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InnovacIones LegIsLatIvas en PoLítIcas de drogas
Innovaciones
Legislativas
en Políticas
de Drogas
Iniciativa latinoamericana
sobre drogas y democracia
Martin Jelsma, Transnational Institute
Martin Jelsma es politólogo de los
Países Bajos especializado en políticas
internacionales de control de droga.
Desde 1995 es coordinador del programa
Drogas y Democracia del Transnational
Institute (TNI) con sede en Amsterdam
dedicandose a estudios sobre drogas y
diálogos entre funcionarios y expertos en
Europa, América Latina y Asia.
Octubre 2009
Secretariado de la Iniciativa
latinoamericana SOBRE
DROGAS Y DEMOCRACIA:
Bernardo Sorj
Ilona Szabó de Carvalho
Miguel Darcy de Oliveira
APOYO:
Centro Edelstein de Pesquisas Sociais
Instituto Fernando Henrique Cardoso
Open Society Institute
Para saber más sobre la
Iniciativa acceda al sitio
www.drogasydemocracia.org
Para entrar en contacto,
escriba al email:
[email protected]
Diseño gráfico: Amapola Rios // Cacumbu
Innovaciones
Legislativas en
Políticas de Drogas1
Martin Jelsma, Transnational Institute
Este informe presenta un resumen de buenas prácticas en reformas
legislativas de drogas de todo el mundo, que representan un alejamiento del modelo represivo de la tolerancia cero y un avance hacia
políticas de drogas más humanas y fundamentadas en pruebas empíricas. Los ejemplos reflejan las lecciones aprendidas en la práctica
con la aplicación de enfoques menos punitivos y su impacto en los
niveles de consumo de drogas y los daños asociados sobre los individuos y la sociedad. Las pruebas disponibles sugieren que las legislaciones que moderan la penalización, acompañadas de medidas
que ayuden a redirigir los recursos de las actividades de represión y
encarcelamiento hacia a la prevención, el tratamiento y la reducción
de los daños, son más eficaces para limitar los problemas relacionados con las drogas. Los temores de que relajar las leyes de drogas y
su aplicación se traduciría en un drástico aumento del consumo han
resultado ser infundados. Los ejemplos citados en estas páginas, a
pesar de sus diferencias en cuanto a alcances y objetivos, pueden
considerarse como mejoras sobre un modelo de fiscalización de drogas demasiado represivo y apuntan a una dirección de reformas y
cambios de paradigma más significativos en el futuro.
El centro de gravedad de esta serie de reformas se sitúa en Europa, tal como recapitula el Observatorio Europeo de las Drogas y
las Toxicomanías (OEDT): “El análisis de las estrategias nacionales
en materia de drogas, la literatura jurídica, las leyes y las prácticas
judiciales indica que en varios países de la Unión la acción pública
se basa en a) un mayor hincapié en el tratamiento que en el castigo
penal; b) una sensación de desproporción entre las penas de privación de la libertad (que suelen conllevar el registro de antecedentes
penales) y el consumo ilícito de drogas; y c) la percepción de que, en
comparación con otras drogas, el cannabis es menos peligroso para
la salud”.2 En lugares como Australia, Canadá y varios estados de los
Estados Unidos se han adoptado reformas parecidas, que también
están tomando un fuerte impulso en América Latina, por lo que la región podría convertirse en un nuevo centro de gravedad para seguir
fomentando este tipo de reformas en el futuro más inmediato.
1. Informe de apoyo para la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia. El texto original
en inglés ha sido editado por David Aronson. La traducción al español es de Beatriz Martínez
Ruiz. Martin Jelsma aportó un primer texto de apoyo a la Comisión en abril de 2008 con el título
“El estado actual del debate sobre políticas de drogas: tendencias de la última década en la
Unión Europea y las Naciones Unidas”, disponible en <www.drogasedemocracia.org>.
3
1. Descriminalización de los
consumidores de drogas
El primer tipo de reforma legislativa que se puso en marcha en Europa
–y que últimamente está tomando fuerza en América Latina– consiste
en eximir a los consumidores de drogas de ser sometidos a arrestos y
procesos judiciales por el consumo de drogas y por actos preparatorios
como la adquisición, la simple posesión o el cultivo para consumo personal. No hay ningún argumento con fundamento científico contra las
ventajas de este nivel de descriminalización. Como se demuestra más
adelante, no conduce a un mayor consumo de drogas y, en cambio, sí
descarga notablemente la presión a la que están sometidos los organismos de aplicación de la ley y los sistemas judicial y penitenciario, además de acabar con las barreras que impiden que los consumidores que
muestran patrones problemáticos de consumo se aproximen a servicios
de tratamiento y reducción de los daños.
Los dilemas y las dudas en materia de políticas se desarrollan en torno
al carácter exacto de la distinción legal entre posesión para consumo
personal y posesión con la intención de suministrar a terceras personas.
Algunas reformas legislativas establecen umbrales cuantitativos; otras,
definen la distinción en función de ciertos criterios y principios y dejan
que éstos se apliquen, según cada caso concreto, a discreción de los
fiscales y jueces. Algunas reformas han puesto punto y final a todo tipo
de penas (descriminalización total), mientras que, otras, han suprimido
sólo las sanciones penales y las penas de cárcel y mantienen las sanciones administrativas o las derivaciones a servicios de tratamiento o educación. En Europa, “el factor determinante de la gravedad de un delito
se encuentra más en la intención que en la cantidad poseída. La gran
mayoría de los países han optado por mencionar ‘pequeñas’ cantidades
en sus leyes o directivas, dejando a discreción de los tribunales (o de la
policía) determinar el tipo de delito (consumo personal o tráfico). Ningún
país utiliza únicamente el criterio de la cantidad para establecer una diferencia nítida entre consumidores y traficantes”.3
Uno de los ejemplos mejor documentados de la descriminalización del
consumo de drogas es el caso de Portugal. En julio de 2001, la adquisición y la posesión de drogas para consumo personal pasó de ser un
delito penal a un delito menor, punible sólo con una multa o alguna otra
medida administrativa, cuya aplicación depende de las llamadas Comisiones para la Disuasión de las Toxicomanías (CDT). Estas comisiones
están integradas por un jurista y otros dos miembros procedentes de un
equipo de médicos, psicólogos, sociólogos y expertos de los servicios
2. Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías, Illicit drug use in the
EU: legislative approaches, EMCDDA Thematic Papers, Lisboa 2005.
3. Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías, Illicit drug use in
the EU: legislative approaches, EMCDDA Thematic Papers, Lisboa 2005.
4
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
Ejemplos de umbrales usados en la descriminalización
de la posesión para consumo personal
País
Umbral cuantitativo
Práctica judicial
definido por la ley
Portugal
La cantidad necesaria para un
consumo medio individual
durante un período de 10 días
25 gr de cannabis y 2 gr de cocaína
se usan como referencia, pero
cuando no hay más pruebas que
indiquen la intención de suministrar
a terceros, las cantidades, aunque
mayores, se consideran para
consumo personal
Uruguay
La posesión de “una cantidad razonable destinada exclusivamente a su
consumo personal” no está penada
Queda a plena discreción del juez
determinar si la intención es para
consumo o suministro
Finlandia
La posesión de 15 gr de cannabis, 1
gr de heroína, 1,5 gr de cocaína y 10
comprimidos de éxtasis está penada
sólo con una multa
100 gr de cannabis, 2 gr de heroína,
4 gr de cocaína y 40 comprimidos
de éxtasis se sancionan sólo con
una multa
España
40 gr de cannabis, 5 gr de cocaína
no se consideran suministro
Países Bajos
La posesión de 5 gr de cannabis y
de 0,5 gr de cocaína o heroína no
está penada
5 plantas de cannabis permitidas,
posesión de hasta 30 gr sólo entraña una pequeña multa, hasta 1 kg
supone una multa mayor, cantidades
mayores son punibles con penas de
cárcel; determinar si la tenencia de
pequeñas cantidades de “drogas
duras” es con intención de consumo
o suministro se deja en la práctica a
discreción de la policía, la fiscalía y,
en última instancia, los tribunales
México
5 gr de cannabis, 2 gr de opio, 0,5
gr de cocaína, 0,05 gr de heroína
Toda cantidad que supere el
umbral se entiende con intención
de suministro
Paraguay
10 gr de cannabis, 2 gr de cocaína o
heroína
Colombia
20 gr de cannabis, 1 gr de cocaína
El Tribunal Supremo dictaminó que
se necesitan más pruebas para
castigar por suministro a alguien
detenido con cantidades superiores
al umbral fijado
Australia
(algunos westados)
Cuatro estados australianos han
despenalizado la posesión de cantidades de cannabis entre 15 y 50 gr
Sólo sanciones administrativas
Estados Unidos
(algunos estados)
13 estados han despenalizado la
posesión de cannabis; varios fijan el
máximo en 28,45 gr (una onza)
Los sistemas varían según el estado
o el condado; la mayoría sólo aplica
pequeñas multas
Martin Jelsma
5
sociales.4 Las CDT han tratado una media de 500 casos mensuales. La
mayoría de las sentencias dictaminaron la suspensión de las acciones
judiciales emprendidas contra consumidores no adictos. En torno al diez
por ciento de los casos se saldaron con una multa. La nueva ley adoptó
la norma de “la cantidad necesaria para un consumo medio individual
durante un período de 10 días”. A título orientativo, la dosis media diaria
se fija, por ejemplo, en los 2,5 gramos para el cannabis y los 0,2 gramos
para la cocaína. “Estos umbrales son indicativos y no determinantes; sin
embargo, mientras no haya otras pruebas que indiquen que el consumidor de drogas está implicado en delitos más graves, la posesión de
drogas está despenalizada y se trata como una falta administrativa, no
como un delito penal sujeto a proceso judicial”.5
La descriminalización en Portugal condujo a una disminución del número
de prisioneros condenados por delitos de drogas, que pasó de un porcentaje punta del 44 por ciento en 1999 a un 28 por ciento en 2005. El
descenso del número de encarcelados por delitos de drogas contribuyó
a una marcada reducción de la sobrepoblación penitenciaria. En 2005,
el número de reos en el país ya no superaba la capacidad oficial de las
cárceles. La importante caída de las muertes relacionadas con la heroína
(de 350 en 1999 a 98 en 2003) se puede vincular con el notable aumento
de los consumidores que entraron en tratamiento de sustitución. Aunque
las muertes relacionadas con el consumo de otras drogas aumentaron,
se registró un descenso general de las muertes relacionadas con drogas
del 60 por ciento entre 1999 y 2003. El efecto de la descriminalización
sobre los niveles de consumo de drogas es susceptible a distintas interpretaciones. El consumo de heroína bajó considerablemente, pero el
de cocaína y cannabis se incrementó, especialmente entre los jóvenes,
como en otros países europeos, aunque Portugal sigue estando muy
por debajo de la media europea (véase el cuadro). En general, tal como
concluía el Cato Institute, “a juzgar por prácticamente cualquier indicador, el marco de descriminalización portugués ha sido un rotundo éxito
[…] Los responsables de las decisiones políticas en materia de drogas
del Gobierno portugués muestran una unanimidad casi total en que la
descriminalización ha activado un enfoque mucho más eficaz para gestionar los problemas de adicción y otras aflicciones relacionadas con las
drogas en Portugal”.6
4. External and Independent Evaluation of the “National Strategy for the Fight Against Drugs” and
of the “National Action Plan for the Fight Against Drugs and Drug Addiction – Horizon 2004”,
performed by the Portuguese National Institute of Public Administration for the Institute for Drugs
and Drug Addiction, Lisbon, July 2005.
5. Charlotte Walsh, On the threshold: How relevant should quantity be in determining intent to
supply?, International Journal of Drug Policy 19 (2008) 479-485.
6. Glenn Greenwald, Drug Decriminalization in Portugal, Cato Institute 2009.
6
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
Descriminalización en Portugal
y niveles de consumo de cannabis
El primer estudio general sobre consumo de drogas entre la población se realizó en 2001, el mismo año en que se adoptó la política de descriminalización,
por lo que es difícil establecer comparaciones con la situación anterior a 2001;
en el año 2007 se efectuó un segundo estudio. Según los datos recopilados,
la prevalencia de vida del cannabis aumentó del 7,6 por ciento en 2001 al 11,7
por ciento en 2007, aún muy por debajo de la media de la Unión Europea, estimada en un 21,8 por ciento. El aumento se produjo fundamentalmente entre
los jóvenes. El proyecto europeo de investigación sobre el alcohol y otras drogas en el medio educativo (ESPAD) ofrece algunos datos comparables para
1999 (antes de la descriminalización), 2003 y 2007 para el grupo de edades
comprendidas entre los 15 y 16 años. La tendencia parece indicar que, en
un primer momento, el consumo de cannabis fue al alza, pero que, en 2007,
había comenzado a disminuir. Los resultados de las encuestas de 2007 revelaron que la prevalencia de vida del cannabis era del 13 por ciento (comparado
con el 18 por ciento en 2003 y el 12 por ciento en 1999); la prevalencia del
último año era del 10 por ciento (13 por ciento en 2003 y 9 por ciento en 1999)
y, la prevalencia del último mes, del 6 por ciento (8 por ciento en 2003 y 5 por
ciento en 1999). El aumento inicial no se puede atribuir únicamente a la descriminalización, ya que otros países también mostraron incrementos durante
ese mismo período. Otro factor que podría haber influido en las estadísticas
es que, tras la descriminalización, puede que hubiera más jóvenes dispuestos
a informar sobre su consumo en los cuestionarios.
2. Alternativas a
las penas de prisión
Los experimentos con medidas menos represivas no sólo se están desarrollando con personas arrestadas por mera posesión, sino también por
delitos como el tráfico menor, el hurto en comercios, el robo con allanamiento de morada y el hurto en las calles. Un porcentaje notable de los
detenidos padece de patrones problemáticos de consumo de drogas y
recurre al tráfico de pequeña escala y a la delincuencia menor para financiar sus hábitos de consumo. En este sentido, cabría resaltar una distinción clara. La mayoría de las personas arrestadas por simple posesión
no desea o necesita un tratamiento (por consumo ocasional o recreativo)
y obligar a la gente a seguirlo ha demostrado ser, en gran medida, algo
ineficaz. En esta tipología de detenidos, sin embargo, los delitos penales
están arraigados en el consumo problemático de drogas. Lógicamente,
no se pueden despenalizar los delitos en sí (el robo o el allanamiento), pero
encerrar a sus autores no soluciona la causa fundamental y genera un
círculo vicioso de reincidencia que representa una parte significativa de los
delitos menores. Por ese motivo, varios países han adoptado planes de
derivación o tribunales especializados en drogas para abordar los delitos
relacionados con drogas, a través de los cuales ofrecen a los autores de
los delitos la posibilidad de elegir entre la prisión o el tratamiento.
Martin Jelsma
7
En los tribunales especializados en drogas que funcionan actualmente en los Estados Unidos, Canadá, Australia e Irlanda, el juez
cuenta con la ayuda de un equipo de profesionales que le asesora
sobre las opciones de tratamiento más adecuadas en cada caso
en vez de penas que entrañen la privación de libertad. El principal
objetivo consiste en reducir los niveles de delincuencia ofreciendo a
los delincuentes no violentos la posibilidad de escapar de la rueda
de drogas-delincuencia-cárcel. No obstante, los primeros resultados
son, en el mejor de los casos, desiguales, dependiendo de los requisitos de admisión,7 el abanico de sanciones alternativas y la calidad
de los servicios de tratamiento.8
El Reino Unido introdujo en 1999 un ‘programa de derivación’ que
ofrecía a las personas detenidas con problemas de consumo de drogas la posibilidad de recibir la ayuda terapéutica adecuada inmediatamente después del arresto. Según Tom Lloyd, ex comisario de policía,
este enfoque “ofrecía a los adictos que mostraban reincidencia delictiva la posibilidad de elegir entre tratamiento y arresto. En casi todos
los casos, se decantaban por el tratamiento, y a los agentes les sorprendió descubrir no sólo que el proceso ahorraba tiempo y unos recursos preciosos, sino también que se trataba de la forma más eficaz
para abordar los robos con allanamiento que jamás hubieran visto”.9
En algunas ciudades británicas, se adoptó un enfoque más integral,
mediante el que se identificaba a un pequeño grupo entre los delincuentes más habituales y se le ofrecía a cada uno de ellos un paquete
personalizado de rehabilitación, que incluía, entre otros, vivienda, empleo y atención sanitaria. Los índices de delitos menores se redujeron
drásticamente. Este modelo también se puso en marcha en algunos
de los barrios más afectados por los delitos relacionados con drogas en algunas grandes ciudades de los Países Bajos, con resultados
igual de positivos. En el Reino Unido, las opciones a disposición del
sistema de justicia penal se ampliaron rápidamente para animar a los
autores de delitos menores con alguna farmacodependencia a seguir
un tratamiento. Según una evaluación del programa, estas medidas
pueden “reducir el consumo de drogas y la delincuencia, y mejorar la
salud mental y la integración social. Por lo tanto, se debería considerar como una alternativa viable al encarcelamiento. Sin embargo, se
debería prestar mayor atención a las cuestiones relacionadas con el
proceso de tratamiento y con la coordinación entre los sistemas de
tratamiento y de justicia penal con miras a proporcionar un tratamien-
7. Muchos tribunales especializados en estupefacientes en los Estados Unidos, por ejemplo, sólo
aceptan tratar casos de delincuentes que carezcan de antecedentes penales importantes. En
Irlanda, los resultados del Tribunal de Tratamiento de Estupefacientes (DTC) de Dublín han sido tan
decepcionantes que podrían significar el fin de este pequeño proyecto piloto. Entre 2002 y 2008,
sólo habían sido admitidos en el programa 22 personas al año (una quinta parte de lo esperado) y
sólo el 17 por ciento de ellas había completado el programa a satisfacción del tribunal.
8. Alex Stevens, Mike Trace y Dave Bewley-Taylor, Reducing Drug Related Crime: An Overview
of the Global Evidence, Beckley report 5, Londres 2005.
9. Tom Lloyd, The war on drugs is a waste of time, en: The Observer, Londres 20 de
septiembre de 2009.
8
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
El tratamiento como alternativa
a las penas de prisión
La derivación de los autores de delitos con patrones problemáticos de consumo de drogas a servicios de tratamiento en lugar de la cárcel se puede aplicar
en tres etapas distintas del proceso judicial, tal como se recoge en el Informe
anual 2005 del OEDT. Por lo general, los servicios de libertad condicional y
los programas de tratamiento de las farmacodependencias participan en el
procedimiento y la decisión se toma con el consentimiento del cliente.
Etapa previa al juicio: La detención preventiva y la prisión provisional se pueden
suspender para seguir un tratamiento. Las decisiones sobre la derivación al
tratamiento dependen de la policía, la fiscalía o el juez de primera instancia.
Etapa del juicio o tribunales: El juez puede optar por suspender el proceso
durante un período determinado para que el acusado del delito pueda seguir
un tratamiento o la pena puede quedar parcial o totalmente suspendida a
condición de que el cliente entre en un programa de tratamiento concreto.
Etapa posterior al juicio: Una vez cumplida parte de la pena de prisión, los
presos pueden ser trasladados a una clínica residencial fuera de la cárcel.
Ésta puede ser también una opción para la libertad condicional.
to coherente y de calidad que permita optimizar los resultados para los
individuos y la sociedad en general”.10
El Plan de acción de la UE en materia de lucha contra la droga 20002004 proponía a los Estados miembro que establecieran mecanismos
concretos para proporcionar alternativas al encarcelamiento, especialmente entre los delincuentes jóvenes y consumidores de drogas. La evaluación del plan de acción confirmó un aumento general de las alternativas de tipo comunitario al encarcelamiento, no sólo por posesión, sino
también destinadas a los consumidores con patrones problemáticos que
habían cometido un delito no relacionado con drogas.11 Según el OEDT,
“esta tendencia coincide con el desarrollo de paradigmas más humanitarios en los sistemas de legislación y justicia penal, así como de modelos
médicos y psicosociales de adicción más avanzados”. Encerrar a los
adictos en prisión por delitos cometidos para financiar sus hábitos de
consumo entraña “limitar las posibilidades de un tratamiento con buenos
resultados y aumentar las posibilidades de reincidencia”.
En los Estados Unidos se han puesto en marcha algunos programas
prometedores con el objetivo de reducir la violencia del mercado de las
drogas. Mediante el proyecto Boston Gun (también conocido como ope-
10. Tim McSweeney, Alex Stevens and Neil Hunt, The quasi-compulsory treatment of drug-dependent
offenders in Europe, Final National Report – England, ICPR/EISS, febrero de 2006. Para más
material sobre esta cuestión: http://www.kent.ac.uk/eiss/projects/qcteurope/papers.html
11. Comisión Europea, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los
resultados de la evaluación final de la Estrategia de la UE en materia de drogas y del Plan de acción
sobre drogas (2000–2004), COM (2004) 707 final. Para una panorámica de las distintas alternativas
a las penas de prisión que se están ofreciendo en los países de la Unión Europea, véase: http://eldd.
emcdda.europa.eu/html.cfm/index13223EN.html?nNodeID=13223&sLanguageISO=EN
Martin Jelsma
9
ración Alto al fuego), se ofreció a los miembros de bandas implicados en
el comercio de drogas la posibilidad de no ser procesados siempre que
no incurrieran en episodios de violencia letal. La policía dedicó tiempo
a investigar qué bandas estaban enfrentadas y, a continuación, les hizo
saber a cada una de ellas: si alguno de los integrantes de la banda rival
muere en un ataque típico de pandillas, os agarraremos por tráfico de
drogas. Los resultados no se hicieron esperar y fueron espectaculares.
Se consiguió, así, poner un repentino fin a un viejo fenómeno de homicidios entre jóvenes que parecía inalterable.12 En la ciudad de High Point,
que pertenece al estado de Carolina del Norte, también se introdujo una
nueva estrategia policial para abordar los mercados de drogas. En esta
ciudad, que hacía tiempo que vivía numerosos problemas propiciados
por un mercado que despachaba drogas al aire libre, la policía pasó mucho tiempo recopilando datos sobre quién estaba activo en estos mercados. Después, se puso en contacto con los padres de los vendedores
jóvenes y con otras personas de su entorno que podrían influir en sus
decisiones y, a continuación, informó de ello a los vendedores, dejándoles claro que corrían un grave riesgo de acabar en prisión si seguían con
su actividad. Además de una reducción de los arrestos, el programa se
tradujo, dos años después de su puesta en marcha, en una caída del 25
por ciento de los delitos violentos y contra la propiedad.13
3. Proporcionalidad
de las penas
Hasta la fecha, la cuestión de los derechos humanos en el ámbito de
la fiscalización de drogas y de la proporcionalidad de las penas ha
recibido poca atención legislativa. De hecho, la tendencia ha sido endurecer las leyes sobre drogas y las directrices para su penalización,
estipulando mínimos obligatorios, penas de prisión desproporcionadas
e incluso la pena capital en varios países. Este enfoque cada vez más
punitivo se podría interpretar con motivaciones estrictamente políticas,
ya que no ha tenido ningún impacto en la oferta de drogas ni en las
cifras de prevalencia. Según una investigación exhaustiva sobre la política de encarcelamiento realizada para el Gobierno canadiense, los
delincuentes enviados a prisión mostraban las mismas probabilidades
de reincidencia que aquellos que recibían sentencias alternativas de
servicio a la comunidad, y aquellos con penas de prisión más largas
tenían más probabilidades de volver a delinquir una vez cumplida la
sentencia que aquellos con penas más cortas.14 Todos los estudios
12. Braga, Anthony A. y Glenn L. Pierce, “Disrupting Illegal Firearms Markets in Boston: The Effects of
Operation Ceasefire on the Supply of New Handguns to Criminals”, Criminology & Public Policy 4,
núm. 4, noviembre de 2005.
13. J onathan P Caulkins y Peter Reuter, Towards a harm reduction approach to enforcement,
Safer Communities, Volume 8 Issue 1, enero de 2009.
14. Gendreau, P., Goggin, C. y Cullen, F.T., The Effects of Prison Sentences on Recidivism.
Ottawa: Solicitor General Canada, 1999.
10
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
efectuados en este campo revelan la falta de eficacia de las penas de
prisión largas, especialmente entre las personas que han infringido las
leyes de drogas sin incurrir en violencia. Paralelamente, la capacidad
del sistema judicial se ve desbordada muy por encima de sus propios
límites, lo cual lleva a la lentitud de los procedimientos, a largos períodos de detención preventiva y a la sobrepoblación de los centros penitenciarios. Una preocupación adicional es que las reformas legislativas
a favor de la descriminalización de los consumidores regularmente se
hacen políticamente aceptables a cambio de que se aumentan los niveles de castigo por el tráfico a pequeña escala, como sucedió hace
poco en México, por ejemplo.
Uno de los cambios más positivos en este sentido es que cada vez
tiene mayor aceptación la idea de que es necesario establecer una
distinción más marcada entre los distintos niveles de participación en
el comercio de las drogas. Así, el cultivo a pequeña escala de coca y
adormidera se ve cada vez más como un desafío desde la óptica del
desarrollo y no de la aplicación de la ley. En lo que respecta a los niveles de comercio, son cada vez más las jurisdicciones que reconocen
que los ‘consumidores-traficantes’ se deberían tratar como una categoría de ofensores separada. Las legislaciones o jurisprudencias están
estableciendo también cada vez más criterios para distinguir entre comercio a pequeña escala o narcomenudeo, el transporte o correo, el
comercio a mediana escala y el tráfico organizado, teniendo también
en cuenta el grado de responsabilidad del delincuente en la cadena de
tráfico, sus ganancias y los motivos que lo indujeron a participar en él.
Estos criterios varían enormemente según el país y seguirán sujetos a
muchas diferencias en los principios jurídicos nacionales.
Hay dos ejemplos recientes que cabría resaltar de visionarios en este
sentido y que apuntan a cambios más radicales en las estrategias para
abordar el transporte de drogas a pequeña escala. A fines de 2008 y
principios de 2009, se excarceló en Ecuador a más de 2.000 personas
que cumplían penas por tráfico de drogas. Este “indulto de mulas” se
dirigió a un grupo concreto de reos que eran víctima de la legislación
desproporcionada que llevaba vigente en el país durante muchos años.
Con esta medida, el Gobierno de Rafael Correa dio un gran paso en
el proceso de reforma de unas leyes draconianas y de solución de la
crisis penitenciaria.15 Las nuevas propuestas legislativas que se están
elaborando en estos momentos deberán tener en cuenta el precedente
judicial del indulto de las mulas. Los criterios que se establecieron para
acogerse a la medida fueron: no tener una condena previa en virtud de
la ley sobre drogas; arresto por posesión de un máximo de dos kilos
de cualquier tipo de estupefaciente; haber cumplido con un diez por
ciento de la sentencia o con un mínimo de un año.
15.V
éase: Indulto de mulas en Ecuador: una propuesta sensata, Serie reforma legislativa en materia de
drogas No. 1, TNI/WOLA, febrero de 2009, http://www.tni.org/es/report/indulto-de-mulas-en-ecuador
Martin Jelsma
11
El segundo ejemplo es la forma en que los Países Bajos intentaron
abordar entre 2003 y 2005 el enorme aumento en la llegada de personas que actuaban como correos de cocaína (la mayoría de ellas con
bolas en el estómago) al aeropuerto de Schiphol procedentes de las
Antillas Neerlandesas. El método adoptado se basó en la sugerencia
de tres jueces que, en lugar de mantener la práctica habitual de detener al máximo número de correos posible, abogaron por centrar la
atención en los propios estupefacientes.16 En opinión de los juristas,
todos las drogas que llegaban al aeropuerto se debían confiscar, pero
las personas que los transportaban podían volver a su país de origen a
no ser que portaran cantidades muy elevadas o fueran reincidentes. El
enfoque no tuvo una aceptación inmediata debido a la oposición política. En respuesta al aumento del tráfico, se intensificaron los registros
en las terminales de salida de Curaçao, donde se sometía a registros
sistemáticos a los pasajeros, el equipaje, la carga y la tripulación con la
ayuda de escáneres y perros. Cuando se puso de manifiesto la magnitud del fenómeno, el ministro de Justicia no tardó en reconocer que
se habían sobrepasado los recursos logísticos y financieros del sistema judicial, que se estaba deteniendo a demasiados correos y que la
capacidad de las prisiones era insuficiente. En un primer momento, se
dispusieron nuevas directrices de enjuiciamiento para el aeropuerto,
por las que los correos que transportaban menos de 1,5 kilos serían
condenados rápidamente a un máximo de 12 meses de prisión. Después, el ministro propuso un ‘enfoque basado en las sustancias’. El
enfoque, por lo tanto, se pondría en la confiscación de los estupefacientes y no en la acusación o detención del correo. Posteriormente,
se dejaron de iniciar procedimientos judiciales contra los correos que
transportaban menos de tres kilos de cocaína en su primer delito; sólo
se requisaban las drogas. Los correos o mulas se registraban en una
lista negra (en cooperación con las compañías aéreas) para evitar que
entraran en los Países Bajos durante un período de tres años. En 2006,
las líneas de tráfico entre el Caribe y los Países Bajos habían quedado
desmanteladas.17 Cuando el número de correos volvió a situarse en un
nivel manejable para el sistema judicial, el enfoque centrado en las sustancias y las directrices para condenas especiales se abandonaron debido a la presión política. En estos momentos, los pequeños correos o
mulas vuelven a estar sujetos a penas de prisión en los Países Bajos.
16. J.Th. Wit, R.F.B. van Zutphen y P. Wagenmakers, Over drugs, de Antillenroute en de
waan van de dag, Nederlands Juristenblad (NJB), afl. 7, 15 de febrero de 2002.
17. ONUDD y Banco Mundial, Crime, Violence and Development: Trends, Costs, and
Policy Options in the Caribbean, marzo de 2007.
12
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
Tráfico mediante correos o mulas
Entre enero de 2004 y abril de 2006, se realizaron registros exhaustivos
de pasajeros y equipaje en casi 4.000 vuelos con origen en las Antillas
Neerlandesas, Surinam y Venezuela y destino a los Países Bajos. Aunque
las cifras parezcan increíbles, se detuvo a más de 60.000 correos (un promedio de 15 por avión; en las primeras etapas, había ocasiones en que
más de la mitad del pasaje transportaba cocaína) y se decomisó un total
de 76,5 toneladas de cocaína. A principios de 2006, el número de correos
detectados había caído en picada, así como la pureza de la cocaína en los
Países Bajos, lo cual indicaba escasez en la oferta. El parón del mercado
duró poco –como sucede casi siempre con las medidas de interceptación–
y las rutas y sistemas de tráfico se adaptaron. Sin embargo, se consiguió
desmantelar con gran eficacia una importante ruta de tráfico sin enviar a
nadie a prisión. La mayoría de los correos procede de los sectores más pobres de la población y espera poder ganar unos miles de dólares para mantener a sus familias. El encarcelamiento de cualquiera de estas personas
supone un drama social y familiar. Hay en todo el mundo decenas de miles
de correos cumpliendo largas condenas de prisión sin que ello evidencie
ningún impacto detectable en el mercado mundial de las drogas.
4. Reducción de los
daños y reforma de las
leyes en materia de drogas
El término ‘reducción de daños’ alude a políticas y prácticas concebidas
para limitar las consecuencias socio-sanitarias negativas que sufren los
consumidores de drogas, sus familias y el conjunto de la sociedad sin
poner fin necesariamente al consumo de drogas. La última década se
ha caracterizado por importantes avances en los programas de reducción de daños, especialmente entre los consumidores de drogas por
vía intravenosa, con el objetivo de frenar el contagio de enfermedades
como el VIH/SIDA y la hepatitis, y reducir las muertes por sobredosis.
Las prácticas de reducción de daños se están extendiendo rápidamente, incluso en países con leyes de lucha contra las drogas muy
rígidas. China, por ejemplo, activó programas de intercambio de agujas
hace varios años y cuenta con tener un millar de clínicas de metadona
en pleno funcionamiento para finales de la década. Países como Irán,
Pakistán y Vietnam están también gestionando abiertamente servicios
básicos parecidos. El Gobierno federal de los Estados Unidos mantiene desde hace años una cruzada ideológica contra la reducción de los
daños, a pesar de que muchos estados y ciudades ofrecen programas
de intercambio de agujas y de tratamiento de sustitución con opiáceos.
El Gobierno de Obama, no obstante, parece tener la voluntad de suavizar la postura federal, especialmente en lo que respecta a levantar la
prohibición del Congreso que pesa sobre el intercambio de agujas.
Martin Jelsma
13
La mayoría de organismos de la ONU (OMS, ONUSIDA, PNUD, Consejo
de Derechos Humanos) han aceptado ya el concepto de reducción de
los daños. No obstante, sigue tratándose de un término polémico para
la Comisión de Estupefacientes de la ONU (CND), que, en abril de 2009
adoptó una nueva declaración política con las directrices para la fiscalización de las drogas durante la próxima década que, para sorpresa de
muchos, no incluye ninguna referencia explícita a la reducción de los
daños. A pesar de ello, según Michel Kazatchkine, director ejecutivo
del Fondo Mundial, las pronunciadas diferencias de opinión que tan
evidentes se hicieron durante el período de sesiones de la CND “han
ayudado a demostrar que el consenso que ha impulsado la prohibición
mundial de las drogas durante todo un siglo se ha resquebrajado. Y llevan a esperar que puede que tengamos una política más matizada en
los próximos años; una política que otorgue a los países la flexibilidad
necesaria para poner en práctica la política en materia de drogas que
mejor se adapte a sus necesidades, en lugar de verse constreñidos por
el rígido enfoque de ‘una sola fórmula para todos’ que durante tanto
tiempo tan poco nos ha servido”.18
“Debemos seguir demostrando por qué la forma más eficaz de abordar el
consumo de drogas pasa por asumirlo como un desafío de salud pública y
por qué los enfoques punitivos que criminalizan a los consumidores, agotan
los recursos de los organismos de aplicación de la ley y sobrecargan los
sistemas judicial y penal, son vanos y contraproducentes”.
Michel Kazatchkine, director ejecutivo del Fondo Mundial de Lucha contra el
SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, 2009.
La aplicación efectiva de los servicios de reducción de los daños sólo
es viable en el marco de un entorno jurídico en que los consumidores
de drogas no son sometidos a procesos judiciales. Por lo tanto, el
acceso a estos servicios de atención sanitaria no exige que los solicitantes dejen primero de consumir drogas y les permite entrar en los
debidos programas sin temor a ser arrestados. Algunos países como
los Países Bajos, Alemania, Suiza, España, Noruega, Dinamarca, Canadá y Australia siguen experimentando con prácticas de reducción de
los daños más sofisticadas, como la prescripción de heroína y las salas de consumo de estupefacientes para los grupos de consumidores
más problemáticos. En total, hay ahora unas 65 salas de consumo en
distintos países, es decir, espacios supervisados donde los usuarios
pueden consumir sus estupefacientes en condiciones de higiene y sin
temor a ser arrestados. Estos proyectos pioneros requieren ajustes ju-
18. Intervención inaugural de Michel Kazatchkine, director ejecutivo del Fondo Mundial de Lucha
contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, sesión de apertura de la XX Conferencia de la
Asociación Internacional para la Reducción de Daños (IHRA), Bangkok, 20 de abril de 2009.
14
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
rídicos especiales, como registrar la heroína como un fármaco (como
lo hicieron los Países Bajos en 2009), crear un marco jurídico para los
programas de mantenimiento con heroína (como sería el caso de Suiza
y Alemania) o licencias especiales y exenciones legales para las salas
de consumo (que se ha convertido en un tema de discordia en Canadá). En estos momentos, se cuenta ya con un convincente grueso de
evidencias sobre la eficacia de estas medidas para reducir las muertes
por sobredosis, mejorar el estado de salud de los consumidores de heroína, su utilidad para dar a conocer a los consumidores problemáticos
distintas opciones de tratamiento a las que no llegarían de otro modo
(gracias a su bajo nivel de exigencia) y la disminución de los índices de
delitos relacionados con drogas.
En Norteamérica y en Sudamérica se está también experimentando
con programas de reducción de los daños centrados en estimulantes
inhalados o fumados (crack/paco o pasta base de coca). Al compartir
pipas caseras, los consumidores de crack pueden hacerse pequeñas
heridas en los labios y las encías, a través de las que se pueden contagiar enfermedades como herpes, tuberculosis, hepatitis y VIH/SIDA. El
consumo de crack frecuentemente también implica un comportamiento sexual de riesgo a cambio de crack o a cambio de dinero para comprarlo. A escala local, los profesionales de la reducción de los daños
en Brasil, Canadá y los Estados Unidos dispensan ‘kits para un consumo de crack más seguro’, que incluye preservativos, pipas, boquillas
de pipa, pañuelos, vaselina y bálsamo de labios para combatir, en la
medida de lo posible, las infecciones y las enfermedades transmitidas
por contagio sexual, además de facilitar información sobre cómo evitar
las prácticas inseguras en el consumo de crack. En 2006, un estudio
realizado en los Estados Unidos sobre los programas de intercambio
de agujas y jeringuillas reveló que, de los 150 programas que habían
respondido a la encuesta, 51 (el 34 por ciento) señalaban que habían
distribuido este tipo de kits.19 En Brasil, también se han notificado resultados positivos con experimentos de tratamiento de sustitución con
marihuana destinados a los consumidores de crack (basados en las
experiencias espontáneas de consumidores de crack que empezaron a
utilizar el cannabis para intentar aliviar los síntomas de abstinencia).20
19. Asociación Internacional para la Reducción de Daños (IHRA), The Global State of Harm
Reduction 2008: Mapping the response to drug-related HIV and hepatitis C epidemics,
http://www.ihra.net/Assets/1396/1/GSHRFullReport1.pdf
20. Según un estudio, el 68 por ciento de los consumidores de crack consiguieron
abandonar este hábito en el transcurso de nueve meses mediante el consumo de
cannabis. Véase: Eliseu Labigalini et. al., Therapeutic use of cannabis by crack addicts
in Brazil, Psychoactive Drugs, Vol 31, No. 4, octubre-diciembre de 1999.
http://www.ncbi.nlm.nih.gov/entrez/query.fcgi?cmd=Retrieve&db=PubMed&list
_uids=10681113&dopt=Abstract
Martin Jelsma
15
5. Reclasificación
de sustancias
En el debate sobre políticas de drogas, cada vez cobra mayor aceptación la idea de que hablar sobre ‘drogas’ en términos generalizadores,
no es muy útil y que se necesita establecer una distinción más sutil para
definir las medidas de fiscalización adecuadas, dependiendo de las características concretas de las sustancias, sus riesgos sanitarios, las dinámicas de sus mercados y sus grupos de consumidores. Las listas de
clasificación anexas a las convenciones de la ONU de 1961 y 1971 no
ofrecen una diferenciación suficiente para facilitar intervenciones más
focalizadas en materia de políticas. La ideología de la tolerancia cero
consagrada en los tratados, además de catalogar en una misma lista
sustancias tan distintas como la coca, la cocaína, el cannabis, el opio y
la heroína, ha obstaculizado el desarrollo de respuestas más concretas
y eficaces que tengan en cuenta sus diferentes características y los
motivos por los que se consumen.
La cuestión fundamental y más delicada desde el punto de vista político es cómo abordar con mayor eficacia el cannabis, que representa,
cuantitativamente, la gran mayoría de las “drogas ilícitas”. Son muchos
los estudios científicos que indican claramente que existen riesgos sanitarios a largo plazo asociados con el consumo muy intensivo, pero
que apuntan también con la misma rotundidad a una serie de ventajas
terapéuticas innegables. No hay ni un solo experto en el campo que
aún defienda que el cannabis pertenece a la misma categoría que la
heroína, con la que comparte las listas I y IV de la Convención de 1961
(la última reservada únicamente a un pequeño grupo de sustancias con
“propiedades particularmente peligrosas” y sin beneficios médicos). Y
muy pocos expertos reconocidos abogarían aún por que no se controle mediante sistemas parecidos a los desarrollados para el alcohol y el
tabaco. Muchos países ya han adoptado leyes o directrices judiciales
que diferencian el cannabis de otras drogas. Así, el sistema de los
coffeeshops en los Países Bajos y el modelo de suministro de marihuana con fines medicinales en California se acercan a una situación
de mercado regulado.21 En España, se está desarrollando también una
iniciativa interesante, donde los consumidores de cannabis han creado
cooperativas de productores en lo que supone un primer intento por
organizar una oferta legalmente regulada con fines recreativos.
En un informe especializado sobre las políticas de cannabis, la Comisión Global sobre Cannabis de la Fundación Beckley llega a la conclusión de que, a pesar de las debilidades metodológicas en las investigaciones y las dificultades de establecer comparaciones entre países,
“no parece que se haya producido un gran aumento del consumo de
21. Tom Blickman y Martin Jelsma, La reforma de las políticas de drogas: experiencias
alternativas en Europa y Estados Unidos, Nueva Sociedad, julio de 2009.
16
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
cannabis en los países que han mantenido la ilegalidad de jure del cannabis pero que han aplicado reformas que, ya sea a escala nacional
o infranacional, han limitado las penas a sanciones administrativas o
civiles”.22 La aplicación de la ley y las sanciones penales parecen no
haber tenido prácticamente ningún impacto en los índices de consumo
de cannabis. Las tendencias de consumo, de hecho, parecen estar
más influidas por factores económicos, culturales y sociales –sobre los
que aún hay mucho que entender– que por las leyes de fiscalización
del cannabis.
Algunos países, como los Países Bajos, el Reino Unido y Chipre, cuentan con sistemas nacionales que sitúan el cannabis en una categoría
explícitamente distinta de sustancias menos nocivas, con lo que se alejan del sistema de clasificación de las Naciones Unidas. Otros países,
como Bélgica, Irlanda, Luxemburgo y Grecia, no clasifican el cannabis
de forma distinta que estupefacientes como la cocaína o la heroína,
pero han introducido en sus leyes una distinción específica para el cannabis que hacen que los procesos judiciales o las sentencias sean más
indulgentes. En España, la clasificación de los estupefacientes también
es idéntica a la de las listas de la ONU, pero hay un tipo de sanciones menores para el tráfico de estupefacientes que no se consideran
“sustancias muy peligrosas” y la jurisprudencia muestra que se suele
interpretar como cannabis.23 Igualmente, otras legislaciones nacionales, como en la República Checa, y las directrices de enjuiciamiento de
la Unión Europea aluden a la “naturaleza peligrosa” de las sustancias
como uno de los criterios (además de la cantidad, los antecedentes
penales, etcétera) que se deben tener en cuenta al decidir los niveles
de sanción. Todos estos ejemplos desafían el carácter generalizador de
las listas anexas a las convenciones de la ONU y reflejan la realidad de
que el cannabis se debería tratar como un caso especial.
Otra cuestión urgente relacionada con la reclasificación de sustancias
que ha aparecido en la agenda internacional este año atañe al régimen
jurídico de la hoja de coca. La inclusión de la hoja de coca como un
estupefaciente de la Lista I de la Convención de 1961 y el artículo del
tratado que exige que se prohíba la masticación de la hoja de coca fue
un ejemplo descarado de imposición de los valores del Norte sobre
los pueblos del Sur.24 El Gobierno boliviano ha puesto en marcha los
procedimientos necesarios en el marco de la ONU para eliminar el artículo y ha anunciado que pronto iniciará el procedimiento de la OMS
para “desclasificar” la hoja de coca. Este paso restituiría el respeto por
los derechos culturales y tradicionales, y permitiría el desarrollo de un
22. Global Cannabis Commission (Beckley Foundation), Cannabis Policy: Moving Beyond
Stalemate, Beckley Foundation y Oxford University Press, septiembre de 2008.
23. OEDT, A Cannabis Reader; global issues and local experiences, Perspectives on cannabis
controversies, treatment and regulation in Europe, EMCDDA Monograph 8, Chapter 7:
Cannabis Control in Europe, Lisboa 2008.
24. Anthony Henman y Pien Metaal, Los mitos de la coca, Drogas y Conflicto documentos de
debate 17, Transnational Institute, junio de 2009.
Martin Jelsma
17
mercado internacional de productos naturales de coca. A escala nacional, las legislaciones boliviana y peruana han mantenido el régimen
legal de la coca dentro de sus respectivas fronteras, a pesar de tener la
obligación, en virtud de los tratados, de acabar con la masticación de
la coca. Colombia introdujo una exención legal para los grupos indígenas que han consumido coca tradicionalmente. Argentina es el único
otro país que autoriza la posesión y el consumo de coca en su estado
natural desde que se introdujera el artículo 15 en su ley de control de
drogas 23.737: “La tenencia y el consumo de hojas de coca en su estado natural, destinado a la práctica del coqueo o masticación, o a su
empleo como infusión, no será considerada como tenencia o consumo
de estupefacientes”. El caso argentino aporta un ejemplo más de un
Estado que cuestiona la idoneidad del sistema de clasificación de los
tratados de la ONU.
18
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
Conclusiones
Tras décadas de estrategias basadas en el encarcelamiento generalizado y el constante aumento de la severidad de las penas (endurecidas
con las disposiciones de la Convención de 1988), las pruebas indican
que las medidas de aplicación de la ley no son un medio eficaz para
limitar el alcance del mercado de las drogas ilícitas.25 La aplicación excesivamente represiva del régimen prohibicionista mundial ha provocado un gran sufrimiento humano, truncando la vida de muchas familias
e imponiendo a los condenados penas desproporcionadas en unas
condiciones penitenciaras a menudo terribles. También ha sobrecargado el sistema judicial y la capacidad de las prisiones, y ha absorbido
una cantidad enorme de recursos que se podrían haber destinado a
tratamientos más eficaces, programas de reducción de los daños y
prevención de la delincuencia, y a poner un mayor énfasis en la delincuencia organizada y la corrupción.
Como hemos señalado en las páginas anteriores, la supresión de las
sanciones penales por la tenencia de drogas no conduce a un aumento significativo del consumo de drogas ni de los daños asociados con
éste. La criminalización de los consumidores los aleja de los servicios
sanitarios por temor a ser arrestados, los aboca a las sombras y los
encierra en prisiones que funcionan como escuelas de delincuencia.
Este círculo desbarata vidas enteras con mayor crudeza que la farmacodependencia en sí y disminuye las posibilidades de recuperación. Lo
mismo puede decirse de la forma en que son tratados los consumidores de drogas cuando cometen delitos no violentos contra la propiedad
para financiar su hábito. La Convención de 1961, el eje central del modelo internacional de fiscalización de los estupefacientes, ya amparaba, de hecho, el principio de que “cuando las personas que hagan uso
indebido de estupefacientes hayan cometido […] delitos, las Partes
podrán en vez de declararlas culpables o de sancionarlas penalmente
[…], someterlas a medidas de tratamiento, educación, postratamiento,
rehabilitación y readaptación social” (artículo 36, párrafo 1b).
En lo que se refiere a los delitos de tráfico ilícito, los pocos ejemplos
que existen en que se hayan bajado notablemente la severidad de las
penas para los eslabones más bajos de la cadena merecen toda la
consideración y el debate internacional para compartir y perfeccionar el
pensamiento actual sobre la delimitación de los niveles de comercio y la
proporcionalidad de las sentencias. Hay numerosos argumentos para
defender la conveniencia de revisar sustancialmente las directrices de
enjuiciamiento, reduciendo las penas de las personas implicadas en los
niveles más bajos, sin responsabilidad organizativa, de escasas ganancias y vinculadas al mercado ilícito por necesidades económicas. Las
25. Dave Bewley-Taylor, Chris Hallam, Rob Allen, The Incarceration of Drug Offenders: An
Overview, Beckley report 16, Londres, marzo de 2009.
Martin Jelsma
19
pruebas existentes indican que las sanciones más severas no sirven
como medida de disuasión y que no tienen ningún impacto perceptible
en la forma en que funciona el mercado ilícito. De hecho, las pruebas
disponibles vinculan las sentencias severas con una mayor reincidencia. Rechazar este enfoque punitivo y que suele tener motivaciones
políticas permitiría además ahorrar una enorme cantidad de recursos.
Por otro lado, no hay pruebas de que los enfoques más flexibles en
la política sobre cannabis se hayan traducido en un mayor nivel de
consumo. Si las políticas se hubieran basado en pruebas fehacientes,
en lugar de verse legalmente maniatadas por las convenciones de la
ONU, la legislación de fiscalización del cannabis habría experimentado,
sin duda, cambios más radicales. La necesidad urgente de activar experimentos con modelos para organizar un mercado de cannabis legal
y regulado se hace evidente cuando se tiene en cuenta que el mercado del cannabis representa, aproximadamente, la mitad del comercio
mundial de drogas ilícitas, dentro del que entrarían todas las ganancias delictivas, la violencia y la corrupción, así como los recursos de
la aplicación de la ley destinados –infructuosamente– a eliminarlo. Los
países que deseen que este mercado deje de estar en manos delictivas
deberían invertir tiempo y esfuerzos en experimentar. Los que prefieran mantener el statu quo de estricta prohibición del cannabis pueden
seguir haciéndolo, de la misma forma que muchos países islámicos
mantienen una estricta prohibición del alcohol.
A pesar de la imagen de estricta prohibición en el ámbito federal en
los Estados Unidos, lo cierto es que algunas de las buenas prácticas
de descriminalización del cannabis y de reducción de los daños se
han puesto en marcha en este país a escala local y estatal. Aunque
los Estados Unidos han exportado con gran éxito su modelo punitivo
de tolerancia cero al resto del mundo, el Gobierno federal la ha tenido
muy difícil para aplicar su propia política en su propio territorio. A pesar
de las importantes diferencias entre distintos condados y ciudades, el
“modelo californiano”, que exime de sanciones penales el consumo
de cannabis con fines medicinales y permite a los usuarios “poseer,
cultivar y transportar” cannabis siempre que se emplee con fines terapéuticos y cuente con receta médica, se ha convertido en algo cercano
a la legalización de facto.
El cambio de paradigma de la tolerancia cero a la reducción de los daños
se ha traducido en una mayor diversidad de opciones de tratamiento,
una menor estigmatización de los consumidores de drogas, una mejor
prevención de enfermedades y casos de sobredosis, y una disminución
de la delincuencia. Pero este modelo, concebido originalmente como
una respuesta al consumo de heroína inyectada y al contagio del VIH,
no se puede extrapolar sin más a América Latina, donde el consumo de
drogas por vía intravenosa sólo es motivo importante de preocupación
en México (heroína) y Brasil y Argentina (cocaína). En el escenario latinoamericano, un cambio de paradigma de este tipo se debería centrar
20
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
en la reducción de los daños para estimulantes inhalados o fumados
(crack/paco y pasta base de coca) y no tanto con opiáceos inyectados.
La clase de experimentos desplegados en Brasil, Canadá y los Estados
Unidos se merece una seria consideración sobre su posible expansión
al resto de América Latina. La reducción de los daños también se debería aplicar a otros problemas sociales, especialmente a la reducción
de los niveles de violencia relacionada con las drogas, que es una de
las principales preocupaciones en América Latina. En este sentido, cabría también sopesar una aplicación más generalizada de las lecciones
aprendidas con la operación Alto al fuego implementada en Boston.
Una lista más racional de sustancias psicoactivas según sus riesgos sanitarios, una mejor interpretación de la diversidad de los submercados
de las drogas y la diferencia entre uso recreativo y patrones más problemáticos de consumo deberían servir como pilares para desarrollar una
respuesta normativa más adecuada. Últimamente, dos equipos científicos han intentado desarrollar una escala racional para evaluar la nocividad de distintas drogas, estudiando su toxicidad (daño físico agudo
o crónico), su potencial de dependencia y los daños sociales a escala
individual, familiar y del conjunto de la sociedad (véase cuadro).26
Los cambios en las prácticas legislativas que hemos repasado en estas
páginas son una prueba indiscutible de que un nuevo paradigma del
control de drogas está empezando a consolidarse en reformas legislativas de todo el mundo. El consumo de drogas se ve cada vez más
como una cuestión que atañe fundamentalmente a la salud pública y
los objetivos normativos están alejándose de la meta utópica de una
sociedad sin drogas hacia metas más alcanzables de reducción de los
daños y disminución de la violencia relacionada con las drogas. El respeto de los derechos humanos y la proporcionalidad de las sentencias
al aplicar la legislación sobre drogas se están convirtiendo en elementos básicos de un creciente número de países. Las tendencias actuales
están generando contradicciones legales con respecto a las obligaciones estipuladas en los tratados de la ONU. Las tensiones y puntos de
discordia resultantes sólo se intensificarán si no se da un nuevo giro
al modelo de tolerancia cero consagrado en las tres convenciones. Y
para poder seguir desarrollando estas prometedoras reformas legislativas, es imprescindible contar con un mayor margen de maniobra.
26. David Nutt et al., Development of a rational scale to assess the harm of drugs of potential
misuse, The Lancet, Volume 369, Issue 9566, páginas 1047-1053, 24 de marzo de 2007. Y:
J.G.C. van Amsterdam et al., Ranking van drugs, Een vergelijking van de schadelijkheid van
drugs, Rapport 340001001/2009, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) 2009.
Martin Jelsma
21
Clasificación de drogas según sus efectos nocivos
The Lancet (Reino Unido)
RIVM (Países Bajos)
1. Heroína
1. Crack
2. Cocaína
2. Alcohol
3. Barbitúricos
3. Heroína
4. Metadona ilícita
4. Tabaco
5. Alcohol
5. Cocaína
6. Ketamina
6. Metadona
7. Benzodiacepinas
7. Metanfetamina
8. Anfetamina
8. Anfetamina
9. Tabaco
9. Benzodiacepinas
10. Buprenorfina
10. GHB
11. Cannabis
11. Cannabis
12. Disolventes
12. Éxtasis
13. 4-MTA
13. Buprenorfina
14. LSD
14. Ketamina
15. Metilfenidato
15. Metilfenidato
16. Esteroides anabólicos
16. Esteroides anabólicos
17. GHB
17. Khat
18. Éxtasis
18. LSD
19. Nitratos de alquilo
19. Hongos
20. Khat
22
Innovaciones Legislativas en Políticas de Drogas
Martin Jelsma
23
Este informe presenta un resumen de buenas prácticas
en reformas legislativas de drogas de todo el mundo,
que representan un alejamiento del modelo represivo de
la tolerancia cero y un avance hacia políticas de drogas
más humanas y fundamentadas en pruebas empíricas.
Los ejemplos reflejan las lecciones aprendidas en la
práctica con la aplicación de enfoques menos punitivos
y su impacto en los niveles de consumo de drogas y los
daños asociados sobre los individuos y la sociedad.
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