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Seis Tesis no convencionales sobre participación Bernardo Kliksberg*

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Seis Tesis no convencionales sobre participación Bernardo Kliksberg*
Seis Tesis no convencionales sobre
participación
Bernardo Kliksberg*
*Asesor de la ONU, OIT, BID, OEA, UNESCO, y otros organismos
internacionales. Director del Proyecto Regional de las Naciones
Unidas para América Latina de Modernización Estatal y Gerencia
Social. Entre otras distinciones: Profesor Honorario de la
Universidad de Buenos Aires, Profesor Emérito de la Universidad
de Congreso (Mendoza), Doctor Honoris Causa de la Universidad
Baralt (Venezuela), y otras. Actualmente, Coordinador General del
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES/BID)
(Washington, DC). Autor de 32 obras/-numerosos trabajos de
extendido uso internacional. Entre sus últimas obras: Pobreza. Un
tema impostergable (Fondo de Cultura Económica), Pobreza.
Claves para una gerencia social eficiente (Editorial Norma); Social
Management: some strategic issues (United Nations, New York); y
El rediseño del Estado. Una perspectiva internacional (Fondo de
Cultura Económica).
La participación en el centro del escenario
Hasta hace pocos años la participación comunitaria en
el desarrollo económico y social era un tema altamente
polémico, objeto de fuertes controversias, fácilmente
susceptible de rápidos etiquetamientos ideológicos.
Una de sus descalificaciones más frecuentes era
considerarla integrante del reino de las utopías sin
sentido
de
realidad.
Actualmente
se
está
transformando en un nuevo consenso. Gran parte de
los organismos internacionales de mayor peso están
adoptando la participación como estrategia de acción
en sus declaraciones, proyectos e incluso en diversos
casos están institucionalizándola como política oficial.
Entre ellos, el Banco Mundial publicó en 1996 un libro
"maestro" sobre participación. Señala que presenta "la
nueva dirección que el Banco está tomando en apoyo
de la participación", y resalta que "la gente afectada
por intervenciones para el desarrollo debe ser incluida
en los procesos de decisión". Su Departamento de
Políticas preparó estrategias y un Plan de Acción a
largo plazo en donde se formulan lineamientos muy
concretos. Entre ellos, que el Banco fortalecerá las
iniciativas de los prestatarios que fomenten la
incorporación de los métodos participativos en el
desarrollo, que la participación de la comunidad será
un aspecto explícito del diálogo con el país y de las
Estrategias de Ayuda al país, y que el Banco
fomentará y financiará asistencia técnica que
fortalezca el involucramiento de la gente de escasos
recursos y otros afectados por el proyecto. Ya desde
años anteriores el sistema de las Naciones Unidas
había integrado la promoción de la participación como
un eje de sus programas de cooperación técnica en el
campo económico y social. Los informes sobre
Desarrollo Humano que viene publicando desde 1990
y que examinan problemas sociales fundamentales del
planeta, indican en todos los casos a la participación
como una estrategia imprescindible en el abordaje de
los mismos. El Banco Interamericano de Desarrollo
editó en 1997 un Libro de Consulta sobre
Participación. En su Introducción se indica que "La
participación no es simplemente una idea sino una
nueva forma de cooperación para el desarrollo en la
década del 90". El Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo, PNUD, de 1993 destaca que: "La
participación es un elemento esencial del desarrollo
humano" y que la gente "desea avances permanentes
hacia una participación total".
Otros
organismos
de
cooperaciones
internacionales globales, regionales, subregionales y
nacionales están sumándose al nuevo consenso. Pero
el proceso no se limita a los dadores de cooperación y
préstamos para el desarrollo. Va mucho más lejos. En
las sociedades
Latinoamericanas se está dando un crecimiento
continuo de abajo hacia arriba de la presión por
estructuras participatorias y una exigencia en aumento
sobre el grado de genuinidad de las mismas. La
población demanda participar, y entre otros aspectos
una de las causas centrales de su interés y apoyo a
los procesos de descentralización en curso, se halla
en que entrevé que ellos pueden ampliar las
posibilidades de participación si son adecuadamente
ejecutados.
Como todos los cambios significativos en la
percepción de la realidad, esta relectura de la
participación como una estrategia maestra de
desarrollo tiene anclajes profundos en necesidades
que surgen de la realidad. América Latina está
llegando a fin del siglo XX con un cuadro social
extremadamente delicado. Como lo señalaron
expresamente los presidentes de todo el continente en
la reciente Cumbre de Santiago en 1998: Superar la
pobreza continúa siendo el mayor desafío que
confronta nuestro hemisferio.
La referencia a la pobreza como el mayor
problema abierto tiene bases en los hechos. Según el
informe al respecto de una Comisión especial
presidida por Patricio Aylwin (1995), casi la mitad de
los habitantes de la región están por debajo de la línea
de pobreza, y el 41% padece de algún grado de
desnutrición. Según UNICEF el 60% de los niños son
pobres. La escolaridad promedio es de 5,2 años
(menor a primaria completa). Según el Banco Mundial
(1996), 2.200.000 niños nacen sin que sus madres
cuenten al dar a luz con asistencia médica de ningún
tipo con los consiguientes impactos en las tasas de
mortalidad materna e infantil. Así mismo, la región es
caracterizada mundialmente como la más desigual del
mundo. Se observan severas inequidades en la
distribución de ingresos, el acceso a activos
productivos, el acceso al crédito y las posibilidades de
obtener una educación de calidad razonable1. Este
panorama de pobreza e inequidad pronunciada,
inadmisible en un sistema democrático como el que
ha alcanzado la región después de largas luchas y
bloqueador del desarrollo, reclama respuestas
urgentes e imaginativas. Ha sido el motor fundamental
del nuevo interés surgido en torno de la participación
comunitaria. La experiencia muchas veces frustrada o
de resultados limitados en las políticas y
1 Entre muchas otras afirmaciones coincidentes al respecto,
destaca Shadid Javed Burki, Vicepresidente para América Latina
del Banco Mundial (1996): "La región de América Latina y el Caribe
tiene la más pronunciada disparidad en los ingresos de todas las
regiones en desarrollo en el mundo", y resalta editorialmente el New
York Times (1997) que América Latina es la región "que tiene la
mayor brecha entre ricos y pobres".
proyectos de lucha contra la pobreza, ha dejado como
uno de sus saldos favorables la constatación de que
en la participación comunitaria puede haber
potencialidades de gran consideración para obtener
logros significativos y al mismo tiempo mejorar la
equidad.
La participación siempre tuvo en América Latina
una legitimidad de carácter moral. Desde amplios
sectores se planteó con toda frecuencia como un
derecho básico de todo ser humano, con apoyo en las
cosmovisiones religiosas y éticas predominantes en la
región. También tuvo continuamente una legitimidad
política. Es una vía afín con la propuesta histórica
libertaria de los padres de las naciones de la región, y
con el apego consistente de la misma al ideal
democrático. Ahora se agrega a dichas legitimidades
otra de carácter diferente, que no excluye las
anteriores sino se suma a ellas. La participación tiene
una legitimidad macroeconómica y gerencial. Es
percibida como una alternativa con ventajas
competitivas netas para producir resultados en relación
a las vías tradicionalmente utilizadas en las políticas
públicas. Ello pone la discusión sobre la participación
en un encuadre diferente al de décadas anteriores. No
se trata de una discusión entre utópicos y antiutópicos,
sino de poner al servicio de los severos problemas
sociales que hoy agobian a buena parte de la
población, los instrumentos más efectivos, y allí
aparece la participación, no como "imposición de algún
sector, sino como oportunidad".
Como toda "oportunidad, su movilización efectiva
enfrenta fuertes resistencias de diversa índole". Su
presencia es evidente observando la vasta brecha que
separa en América Latina el "discurso" sobre la
participación de las realidades de implementación
concreta de la misma. En el discurso el consenso
parece total, y la voluntad de llevarla adelante potente.
En la realidad el discurso no ha sido acompañado por
procesos serios y sistemáticos de implementación.
Esa distancia tiene entre sus causas principales la
presencia silenciosa de bloqueos considerables al
avance de la participación.
Este trabajo procura aportar a la reflexión abierta
que es imprescindible llevar a cabo en la región hoy
para ayudar a que las promesas de la participación
comunitaria puedan hacerse realidad en beneficio de
los amplios sectores desfavorecidos de la región. Para
ello plantea una serie de tesis sobre aspectos claves
del tema. Tratan de poner en foco en qué consiste la
nueva legitimidad de la participación, resaltar cómo
forma parte de un movimiento más general de
replanteamiento de la misma en la gerencia de
avanzada, identificar algunas de las principales
resistencias subterráneas a la participación y sugerir
estrategias para encararlas.
El objetivo de fondo no es dar un tratamiento
exhaustivo a ninguno de los temas planteados, sino
ayudar a construir una agenda de discusión
históricamente
actualizada sobre la materia, y
estimular el análisis colectivo de la misma.
Primera Tesis: La participación da resultados
Según enseña la experiencia concreta, promover y
poner en marcha modelos participativos genuinos
significa, en definitiva, gerenciar con excelencia. La
participación da resultados muy superiores en el
campo social a otros modelos organizacionales de
corte tradicional como los burocráticos y los
paternalistas.
Uno de los estudios cercanos más significativos al
respecto es el adelantado por el Banco Mundial sobre
121 proyectos de dotación de agua potable a zonas
rurales que fueron llevados a cabo en 49 países de
Asia, África y América Latina en 1994 y 1995. Los
proyectos estaban apoyados por 18 agencias
internacionales. Se seleccionó el agua como tema
central de la evaluación, por cuanto la falta de acceso
a agua potable es un problema que afecta a vastos
sectores de población pobre, tiene el más alto rango
de importancia y hay una larga historia de programas
en esa área.
La investigación recogió data sistemática sobre
dichos proyectos y realizó análisis cuantitativos y
análisis cualitativos comparativos entre ellos. Al
mismo tiempo, efectuó exámenes de la evolución de
los proyectos durante períodos en algunos casos
superiores a diez años. Se estudiaron 140 variables y
se introdujeron diversas precauciones metodológicas
para evitar efectos "halo" y otros posibles sesgos. Los
resultados finales pueden apreciarse en el siguiente
cuadro:
Como se observa, el cuadro clasifica a los
proyectos según el nivel de participación de los
beneficiarios en proyectos de baja, mediana y alta
participación. A su vez cruza esa clasificación con otra
que es la identificación de los proyectos que tuvieron
baja, mediana y alta efectividad en términos de las
metas buscadas. En los proyectos con baja
participación sólo el 3% tuvieron alta efectividad
mientras en los proyectos con mediana participación el
31% tuvo alta efectividad, es decir, se multiplicó por 10
la efectividad. En los proyectos con alta participación la
efectividad llega a su tope, el 81% de los proyectos
tuvieron alta efectividad. El grado de efectividad
alcanzada multiplica por 27 al obtenido en los de baja
participación y por 2,6 al de los proyectos con mediana
participación.
La participación de la comunidad cambió
radicalmente los grados de logro de metas de los
proyectos. Según indica la investigación, algunos de
sus resultados fueron:
- El mantenimiento de los sistemas de agua instalados
en buenas
condiciones (factor crucial en esta materia)
- La extensión del porcentaje de población alcanzada
- La mayor igualdad en el acceso
- Beneficios económicos generales
- Beneficios ambientales
Por otra parte, señalan los investigadores, la
participación fue un factor fundamental de
empoderamiento de la comunidad. Influyó fuertemente
- La adquisición por parte de los miembros de la
comunidad
de
nuevas habilidades organizacionales y de destrezas
relacionadas
con el manejo del agua.
- El fortalecimiento de la organización comunitaria.
Los resultados indican que la participación no
debe limitarse a algunas etapas del proyecto. La
efectividad aumenta cuando está presente en todo el
ciclo del proyecto. Por ello, los serios problemas que
encuentran los proyectos de agua que son diseñados
sin consulta a los beneficiarios y en los que se espera
después que la comunidad no consultada se haga
responsable por su operación y mantenimiento.
El cambio en la aplicación de la participación
generó variaciones sustanciales a lo largo de la vida
de los proyectos. Entre otros casos examinados, en su
fase 1 el proyecto del Aguthi Bank en Kenya fue
conducido sin la
participación de la comunidad. Estuvo plagado de
problemas, demoras en la construcción, sobrecostos,
y desacuerdo sobre los métodos de pago de los
consumidores, y tuvo que paralizarse. Fue rediseñado
y los líderes locales se auto organizaron en el Aguthi
Water Committee. Trabajando con el equipo del
proyecto movilizaron el apoyo de la comunidad. Ella
comenzó a contribuir con trabajo y aportes
económicos. Desarrollada de ese modo, la fase 2 del
proyecto se completó en tiempo y dentro del
presupuesto fijado. La comunidad paga las tarifas
mensuales acordadas por el servicio y el
mantenimiento del sistema, y cogestiona ambos con el
Gobierno. En Timor, Indonesia, el programa Wanita,
Air Dan Sanitasi se propuso ayudar a que grupos de la
comunidad fundaran y administraran su propio
sistema de agua. Se formaron grupos pero los
equipos gubernamentales demoraban en llegar. Los
grupos incrementaron su participación y comenzaron
a operar solos. Negociaron derechos de agua con un
grupo vecino, consiguieron material de construcción y
construyeron tanques de agua con una limitada
asistencia técnica. La opción por la participación en
lugar de otras modalidades posibles se considera
asimismo la causa determinante del éxito en el
Proyecto de Agua Rural del Banco Mundial en el
Paraguay. Se ayudó a fortalecer una agencia
gubernamental, SENASA, que tuvo la misión de
promover en cada comunidad la creación de juntas y
acordar con ellas contratos para la construcción y
mantenimiento de los sistemas de agua. Se eligió esa
alternativa que llevaría más tiempo en lugar de
contratar una empresa externa que llevara adelante
en corto plazo las construcciones. Los resultados
convalidaron la elección. El Proyecto excedió las
expectativas. Las comunidades contribuyeron con el
21 % de los costos totales de construcción (un 6%
más que los estimados. originales), y el proyecto sirve
a 20.000 personas más que las originalmente
estimadas. La operación y el mantenimiento son
satisfactorios. Las juntas comunitarias están bien
motivadas, manejan los sistemas satisfactoriamente,
cumplen con los compromisos financieros y tienen
limitados problemas en recoger las contribuciones.
Dharam Gai2 llega a similares conclusiones a las
de la investigación mencionada examinando nueve
experiencias de participación popular en el trabajo
con
2 Dharam Gai, "Desarrollo con participación: algunas perspectivas
basadas en experiencias de origen popular", en Revista de la
Planificación del Desarrollo, No19, 1989.
comunidades rurales pobres. Algunas se refieren a
crédito
para los pobres como la difundida del
Grameen Bank,
otras a organización de pequeños
productores, grupos de
autoayuda y ayuda mutua.
Indica el investigador que en todos ellos, la efectividad
es muy alta, y además es muy significativa la
contribución al mejoramiento de la equidad. Resalta:
Estas experiencias demuestran que una modalidad de
desarrollo arraigada en organizaciones populares de
participación, al mismo tiempo que permite la plena
iniciativa individual y de grupos, promueve una
distribución relativamente igualitaria de los ingresos y
el acceso a los servicios y medios comunes.
En América Latina numerosas experiencias en marcha
indican que la participación comunitaria puede arrojar
resultados fuera del alcance de otros tipos de
abordajes en los campos más disímiles. Revisaremos
brevemente tres de ellas, que son actualmente
referente internacional, llevadas a cabo en áreas muy
diferentes: Villa El Salvador en el Perú, las Ferias de
Consumo Familiar en Venezuela, y el Presupuesto
Municipal Participativo en Porto Alegre, Brasil.
50.000 familias pobres se instalaron a comienzos
de los setenta en un vasto arenal ubicado en las
afueras de Lima, desprovisto de recursos de toda
índole y a distancia de vías de acceso. A ellos se
fueron sumando otras familias marginales llegando a
una población de 250.000 habitantes. Adoptaron un
diseño
urbanístico
muy
peculiar
altamente
descentralizado. El municipio está organizado por
manzanas y cada grupo de manzanas tiene su propio
parque central y espacios para la deliberación
comunitaria, la recreación y la cultura. Se organizaron
según modelos altamente participativos, con directivos
por grupo de manzanas y más de 1000 espacios
organizativos donde se desarrollan las actividades
básicas de la Villa. En dos décadas, en condiciones
socioeconómicas muy difíciles, levantaron con su
esfuerzo comunitario gran parte de la infraestructura
física. Construyeron 38.000 viviendas, 60 locales
comunitarios, 64 centros educativos, 22 bibliotecas
populares, 41 núcleos de servicios integrados de
salud, educación y recuperación nutricional, cuatro
centros de salud, farmacias.
Su esfuerzo comunitario permitió lograr metas
sociales de envergadura. El analfabetismo es 3,5%,
muy inferior a la media nacional. Asisten a primaría la
casi totalidad de los niños y a secundaria un
porcentaje mucho mayor a la media del país. La
mortalidad infantil es marcadamente menor a la
nacional, y lo mismo sucede con la mortalidad bruta.
Hubo concreciones muy significativas en agricultura y
se estableció un parque
industrial de microempresas. Se desenvolvió una
densa vida productiva, social y cultural en medio de
condiciones de adversidad económica muy intensas,
con resultados muy diferentes a los de otras
poblaciones marginales. La experiencia ha recibido
continuos laudos mundiales. La UNESCO la premió
como una de las más desafiantes experiencias de
educación popular. Las Naciones Unidas la reconoció
como promotora ejemplar de formas de vida
comunitaria. España le concedió el Premio Príncipe de
Asturias como experiencia modelo de desarrollo
social. En el Perú se le otorgó el Premio Nacional de
Arquitectura por su diseño urbano. Recientemente,
con apoyo de organizaciones de la sociedad civil, se
ha transformado en uno de los primeros municipios de
la región que ha incorporado la informática al servicio
de la democracia. Se han instalado terminales
públicos de computación y una red de televisión en
circuito cerrado. Los habitantes reciben información
sobre los temas a tratar por el Consejo Municipal por
estas vías, y le hacen llegar por las mismas
continuamente sus puntos de vista3. La experiencia en
su conjunto es desde ya de alta complejidad y ha
tenido, como es inevitable, avances y retrocesos, pero
sus logros son notables. La práctica permanente de la
participación comunitaria ha sido una de sus bases
principales. Uno de los resultados ha sido la elevación
de la autoestima individual y colectiva, fuerza de
enorme potencialidades. Como describe un agudo
analista de la experiencia, Carlos Franco4:
Cuando se asiste con alguna frecuencia a reuniones
de pobladores y se conversa con los "fundadores" de
la comunidad o sus dirigentes, no resulta difícil
advertir expresiones recurrentes de auto confianza
colectiva, certidumbres sobre la disposición de un
poder organizado, una cierta creencia en las
capacidades de la comunidad para proponerse
objetivos y unirse para su logro.
Las Ferias de Consumo Familiar de Barquisimeto
implican la incursión de la participación comunitaria en
un terreno económico difícil, como es la
comercialización
de productos de consumo masivo. Son una red de 50
organizaciones
donde
participan
productores
agrícolas,
cooperativas,
asociaciones
civiles,
parroquias, que logran hacer llegar a la cuarta ciudad
de Venezuela productos verdes y otros, a precios un
40% más barato que los del mercado. Las ferias
compran a los pequeños productores sus cosechas a
precios justos, y las venden en los fines de semana a
la población en ferias abiertas. Iniciadas con un capital
de 4.000 dólares venden actualmente 25 millones de
dólares anuales, y la repercusión de sus logros ha
motivado el intento de replicarlas en otros Estados.
Cumplen múltiples funciones al mismo tiempo.
Son: organización de los productores agrícolas, apoyo
a la producción popular, educación nutricional,
formación en el trabajo y una contribución clave al
abaratamiento del costo de vida de los sectores
populares. Han tenido que competir en el mercado con
cadenas comerciales altamente especializadas y con
fuertes recursos financieros, y sin embargo, han
logrado un posicionamiento creciente que las ha
convertido en uno de los principales comercializadores
de alimentos del país. En la base de sus logros se
halla un sistema organizacional de participación activa.
Identifican como bases de su organización las
siguientes: reunión semanal de planificación y
evaluación por grupos, rotación de responsabilidades,
toma de decisiones por consenso, información para
todos,
disciplina
y
vigilancia
colectiva,
descentralización e integración, espacios de encuentro
fuera de la tarea. Consideran que sus logros han
tenido como pilares: una historia de formación de un
capital humano y social, potenciar el capital social
sobre el capital financiero y unas formas de gestión
novedosas. Se definen como un proyecto de vida, y no
sólo productivo, orientado por valores como la
solidaridad, la responsabilidad personal y de grupo, el
amor al trabajo como medio para lograr el desarrollo
personal y comunitario, la iniciativa personal, el
respeto5. En otro campo muy distinto a los anteriores
se ha desenvuelto en América Latina en años
recientes una experiencia que hoy es referencia
internacional obligada, el presupuesto municipal
participativo de Porto Alegre6. Con una población de
1.300.000 habitantes y serios problemas
3 Puede verse al respecto "Villa El Salvador: Municipio Cibernético",
en Diario El Comercio, Lima, 23/junio/97. Respecto a Villa El
Salvador en general, puede ampliarse información en: Carlos
5 Puede ampliarse al respecto en: "Las ferias de consumo familiar
Franco, "La experiencia de Villa El Salvador: del arenal a logros
fundamentales a través de un modelo social de avanzada", en
Consumo, Familiar del Estado Lara: una experiencia de
organización participativa" ponencia presentada al Seminario
Bernardo Kliksberg (comp.), Pobreza. Un tema impostergable.
Nuevas respuestas a nivel mundial, México, Fondo de Cultura
"Programas Sociales, pobreza y participación ciudadana", BID,
1998.
Económica, 1997,4a. ed. También en Gastón A. Zapata, "Una
estrategia de desarrollo alternativa basada en la participación
6 La experiencia es expuesta sistemáticamente en Zander Navarro
'La democracia afirmativa, y el desarrollo redistributivo: el caso del
social y la organización comunitaria: Villa El Salvador", en
Bernardo Kliksberg, ¿Cómo enfrentar la pobreza1, Buenos Aires,
presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil (1989-1998)"
ponencia presentada al Seminario '"Programas Sociales, Pobreza
Grupo Editor Latinoamericano, 1992. Asimismo véase Carlos
Franco, "Imágenes de Villa El Salvador", en Ibid.
4 Véase/Ibid
de Barquisimeto" (mimeo), y Luis Gómez Calcaño "Las ferias de
y Participación Ciudadana", BID, 1998.
sociales, el nuevo Alcalde electo de Porto Alegre,
capital del Estado de Río Grande del Brasil, abrió en
1989 un proceso por el cual las inversiones del
presupuesto municipal serían decididas por toda la
ciudadanía participativamente. Fuentes críticas
vaticinaron una incierta suerte al propósito de hacer
ingresar la participación a un área tan técnica. El
Municipio estableció un sistema organizacional
descentralizado que posibilitó el acceso masivo de sus
habitantes a la toma de decisiones presupuestarias a
través de su integración a grupos vecinales y niveles
posteriores de representación de los mismos. Los
habitantes recibieron por esta vía información continua
sobre el presupuesto y su ejecución, e identificaron
sus propias prioridades. El proceso les permitió según
describe el BID (1997):
- expresar su comprensión de los problemas cruciales
que enfrenta la ciudad;
- establecer prioridades de los problemas que
merecen más inmediata atención;
- seleccionar las prioridades y generar soluciones
prácticas;
- tener oportunidad de comparar con las soluciones
creadas en otras regiones de la ciudad y en otros
grupos de temas;
- decidir, con el apoyo de técnicos de la oficina del
Alcalde, en invertir en los programas menos costosos
y más factibles de atender;
- tomar la decisión definitiva sobre la aprobación, o no,
del plan de inversiones; y
- revisar los éxitos y fracasos del programa de
inversiones para mejorar sus criterios para-el año
siguiente.
La participación en el proceso ha ido creciendo y
se estimaba que en 1995 mas de 100.000 personas
se vincularon a la creación del presupuesto de la
ciudad. Los resultados refutaron los pronósticos
escépticos, fueron más allá de lo esperado y se han
convertido en objeto de análisis internacional. La
participación comunitaria masiva demostró ser un
mecanismo más eficiente de asignación de recursos,
que los métodos tradicionales usuales. Los recursos
fueron reorientados hacia las prioridades reales de la
población. Entre 1989 y 1995, entre otros aspectos, la
cobertura de agua subió del 80 al 98% de la
población, el sistema de alcantarillado se extendió del
46 al 74% de la población, las escuelas públicas
matricularon el doble de niños y se expandió el
pavimento en los barrios pobres. Mejoró fuertemente
el diseño y la gestión del presupuesto, al recibirse los
puntos de vista de la población y hacerse totalmente
transparente. Más allá todavía, la participación produjo
un efecto de "empoderamiento" de amplias
proporciones. Como señala el BID:
el proceso participativo también ha tenido un enorme
impacto en la habilidad de los ciudadanos para
responder a los retos organizadamente, como
comunidad, y en la capacidad de trabajar en forma
conjunta para mejorar la calidad de la administración _
pública y en consecuencia la calidad de la vida.
Los resultados de investigación expuestos, y los
casos reseñados sumariamente a los que se pueden
sumar muchos otros, corroboran que la participación
da resultados concretos y superiores a los esquemas
tradicionales de "arriba hacia abajo". Las experiencias
presentadas tienen, a pesar de su diversidad, dado
que corresponden a realidades muy diferentes y han
operado en campos muy variados, ciertas
características comunes. En primer lugar, en todos los
casos puede encontrarse que se intentó poner en
marcha
formas
de
participación
"real",
no
"simulaciones de participación". La apelación no fue
como se ha dado con tanta frecuencia a consultas
erráticas o coyunturales, o a recibir opiniones después
no tenidas en cuenta, sino que efectivamente se
diseñaron
modalidades
organizacionales
que
facilitaron y estimularon la participación activa y
continua. En segundo término, en todos los casos ha
habido un respeto por aspectos como la historia,
cultura e idiosincrasia de la población. No se
"impusieron" formas de participación de laboratorio,
sino que se intentó construir modalidades que fueran
coherentes con esos aspectos. En tercer término,
todas estas experiencias, que son de largo aliento,
tuvieron como un marco subyacente un proyecto en
términos de valores, de perfil de sociedad a lograr, de
formas de convivencia diaria por las que se estaba
optando.
¿Por qué la participación da resultados
superiores? Ese es el objetivo de análisis de la
siguiente tesis del trabajo.
Segunda Tesis: La participación tiene
ventajas comparativas
Los mejores resultados de los modelos participativos
en el campo de los programas sociales, no son
mágicos. Se derivan de bases muy concretas. En
general,
los
programas
en
esta
materia,
independientemente de sus metas específicas como
bajar deserción en primaria, mejorar inmunizaciones,
suministrar agua, prestar crédito a familias pobres,
etc., tienen lo que se podría denominar "suprametas"
que les son comunes y que enmarcan a las
metas específicas. Se desea que los programas sean
eficientes, es decir, hagan un uso optimizante de
recursos usualmente escasos, que contribuyan a
mejorar la equidad, punto crucial en América Latina,
como se ha destacado actualmente la región más
desigual del mundo, y que generen sostenibilidad,
favorezcan la conformación de capacidades que
fortalezcan la posibilidad de que la comunidad pueda
seguir adelante con ellos en el tiempo.
Lograr este tipo de metas "requiere un abordaje
organizacional acorde con su particular estructura. Por
otra parte, la tarea no estará cumplida maximizando
una sola de las suprametas. Se debe tratar de lograr
el mayor efecto de conjunto posible en los tres
campos. Así, como ha sucedido en diversos casos si
se hace un uso eficiente de recursos y se alcanzan los
objetivos, pero al mismo tiempo la metodología
empleada es de carácter netamente vertical, los
efectos pueden ser regresivos en términos de
desarrollo de las capacidades de la comunidad y las
metas alcanzadas tendrán una vida limitada. Son
usuales los proyectos de desarrollo social en donde se
obtiene un nivel significativo de metas durante la
duración del período del préstamo o la cooperación
externa, pero al finalizar la misma, los logros
retroceden rápidamente. Señala al respecto un
análisis de la acción del Banco Mundial7:
Evaluaciones internas indican que más de la
mitad de sus proyectos, es incierto o improbable, sean
"sostenibles". Ello significa que después que se han
completado -un proceso que toma usualmente cinco o
seis años-, es posible que no sigan dando beneficios
significativos a los países receptores.
Tampoco la meta de equidad es de obtención
lineal. No basta tener la intención de asignar recursos
a través de los proyectos a grupos desfavorecidos. Si
los modelos organizacionales empleados tienen
características que sólo permiten el acceso real a
dichos recursos a sectores de determinados niveles
de calificación y capacitación previa, los programas
pueden ser cooptados por dichos sectores. Es
frecuente el caso de programas para pobres, cuyas
complejidades administrativas de acceso, llevan a que
grupos de clase media se conviertan en sus
principales beneficiarios.
Las dificultades reseñadas y otras identificares
indican que debe haber una estrecha coherencia
entre las metas de eficiencia, equidad y
sostenibilidad, y el "estilo organizacional" empleado.
Es esa la base práctica de la
7 Véase Blustein, Washington Post, 1996
que surgen las ventajas comparativas de los modelos
participativos genuinos. Sus rasgos estructurales son
los más acordes con el logro combinado de las
"suprametas".
En cada una de las etapas usuales de los
programas: diseño, gestión, monitoreo, control,
evaluación, la participación comunitaria añade "plus"
prácticos, y limita ' los riesgos usuales.
En la elaboración del programa social, la
comunidad puede ser la fuente mas precisa de
detección de necesidades relevantes y de priorización
de las mismas. Es quien más conocimiento cierto tiene
sobre sus déficit y la urgencia relativa de los mismos.
Así mismo, puede hacer aportes decisivos sobre
múltiples aspectos requeridos para un diseño exitoso,
como las dificultades que pueden encontrarse en el
plano cultural, y a su vez las "oportunidades" que
pueden derivar de la cultura local.
Su integración a la gestión del programa logrará
diversos efectos en términos de efectividad
organizacional. Puede poner en movimiento la
generación de ideas innovadoras. Permitirá rescatar
en favor del proyecto elementos de las tradiciones y la
sabiduría acumulada por la comunidad que pueden ser
aportes valiosos. Asegurará bases para una "gerencia
adaptativa". La experiencia de los programas sociales
demuestra que ese es el tipo de gerencia más acorde
a los mismos. Continuamente se presentan situaciones
nuevas, en muchos casos inesperadas, y se necesitan
respuestas gerenciales sobre la marcha. En gerencia
adaptativa el momento del diseño y el de la acción
deben acercarse al máximo. Para lograr resultados
efectivos de la acción, el diseño debe reajustarse
continuamente basado en los emergentes. La
comunidad puede posibilitar la gestión adaptativa
suministrando en tiempo real continuos feed backs
sobre qué está sucediendo en la realidad e incluso
agregando constantemente información que puede
ayudar a evitar situaciones luego difíciles de manejar.
En materia de control del buen funcionamiento del
programa y de prevención de la corrupción, el aporte
de la participación comunitaria organizada puede ser
insustituible. El control social obligará a la
transparencia permanente, significará un seguro
contra desvíos, permitirá tener idea a tiempo de
desarrollos indeseables a efectos de actuar sobre los
mismos.
Finalmente, los jueces mas indicados para
evaluar los efectos reales de los programas sociales
son sus destinatarios. Las metodologías modernas de
evaluación participativa y de investigación acción
permiten que la
comunidad de modo orgánico indique resultados
efectivamente obtenidos, deficiencias, efectos
inesperados favorables y desfavorables, y
elementos claves para diseños futuros.
No utilizar los modelos participativos significará
"costos de oportunidad" en todos los aspectos
organizativos planteados. Pero además favorecerá
la generación de "costos directos" que atentarán
contra el cumplimiento de las metas como los
siguientes, identificados por el Grupo de Desarrollo
Participativo del Banco Mundial (1994):
- una falta de apoyo y de sentido de propiedad que
impide el aprovechamiento de los servicios, reduce
la continuidad del beneficio y limita la recuperación
de los costos del proyecto;
- un sentido de indiferencia y dependencia del
Estado donde los ciudadanos ven que tienen poca o
ninguna voz en su propio desarrollo;
- malestar y resentimiento cuando los proyectos o
políticas son impuestos y limitación del aprendizaje y
la creación de nuevas alternativas por parte de los
actores claves;
- costos financieros, de tiempo y oportunidad
adecuada que el Banco y los actores claves
intercambiaron, se identifiquen mutuamente y se
comprometan unos con otros;
- dificultad para asegurar que los actores claves y
sus prioridades reales están expresados
apropiadamente por las personas que los
representan;
- el riesgo de ahondar diferencias y conflictos
preexistentes entre subgrupos de interesados con
diferentes prioridades e intereses;
- generar expectativas imposibles de cumplir; y,
- las élites poderosas y más organizadas pueden
tomar el poder y excluir a la gente de escasos
recursos y a los grupos marginados.
Todos los "plus" de la participación comunitaria
señalados y otros añadibles aportan fuertemente a
la eficiencia organizacional. Pero su efecto
combinado va mucho más allá. Tienen impactos
extensos y profundos en materia de sostenibilidad y
equidad.
En cuanto a la sostenibilidad, al crearse
condiciones favorables para ello a través de la
participación, la comunidad puede desarrollar el
sentimiento de ownership, de propiedad del
proyecto, hacerlo realmente suyo. Ello movilizará
sus energías y esfuerzos para que avance y creará
una conciencia de protección de sus concreciones.
La participación, así mismo, posibilitará condiciones
para que la comunidad aprenda, se ejercite en el
planeamiento y la gestión, y vea crecer sus
capacidades. Se fortalecerá entonces su posibilidad
de sostener el proyecto.
Todos los elementos mencionados potenciarán
la autoestima individual y colectiva. Ello puede
desencadenar energías y capacidades latentes en
gran, escala.
La experiencia permite constatar el valor para la
sostenibilidad del abordaje participatorio. A partir de
ella, resalta la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OECD) (1993): Para que
el desarrollo sea sostenible, las personas de los
países interesados deben ser los "dueños" de sus
políticas y programas de desarrollo.
Los riesgos en materia de que los programas no
mejoren la equidad pueden ser considerables. En la
visión de la Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional (CIDA) (1994): El beneficio de los
proyectos de desarrollo llegaba generalmente más a
los que estaban en mejores condiciones, a los
ubicados en áreas accesibles y a los que tenían
mejor acceso a la información.
La participación comunitaria en todas las etapas
de los proyectos, ese pensar la lógica del proyecto
desde las percepciones y la cultura de los pobres,
los acercará mucho más a sus realidades y reducirá
riesgos como los señalados.
Al mismo tiempo, la participación en sí como
proceso social cambia a sus mismos actores.
Potencia a los grupos desfavorecidos, hace crecer
su confianza en sus propias capacidades y
contribuye a su articulación. Todos estos elementos
los colocan en mejor situación para luchar por sus
derechos e influir de modo efectivo.
Este conjunto de ventajas comparativas son
las que operan detrás de la superioridad observable
en las experiencias con participación respecto a los
modelos organizacionales de corte tradicional de
tipo jerárquico o paternalista.
Las ventajas son reconocidas como tales
actualmente por un consenso muy amplio en otros
campos organizacionales, como se podrá observar
en la tesis siguiente.
Tercera Tesis: La participación es un núcleo
central de la gerencia del año 2000
La revalorización de la participación en el campo
social se inscribe en un proceso más generalizado
donde
están
cambiando
fuertemente
las
percepciones respecto a los aportes de la
participación a la gerencia.
Está en plena marcha a fines del siglo XX un
cambio de paradigma de extensas implicaciones en
cómo obtener eficiencia en las organizaciones. Las
ideas que dominaron
la gerencia durante casi todo este siglo, y siguientes
ejerciendo una influencia determinante en América
Latina, asociaban gerencia de calidad, con aspectos
como organigramas precisos, división de funciones,
manuales de cargos, descripción de tareas
detalladas, procedimientos, formularios. La visión
era que "ordenando" formalmente la organización,
y poniendo bajo control de las normas y procesos la
mayor parte de su funcionamiento, se obtendrían
resultados exitosos.
El análisis científico de algunas de las
organizaciones con mejores resultados actuales
indica que los estilos gerenciales que han adoptado
se hallan totalmente distantes del paradigma
tradicional. Estudios pioneros como los de Kotter en
Harvard8 y Mintzberg9 en la Universidad McGill en
Canadá, coinciden en identificar que el éxito se
asocia con factores como capacidades para el
análisis sistemático del contexto y sus tendencias,
detección
de
los
problemas
estratégicos,
comunicaciones
activas,
horizontalidad,
participación, potenciación de las capacidades de la
organización, construcción de redes de contactos, y
otros semejantes. Se ha descrito la transición
paradigmática en desarrollo como el "paso de la
administración a la gerencia"10. Como ha sucedido
normalmente en la historia, los cambios de
paradigma no se dan a instancias exclusivamente
de personas. Tienen que ver con modificaciones
profundas en la realidad que plantean nuevas
demandas. Efectivamente, ha habido en las
décadas recientes transformaciones estructurales en
el contexto histórico que plantearon exigencias
cualitativamente diferentes a la gerencia de
organizaciones. Los cambios simultáneos en
dimensiones fundamentales de la realidad, como las
tecnologías, la geopolítica, la geoeconomía, y otros
producidos en períodos cortos y en medio de un
sistema mundial cada vez más interconectado,
generaron un contexto de umbrales de complejidad
inéditos. Uno de sus rasgos centrales es grados de
incertidumbre pronunciados. Los impactos sobre la
gerencia son múltiples. Entre ellos, gran parte de las
variables del contexto pueden afectar en cualquier
momento a la mayor parte de las organizaciones.
Sus contextos son ahora, como se dice en gestión
estratégica, "un mundo de entrometidos" donde
variables intrusas de todo orden aparecen
8 John Kotter, “¿Qué hacen los gerentes realmente eficaces?" en
Harvard Business Review, November-December, 1989.
9 Henry Mintzberg, "The manager's Job: folklore and fact", en
Kolb,
Osland, Rubin, The Organizational Behavior Reader,
Prentice Hall, 1995.
10 El autor analiza detalladamente el tema en su obra El
pensamiento
organizativo: de los dogmas a un nuevo
paradigma gerencia!,
sorpresivamente e influyen. Así mismo, el tiempo ha
mutado sus características. En gerencia tradicional
se entrenaba a proyectar las realidades pasadas y a
tomar decisiones en base a esas proyecciones. Se
extrapolaban, cifras presupuestarias, participaciones
en el mercado, etc. Actualmente, en una época
donde las tasas de cambio de la realidad son ultra
acelerada, el pasado puede ser una guía engañosa.
El presente difiere radicalmente del pasado. A su
vez, el futuro no se halla a gran distancia, como
sucedía antes. El presente se transforma muy
velozmente, convirtiéndose rápidamente en futuro.
Las fronteras entre ambos son cada vez más
cercanas. La gerencia no puede apoyarse en la
proyección del pasado, ni en cuidadosas
planificaciones de mediano y largo plazo. Tiene que
ser fuertemente adaptativa y tener gran capacidad
de innovar.
El medio sumariamente descrito exige otro tipo
de diseños organizacionales, de estilos gerenciales
y de habilidades en los miembros de la
organización. Las organizaciones que han logrado
desenvolverlos están a la vanguardia en logros en
diversos campos. La imagen ideal de la
organización mutó. No es más la de organización
rigurosamente ordenada, la necesidad pasa por la
creación de "organizaciones inteligentes", con
capacidad de tener una relación estrecha con el
contexto, entender las "señales de la realidad" y
actuar en consecuencia. Para ello deben ser
necesariamente "organizaciones que aprenden".
Entre sus capacidades esenciales estará la de saber
"gerenciar conocimiento".
Este tipo de organizaciones no son viables sin
un personal comprometido. La inteligencia, el
aprendizaje, la administración del conocimiento, la
innovación, no se hallan al alcance de una persona
por mayores que sean sus calidades. Sólo pueden
ser generadas desde el conjunto del personal,
operando a través de equipos de trabajo. Peter
Drucker11 plantea agudamente: "El líder del pasado
era una persona que sabía cómo ordenar. El del
futuro tiene que saber cómo preguntar". Necesita ,
imprescindiblemente de los otros. Como resalta
Goldsmith12, entre las habilidades de los ejecutivos
exitosos se hallan ahora las de escuchar, hacer feed
back continuo, no caer en el usual sesgo de las
estructuras jerárquicas tradicionales de "matar" al
que dice la verdad, sino por el contrario estimularla,
reflexionar.
11 Peter Dnicter, Conferencia en Drucker Foundation Advisory
Board, 1993. Citado por Marshall Goldschmidt, "Ask, learn,
follow up and grow", en Hesselbein, Goldschmidt, Beckhard
The leader of the future, Drucker Foundation, 1996.
12 Ibíd.
El modelo deseado para el 2000 es el de:
organizaciones
inteligentes,
que
aprenden,
adaptativas, innovadoras. Buscando caminos para
construirlas, gerentes, expertos e investigadores
llegaron permanentemente en los últimos años a la
participación. Estudios pioneros como los de
Tannenbaun13 ya arrojaban evidencias al respecto.
Analizando empresas jerárquicas y participativas en
diversos países se observaron significativas
correlaciones entre altos grados de participación y
mayores niveles de satisfacción, mayor motivación
laboral, e incluso menor frecuencia de síntomas de
úlcera. Walton14 indica que desde los 70 diversas
empresas emprendieron lo que llama "la estrategia
del
compromiso"
tratando
de
lograr
el
involucramiento activo de su personal. Menciona
entre ellas plantas de la General Foods, General
Motors, Procter and Gamble, Cummings Engine. Los
beneficios para la productividad eran muy claros. En
Japón surgieron los círculos de calidad, basados en
la idea de capitalizar los aportes que en cada sector
de la empresa podían hacer los operarios al
mejoramiento de las tareas que allí se realizaban.
Se realizaban en horas de trabajo, eran alentados
fuertemente, tenían incentivos. Se estimó que
aportaron cerca del 60% de las mejoras de
productividad de la empresa japonesa durante un
extenso período de tiempo. Constituían una forma
básica de participación. A fines de siglo la
participación es convocada gerencial menté desde
llamados de orden más sofisticado. Así se plantea
que un motor de la organización es la "visión
compartida" Peter Senge15 la considera un
instrumento eje para la productividad. Crea una
sensación de vínculo común, da coherencia a las
actividades, inspira. Estudiando equipos con alto
desempeño, Maslow16 ya había anticipado que uno
de sus rasgos esenciales era la visión compartida.
En esos equipos de excepción anotó:
La tarea ya no estaba separada del yo... sino que él
se identificaba tanto con la tarea, que ya no se
podía definir el verdadero yo sin incluir esa tarea.
Se requiere, así mismo, la participación para
crear un ambiente altamente deseado hoy en
gerencia avanzada: un clima de confianza. Las
mediciones indican fuertes correlaciones entre clima
de confianza y rendimiento y, al
revés, entre percepción del personal de que se
desconfía de él, y reducción del rendimiento. El
esquema básico de la administración tradicional de
corte vertical está fundado en la presunción de que
se debe desconfiar del personal, y ello es captado
por él mismo. A su vez la confianza tiene doble vía.
El personal debe sentir que puede confiar en la
organización. Que aspectos como, por ejemplo, los
ascensos y el acceso a oportunidades, estarán
regulados por criterios objetivos. La creación de
"confianza" necesita participación. Ese es su hábitat
natural.
Por otra parte, se aspira hoy a una alta tasa de
innovación. Sin ella no hay en los mercados
actuales, competitividad. Las investigaciones
demuestran que la tasa de innovación es mayor en
los trabajos en equipos ínter departamentales, lo
que significa estructuras horizontalizadas. También
indican en forma consistente que algunas de las
innovaciones más importantes en el mundo
organizacional en los últimos años se han dado en
el marco de lo que llaman "grupos calientes". Se
trata de grupos reducidos, autogestionados, con un
desafío importante, cabalmente participativos17.
Diversos analistas describen el panorama de la
organización del futuro con visiones que prevén
altos contenidos participativos. Para Hackman18,
"Las organizaciones en el futuro se basarán
fuertemente en la autogestión de sus miembros"
Peters19 dice que: "las organizaciones utilizan
equipos multifuncionales y organizan cada función
en 10 a 30 personas en grupos autogestionados".
Para Wilpert20, "La participación en el trabajo
organizacional será un tema central... en todos los
países industrializados o en industrialización"
La búsqueda de eficiencia apelando a la
participación forma parte básica también de
experiencias de vanguardia en la gestión pública.
Kernaghan21 reseña la amplia experiencia de los
gobiernos canadienses. La idea clave de diversas
experiencias exitosas que se están realizando con
participación de los funcionarios en los servicios
públicos canadienses "es liberar el talento de los
empleados cambiando la cultura de la organización
por
17 Harold J. Leavitt and Jean Upman-Blumen, Hot Groups en
Harvard Business Review, July-August, 1995.
18 J.R. Hackman, "The psychology of self management in
organizations", en M.S. Pollak and R. Proof, Psychology and
work, Washington, American Psychological Association, 1986.
19 T. J. Peters, Driving on chaos, New York, Knopf, 1988.
13 A. S. Tannembaum y otros. Hierarchy in Organizations. Jossey
Bass, 1974.
14 Richard E. Walton, "From control to commitment in the
workplace", en Kolb, Osland, Rubin, The organizational...
15 Peter Senge, La quinta disciplina, Granica, 1992.
16 A. Maslow, Eupsychian Management, Richard Irwin and
Dorsey Press, - 1965.
20 Bernhard, Wilbert, "Participation in organizations: evidence
from international comparative research", en International
Science Journal, Vol. 36, No 2, 1984.
21 Kenneth Kernagham, "Facultamiento y Administración Pública:
un avance revolucionario o una tendencia pasajera?", en
Canadian
Public
Administration,
vol.
32,
No
2,1994.
una que involucre y faculte más y cambiando la
estructura de la organización por medio del uso de
grupos de trabajo facultados". La participación que se
busca no es sólo la de los empleados individualmente,
sino en equipo reestructurándose así toda la
conformación de la organización tradicional. Basados
en 68 casos de experiencias participativas en el sector
público canadiense en los últimos años el autor
elabora una vivida reconstrucción de cómo
evolucionaron los procesos participatorios que por su
agudeza transcribimos integralmente a continuación:
Al comienzo del proceso la organización tiene las
siguientes características: la mayoría de los gerentes
operan siguiendo el estilo de mando y cumplimiento
pero por lo menos algunos apoyan la participación de
los empleados y el trabajo en grupo; un pequeño
porcentaje de empleados participa en actividades de
grupo; sólo existen planes generales no específicos
para incrementar la participación de los empleados; la
forma y el número de sugerencias de los empleados
han sido relativamente estables durante los últimos
años; y las mejoras al ambiente de la organización y a
las prácticas de manejo de recursos humanos resultan
de las sugerencias y quejas de los empleados. Las
etapas siguientes del proceso muestran un paso
gradual hacia una organización facultada. Hacia el
final de este proceso, se ha logrado una
transformación notable.
Según observa el investigador, al transformar la
organización de un modelo jerárquico tradicional, a un
modelo participativo, se da paso a una organización
con las siguientes características:
La administración usa métodos innovadores y
efectivos para incrementar la participación de los
empleados y el trabajo en equipo; existe un alto nivel
de confianza y respeto entre los empleados, entre los
gerentes y entre empleados y gerentes.
Surge una cooperación entre los grupos que realizan
diferentes funciones en toda la organización para
satisfacer las necesidades de los clientes de una
manera más efectiva.
Las tendencias hacia la participación en equipo y
otras formas de participación de los empleados
permiten que los empleados hagan más sugerencias
y aumente el número de sugerencias aceptadas.
Los empleados se sienten fuertemente facultados;
existe un sentimiento de propiedad grupal sobre los
procesos de trabajo, los empleados muestran un
orgullo personal por la calidad del trabajo y el
sindicato y la administración cooperan para mejorar la
calidad.
El poder, las retribuciones, la información y el
conocimiento se llevan hasta los niveles más bajos
factibles; la facultad de los empleados conduce a una
nivelación sustancial de la
organización.
Las mejoras que resultan de la participación de los
empleados se hacen evidentes en los sistemas,
procesos, productos y servicios.
Un proceso de encuesta formal regular determina
niveles de satisfacción de los empleados,
emprenden acciones de seguimiento para mejorar
prácticas de manejo de recursos humanos y
planes futuros determinan cómo sostener
momentum y el entusiasmo.
los
se
las
los
el
Las experiencias participativas canadienses
arrojaron múltiples beneficios. Entre ellos: mejor
productividad, moral más alta, reducción de costos,
mejor servicio a los clientes, más innovación y
creatividad, reducción en el ausentismo y la rotación
de personal. Una ventaja adicional de las
organizaciones abiertas a la participación, es que
demuestran tener una mayor capacidad de atracción
de personal calificado y capaz. El proyecto laboral
global que brindan les da superioridad competitiva en
el reclutamiento respecto a organizaciones de corte
tradicional.
Schelp22 refiere un interesante caso en el servicio
público en Suecia. El enfoque participatorio fue
aplicado en profundidad a la comunidad en la
prevención de accidentes en municipios rurales. Se
hizo tomar conciencia a la comunidad de que los
resultados de salud en esta área no dependían de los
servicios de salud sino, sobre todo, de la acción
preventiva conjunta de la misma comunidad realizada
incluso en los hogares. Las principales causas de
este tipo de accidentes no eran prevenibles desde
afuera de la comunidad sino sólo desde su interior. Se
crearon grupos de trabajo comunitarios que
asumieron responsabilidades crecientes en la labor
preventiva a los que se dio pleno apoyo y se realizó
desde ellos una tarea de difusión amplia sobre los
patrones de accidentes más frecuentes, y las políticas
necesarias para prevenirlos. Al cumplirse tres años de
la experiencia la tasa de accidentes había decrecido
en un 30%. Por otra parte, el número de miembros de
la comunidad interesados en participar ascendió
considerablemente. En la estrategia empleada, el
sector público transfirió a la comunidad conocimientos
y experiencia. La misma a través de sus
organizaciones básicas: ONGs, empresas, sindicatos,
individuos, asumió el peso de la acción.
22 Lothar Schlep, "The role of organizations in community
participation. Prevention of accidental injuries in a rural Swedish
municipality", en Social Science and Medicine, Vol. 26, United
Kingdom, 1988.
Sander23 destaca el potencial de la participación
en un campo muy relevante, el mejoramiento de la
gestión educativa. Señala que se hace necesario en
esta área "pasar de la evaluación crítica de la realidad
organizacional y administrativa en la educación, a
propuestas concretas de acción". En su visión "la
estrategia más efectiva para hacerle frente a ese
desafío, es la participación".
Extrayendo conclusiones en este campo
Mintzberg24 llama la atención sobre que en definitiva
los servicios en salud y educación "nunca pueden ser
mejores que las personas que los suministran". Se
hace necesario "liberar" el potencial de esas
personas. La participación claramente aporta a ello.
Como se observa, tanto en el campo gerencial
empresarial como en el público, las indicaciones hacia
la participación tienen fuerza creciente. Participación
es hoy una estrategia maestra de la gerencia de
excelencia.
Frente a los resultados que da la participación
comunitaria, sus ventajas comparativas, y su
legitimidad gerencial, ¿cómo se explica su limitado
avance en la región?
A dicho problema está dedicada la siguiente tesis.
Cuarta Tesis: La participación enfrenta fuertes
resistencias e intereses
En el "discurso" la participación ha triunfado en
América Latina. Se escuchan permanentemente
desde los más altos niveles gubernamentales y de
grupos de gran peso en la sociedad, referencias a la
necesidad de incrementar la participación, a su
deseabilidad para una sociedad democrática, a su
tradición histórica en cada sociedad. A diferencia de
décadas cercanas, casi no se escuchan voces que
explícitamente se opongan a la participación. Sin
embargo, la realidad no pasa solamente por el
discurso. En los hechos, los avances en participación
comunitaria muestran una gran brecha con el
declaracionismo al respecto. Las investigaciones que
se han internado en la práctica de la participación han
encontrado con frecuencia, llamados a participar que
no se plasman en apertura efectiva de puertas,
experiencias iniciadas con amplias promesas pero
que se quedan en el "título" inicial, frustraciones
pronunciadas de numerosas comunidades.
23 Benno Sander, "Gestión educativa y calidad de vida. La
educación" en Revista Interamericana de Desarrollo Educativo,
No 118, II, Organización de los Estados Americanos, 1998.
24 Henry Mintzberg, "The manager's..."
La brecha tiene explicaciones. La participación
comunitaria es en definitiva un proceso que implica
profundos cambios sociales. Como tal es esperable
que genere resistencias y que al vulnerar intereses
instalados los mismos desarrollen estrategias de
obstaculización.
Es fundamental indagar poco a poco de donde
provienen las principales trabas a su avance, para
poder diseñar políticas adecuadas de superación de
las mismas. Entre ellas, en nómina no taxativa, se
hallan las que sumariamente se presentan a
continuación.
El eficientismo cortoplazista
Una resistencia primaria a la participación es la de
cuestionarla en términos de costos y tiempo. El
razonamiento explícito plantea que montar un
proyecto con componentes participativos implica toda
una serie de operaciones adicionales a su mera
ejecución directa, que significan costos económicos.
Al mismo tiempo se resalta que los tiempos de
implementación se extenderán inevitablemente por la
intervención de los actores comunitarios. Generará
costos y alargará los plazos.
El razonamiento demuestra pronunciadas
debilidades cuando se sugiere un análisis que exceda
el cortoplazismo. En una primera impresión
efectivamente en muchos proyectos habrá nuevos
costos por la participación y los plazos serán más
extensos. ¿Pero cuál es el impacto de estas "cargas
adicionales" en el mediano y largo plazo? La
alternativa real no es entre efectividad a corto plazo y
efectividad con mayores costos a largo plazo.
La evidencia ha demostrado sistemáticamente
que los logros cortoplazistas tienen desventajas
pronunciadas. Por lo pronto, como se ha destacado,
una de las metas centrales en proyectos sociales, la
sostenibilidad del proyecto, se resiente agudamente
con esos planteamientos. Como ya se destacó, las
evaluaciones internas practicadas al respecto por
organizaciones como el Banco Mundial son casi
terminantes. Un porcentaje significativo de proyectos,
evaluados con indicadores apropiados, no pasan el
test de sostenibilidad. La actividad se desarrolló de tal
modo que terminada la cooperación del organismo
externo a la comunidad, no han quedado bases para
que la comunidad se sienta estimulada o esté
capacitada para seguir sosteniendo el proyecto. La
efectividad de corto plazo se transforma allí en altos
niveles de in efectividad a mediano y largo plazo.
Por otra parte el razonamiento eficientista,
implica cuantiosos "costos de oportunidad". Los
extensos beneficios potenciales derivados de la
participación
comunitaria y reseñados en las secciones
anteriores no se producirán. Véase, por ejemplo
entre muchos otros, el caso del Proyecto PRODEL
en Nicaragua (1998). Su objetivo es movilizar
pequeños
proyectos
de
infraestructura
y
equipamiento urbano. Se optó por realizarlo bajo un
modelo de cogestión con la comunidad. Las
evaluaciones realizadas indican que con ella los
costos directos de construcción y mantenimiento
preventivo de estas obras fueron hasta unos 20%
inferiores a costos de proyectos similares
ejecutados por los gobiernos locales sin
participación comunitaria. Entre otros aspectos la
ciudadanía aportó al proyecto 132.000 días de
trabajo voluntario.
El reduccionismo economicista
Otra línea de razonamiento coherente con la
anterior percibe todo el tema del diseño y ejecución
de programas sociales desde categorías de análisis
puramente económicas. Las relaciones que
importan son de costo/beneficio medido en
términos económicos. Los actores se hallarían
motivados por cálculos microeconómicos puros y
persiguen básicamente la maximización de su
interés personal. Lograr que produzcan, sería un
tema de meros "incentivos materiales". Las
evaluaciones desde este enfoque sólo perciben los
productos medibles con unidades económicas.
Muchos de los aspectos de la participación
comunitaria no ingresan por tanto en este marco de
ubicación frente a la realidad. Ella genera productos
como el ascenso de la autoestima y la confianza en
las fuerzas de la comunidad que escapan a este
razonamiento. Las motivaciones a las que apela
como responsabilidad colectiva, visión compartida,
valores de solidaridad, no tienen que ver con los
incentivos económicos. Las evaluaciones no tienen
en cuenta los avances en aspectos como cohesión
social, clima de confianza, y grado de organización.
Al desconocer todos estos factores el
economicismo priva a la participación de
"legitimidad". Es una especie de ejercicio de
personas poco prácticas, o soñadoras sin conexión
con la realidad. Sin embargo, los hechos indican lo
contrario. Los factores excluidos forman parte
central de la naturaleza misma del ser humano.
Cuando se niegan hay sensación de opresión y las
personas se resisten a aportar utilizando múltiples
estrategias. Cuando facilitan, en cambio, dichos
factores, pueden ser un motor poderoso de
productividad.
Amartya Sen25 realiza sugerentes anotaciones
sobre
25 Amartya Sen, On Ethics and Economics, Basil Blackwell Ltd,
los errores que implica el economicismo. Señala
que
"la exclusión de todas las motivaciones y
valoraciones diferentes de las extremadamente
estrechas del interés personal es difícil de justificar
en términos de valor predictivo, y parece tener
también un soporte empírico dudoso".
Los seres humanos tienen otros tipos de
comportamiento -indica-, éticamente influidos como
entre ellos: sienten simpatía por otros, se
comprometen con causas, se comprometen con
ciertas reglas de conducta, tienen lealtades, tienen
interdependencias. "Los fríos tipos racionales llenan
nuestros libros de texto pero el mundo es más rico".
Los seres humanos cometen errores, experimentan,
están confusos, hay Hamlets, Mcbeths, Lears,
Otellos.
Sen se pregunta:
Es extraordinario que la economía haya
evolucionado por una vía que caracteriza la
motivación humana de un modo tan estrecho. Es
extraordinario porque se supone que la economía
está preocupada por la gente real. Es difícil creer
que esa gente esté completamente no afectada por
el tipo de examinación que plantea la pregunta
socrática "cómo debería uno vivir". ¿Puede la gente
que la economía estudia realmente no estar
afectada por esta resonante cuestión, y seguir
exclusivamente el rudimentario razonamiento duro
que les atribuye la economía moderna?
El predominio de la cultura organizacional
formal
Un paradigma antes reseñado ha dominado el
pensamiento organizativo en la región, la visión
formalista. Para ella el orden, la jerarquía, el mando,
los procesos formalmente regulados y una
percepción verticalista y autoritaria de la
organización son las claves de la eficiencia. Como lo
detectara Robert Merton, en este enfoque el orden,
que es un medio, tiende a transformarse en un fin en
sí mismo. En este tipo de organizaciones se produce
una traslación de valor de los fines a las rutinas. El
cumplimiento de la rutina está por encima de lo
sustantivo.
Esa cultura lee como "heterodoxa" e intolerable
la participación. Está basada en la cooperación, la
horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia adaptativa,
la visión clara de cuáles son los fines y la
subordinación a ellos de los procesos organizativos.
El choque entre ambas culturas es inevitable.
Cuando se encomienda a organizaciones de
tradición burocrática y vertical poner en marcha
proyectos participativos, las resistencias serán
innúmeras y se expresarán por múltiples vías.
Pondrán obstáculos infinitos, asfixiarán a fuerza de
rutinas los intentos, cerrarán las puertas a las
iniciativas, desmotivarán continuamente a los
actores comunitarios. Estarán en definitiva
esperando inconscientemente el fracaso de la
experiencia participatoria para convalidar desde él
su propio modelo burocrático formal.
La subestimación de los pobres
En diversas oportunidades sectores directivos y
profesionales de las organizaciones que deben
llevar a cabo proyectos por vías participatorias,
tienen una concepción desvalorizante de las
capacidades de las comunidades pobres. Creen que
serán incapaces de integrarse a los procesos de
diseño, gestión, control, y evaluación. Que no
pueden aportar mayormente por su debilidad
educativa y cultural. Que necesitarán períodos muy
largos para salir de su pobreza. Que sus liderazgos
son primitivos, que sus tradiciones son atrasadas,
que su saber acumulado es una carga.
Cuando se parte de una concepción de este
orden se está poniendo en marcha la conocida ley
sociológica de "la que se auto realiza". Se
desconfiará de las comunidades en todas las etapas
del proceso, se les limitarán las opciones reales
para participar, se tendrá un sesgo pronunciado a
sustituir su participación por órdenes de "arriba
hacia abajo" para hacer "funcionar" las cosas. Así
mismo, la subvaloración será captada rápidamente
por la comunidad y ello creará una distancia
infranqueable entre ella y los encargados de
promover su participación. Todas estas condiciones
crearán una situación en donde la participación
estará condenada a fracasar. Después con
frecuencia aparece en las "élites ilustradas" que
condujeron
la
experiencia
la
coartada
racionalizadora. Argumentarán que las comunidades
no tenían interés en participar y por eso la
experiencia no operó. En realidad ellos crearon
fuertes incentivos para que perdieran el interés.
La idea de "capital social" de creciente difusión
rompe categóricamente con estos mitos sobre las
comunidades pobres. Una comunidad puede
carecer de recursos económicos, pero siempre tiene
capital social. Las comunidades pobres tienen
normalmente todos los elementos constituyentes del
capital social: valores compartidos, cultura,
tradiciones, sabiduría acumulada, redes de
solidaridad, expectativas de comportamiento
recíproco. Cuando logran movilizar ese capital
social los resultados pueden ser tan importantes
como los observados en este trabajo en Villa El
Salvador del Perú, o las Ferias de Consumo
Familiar de Venezuela. Por otra parte como anotara
Albert Hirschman26 a diferencia de
otras formas de capital, el capital social es el único
que aumenta con su uso.
La tendencia a la manipulación de la comunidad
Un poderoso obstáculo al avance de la participación
se halla en los intentos reiterados en la realidad
latinoamericana de "coparla" para fines de
determinados grupos. El clientelismo es unas de las
formas favoritas que adopta la manipulación. Allí el
discurso ofrece promesas muy amplias de
participación para ganar apoyos temporarios. Luego
las realidades son muy pobres en participación real.
Incluso
sistemáticamente
en
los
intentos
manipulatorios se trata de relegar a los líderes
auténticos de la comunidad y de impedir que surjan
líderes genuinos. Se procura asimismo crear "líderes
a dedo" que puedan ser en definitiva un punto de
apoyo para el proyecto manipulatorio. Cuando la
comunidad percibe las intenciones reales, se
produce un enorme efecto de frustración. Los
efectos son graves. No sólo la
comunidad
resistiéndose dejará de participar, y la experiencia
fracasará, sino que habrá quedado fuertemente
predispuesta en contra de cualquier intento posterior
aun cuando sea genuino.
El problema del poder
La investigación antes mencionada de Narayan
sobre los proyectos rurales de dotación de agua,
constata la presencia como obstáculos a la
participación de muchos de los mencionados. Indica
que entre los problemas identificados se hallaron: la
resistencia a dar el control sobre los detalles de la
implementación, la falta de incentivos para una
orientación hacia la comunidad, la falta de interés en
invertir en el desarrollo de las capacidades de la
comunidad.
A éstos y otros obstáculos mencionables,
corresponde sumarles un obstáculo formidable
muchas veces subyacente detrás de los anteriores.
Mary Racelis27 indica que un eje central en
participación es "el conferimiento de poder al pueblo
en lugar de perpetuar las relaciones generadores de
26 Albert 0. Hirschman, "Against parsimony: three easy ways of
complicating some categories of economic discurse" en
American Economic Review, 1984.
27 Mary Racelis, "Movilizando la población para el desarrollo
social. Enfoques y técnicas para la participación popular", en
Bernardo Kliksberg (comp.), Pobreza. Un tema...
dependencia tan características de los enfoques de
la cima a la base". La idea es compartir realmente el
poder. Esto es lo que sucedió en la exitosa
experiencia del presupuesto municipal participativo
de Porto Alegre. Según refiere Zander Navarro28 no
sólo redistribuyó los fondos públicos de un modo
más equitativo instalando un patrón más justo que
priorizó a los pobres sino estableció un nuevo
marco de relaciones políticas. La comunidad
efectivamente fue investida del poder de decidir y
se pusieron a su disposición mecanismos concretos
de deliberación para ejercerlo que ella misma fue
enriqueciendo con su práctica. El investigador se
pregunta si esa experiencia es trasladable a otros
municipios. Su respuesta destaca que
El requisito más importante y decisivo a tenerse
en cuenta es que las autoridades locales deben
tener la firme voluntad política de compartir partes
de su poder con sus constituyentes.
Un obstáculo fundamental en el camino a la
movilización de la participación es si existe una
voluntad en ese orden. Si hay disposición realmente
a compartir el poder.
A veces ella no existe. El proyecto que se está
llevando a cabo está ligado a ciertos fines de
algunos sectores y dar participación real podría
obstaculizarlo. En otras ocasiones, el cálculo es que
disminuiría el poder que tendrían las autoridades.
Sin embargo, con participación los efectos podrían
ser muy diferentes. En alta gerencia el llamado de
investigadores como John Kotter de la Universidad
de Harvard a organizaciones empresariales más
abiertas a la influencia de sus integrantes despertó
inicialmente muy fuertes resistencias en el liderazgo
empresarial tradicional. Pero después de años de
lanzado, el autor indica que la experiencia real fue
en sentido opuesto. Quienes compartieron el poder
organizacional, actualizaron de ese modo en
aspectos claves su
organización, incrementaron
la innovación y la productividad, y aumentaron
entonces el "poder total disponible" de la misma.
Quienes se encerraron y no aceptaron compartir,
fueron los dueños absolutos de organizaciones cada
vez menos competitivas, por lo tanto de un "poder
total" en reducción.
28 Zander Navarro, "La democracia...”
Experiencias como las de Porto Alegre y otras
sugieren que procesos semejantes se dan en el
campo de la participación comunitaria. Las
autoridades municipales que desarrollaron en Porto
Alegre un proyecto genuinamente participativo
recibieron un apoyo creciente y cada vez más
generalizado de toda la población de la ciudad, que
percibió que toda la ciudad mejoraba. Sus bases
reales de poder no disminuyeron compartiéndolo,
sino aumentaron, y fueron reelectas en varias
oportunidades.
¿Cómo enfrentar las importantes
resistencias y obstáculos a la participación
reseñados, y otros agregables?
Quinta Tesis: Se requieren políticas y estrategias
orgánicas y activas para hacer avanzar la
participación
Los avances en participación comunitaria sufren
permanentemente el embate de obstáculos y
resistencias como los señalados. Pero existen
también en los procesos históricos actuales de la
región importantes fuerzas en pro de dichos
avances. Los trascendentales progresos realizados
por la región en el campo de la democratización
crean un marco objetivo de condiciones
proparticipación.
En la América Latina actual hay una vigorosa
presión de la población para que la democracia
conseguida a través de largas luchas adquiera
características cada vez más activas. Se aspira a
reemplazar la "democracia pasiva" por una
"democracia inteligente" donde el ciudadano esté
ampliamente informado, tenga múltiples canales
para hacer llegar continuamente sus puntos de vista
-no sólo la elección cada tantos años de las
autoridades máximas-, y ejerza una influencia real
constante sobre la gestión de los asuntos públicos.
Se están desarrollando positivos y crecientes
procesos de fortalecimiento de la sociedad civil.
Aumenta a diario el número de organizaciones de
base, mejora su capacidad de acción, se está
enriqueciendo el tejido social.
Todo este medio ambiente en cambio crea
actitudes y percepciones culturales que ven a la
participación de la comunidad como una de las vías
principales para activar la democracia en los
hechos concretos.
Junto a ello, las urgencias sociales
latinoamericanas son extensas y profundas. La
región esta llegando al año 2000 con amplios
sectores de la población sin agua potable y sin
instalaciones sanitarias mínimas. Con una amplia
población desnutrida, lo que va a significar severas
consecuencias. Se ha estimado así que una tercera
parte de los niños de Centroamérica menores de
5 años de edad presentan una talla menor a la que
debieran. El 50% de los niños de la región no
completan la escuela primaria, desertan antes de
finalizar seis grados. La repetición es del 50% en el
primer grado, y de 30% en cada uno de los grados
posteriores. Ello produce, según indica Puryear29, que
un niño de la región promedio permanece siete años
en la escuela primaria y completa en ellos sólo cuatro
grados. Las tasas de desocupación abierta son muy
elevadas y las de desocupación juvenil aun mayores.
Ha crecido aceleradamente la violencia urbana.
La unidad familiar está agobiada por el peso de la
pobreza y se destruyen numerosas familias.
Encarar los difíciles problemas señalados
requerirá políticas públicas renovadas, donde asoma
la necesidad de concebir diseños de políticas que
articulen estrechamente lo económico y lo social, y
dar alta prioridad a agresivas políticas sociales. La
instrumentación de nuevas políticas y programas
requiere imaginación gerencial. Se necesitan modelos
no tradicionales de mayor efectividad. Allí la
participación comunitaria, como se ilustró en las
secciones previas del trabajo da resultados, y tiene
ventajas comparativas.
Estas
y
otras
demandas
y
fuerzas
proparticipación deben ser movilizadas para afrontar
las resistencias y obstáculos. Se requiere a tal fin
diseñar y poner en práctica políticas y estrategias
apropiadas para dar la "pelea por la participación".
Entre ellas:
a. Hay una vasta tarea de investigación a realizar
en la materia. Es necesario apuntalar la acción con
estudios sistemáticos sobre los factores a tener en
cuenta para aprovechar el potencial de la
capacitación, y poder solucionar los problemas
inevitables que aparecerán en sus procesos de
ejecución.
Así en la investigación realizada por el Banco
Mundial sobre proyectos rurales de dotación de
agua30 se concluye del análisis de los 121 proyectos
examinados que entre los factores favorables al éxito
de la participación se hallan los siguientes: en cuanto
a los beneficiarios de los proyectos: - se obtenga el
compromiso de los beneficiarios previamente a la
implementación del proyecto;
29 Jeffrey Puryear, "La educación en América Latma: Problemas y
desafíos", Washington, Programa de Promoción de la Reforma
Educativa en América Latina (PREAL), 1998.
30 Deepa Narayan, "The contribution of people's participation: 121
rural water supply proyects" World Bank, Workshop on
participatory development, 1994.
- incide el grado de organización de los beneficiarios,
ii. en cuanto las agencias ejecutoras de los
proyectos:
- deben hacer del avance de la participación una
meta central de sus proyectos;
- consiguientemente debe haber un monitoreo
sistemático de como están adelantado las "metas de
participación comunitaria";
- son indicados los incentivos y reconocimientos por
iniciativas de miembros de la organización que
aporten al avance de la participación;
- la agencia debe tener fuerte orientación para
aprovechar el conocimiento de la comunidad;
- debe así mismo orientarse consistentemente a
invertir en la capacitación de la comunidad.
Estudios de este orden y muchos otros
necesarios como los relativos a las diversas
modalidades
organizacionales
existentes
en
participación, sus ventajas y limitaciones, pueden
contribuir a crear un fondo de conocimientos al
respecto que fortalecerá la acción concreta.
b. Debe realizarse una tarea continuada de
"aprendizaje" de las experiencias exitosas de la
región. Hay un importante caudal de experiencias de
este tipo como las numerosas presentadas en el
pionero Encuentro del BID "Programas Sociales,
pobreza y participación ciudadana" efectuado en
1998. Es muy limitada la tarea de documentación de
dichas experiencias y la revisión de sus enseñanzas.
Hay en ese "rescate del conocimiento acumulado"
una amplia línea de trabajo a seguir.
c. Se debe apoyar la realización de nuevas
experiencias innovadoras en este campo. La
participación significa una experimentación social
compleja. Trabaja con variables multifacéticas
culturales,
ambientales,
organizacionales,
económicas, financieras, políticas, demográficas, etc.
Está abierta para el desarrollo de innovaciones en
todas sus etapas, que luego pueden ser
aprovechadas colectivamente. Pero se requiere para
ello como en otros campos, políticas de apoyo a la
realización de experiencias innovativas. Así por
ejemplo entre otros casos en el Gobierno del
Canadá, el Premio 1991 a la Administración
innovativa en el área pública fue dedicado al tema:
"Participación:
empleados,
gerentes,
organizaciones". La existencia de un premio de esta
índole motivó 68 presentaciones de experiencias de
todos los niveles del gobierno canadiense. Las
enseñanzas derivadas de las mismas han dado lugar
a múltiples análisis, que a su vez están
retroalimentando a otras experiencias y proyectos.
d. Es necesario forjar una gran alianza
estratégica en torno de la participación. Diversos
actores sociales tienen
alto interés en su avance. Normalmente sus
esfuerzos son aislados. Su articulación a niveles
sectoriales y nacionales puede dar fuerza
renovada a la acción. Entre ellos aparecen
actores como los municipios, las organizaciones
no gubernamentales, universidades, asociaciones
vecinales, comunidades religiosas que trabajan en
el
campo
social,
diversos
organismos
internacionales y desde ya las comunidades
desfavorecidas.
El trabajo conjunto de éstos y otros sectores
para
impulsar
la
participación,
proteger
experiencias en marcha, buscar comprometer
sectores cada vez más amplios, obtener recursos
en su apoyo, fortalecer la investigación y otros
planos de acción puede mejorar significativamente
las condiciones para su aplicabilidad.
e. Un punto central a encarar, que puede ser
uno de los ejes de trabajo de la alianza
estratégica, es la generación de conciencia
pública respecto a las ventajas de la participación.
Es necesario procurar que el tema trascienda la
discusión de los especialistas, y se convierta en
una cuestión de la agenda pública dadas sus
implicaciones de todo orden. Se requiere una
tarea intensiva con medios masivos de
comunicación sobre la materia. Así mismo, nutrir
la discusión con información detallada sobre todos
los aspectos: potencial, dificultades esperables,
experiencias internacionales, enseñanzas de las
experiencias realizadas y en marcha. Dada la
genuinidad de la propuesta de la participación una
opinión pública informada al respecto puede ser
un activo factor en su favor.
convocada por el BID, sobre el tema, la
participación implica devolver a la población un
derecho que le pertenece.
Efectivamente, en la identidad básica del ser
humano, se halla la necesidad de la participación.
Un profundo conocedor del tema, Juan XXIII,
resaltó en su encíclica Mateo et Magistra que el
designio divino ha creado a los seres humanos de
tal modo que:
en la naturaleza de los hombres se halla
involucrada la exigencia de que en el
desenvolvimiento de su actividad productora,
tengan posibilidad de empeñar la propia
responsabilidad y perfeccionar el propio ser.
El involucramiento es una exigencia interna de
la naturaleza misma del ser humano.
La participación comunitaria es un
instrumento potente como se ha marcado en este
trabajo, pero nunca debe perderse de vista que es
al mismo tiempo un fin en sí mismo. Hace a la
naturaleza del ser humano participar.
La participación eleva su dignidad y le abre
posibilidades de desarrollo y realización. Trabajar
por la participación es en definitiva hacerlo por
restituir a los desfavorecidos de América Latina uno
de los derechos humanos más básicos, que con
frecuencia
-silenciosamenteles
ha
sido
conculcado.
Sexta Tesis: La participación se halla en la
naturaleza misma del ser humano
El Informe sobre Desarrollo Humano de las
Naciones Unidas centrado en participación31
señala:
Una participación mayor de la población no es
más una vaga ideología basada en los buenos
deseos de unos pocos idealistas. Se ha
convertido en un imperativo -una condición de
supervivencia.
Este es claramente el caso de la participación
en América latina. Tanto en el campo general de
fortalecimiento
de
los
procesos
de
democratización, como en el de enfrentar los
graves problemas sociales que afectan duramente
a la mayor parte de la población.
Pero aún hay más. Como lo señalara Enrique
V. Iglesias32, en sus palabras de cierre de la
magna reunión
31 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, 1993.
32 Enrique V. Iglesias, "Palabras de cierre", Seminario
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