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La reforma de las políticas de drogas

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La reforma de las políticas de drogas
Este artículo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 222,
julio-agosto de 2009, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.
La reforma
de las políticas
de drogas
Experiencias alternativas
en Europa
y Estados Unidos
Tom Blickman /
Martin Jelsma
La Comisión Latinoamericana sobre
Drogas y Democracia emitió un informe,
basado en el trabajo de científicos
y especialistas, en el que recomienda
reformar las políticas de drogas en
América Latina. El artículo analiza esta
propuesta y los principios que deberían
guiar la construcción de un nuevo
paradigma, desde la proporcionalidad en
el castigo hasta la flexibilidad para que
cada país pueda aplicar normas
que se ajusten a su cultura y su tradición.
Luego se evalúan experiencias
internacionales alternativas dentro del
enfoque de reducción de daños, desde
el suministro de jeringas a heroinómanos
para prevenir el vih hasta los cafés
holandeses en los que se puede fumar
cannabis. El texto concluye que es
necesario encarar una profunda revisión
de las convenciones internacionales sobre
el tema para lograr mejores resultados.
■■ Introducción
En febrero de 2009, la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, creada por los ex-presidentes Fernando Henrique Cardoso (Brasil), César
Gaviria (Colombia) y Ernesto Zedillo (México), presentó una declaración en la
Tom Blickman: especialista y autor de diferentes publicaciones sobre drogas y crimen organizado y el mercado internacional de drogas sintéticas; actualmente es investigador del programa
Drogas y Democracia del Transnational Institute (tni).
Martin Jelsma: especialista en políticas internacionales contra las drogas, particularmente en
los países andinos, el Sudeste de Asia y Afganistán; desde 1995 es coordinador del programa
Drogas y Democracia del Transnational Institute (tni).
Palabras claves: drogas, reducción de daños, despenalización, Organización de las Naciones
Unidas (onu), América Latina.
Nota: traducción de Verónica Mastronardi. La versión original de este artículo en inglés puede
consultarse en <www.nuso.org>.
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Tom Blickman / Martin Jelsma
que evaluaba el impacto de las políticas de la «guerra contra las drogas» y formulaba recomendaciones para elaborar estrategias más eficientes, seguras y
humanas. Las propuestas, que implican un cambio profundo de paradigma,
instan a examinar críticamente el enfoque prohibicionista impulsado por Estados Unidos y analizar las ventajas y los límites de las políticas de reducción
de daños implementadas en la Unión Europea.
La declaración sostiene que la solución de largo plazo pasa por la reducción de la demanda en los países consumidores. Tratar el consumo de drogas como un tema de salud pública y promover su reducción son, según
el diagnóstico de la comisión, las precondiciones necesarias para orientar
la acción represiva a la cuestión clave: la disminución de la producción y
el desmantelamiento de las redes de traficantes. Cada país debe abrir un
amplio debate público sobre la gravedad del problema y la búsqueda de
las políticas más adecuadas de acuerdo con su historia y su cultura. En
ese sentido, el nuevo paradigma deberá centrarse menos en las acciones
penales y más en los aspectos sociales y culturales. Además, las políticas
deben basarse en estudios científicos y no en principios ideológicos, como
parte de un esfuerzo que involucre no solo a los gobiernos sino al conjunto
de la sociedad.
El Transnational Institute (tni) aportó algunos principios rectores originales del
nuevo paradigma presentado por la comisión. En general, el desafío es encontrar un equilibrio entre, por un lado, la protección de la salud pública mediante
la implementación de determinados
El desafío es encontrar un
controles, y, por otro, las consecuencias negativas que generan los conequilibrio entre, por un lado, la
troles represivos. El objetivo es loprotección de la salud pública
grar un sistema global que proteja el
mediante la implementación
bienestar de la humanidad mediante
el control de las sustancias potencialde determinados controles,
mente nocivas, pero con la flexibiliy, por otro, las consecuencias
dad suficiente para respetar las dinegativas que generan
ferencias socioculturales y poniendo
límites a la represión a los consumilos controles represivos n
dores, los campesinos y los pequeños
traficantes. A continuación se enumeran los principios sostenidos por el tni,
para luego pasar al análisis de las políticas alternativas de reducción de daños y
las experiencias de diferentes países.
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Políticas alternativas en Europa y Estados Unidos
1. Con base en pruebas. Los cambios deberían basarse en una evaluación cien-
tífica de la eficacia de las políticas, y no en principios ideológicos. Existen
numerosos estudios que indican qué políticas funcionan y cuáles no, lo cual
constituye un cuerpo de conocimientos que se debería tener en cuenta.
2. Diferenciación. Es necesario diferenciar entre sustancias y patrones de uso.
Los riesgos sanitarios asociados al consumo de cannabis no son los mismos
que los relacionados con la inyección de heroína o el consumo de crack. Es
necesario considerar también la distinción entre plantas naturales y sus derivados concentrados: por ejemplo, la coca, en su estado natural, puede ser
beneficiosa para la salud, mientras que el consumo de su alcaloide (cocaína)
puede generar problemas. Pero además hay una diferencia sustancial entre
usos recreativos y patrones de uso más problemáticos.
3. Reducción de daños. Es imposible pensar en un mundo sin drogas. Por eso, la
ideología de la «tolerancia cero» debe sustituirse por el principio de reducción de daños, un enfoque más pragmático tendiente a manejar los daños
asociados con las drogas en la medida de lo posible, tanto para el consumidor
como para la sociedad en general.
4. Flexibilidad. Se deben tener en cuenta las diferencias socioculturales. El sis-
tema actual se encuentra demasiado influenciado por los intereses del Norte.
Las normas establecidas a escala mundial deberían dejar mayor margen de
maniobra y permitir a cada país ajustarlas a sus leyes nacionales y proteger
los derechos de las comunidades indígenas que conservan sus prácticas y
costumbres tradicionales.
5. Derechos humanos y proporcionalidad. El control de drogas debería demostrar
un pleno respeto de los derechos humanos, lo que significa que cualquier
pena debe ser proporcional al delito. Ejemplos de desproporción serían, entre
otros, el castigo a los usuarios por el mero hecho del consumo, la erradicación
forzosa contra campesinos que no tienen otra fuente de ingresos o las duras
sentencias penitenciarias contra pequeños traficantes, así como la pena de
muerte por delitos de drogas.
6. Desarrollo. La erradicación de la pobreza y el hambre constituyen el principal
Objetivo del Milenio de Naciones Unidas y, por lo tanto, deben tener una clara
prioridad. Las medidas de control de drogas nunca deberían generar más pobreza y más hambre, como sucede actualmente con la erradicación forzosa.
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7. Participación de la sociedad civil. Es necesario incluir en la formulación de la
política a todos los actores involucrados: campesinos, usuarios, profesionales de la sanidad y ong locales e internacionales. Es la única manera de
asegurar que dichas políticas estén basadas en la práctica y que funcionen.
■■ Las políticas básicas de reducción de daños
Las políticas de reducción de daños se orientan a la disminución de las consecuencias adversas, sanitarias, sociales y económicas, del uso de drogas
psicoactivas (drogas controladas, alcohol, drogas farmacéuticas), tanto sobre
los consumidores como sobre sus familias y sus comunidades, sin necesariamente poner fin al consumo de drogas.
En la última década se realizaron importantes avances en los programas de
reducción de daños básicos, aquellos orientados a enfrentar la propagación
de enfermedades como el virus de inmunodeficiencia humana (vih) y la
hepatitis entre los consumidores de drogas inyectables. Según el Programa
Conjunto de las Naciones Unidas sobre el vih/Sida (Onusida), existen alrededor de 16 millones de consumidores de drogas inyectables, de los cuales unos
tres millones están infectados con vih. Actualmente, 77 países implementan programas de intercambio de jeringas y agujas y alrededor de un millón
de personas recibe tratamientos de sustitución de heroína con metadona y
buprenorfina. Este tipo de programas se implementan en Canadá, Australia, casi todos los países de Europa y, en los últimos años, también en Asia
y algunas ciudades de eeuu. Los programas de reducción de daños han
avanzado en algunas naciones de América Latina, especialmente en Brasil,
Argentina y Uruguay.
Más allá de las experiencias nacionales, en 2003 la ue adoptó el enfoque de
reducción de daños como posición común, incluyéndolo en la Estrategia de Drogas de la ue para el periodo 2005-2012 y en el Plan de Acción de Drogas de la
ue para 2005-2008. El Observatorio Europeo de Drogas y Toxicomanías (oedt)
afirmó que, además de contribuir a reducir la transmisión del vih, la entrega
de jeringas y agujas permitiría «entablar relaciones con las poblaciones de drogadictos que no tienen contacto con otros servicios, y puede ser una vía hacia
tratamientos contra el consumo de drogas y hacia los servicios primarios de
cuidado de la salud». El oedt agregó que «no existen pruebas concluyentes
de que su entrega tenga una repercusión negativa sobre las actividades de prevención o de fiscalización de estupefacientes».
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Este tipo de prácticas se expande con ra- En eeuu, aunque el
pidez incluso a aquellos países con leyes gobierno federal viene
sumamente estrictas. China, por ejemplo, implementó programas de intercam- encabezando una cruzada
bio de agujas hace varios años y en 2006 ideológica contra la reducción
lanzó un plan de apertura de mil clínicas de daños, numerosos
de suministro de metadona. Países como
estados y ciudades llevan
Irán, Pakistán y Vietnam implementan
políticas similares. En eeuu, aunque adelante programas de
el gobierno federal viene encabezando intercambio de agujas y
una cruzada ideológica contra la reducde sustitución con opio n
ción de daños, numerosos estados y ciudades llevan adelante programas de intercambio de agujas y de sustitución
con opio. Además, el gobierno de Barack Obama se muestra predispuesto a
suavizar la posición anterior. En la actualidad, la mayor resistencia contra los
programas de reducción de daños se limita a una minoría de países integrada por Rusia, Japón y algunas naciones africanas e islámicas como Sudán y
Arabia Saudita.
Respecto de los organismos internacionales, la Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (ifrc, por sus siglas en
inglés) también ha sido clara: «Llegó la hora de que nuestra guía sea la luz
de la ciencia y no la oscuridad de la ignorancia y el miedo». En el marco de
la onu, los principios básicos de la reducción de daños para la prevención
de enfermedades infecciosas fueron aprobados por Onusida, la Organización Mundial de la Salud (oms) y, hace poco tiempo y con cierto grado de
ambigüedad, por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (Onudd) y por la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes
(jife), el órgano de fiscalización cuasijudicial para la implementación de las
convenciones de drogas de la onu.
■■ Otras prácticas de reducción de daños
En los últimos cinco años, junto con el aumento significativo de los programas de sustitución e intercambio de agujas, algunos países, como los Países
Bajos, Alemania, Suiza, España, Dinamarca, Canadá y Australia, avanzaron
en prácticas de reducción de daños más controvertidas, como la emisión de
recetas de heroína y las salas para consumo de drogas para los grupos más
problemáticos de adictos.
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El suministro de heroína farmacéutica (diamorfina) data de 1926, cuando los
médicos de Reino Unido recibieron la primera autorización. En la actualidad, solo un número reducido de consumidores británicos continúa recibiendo heroína de sus médicos, aunque sigue siendo un tratamiento legalmente
aprobado para enfrentar la adicción a las drogas opiáceas. Suiza lanzó un
programa piloto en 1994, los Países Bajos en 1998 y Alemania y España más
tarde. Las evaluaciones de los programas suizos y holandeses sobre los efectos de estas políticas en la reducción de muertes por sobredosis, las mejores
condiciones de salud de los heroinómanos y la marcada disminución de las
tasas de delitos relacionados con las drogas llevaron al Parlamento danés a
aprobar en 2008 la emisión de recetas de heroína para los adictos de muchos
años. Ese mismo año, también como resultado de los programas piloto, se
aprobó en Suiza, con 68% de los votos en un referéndum, la emisión de recetas de heroína.
La otra política de reducción
La otra política de reducción de daños
es la de las salas especiales para conde daños es la de las salas
sumo de drogas, que constituyen cenespeciales para consumo de
tros supervisados e higiénicos en los
drogas, que constituyen
que los drogadictos pueden consumir
sin temor a ser arrestados. Existen
centros supervisados e
unas 65 salas para consumo en Suiza,
higiénicos en los que los
los Países Bajos, Alemania, Luxemdrogadictos pueden consumir
burgo, España y Noruega, además de
dos proyectos piloto en Australia y
sin temor a ser arrestados n
Canadá. Un informe del oedt explica
la lógica de esta medida con el argumento de que «los consumidores de drogas,
en la medida en que no puedan o no quieran dejar de consumir, deben tener
la posibilidad de sobrevivir con la esperanza de que en alguna etapa posterior
puedan dejar su adicción».
Sin embargo, la jife condena las salas para el consumo de drogas con el
argumento de que violan las convenciones de la onu que restringen el uso
de drogas prohibidas a fines médicos y científicos. Para la jife, los gobiernos
que admiten las salas para el consumo «facilitan, promueven y/o instigan
los delitos relacionados con la tenencia y el consumo de drogas ilegales y
otros delitos penales, incluido el tráfico de estupefacientes». Pero esta afirmación contradice el asesoramiento legal de la Onudd, que sostiene que
«sería difícil afirmar que la creación de salas para el consumo de drogas inyectables conlleva la intención de las partes de incitar o inducir el consumo
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ilícito de drogas, o lo que es peor, de relacionarse con la tenencia de drogas
o promoverla, instigarla o facilitarla». Según la Onudd,
queda claro que la intención de los gobiernos es ofrecer mejores condiciones sanitarias
para los adictos a las drogas intravenosas y, de ese modo, reducir los riesgos de transmisión de enfermedades contagiosas y, por lo menos en algunos casos, acercarse a ellos
mediante el uso de la terapia y otras opciones similares. A pesar de que desde el punto de
vista de la reducción de la demanda esta acción parece insuficiente, dista enormemente
de la intención de delinquir de acuerdo con lo previsto en la Convención de las Naciones
Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.
■■ Las políticas de reducción de daños en América Latina
El enfoque de reducción de daños se originó pensando en el uso de heroína
mediante inyecciones. En América Latina, este uso de la heroína es un problema
grave solo en México (que implementa políticas de sustitución), por lo que en el
resto de la región las políticas de este tipo se desarrollaron lentamente. El principal estupefaciente inyectable en la región es la cocaína: se estima que existen
entre 400.000 y dos millones de consumidores latinoamericanos, la mayoría en
Brasil y en menor medida en Argentina, los primeros países de América del
Sur en desarrollar una política de reducción de daños. Ambos países, junto con
México, Paraguay y Uruguay, tienen hoy programas de intercambio de agujas.
En realidad, en América Latina la mayor parte de los problemas sociales y de salud
vinculados a los estupefacientes se relaciona con el consumo de alcohol y el fumar
cocaína (crack y pasta base de cocaína, que en Argentina se denomina «paco»). En
Brasil, por ejemplo, se implementaron programas piloto de entrega de pipas para
crack a fin de reducir el uso compartido de los utensilios infectados, y se ofrecen
tratamientos de sustitución con cannabis para los fumadores de crack.
Aunque este cambio de paradigma, de la tolerancia cero a la reducción de daños, produjo grandes avances en diferentes lugares del mundo, no es posible
simplemente trasladar el nuevo modelo a América Latina, donde la reducción
de daños debe centrarse en el fumar y la inhalación (en lugar de la inyección)
y en los estimulantes (en lugar de las drogas opiáceas). Existen alternativas
adaptables al contexto latinoamericano. Por ejemplo, la disponibilidad de estimulantes más suaves en el mercado legal podría evitar que determinados
grupos de consumidores recreativos empiecen a consumir cocaína. En esta
línea, la propuesta del gobierno boliviano de legalizar los productos de coca
naturales podría tener ventajas. Asimismo, vale la pena someter a consideración los tratamientos de sustitución con coca para la adicción a la cocaína.
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■■ Descriminalización y despenalización
En los últimos años, la población carcelaria mundial ha aumentado drásticamente, en parte debido al endurecimiento de las legislaciones antidrogas derivadas de la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas de 1988, que obliga a los países signatarios a «adoptar las medidas
que sean necesarias para tipificar como delitos penales en su derecho interno»
toda la actividad relativa a la producción, la venta, el transporte, la distribución, etc., de las sustancias enumeradas en las listas más restringidas de las
convenciones de 1961 y 1971. La penalización también comprende el «cultivo de
la adormidera, el arbusto de coca o la planta de cannabis con objeto de producir
estupefacientes». El texto hace una distinción entre la intención de traficar y el
consumo personal e indica que este último también debe entenderse como un
delito, pero «a reserva de sus principios constitucionales y de los conceptos
fundamentales de su ordenamiento jurídico [de cada Estado]».
Los países signatarios de la Convención pueden, aunque no están obligados,
adoptar medidas más estrictas, como la penalización del consumo. Como
resultado de estas políticas, en eeuu, Rusia y China se ha incrementado la
población carcelaria, al igual que en la mayoría de los países de Europa y
América Latina. La crisis penal resultante y la falta de repercusión positiva
originaron varias reformas de despenalización y descriminalización.
Existe mucha confusión en torno del significado exacto de estas dos palabras.
No hay una definición universalmente aceptada, y las interpretaciones varían de un idioma a otro. Aquí utilizaremos la definición más frecuente de
la bibliografía en inglés, que coincide con la del oedt: «descriminalización»
significa la eliminación de un comportamiento o actividad del derecho penal; «despenalización», en cambio, implica simplemente una distensión de
la sanción penal. La descriminalización suele afectar los delitos relacionados
con el consumo de drogas –tenencia, consumo, etc.– y puede verse reflejada
en la imposición de sanciones no penales (administrativas) o directamente en
la anulación de todas las sanciones. Por ende, es posible que otras leyes (que
no son de carácter penal) regulen el comportamiento o la actividad que se ha
descriminalizado. La despenalización suele abarcar el consumo personal y el
tráfico en pequeña escala, y en general conlleva la eliminación o la reducción
de las penas de prisión. Sin embargo, la actividad o el comportamiento siguen
constituyendo un delito penal. El término «legalización» se referiría a la eliminación del ámbito del derecho penal de todos los delitos relacionados con
los estupefacientes: consumo, tenencia, cultivo, producción, tráfico, etc.
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En muchos países, el consumo personal no es un delito; es decir, se encuentra
descriminalizado. Las convenciones de la onu no estipulan la imposición de penas (penales o administrativas) por consumo, tal como se menciona con claridad en el comentario oficial de la Convención de 1988: «Debe notarse que,
como en las Convenciones de 1961 y 1971, el párrafo 2 no exige que el consumo de estupefacientes se tipifique como un delito punible». Esto sugiere una
estrategia para los delitos relacionados con el consumo personal diferente de
la de aquellos de índole más grave, por ejemplo mediante un umbral de peso
que diferencie consumo personal de tráfico. En algunos países, en efecto, la
tenencia de pequeñas cantidades de drogas para el consumo personal está
totalmente descriminalizada, mientras que en otros las penas se redujeron o
simplemente no constituyen una prioridad en la aplicación de las leyes. Estos
cambios en el derecho o la jurisprudencia pueden aliviar el sobrecargado sistema penal y la superpoblación carcelaria.
La cuestión, sin embargo, es compleja. En 2003, la ue fijó directrices para establecer
las penas para los delitos de tráfico, pero no para el consumo personal, ya que
fracasó el intento de encontrar una definición común que distinga entre tenencia para consumo e intención de tráfico: «La noción de umbrales unificados finalmente se desechó por ser impracticable dado que muchos países emplean la
distinción entre tenencia y tráfico para poder despenalizar los delitos menores».
En consecuencia, existen aún grandes diferencias dentro de la ue. Por ejemplo,
España, Italia, Portugal y Luxemburgo no consideran que la tenencia de drogas
para consumo personal sea un delito punible. En los Países Bajos, Alemania y la
República Checa, la tenencia para uso personal sigue siendo ilegal, pero se establecieron directrices para que la policía, los fiscales y los tribunales no Desde el punto de vista legal,
impongan pena alguna, ni siquiera hay enormes diferencias
multas, hasta cierta cantidad. Otros
países imponen sanciones admi- y muchas controversias en
nistrativas y solo unos pocos, como cuanto a qué cantidad constituye
Suecia, Letonia y Chipre, contem- una dosis para consumo
plan sentencias de prisión por la
personal. En las últimas décadas,
tenencia de pequeñas cantidades.
al menos siete países
Desde el punto de vista legal, hay de la ue redefinieron el límite n
enormes diferencias y muchas controversias en cuanto a qué cantidad constituye una dosis para consumo personal. En las últimas décadas, al menos siete países de la ue (Bélgica, Alemania,
Grecia, Italia, los Países Bajos, Portugal y Finlandia) redefinieron el límite, de
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manera tal de no imponer acciones penales contra las personas detenidas
con estupefacientes aparentemente destinados al consumo personal. En 2000,
Portugal estableció como dosis para consumo personal «la cantidad requerida para que un individuo promedio consuma durante un periodo de diez
días» (se considera una dosis diaria promedio de 2,5 gramos de cannabis y
0,2 gramos de cocaína). «Estos umbrales se basan en presunciones y no son
determinantes; no obstante, si no median pruebas adicionales que impliquen
al consumidor de drogas en delitos más graves, la tenencia de drogas está
descriminalizada, debe tratarse como una violación administrativa.»
Otros países de la ue definen los umbrales en términos de cantidades específicas de gramos o unidades. En Austria, el límite de un «delito grave» (punible con encarcelamiento) son 15 gramos de cocaína y 3 gramos de heroína,
mientras que se consideran «pequeñas cantidades» 1,5 gramos de cocaína,
1 gramo de estimulantes del tipo anfetamínico (ats) y 0,5 gramos de heroína. En Finlandia, la legislación hace referencia a 1 gramo de heroína o 1,5 de
cocaína, aunque en la práctica el límite mínimo para una sentencia de prisión
es de 10 gramos de estimulantes del tipo anfetamínico (ats), 40 pastillas de
éxtasis, 4 gramos de cocaína y 2 gramos de heroína.
Lo central, en todo caso, es que todos los países de la ue han adoptado una
diferenciación judicial o legal para graduar la severidad del delito. La tendencia consiste en apartar a los consumidores del sistema penal y ofrecer
tratamientos en lugar de imponer penas. Sin embargo, este principio –que
implica determinar si las personas deben recibir asistencia o penas de encarcelamiento mediante la fijación de un límite entre consumidores y traficantes– es complicado de aplicar en la práctica. Un umbral bajo podría tener
como consecuencia el encarcelamiento de consumidores como si fueran traficantes, mientras que un umbral alto podría beneficiar a los traficantes. Según
el oedt, el verdadero énfasis en la ue
parece centrarse en la intención y no en la cantidad poseída (...) La gran mayoría elige
mencionar algún tipo de cantidad «pequeña» en la legislación; sin embargo, deja a discreción judicial o fiscal, con el conocimiento de las circunstancias pertinentes, determinar la verdadera intención subyacente en el delito. Ningún país utiliza de manera
definitiva las cantidades para determinar si una persona es consumidor o traficante.
■■ La experiencia de descriminalización y despenalización
en América Latina
Al revisar la experiencia en América Latina, un claro ejemplo de la fijación
de umbrales muy poco realistas es la ley de descriminalización de México
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sancionada en abril de 2009. Las cantidades establecidas para el consumo personal son 5 gramos de cannabis, 2 gramos de opio y cifras extremadamente
bajas de cocaína –0,5 gramos–, heroína –0,05 gramos– y metanfetaminas o
éxtasis –0,04 gramos–. En comparación, en Paraguay, por ejemplo, se han
fijado cantidades de 2 gramos para la cocaína y la heroína. En 2008, un juez
de San Pablo absolvió a una persona arrestada con 7 gramos de cocaína porque no se pudo probar fehacientemente que no era para consumo personal.
Si se establecen ciertas cantidades
como umbral, estas deben basarse La Comisión Latinoamericana
en pruebas (cuánto es en realidad
sobre Drogas y Democracia
para consumo personal) y deben
ser utilizadas de manera indicati- avala la descriminalización y
va, no determinante, en el proce- la diferenciación entre
dimiento penal.
consumidores y traficantes, pero
no especifica cómo traducir
La Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia avala la esto en reformas legislativas n
descriminalización y la diferenciación entre consumidores y traficantes, pero no especifica cómo traducir esto
en reformas legislativas. Por ejemplo, en los casos de grandes cantidades es
importante que la fiscalía pruebe la intencionalidad antes de que una persona
sea encarcelada por cargos de narcotráfico. Como principio legislativo, el juez
debe tener la posibilidad de tomar en consideración otras cuestiones (cantidad de delitos, condiciones sociales, circunstancias del arresto, etc.) para
determinar las penas cuando se supera la cantidad mínima de las dosis. El
riesgo es que se apliquen reformas mínimas, como la implementada en México, que tienen un valor simbólico positivo, eficaz para desestigmatizar a los
drogadictos y evitar que algunos de ellos terminen en la cárcel, pero que
pueden generar efectos perjudiciales para muchos consumidores de drogas
erróneamente catalogados como traficantes.
La norma mexicana también estipula umbrales para el narcotráfico menor,
definido por cantidades de hasta mil veces las dosis para consumo personal.
Si bien es fundamental distinguir a los distribuidores callejeros de los grandes traficantes, el contrabandista de poca monta (por ejemplo, una persona
detenida en el aeropuerto que se tragó más de 500 gramos de cocaína o 50
gramos de heroína) sigue recibiendo el trato de un traficante a gran escala.
En contraste, en 2008 Ecuador sancionó un indulto para las «mulas» (quienes
se encargan de trasladar la droga por fronteras y aeropuertos), a quienes se
consideró víctimas de una legislación desproporcionada. Se liberó de prisión
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a más de 3.000 personas detenidas con una cantidad máxima de dos kilos de
cualquier tipo de droga, que no tenían condena anterior y que habían cumplido un 10% de su pena o un mínimo de un año.
En general, el debate suele centrarse en los delitos relacionados con el consumo, aunque la crisis carcelaria se debe en gran medida a la falta de mejor diferenciación entre el tráfico menor, vinculado a la distribución para financiar
el consumo personal, y el tráfico en manos del crimen organizado. Esta distinción exige un nuevo paradigma. Otros países latinoamericanos, y también
europeos, pueden aprender del ejemplo de Ecuador.
■■ La descriminalización del cannabis
El cannabis es la sustancia ilegal más consumida: alrededor de 170 millones de personas en todo el mundo, según el último Informe Mundial sobre
las Drogas. Los consumidores recreativos que desarrollan patrones problemáticos de consumo son muy pocos y la
El cannabis es la
Comisión Latinoamericana sobre Drogas
sustancia ilegal más
y Democracia propuso la descriminalización de su tenencia para consumo.
consumida: alrededor de
170 millones de personas
Desde que el cannabis fue incluido en la
Convención Única sobre Estupefacientes de
1961, se viene debatiendo si esta ha sido una
el último Informe Mundial
decisión acertada. El cannabis se incluyó en
sobre las Drogas n
la Lista i, pero también en la Lista iv, que
exige los controles más estrictos, puesto que se trata de sustancias consideradas
«muy peligrosas» por sus características nocivas, los riesgos de adicción y el
limitado valor terapéutico. Entre ellas figuran la heroína y el cannabis, pero no
la cocaína, que solo aparece en la Lista i. La Convención indica un riguroso sistema de control para el cannabis, pero otorga cierta flexibilidad a los países en
la interpretación de la «necesidad» de ese control. Los países firmantes pueden
adoptar otras medidas de control que crean necesarias, incluida la prohibición
absoluta, de las drogas detalladas en la Lista iv. A pesar de estas restricciones,
los países deben juzgar la «oportunidad» y la «necesidad» de aplicar las normas de la Convención. Las convenciones no tienen efecto inmediato. Además,
en el traslado de la norma internacional a la ley nacional los países pueden ganar cierto margen de maniobra. Sin embargo, de acuerdo con la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, los Estados deben interpretar
los tratados de buena fe y teniendo en cuenta su objeto y fin.
en todo el mundo, según
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Muchos plantean que la inclusión del cannabis fue una equivocación basada
en la información médica y científica disponible cuando se redactó el tratado.
En 2006, la Onudd reconoció que «gran parte del material que había sobre el
cannabis en la actualidad se considera erróneo» y señaló que «reconocidos profesionales abogan por el uso médico de los componentes activos o de la planta
misma». Por consiguiente, la Onudd admitió que el fundamento científico para
colocar el cannabis en la Lista iv fue incorrecto. El informe también demostró
que la reducción del suministro es imposible dada la capacidad de la planta de
crecer en cualquier lugar, y que las acciones para controlarlo habían fracasado.
En los años 60, en el clima de agitación cultural y contracultural de los jóvenes
de la época, los regímenes de control del cannabis adquirieron mayor protagonismo, especialmente en las sociedades occidentales. En la década de 1970,
varias investigaciones públicas y distintas comisiones analizaron el tema. Sus
conclusiones esenciales fueron que muchos de los daños vinculados al cannabis eran exagerados y que los efectos de la penalización eran potencialmente
excesivos e incluso contraproducentes, y recomendaron la reducción o eliminación de las sanciones penales por consumo. Sin embargo, en la mayoría de
los países, con la notoria excepción de los Países Bajos, estas recomendaciones
no produjeron una reforma sustancial.
Durante los 70, las políticas se orientaron a intensificar la posición punitiva en
el marco de la «tolerancia cero» o, en el otro extremo, a explotar la libertad de
acción o incluso forzar los límites de las convenciones. En el ámbito internacional prevaleció el enfoque de la prohibición, que tuvo como resultado la penalización del cannabis en la Convención de 1988, donde se incluyó un artículo
destinado a restringir el margen proporcionado a los países por la Convención
Única de 1961. Así, se exigió a las partes la penalización de la tenencia y el
cultivo para consumo personal a menos que esto fuera opuesto a los principios
constitucionales y los conceptos básicos del sistema jurídico nacional.
Este endurecimiento del régimen internacional fue en buena medida una reacción a las políticas hacia el cannabis implementadas durante los 70 por varios
países, especialmente por los Países Bajos y algunos estados y ciudades de eeuu.
Estos regímenes de control alternativos se aprobaron debido a la dificultad para
modificar las convenciones de fiscalización de estupefacientes de la onu, junto
con el creciente apoyo a un enfoque más laxo por parte de las investigaciones y
comisiones oficiales. Aunque se argumentó que estas reformas no implicaban
romper los límites de los acuerdos internacionales, algunos países de la línea
dura, al igual que la jife, aseguraron que en algunos casos sí sucedió.
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La Convención de 1988, aun dentro del marco general prohibicionista, admite cierto margen de maniobra. El resultado fue un sinnúmero de regímenes
de control alternativos implementados según las circunstancias nacionales
o locales y de acuerdo con la oportunidad política, con frecuencia determinados por las tradiciones y los principios legales nacionales. En el informe
«Cannabis Policy: Moving Beyond Stalemate» (2008), la Global Cannabis
Commission de la Beckley Foundation analizó la enorme variedad de regímenes alternativos. Cabe señalar que ni siquiera los regímenes alternativos
más audaces incluyen la legalización explícita del cultivo, la producción o la
distribución del cannabis, que violaría claramente las disposiciones de las
convenciones internacionales.
El informe identifica tres tipos de regímenes alternativos. El primero –prohibición con advertencia o programa de rehabilitación (despenalización)– se
aplica con algunas variantes en Francia, Australia, Canadá, Gran Bretaña,
Brasil y algunas ciudades y estados de eeuu. El segundo –prohibición con
penas civiles (descriminalización)– está vigente en Bélgica, Italia, la República Checa, Portugal, Dinamarca y Australia. El tercero –prohibición parcial (incluida la legalización de facto, por ejemplo la prohibición con «principio de conveniencia», y la legalización de iure)– se encuentra presente en
los Países Bajos, Alemania, Austria, España, varios estados de eeuu, Colombia, Suiza y la India.
La cuarta categoría, el uso de marihuana bajo control médico, se considera
un caso especial, presente sobre todo en América del Norte y algunos países
de Europa. El uso médico es diferente de los otros modelos, basados en el uso
recreativo. La lógica original que fundamentó la prohibición del cannabis era
que no tenía ningún uso médico aceptado. Si bien las investigaciones son preliminares, conocimientos científicos recientes indican que el uso de marihuana genera beneficios médicos, como la reducción de las náuseas causadas por
la quimioterapia, la inducción del apetito en pacientes con sida y la reducción
de la presión intraocular originada por el glaucoma. Es importante destacar
que, de acuerdo con el comentario sobre la Convención Única de 1961, la expresión «fines médicos» no tiene necesariamente el mismo significado exacto
en todo momento y en todas las circunstancias, ya que su interpretación depende de la etapa en que se encuentre la ciencia médica.
El informe de la Global Cannabis Commission concluye que «no hubo un
aumento importante de consumo de cannabis en países donde se mantiene
la ilegalidad de iure del cannabis, pero que implementaron reformas que, en
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Políticas alternativas en Europa y Estados Unidos
el ámbito nacional o subnacional, redujeron las penas de las sanciones civiles
o administrativas». Además, a partir de una serie de estudios realizados, el
informe sostiene que «si la ilegalidad del cannabis se mantiene, las leyes y
las sanciones tendrán como mucho un impacto relativamente modesto sobre
los índices de consumo de cannabis». Es decir, las políticas prohibicionistas
no reducen sustancialmente el consumo. Las tendencias de consumo parecen
más influenciadas por factores económicos, culturales y sociales que por las
leyes contra las drogas.
■■ El caso de los Países Bajos
Los cafés holandeses, donde los consumidores pueden comprar una cantidad
limitada de cannabis, ocupan un lugar altamente simbólico como paradigma de políticas liberales en materia de cannabis. Sin embargo, el fenómeno
suele interpretarse erróneamente. Contra lo que habitualmente se piensa,
la tenencia de cannabis en los Países Bajos –no el consumo– está tipificada
como delito. Esto implica que el gobierno se ajusta a lo dispuesto en las
convenciones de la onu. No obstante, la jife considera que los cafés no Los cafés holandeses, donde
cumplen con los tratados e incluso los consumidores pueden
ha llegado a afirmar, en su informe
comprar una cantidad limitada
anual de 1997, que la política holandesa «podría describirse como insti- de cannabis, ocupan un lugar
altamente simbólico como
gación indirecta».
paradigma de políticas
En realidad, la política holandesa es liberales. Sin embargo, contra
una descriminalización de facto de la
lo que habitualmente se
tenencia, la compra y la venta de cantidades para el consumo personal de piensa, su tenencia en los
cannabis, aunque de iure estas activi- Países Bajos –no el consumo–
dades no estén permitidas. También está tipificada como delito n
se admite el cultivo de hasta cinco
plantas por persona para consumo personal. La tenencia, producción y venta
de cannabis se penalizaron en 1953, cuando la población en general no conocía
la sustancia. En los 60, cuando el cannabis se popularizó, el mercado minorista de esta droga era en su mayoría clandestino. Al principio, las autoridades
trataron el cannabis con severidad. Pero con el tiempo la policía empezó a tolerar a los «distribuidores hogareños». Este cambio se basó en consideraciones
sociales y de salud pública, especialmente en la separación de los mercados de
drogas livianas (cannabis) y drogas duras (heroína, cocaína, etc.).
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Tom Blickman / Martin Jelsma
La reforma coincidió con la rápida propagación de la heroína a partir de 1972 y
con las dudas sobre los riesgos sociales y de la salud generados por el cannabis.
En 1971, la Comisión Hulsman (una comisión de expertos convocada por el
gobierno para elaborar recomendaciones de políticas) aconsejó a la administración de los Países Bajos descriminalizar el uso y la tenencia de pequeñas
cantidades de cannabis. De este modo, la producción y la distribución de cannabis pasarían a ser delitos menores. Un año después, en 1972, la Comisión
Baan (un grupo de trabajo de expertos multidisciplinarios bajo auspicio gubernamental) procedió con mayor cautela: recomendó establecer un periodo
de experimentación sobre la base del «principio de conveniencia», una opción
discrecional dentro del derecho penal holandés que les permite a las autoridades abstenerse de interponer acciones penales.
El régimen de control se desarrolló desde abajo hacia arriba, mediante iniciativas locales que luego fueron refrendadas por los municipios y finalmente
adquirieron carácter formal a través del derecho y las políticas nacionales. La
revisión de la Ley del Opio de 1976 introdujo la descriminalización legal del
cannabis. El consumo dejó de ser un delito y la tenencia de hasta 30 gramos se
convirtió en un delito menor, mientras que la tenencia de más de 30 gramos
siguió siendo un delito penal.
Para fundamentar estos cambios, las acciones penales a gran escala relacionadas con el cannabis se consideraron opuestas al interés público porque estigmatizaban a los jóvenes y los sometían al aislamiento social. Desde 1979, el régimen
se rige por las directrices nacionales oficiales emitidas por la fiscalía: se tolera
la venta minorista de cannabis siempre que las bocas de venta cumplan con los
criterios llamados ahoj-g (por la sigla que conforman en holandés): nada de
publicidad manifiesta, nada de drogas duras, nada de disturbios o alteraciones
del orden público, nada de venta a menores y nada de ventas en grandes cantidades. La fiscalía asignó la «prioridad judicial más baja» a las investigaciones y
acciones contra la tenencia para consumo personal y otorgó una amplia discrecionalidad a los municipios. Pero, a pesar de la venta libre, los niveles de consumo de cannabis son similares a los de los países vecinos, Alemania y Bélgica, y
mucho más bajos que en el Reino Unido, Francia y España.
Es importante señalar que, cuando se decidió descriminalizar el cannabis y
tolerar la venta minorista, no se previó el fenómeno de los cafés. Estos establecimientos reemplazaron a los distribuidores hogareños, y su número creció rápidamente durante los 80, lo que generó situaciones incontrolables y una
transgresión de las directrices. Hubo actos de violencia, un incremento de los
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Políticas alternativas en Europa y Estados Unidos
robos y de venta de drogas duras. Como reacción, se produjo una fuerte resistencia en los barrios afectados y una pérdida de apoyo social al nuevo modelo.
El consenso alrededor de esta política se resquebrajó aún más cuando los demócrata-cristianos, que habían apoyado la estrategia, retiraron su respaldo. Fue así
como en 1996 el gobierno decidió endurecer las directrices de modo de conservar
la esencia del modelo. La venta se redujo de hasta 30 gramos a 5 gramos por
transacción, y se estableció un límite de 500 gramos de cannabis de tenencia in
situ. Además, la edad mínima de admisión en los cafés pasó de 16 a 18 años. El
gobierno habilitó nuevos instrumentos legales para que los municipios pudieran
reducir la cantidad de cafés, entre ellos la opción de prohibirlos. En la actualidad,
66 de 443 municipios de los Países Bajos aplican la «política cero», que les permite cerrar cafés incluso si no infringen los
Los Países Bajos pasaron
criterios ahoj-g. Adicionalmente, con el
paso de los años los criterios por parte de la «tolerancia cero» a
de los equipos especiales de la policía se la legalización de facto, al
hicieron más estrictos. También se estamenos en la «puerta principal»,
blecieron restricciones para los cafés en
las proximidades de escuelas y para las es decir, los cafés en los
licencias de los propietarios. Así, la canti- que se vende cannabis.
dad de cafés sufrió una reducción drásti- Los problemas continúan
ca: de un pico de 1.500 en los inicios pasó
en la «puerta de atrás»:
a 813 en 2000, hasta llegar a 702 en 2007.
los propietarios de los cafés
Lo central es que los Países Bajos pasaron deben comprar el cannabis
de la «tolerancia cero» a la legalización de en un mercado que
facto, al menos en la «puerta principal»,
sigue siendo ilegal n
es decir, los cafés en los que se vende
cannabis. Los problemas continúan en la «puerta de atrás»: los propietarios de
los cafés deben comprar el cannabis en un mercado que sigue siendo ilegal y está
sujeto a la aplicación de las leyes. Los proveedores todavía pueden ser procesados
por transportar cannabis a los cafés y es posible detener a los propietarios de los
establecimientos por adquirirlo, a pesar de que tienen permitido venderlo.
La ley se focaliza en los distribuidores a gran escala. Hasta mediados de los 80, la
mayor parte del cannabis consumido en los Países Bajos era resina de cannabis
importada. Debido a una fuerte ofensiva contra las importaciones y la mejora en
las técnicas de cultivo, la planta de cannabis (nederwiet) se popularizó en el país.
Desde entonces, las organizaciones delictivas controlan una gran parte de la industria del cannabis. Según la policía, al menos 80% de lo que se cultiva en los
Países Bajos se exporta, a un valor de unos 2.000 millones de euros al año.
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Teniendo en cuenta estos datos, la conexión entre oferta y demanda constituye un desafío importante para las políticas: el problema de la «puerta de
atrás» pone en peligro el sistema. La situación paradójica de la prohibición de
la oferta y la admisión regulada de la demanda se encuentra en una encrucijada. En 2000, el Parlamento votó una ley para regular la «puerta de atrás»
mediante la autorización del cultivo de cannabis en un sistema cerrado; es
decir, descriminalizó la producción de cannabis que se vende en los cafés.
Pero el gobierno se negó a aprobar la legislación con el argumento de que
su reglamentación sería problemática y que enfrentaría una fuerte oposición
internacional. En 2005, una nueva iniciativa propuso experimentar reglamentando el abastecimiento de cannabis en los cafés. El gobierno solicitó asesoramiento legal, y determinó que el cultivo de cannabis para cualquier otro fin
que no fuese médico o científico estaba prohibido por las convenciones de la
onu y la legislación de la ue. La iniciativa, entonces, fracasó.
Pero el problema continúa. En el otoño de 2008, en una «cumbre de cannabis»,
30 intendentes de los principales municipios holandeses volvieron a pedir un
«plan piloto supervisado» para evaluar si la existencia de cultivadores con
licencia podría reducir los delitos derivados del suministro de cannabis. En
mayo de 2009, el Partido Laborista dio a conocer un plan destinado a autorizar cinco plantaciones legales de cannabis, que reproduciría el modelo del
cultivo legal de cannabis con fines médicos que supervisa el Ministerio de Salud. En el periodo 2009-2010 se realizará una evaluación de todos los aspectos
de la política de drogas holandesa, incluido el futuro de los cafés.
■■ eeuu: contradicciones y diversidad
En eeuu, la cuna de la prohibición, las políticas sobre el cannabis son más diversas de lo que habitualmente se cree. Hay una curiosa dicotomía. En el nivel
federal se implementa una política de cumplimiento estricto de la prohibición,
pero en los órdenes estatal y local existe una extraordinaria diversidad. En la
actualidad, 13 estados descriminalizaron el consumo o la tenencia de cannabis,
mientras que 13 estados han reconocido el uso médico de esta sustancia. Algunos estados sostienen ambos enfoques por lo que, en total, 20 estados aplican
políticas diferentes de las federales. Pero además las estrategias de control local y estatal cambian permanentemente, en general hacia esquemas más laxos,
como resultado de las iniciativas legislativas y del electorado.
Esto demuestra que, mientras eeuu exportaba su política prohibicionista al resto del mundo, no lograba imponerla internamente. Las diferencias comenzaron
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Políticas alternativas en Europa y Estados Unidos
© Nueva Sociedad / Roberto Cubillas 2009
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en 1970, cuando el gobierno de Richard Nixon impulsó la Ley de Sustancias
Controladas, lo que dio comienzo a la llamada «guerra contra las drogas», incluido el cannabis. Nixon creó la Comisión Nacional sobre Marihuana y Consumo de Drogas para que estudiara el tema. Tras una investigación, la comisión se
pronunció a favor de anular la prohibición y recomendó una política de control
social orientada a desalentar el consumo de marihuana y centrar la atención en
la prevención del consumo desmedido. También se pronunció a favor de que la
tenencia para consumo personal dejara de ser un delito (aunque la tenencia en
público siguiera sujeta a la incautación inmediata) y propuso que la distribución
informal de pequeñas cantidades de marihuana sin que medie remuneración,
o con una remuneración insignificante que no implique ganancia, dejara de ser
un delito. Nixon, sin embargo, descartó las
conclusiones de la comisión.
En 1973, Oregon se
convirtió en el primer
Pese a ello, el informe tuvo una repercusión
considerable. En 1973, Oregon se convirtió
el cannabis n
en el primer estado en descriminalizar el
cannabis. Se estableció una multa de entre
500 y 1.000 dólares como sanción por tenencia de una onza (28,45 gramos) o
menos, mientras que la venta y el cultivo conservaron penas más severas. En
1973, California estableció una multa de 100 dólares por la tenencia de una
onza para consumo que no fuera de carácter médico, con penas más severas
para las cantidades superiores, tenencia en las escuelas y venta y cultivo. En
1975, la Corte Suprema de Alaska dictaminó que la tenencia de cantidades de
hasta una onza para consumo personal era legal conforme a la constitución
del estado y sus garantías de privacidad.
estado en descriminalizar
Otros estados también establecieron políticas de despenalización y descriminalización, con diversas variantes. Las medidas incluyeron multas, sesiones
educativas sobre estupefacientes, tratamientos contra las drogas en lugar de
encarcelamiento y cargos penales por tenencia de pequeñas cantidades de
cannabis, o la asignación de la prioridad más baja a la aplicación de las leyes
sobre varios delitos vinculados al cannabis. El ámbito federal consideró estas
alternativas contrarias a la Ley de Sustancias Controladas, lo que convirtió el
tema en un campo de batalla para activistas, electores, legisladores locales y
estatales y, en última instancia, también para los tribunales.
En 1996, los votantes de California aprobaron en un referéndum la Propuesta
215 –la Ley de Uso Compasivo– que exime el uso médico del cannabis de
las sanciones penales. No legaliza la sustancia, pero modifica el trato que el
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Políticas alternativas en Europa y Estados Unidos
sistema judicial les dispensa a los pacientes y sus cuidadores, al permitir que
las personas «tengan, cultiven y transporten» cannabis, siempre y cuando sea
para fines medicinales y se justifique mediante receta. Los pacientes pueden
solicitar su exención de la ley, pero el proceso de presentación de pruebas
fehacientes es su responsabilidad.
En California, las contradicciones entre la política federal y estatal condujeron
a una especie de guerra civil de bajo nivel. La Agencia Antidrogas de eeuu
(dea, por sus siglas en inglés) realizó allanamientos y cerró clubes de cannabis
medicinal, procesó a los proveedores, amenazó a los médicos que recomendaban cannabis y combatió con éxito a pacientes y cooperativas. Algunos casos
llegaron a la Corte Suprema. En 2001, el tribunal dictaminó que las leyes federales de estupefacientes no permiten exenciones para el cannabis medicinal
y rechazó la defensa basada en la necesidad médica aprobada por la Ley de
Sustancias Controladas de 1970. En junio de 2005, la Corte determinó que el
Congreso puede prohibir el consumo de cannabis incluso en los casos en que
los estados aprueban su uso con fines médicos.
Pese a esta situación, aparecieron dispensarios de marihuana medicinal y
clubes de compradores de cannabis. Se fue creando un «mercado gris» estable, similar a los cafés en los Países Bajos, a fuerza de prueba y error. Quienes
se dedican a cultivar y vender cannabis evitan problemas absteniéndose de
hacer publicidad, cuidándose de no vender a menores de edad y abriendo
solo una tienda. Lo cierto es que hoy en California prácticamente cualquier
persona que argumente ante un médico bien predispuesto que si fumara marihuana sentiría menos molestias puede obtener la droga como tratamiento.
El modelo de California, más allá de las diferencias entre los condados y las
ciudades, es una especie de legalización de facto en un contexto legal gris.
Hoy más de 200.000 californianos tienen una carta de su médico que les da
derecho a adquirir cannabis, y existen cientos de dispensarios que lo venden.
Incluso hay máquinas expendedoras de marihuana que solo pueden utilizar
las personas a quienes se les recetó la droga por motivos médicos. El paciente
entrega la receta, se le toma una foto y las huellas digitales, y esto le permite
acceder a la droga. Aunque el cannabis que se vende en los dispensarios es
solo una pequeña fracción del total del mercado de California, el precio mayorista bajó a la mitad desde su legalización para uso médico.
En suma, la situación en eeuu incluye variantes y áreas grises. Es probable
que esta ambigüedad se mantenga durante el gobierno de Obama: aunque el
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presidente cumplió su promesa de campaña de detener los allanamientos de
la dea en los dispensarios, no parece ansioso por llevar a la práctica una declaración formulada en 2004, cuando afirmó que es necesario volver a considerar
la descriminalización de las leyes sobre marihuana.
■■ Conclusiones
Los ejemplos de los Países Bajos y California demuestran que es posible desarrollar regímenes alternativos de fiscalización del cannabis incluso dentro del
marco prohibicionista de la onu. Debido a las disposiciones de las convenciones
internacionales en materia de cultivo y suministro de cannabis, estos modelos
terminan conformando un área legal gris, en la cual el consumo es aceptado
pero el cultivo y el suministro quedan en manos de las organizaciones delictivas. Esto define la paradoja holandesa: la legalización de facto del consumo de
cannabis sin disposiciones legales que regulen su suministro. El modelo californiano aborda esa ambigüedad regulando el suministro para una cantidad
limitada de consumidores de cannabis medicinal. Sin embargo, no se ocupa de
la situación de los consumidores recreativos, que constituyen una mayoría.
La jife cree que algunos regímenes alternativos de control violan las disposiciones internacionales y recordó a los gobiernos que existen mecanismos dentro de
la Convención para modificar el alcance del control de estupefacientes y quitar
o incluir una determinada droga de una lista. En relación con las políticas de liberalización del cannabis, la jife se refirió a una paradoja inquietante que reviste particular importancia para América Latina: «Es preocupante que, mientras
muchos países en vías de desarrollo asignaron recursos a la erradicación del
cannabis y la lucha contra el tráfico ilícito, algunos países desarrollados decidieron tolerar el cultivo, la comercialización y el consumo». El argumento de la
jife parece válido: basta observar la frontera entre México y eeuu, donde ambos
mundos se juntan, para apreciar las trágicas consecuencias.
En materia de reducción de daños, también se llegó al límite de las convenciones. Aunque en la actualidad la jife acepta con cierta renuencia algunas
medidas de reducción de daños, como el intercambio de agujas o el tratamiento de sustitución con opiáceos, considera que otras medidas del mismo
tipo –incluidos los cafés y las salas para consumo de drogas– no cumplen
con las convenciones. Al tratar el tema, la jife indica que tales prácticas amplían el concepto de reducción de daños, de modo de incluir no solo las consecuencias de salud negativas derivadas del consumo de estupefacientes,
sino también una serie de consecuencias sociales negativas del sistema in-
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ternacional de fiscalización de drogas. Pero la Junta ha rechazado este tipo
de consideraciones y ha determinado que abordar los temas sociales de esta
forma no se ajusta a los tratados. Este aspecto tiene una importancia particular para América Latina, donde las repercusiones sociales negativas, como la
violencia suscitada por las pandillas y las organizaciones de narcotráfico, y la
superpoblación carcelaria que conduce a condiciones infrahumanas, tienen
tanta relevancia como las consecuencias negativas para la salud.
En general, las convenciones de fiscalización de estupefacientes de la onu
dificultan la búsqueda de avances en materia de políticas y están llenas de
contradicciones. En primer lugar, es necesario solucionar el conflicto entre
las convenciones y determinadas prácticas de reducción de daños, como las
salas para consumo de drogas. La obligación urgente de frenar la epidemia
de sida es un argumento suficiente para eliminar los obstáculos impuestos
por normas establecidas hace medio siglo, antes de que existiera este peligro
para la salud pública mundial. Del mismo modo, la sanción penal obligatoria
por tenencia, venta y cultivo (incluidas las pequeñas cantidades para consumo personal o para la subsistencia familiar) no permite encontrar un mejor
equilibrio entre la protección y la represión. Se requiere una mayor flexibilidad para enfrentar la violencia que generan las drogas y la crisis del sistema
carcelario. Asimismo, los países que deseen experimentar con la regulación
legal del mercado del cannabis –utilizando como guía el Convenio Marco de
la oms para el Control del Tabaco– deberían tener autorización para hacerlo.
Los países que crean que la prohibición total del cannabis es la mejor forma
de proteger la salud pública pueden mantener sus políticas actuales, del mismo modo que algunas naciones islámicas siguen prohibiendo el alcohol. Finalmente, se necesita una solución urgente para la cuestión de la hoja de coca,
que compense la injusticia originada por la negación de su valor en la cultura
andina. La hoja de coca y sus usos naturales –por ejemplo, la masticación–
deben eliminarse de la Lista i de la Convención Única de 1961.
A 50 años de su puesta en vigencia, es hora de modernizar el sistema y establecer una Convención Única coherente, que reemplace los actuales tratados. Las
convenciones no son sagradas; por el contrario, hoy constituyen instrumentos
anacrónicos repletos de contradicciones. Como se señaló en el primer Informe
Mundial sobre las Drogas de 1997: «las leyes, e incluso las Convenciones Internacionales, no están escritas sobre piedra. Pueden modificarse cuando la voluntad democrática o las naciones deseen hacerlo». El año 2012 –a un siglo de la
aprobación del primer tratado internacional de estupefacientes, la Convención
del Opio de La Haya de 1912– puede ser un momento oportuno para hacerlo.
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