aires.
Robirosa, M., Cardarelli, G. y Lapalma A. (1990): Turbulencia y planificación social.
Lineamientos metodológicos de gestión de proyectos sociales desde el Estado. Unicef.
Buenos Aires.
Sack, R y Saïdi, M. (1997): “Functional analysis (management audits) of the organization of
ministries of education”. Fundamentals of Educational Planning Nº 54. IIPE-UNESCO.
París.
Sander, B. (1996): La gestión educativa en América Latina. Ed. Troquel, Buenos Aires.
Schulmeyer, (2002): Estado actual de la evaluación docente en trece países de América Latina
en http://www.preal.org/Libros/maestros/02-MP.pdf
26
¿Conviene descentralizar la administración docente? Quizás sí, quizás no
Uribe, C. (2000): Políticas e incentivos que contribuyen al mejoramiento del desempeño y
motivación docente en http://www.cid.harvard.edu/hiid/724.pdf
Vegas, E. y Umansky, I. (2005): Mejorar la enseñanza y el aprendizaje por medio de
incentivos: ¿Qué lecciones nos entregan las reformas educativas de América Latina?
Banco Mundial, Washington, DC.
Williamson (1991): Mercados y jerarquías: su análisis y sus implicaciones antitrust. Fondo de
Cultura Económica, México.
Winkler, D. y Cohen, J. (2005): The status of decentralization: a three-day training workshop
for national and sub-national stakeholders”. Mimeo, en
http://www.equip123.net/docs/e2-DecentralizationWorkshop.pdf
Winkler y Gershberg (2000): Los efectos de la descentralización del sistema educacional sobre
la calidad de la ecuación en América Latina. PREAL. Serie Documentos Nº 17,
Santiago de Chile en http://www.preal.cl
Zan, S. (1993): “Teoría de la organización y de la Administración Pública”, en Ramió y Ballart,
eds. (1993).
27
Fly UP