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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico

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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Documento de proyecto
Una nueva visita a la teoría del desarrollo
económico
Jorge Katz
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Documento preparado por Jorge Katz, consultor de la Oficina de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
en Buenos Aires.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
LC/W.167 - LC/BUE/W.21
Copyright © Naciones Unidas, enero del 2008. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones,
Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Índice
Resumen
I.
.................................................................................................................................. 5
Introducción ............................................................................................................................. 7
La teoría del desarrollo, un tema olvidado por la profesión..................................................... 7
II.
III.
Hacia una visión evolutiva del comportamiento de la firma en una
economía periférica ............................................................................................................... 27
1. El desarrollo evolutivo de dos empresas argentinas ..................................................... 28
a) Turri S.A., una planta productora de máquinas herramienta..................................... 29
b) Ducilo S.A., una planta productora de rayón ............................................................. 39
El comportamiento de la firma en una economía de desarrollo ............................................ 47
1. Introducción ...................................................................................................................... 47
2. Hacia una tipología de empresas ...................................................................................... 48
3. Regímenes de política macroeconómica y comportamiento macroeconómico ................ 56
IV. Mercados e instituciones en una economía en desarrollo .................................................... 67
1. Introducción ....................................................................................................................... 67
2. Mercados e instituciones en países periféricos. Estudios de casos ................................. 69
V.
El comportamiento de mercados e instituciones en economías periféricas.......................... 75
VI. Los vínculos entre macro y microeconomía .......................................................................... 81
1. Cambios en la estructura productiva y comportamiento global de la economía ............... 81
VII. Reflexiones finales................................................................................................................. 87
1. Una nueva visita a la teoría del desarrollo......................................................................... 87
2. El desarrollo como proceso de construcción de mercados y capacidades sociales en
el marco de la interacción entre fuerzas económicas, tecnológicas e institucionales ..... 88
3. La vuelta a los recursos naturales.................................................................................... 91
4. El papel del Estado y de los bienes públicos en la sociedad........................................... 94
5. Hacia una nueva arquitectura institucional de escala universal....................................... 95
6. Reflexiones finales ........................................................................................................... 95
Bibliografía
................................................................................................................................ 97
3
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Resumen
En un trabajo de 1992, Krugman declara que la teoría del Desarrollo ha muerto, que ha pasado al
olvido, en el marco de una disciplina que se ha volcado al formalismo matemático y al equilibrio
general. Efectivamente, la moderna Teoría del Crecimiento se expresa a través de un algoritmo de
equilibrio en el que “desarrollo” se equipara a crecimiento del producto per cápita y se estudia por
vía de modelos formales en los que están ausentes las instituciones, la incertidumbre, las
imperfecciones del mercado y las asimetrías de información y oportunidades entre los agentes
económicos.
En el estilizado escenario neoclásico, la economía se desplaza a través de una sucesión de
óptimos de Pareto en el tiempo, sin dilemas del prisionero y fallas de coordinación, ya sea intertemporal, entre el ahorro y la inversión u otras. Se pierde, así, de perspectiva el cuadro analítico
de los economistas clásicos, en el que el desarrollo de una economía resulta de la co-evolución de
fuerzas económicas, institucionales y tecnológicas que se retro-alimentan en el tiempo dando
paso a fenómenos de maduración de las fuerzas productivas.
El presente trabajo constituye un intento por volver atrás el reloj, sacar del desván la vieja
Teoría del Desarrollo y pensar nuevamente en los determinantes “últimos” de dichos procesos
madurativos. Además de involucrar un aumento del producto per cápita, el desarrollo de una
economía supone, también, cambios en la estructura productiva de la misma, la creación de
nuevas instituciones, la construcción de mercados y nuevas capacidades tecnológicas y
productivas en la sociedad, el aumento de la diversidad y la profundización tecnológica de la
misma. En el curso de dicho proceso, se va gradualmente conformando una trama “paísespecífica” de vínculos y hábitos de comportamiento e interacción entre empresas, consumidores,
agencias gubernamentales y una vasta gama de organizaciones -muchas de las cuales no
necesariamente operan en base a reglas de mercado- como son las universidades, los sindicatos,
las autoridades municipales u otras. La forma en que dicha trama de actores construye sus
patrones de comportamiento y sus formas de vinculación, da lugar a muy distintos estilos de
capitalismo, a lo largo del planeta. Este documento intenta explorar lo macro y lo
microeconómico de los nuevos modelos de capitalismo, hoy en franco proceso de gestación en
América Latina, tras la apertura comercial externa, la des-regulación de los mercados y la
privatización de la actividad productiva.
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
I.
1.
Introducción
La teoría del desarrollo, un tema olvidado por la profesión
En abril de 1992, ante un atestado auditorio reunido en los salones del Banco Mundial en
Washington, Krugman declara (con la pompa y solemnidad que lo acostumbran) que la teoría del
desarrollo ya no existe, que ha muerto, abandonada en el desván de los trastos viejos, frente a una
profesión que se ha volcado al formalismo matemático y al equilibrio general. Lo hace con
sentido de humor, al decir: “Once upon a time there was a field called development economics, a
branch of economics concerned with explaining why some countries are so much poorer than
others and with prescribing ways for poor countries to become rich. In the field’s glorious days
in the 1950s the ideas of development economics were regarded as revolutionary and important,
and commanded both great intellectual prestige and influence. That field no longer exists”.
Su explicación de lo ocurido llega algunas páginas más tarde, cuando nos dice que “After
1960, by contrast, economists working on development had been trained in the formalism of
constant-returns general equilibrium, and did not so much reject the possibility that economies of
scale might matter as simply failed to notice it” (Krugman, 1992).
En efecto, a partir de los años sesenta, y tras el aporte de Solow-Swan de 1956, la
profesión deja de lado las ideas de origen clásico -que llegan hasta nosotros en los escritos de
Young (1929), Hirschman (1958), Rodan (1943), Leibeinstein (1957), Scitovsky (1954), Nurkse
(1957) y Myrdal (1957)- que otorgan un papel central en el análisis del desarrollo a los retornos
crecientes a escala y a las externalidades- y se vuelca masivamente hacia la construcción de lo
que hoy se conoce como la Moderna Teoría del Crecimiento.
Dicha teoría se expresa a través de un algoritmo de equilibrio en el que “desarrollo” se
equipara con crecimiento del producto per cápita y se estudia en el marco de modelos formales
en los que están ausentes las instituciones y la incertidumbre, los mercados se comportan de
manera perfecta, los agentes económicos están completamente informados acerca del futuro, las
firmas conocen los gustos de los consumidores y tienen perfecto acceso a las funciones de
producción que deben utilizar para abastecerlos. En base a ello, maximizan beneficios a partir de
un conjunto dado de datos exógenos. En ese estilizado escenario, la economía se desplaza a través
de una sucesion de óptimos de Pareto en el tiempo, sin fallas de coordinacion – ya sea intergeneracional, entre el ahorro y la inversion u otras. Desaparecen los rendimientos crecientes y las
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
externalidades, y la economía en su conjunto usa de manera óptima la dotación de capital físico y
humano con que cuenta. El formalismo matemático ha ganado la batalla y el olvido acoge en
silencio las ideas clásicas originales que veían al desarrollo esencialmente como un proceso de
construcción de capacidades sociales -productivas, tecnológicas e institucionales- en un contexto
de información imperfecta e incertidumbre.
Solow resume todo esto con elegancia en su discurso de 1988 en Estocolmo, al recibir el
Premio Nobel en Economía. “The idea is to imagine that the economy is populated by a single
inmortal consumer, or a number of identical inmortal consumers. …For this consumer every firm
is just a transparent instrumentality, an intermediary, a device for carrying out intertemporal
optimization subject only to technological constraints and initial endowments. Thus, any kind of
market failure is ruled out from the beginning, by assumption. There are no strategic
complementarities,no coordination failures….The end result is a construction in which the whole
economy is assumed to be solving a Ramsey optimal-growth problem through time, disturbed
only by stationary stochastic shocks to tastes and technology. Inseparable from this habit of
thought is the automatic presumption that observed paths are equilibrium paths” (Solow, 1988).
En ese mismo discurso, sin embargo, Solow nos deja entrever sus dudas cuando dice:
“We are asked to regard the construction I have just described as a model of the actual capitalist
world…..I find none of this convincing. The markets for goods and labour look to me like
imperfect pieces of social machinery with important institutional peculiarities….. They do not
seem to behave at all like transparent and frictionless mechanisms for converting consumption
and leisure desires of households into production and employment decisions¨ (Idibem). Y,
finalmente, concluye: ¨Growth theory was invented to provide a systematic way to talk about, and
to compare, equilibrium growth paths for the economy”.
El presente trabajo constituye un intento por volver atrás el reloj, sacar del desván a la
vieja Teoría del Desarrollo, y pensar nuevamente en los determinantes “últimos” del desarrollo
económico. El modelo neoclásico de crecimiento es elegante y estilizado pero, lamentablemente,
no muy útil para ayudarnos a pensar en los determinantes del desarrollo económico y social de
una economía periférica. Nos proporciona un cuadro teórico de equilibrio que podemos poner
como telón de fondo, pero no nos ayuda a construir una agenda adecuada de preguntas de
investigación que aborde los detalles del desarrollo de una economía de carne y hueso.1 Menos
aun nos ayuda a pensar en términos de políticas públicas a partir de ello.
Además de involucrar el aumento del producto per cápita, el desarrollo de una economía
involucra cambios estructurales en la misma, la creación de instituciones, la construcción de
mercados y de nuevas capacidades tecnológicas y productivas, y la gradual conformación de una
trama “país-y-lugar-específica” de vínculos y hábitos de interacción entre empresas,
consumidores, agencias gubernamentales y una vasta gama de otras organizaciones –muchas de
las cuales no necesariamente operan en base a reglas de mercado– como son las universidades,
los sindicatos, las autoridades municipales, las asociaciones profesionales, y demás. La forma en
1
El crecimiento en el mundo neoclásico se explica a través de una ecuación diferencial que dice que el
crecimiento del producto per cápita depende exclusivamente del aumento en el stock de capital per
cápita y éste, a su vez, del incremento poblacional, la tasa de depreciación de los equipos existentes en
la economía, la tasa de ahorro y el ritmo (exógeno) de cambio tecnológico. El cambio tecnológico cae
como maná del cielo y los agentes económicos tienen acceso libre al mismo. La economía alcanza el estado
estacionario cuando la inversión cubre exactamente la depreciación del equipo pre-existente y el incremento
necesario de equipamiento para dotar de igual cantidad de maquinaria per cápita a los nuevos miembros de la
fuerza de trabajo. Como vemos, el modelo brinda una explicación sumamente simplificada de que es lo que
constituye el crecimiento de una economía, en el que no aparecen instituciones, fallas de mercado,
incertidumbre, imperfecta información y otras “anomalías” del mundo real.
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
que dicha trama de actores construye sus patrones de comportamiento, sus formas de vinculación,
dan paso a muy distintos estilos de capitalismo a lo largo del planeta. Es por ello que un modelo
único y universal de descripción del proceso de desarrollo de una sociedad nos resulta
excesivamente simplista para ayudarnos a comprender la complejidad de los temas que requieren
ser examinados.
El cuadro que aquí nos interesa describir no es el de un país que, por definición, tiene que
transitar a lo largo de una serie de etapas semejantes a las que atravesaron años antes los países
hoy desarrollados, como en su momento lo imaginara Rostow. Muy por el contrario, se trata de
economías que tienen sus propias reglas de maduración de las fuerzas productivas, y en las que
tanto las capacidades tecnológicas y organizativas, como el cuadro institucional, evolucionan por
caminos idiosincrásicos y teñidos de alto grado de localismo. Por lo general se trata, también, de
economías en las que es proverbial la falta de bienes públicos que apoyen el desarrollo del
aparato productivo y la equidad de acceso de los miembros de la comunidad a una diversidad de
bienes “meritorios” como son la educación, la salud o la protección social, que muchos países
capitalistas entregan sistemáticamente a sus ciudadanos. Se trata, además, de economías en las
que las empresas normalmente operan con un cierto rezago respecto a la frontera tecnológica
internacional, son de mucho menor tamaño que las de países más desarrollados y, por lo general,
carecen de información, o capacidad gerencial, como para operar en base a rutinas de
organización de la producción relativamente cercanas al estado del arte internacional.
A pesar de todo ello, se trata de economías que tienen un sendero evolutivo propio –
económico e institucional– que debemos estudiar y comprender en y por sí mismo si hemos de
avanzar hacia una teoría del Desarrollo Económico más robusta que la que tenemos en la
actualidad. Pensar que una economía en desarrollo se habrá de comportar como lo predice la
Moderna Teoría del Crecimiento y, más aun, que gradualmente podrá ir cerrando la brecha
relativa de productividad e ingresos que muestra respecto a países desarrollados implica, sin
duda, una “lectura” sumamente aventurada de la realidad, sin mayor soporte empírico. Se trata,
claramente, de una inferencia inspirada en un modelo formal de equilibrio, pero poco realista a la
hora de explicar la complejidad del proceso que necesitamos caracterizar. Constituye motivo de
preocupación el hecho de que la corriente mayoritaria de la profesión haya hecho suya esa lectura
del tema en el curso de las tres últimas décadas, suponiendo que hay un único modelo básico a
partir del cual mirar la realidad y que las reformas estructurales pro-mercado constituyen
condición necesaria y suficiente para que toda economía encuentre su sendero óptimo de
crecimiento de largo plazo y desarrolle la transformación institucional y tecnológica que le
permita sostener su crecimiento en el tiempo. En nuestra opinión, estamos frente a una sobre
simplificación muy gruesa de la realidad que no nos ha llevado a buen puerto.
En los hechos, los programas implementados en América Latina bajo la égida del
Consenso de Washington (Williamson, 1990), han estado basados en la creencia algo ingenua de
que abriendo la economía a la competencia externa, des-regulando mercados y privatizando la
actividad productiva, la economía debe comportarse como lo predice el modelo. Sabemos hoy
que ello no ha sido así, y que los resultados alcanzados no han tenido el éxito esperado. Es más,
han surgido como consecuencia de la aplicación acrítica de dicha receta de políticas públicas
muchos nuevos problemas de equidad y eficiencia que los países deberán afrontar en años
venideros. Con muy notables excepciones los países de América Latina que han seguido dicho
camino han experimentado ciclos profundos de volatilidad macroeconómica, procesos muy
intensos de creación y destrucción de capacidades productivas y tecnológicas, creciente inequidad
social y poco éxito en el cierre de la brecha relativa de ingresos y productividad respecto al
mundo desarrollado (Katz, 2003).
La experiencia latinoamericana nos muestra que no todos los agentes económicos han
sido capaces de adaptarse de manera adecuada a las nuevas reglas del juego que impone una
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
economía más abierta y desregulada. En el proceso de transición a un nuevo régimen de
incentivos han desaparecido miles de empresas y aumentado de manera dramática el desempleo
en la economía. Segmentos muy amplios de la población han perdido posiciones en términos de
distribución del ingreso y “empleabilidad”, esto último en función del hecho de que sus
capacidades y niveles educativos ya no son suficientes como para incorporarse adecuadamente al
aparato productivo, o aun al funcionamiento cotidiano de la comunidad. El peso del ajuste se ha
concentrado en los tramos más débiles de la sociedad que no han sido capaces de adaptarse con
éxito a las nuevas reglas del juego. La información disponible sugiere que cerca de 10 mil
empresas abandonaron el mercado en Chile, tras la apertura comercial externa, en tanto que más
de 15 mil lo hicieron en Argentina. La enorme mayoría de las mismas fueron empresas pequeñas
y medianas de ramas productivas como textiles, indumentaria, calzado, bienes sencillos de capital
o durables de consumidores, que simplemente no contaron con recursos y capacidades como para
enfrentar la competencia externa. A su vez, y con relación a la distribución del ingreso, la
información disponible muestra que los dos deciles más altos de la pirámide de ingresos
mejoraron2 significativamente su participación en el total, en tanto que los ocho deciles restantes
perdieron terreno relativo, como muestran Heymann y Ramos (2006) para el caso argentino. El
Coeficiente de Gini pasa, en Argentina, de 0,34 en 1974 a 0,52 en 2004, lo que claramente revela
la distinta capacidad que diferentes tramos de la estructura social han tenido para adaptarse a los
rigores de las nuevas reglas del juego. En los dos deciles inferiores de la distribución ha crecido
enormemente la marginalidad social y se ha deteriorado la probabilidad de inserción del
individuo en la vida cotidiana de la sociedad.
¿A qué podemos atribuir esta incapacidad, tan generalizada, de adaptación al nuevo
régimen de incentivos? Seguramente a una suma de factores, entre los que resaltan: a) falta de
activos iniciales -(capital humano, stocks de activos físicos) en amplios segmentos de la
comunidad; 3 b) información asimétrica entre miembros de la sociedad; c) fallas de mercado -en
particular en el mercado de capitales– d.insuficiente provisión de bienes públicos “nivelando el
campo de juego” para los tramos más desfavorecidos de la población, o una combinación de todo
lo anterior. Lo cierto e incuestionable es que la transición a un nuevo régimen global de incentivos
ha derivado, en la gran mayoría de los países de la región, en un fuerte aumento del grado de
concentración económica en la estructura productiva y mayor exclusión social al interior de la
comunidad, comparativamente a la realidad de sólo dos décadas atrás (Cimoli y otros, 2003).
El nuevo régimen de políticas macroeconómicas ha dado por resultado que un segmento
relativamente pequeño de la población – digamos, 10% ( o menos aun) en los países más pobres y
alrededor de una cuarta parte en los más ricos – lograra mejoras significativas de bienestar,
alcanzando niveles de productividad e ingreso, y patrones de consumo comparables a los que
exhibe el ciudadano promedio de países desarrollados, en tanto que el resto de la población – en
los hechos, la gran mayoría, – perdiera terreno relativo respecto a un pasado no tan lejano.
Son muchas las naciones del mundo en desarrollo que exhiben un panorama de este tipo
–basta sólo con mencionar el caso de la ex Unión Soviética, por una parte, y por otra, el de países
de América Latina como Argentina, Brasil, Colombia o México, entre otros- para que nuestro
punto de vista quede claro y no sea necesario mayor elaboración al respecto. Las reformas
estructurales pro-mercado no han traído lo prometido al no haber sido capaces de proporcionar
más rápido crecimiento acompañado de mayor equidad distributiva.
2
3
El tema ha sido abordado por el presente autor en un trabajo conjunto con Cimoli y Studard.
Es lo que A.Sen denomina “initial entitlements” o “capital básico inicial”. Esta falta de activos iniciales
revela que “el campo de juego” no se halla estrictamente nivelado en el punto de partida y que el
supuesto básico de teoría de los precios del “agente representativo” realmente no se cumple.
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
A raíz de la volatilidad macro la economía ha vivido episodios recurrentes de caídas del
producto, a veces de gran magnitud. Son muchos los países de la región que en el curso de las
últimas tres décadas han experimentado contracciones sumamente marcadas del GDP, perdiendo
en poco tiempo mejoras de eficiencia y productividad que les insumiera largos años alcanzar. El
impacto de dichos episodios contractivos normalmente ha afectado con mayor crudeza a los
tramos más pobres de la sociedad como lo muestra la información de Heymann y Ramos
previamente mencionada. En el curso de dichos episodios contractivos –Chile en 1974 y 1982,
Argentina en 1982 y 2001, Venezuela en 2000, México en 1994, y muchos otros– se han cerrado
miles de establecimientos fabriles, el desempleo abierto ha alcanzado niveles superiores al 20%
de la fuerza de trabajo, y se ha dilapidado “capital social” -tecnología, recursos humanos,
capacidad física de producción- que costó muchos años acumular. En otros términos, son países
que experimentan ciclos recurrentes de “destrucción” y “creación” de capacidades productivas y
tecnológicas de gran magnitud. Pensar el comportamiento de este tipo de economías en base a
una dinámica de equilibrio, nos parece particularmente irrealista. El modelo neoclásico de
crecimiento simplemente no ha sido pensado para describir situaciones de este tipo.
En resumen, nuestra intención en este trabajo es volver a los temas del desarrollo
pensando en economías que son muy diferentes a las que implícitamente pretende describir la
Moderna Teoría del Crecimiento. Son menos maduras económica e institucionalmente, tienen
profundas carencias iniciales de capacidades sociales, tecnológicas e institucionales, y son
escasas en bienes públicos que permitan contrarrestar dichas carencias. En adición a todo ello,
sufren ciclos recurrentes de creación y destrucción de capacidades productivas y tecnológicas que
impiden la consolidación de procesos estables y cumulativos de desarrollo de las fuerzas
productivas. Todo ello nos pone frente a un conjunto de temas que la teoría recibida – expresada a
través de un algoritmo de equilibrio – simplemente no alcanza a ver. La misma fue pensada para
describir escenarios muy distintos de lo que es dable encontrar en América Latina.
Ahora bien, si el modelo neoclásico de crecimiento no nos brinda un marco teórico
adecuado para examinar los temas que nos interesa estudiar, ¿qué herramienta analítica
deberíamos emplear para encarar una exploración de este tipo? Habremos de recurrir aquí al
método inductivo de los economistas clásicos, esto es, al camino a través del cual Smith estudió,
mucho tiempo atrás, la “naturaleza y causa de la riqueza de las naciones” a partir de metáforas e
inferencias -como su famosa “fábrica de alfileres”- que le permitieron formular algunos de los
teoremas más importantes sobre los que se asienta nuestra profesión, como es la relación que
media entre la división del trabajo y el tamaño del mercado, el que la búsqueda del beneficio
condiciona el comportamiento de los agentes económicos o que los rendimientos crecientes a
escala tienen importancia crucial en el desarrollo económico. Dichos teoremas fueron formulados
en un lenguaje coloquial o discursivo y no empleando una especificación matemática de
equilibrio en la que se requieren funciones bien comportadas y conductas de optimización.
En este trabajo, buscaremos arrojar luz sobre los determinantes del desarrollo económico
de una economía periférica a través de una metodología history-friendly, como hoy se denomina a
aquellos estudios que parten examinando el comportamiento evolutivo de firmas y mercados a
través del tiempo, en lugar de hacerlo desde la lógica formal de los modelos de equilibrio.
Intentaremos para ello recorrer un sendero cognitivo que va desde lo micro hacia lo macro sobre
la base de estudios de casos que nos proporcionen material para la reflexión y bases analíticas
para efectuar inferencias “informadas” acerca de los determinantes del comportamiento
económico de los actores sociales. Pese a que la corriente mayoritaria de la profesión considera
esto como story-telling y opta por modelos formales de equilibrio, como si con ello alcanzara un
mayor poder explicativo y predictivo, tenemos la convicción de que no es así y que el camino
aquí elegido nos brinda acceso a un cuadro de intuiciones e hipótesis de trabajo que el aséptico
mundo del equilibrio competitivo simplemente no está en condiciones de darnos. Es desde esa
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
perspectiva que encaramos el presente estudio reflexionando a partir de “hechos estilizados”
observados en lo micro y en lo meso del mundo latinoamericano buscando extractar de allí
lecciones generales que nos permitan luego ir hacia los temas centrales de la Teoría del
Desarrollo.
La decisión de avanzar siguiendo una metodología de investigación histórico-descriptiva,
supone observar el comportamiento económico, tecnológico e institucional de los agentes
económicos y de los mercados. En este caso lo haremos comenzando desde lo micro - esto es, a
partir del estudio de los determinantes últimos de la conducta de firmas individuales – para recién
después avanzar hacia el plano de la morfología y comportamiento de los mercados. Una vez
cubiertas ambas esferas exploraremos la relación que media entre todo esto y el funcionamiento
global de la economía.
Utilizaremos, en esta lectura apreciativa de hechos estilizados, el material proveniente de
distintos estudios de casos efectuados tanto por el autor, como por otros colegas
latinoamericanos a lo largo de más de tres décadas de investigación en distintos países de la
región. Durante casi diez años –entre 1974 y 1983– y bajo la conducción de quien escribe,
diversos investigadores latinoamericanos llevaron a cabo estudios de casos descriptivos de la
conducta de firmas y mercados específicos, en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México,
cuyos resultados fueron publicados en Katz, 1987, y en las monografías de trabajo del
denominado Programa BID/CEPAL de Investigaciones en Ciencia y Tecnología en América
Latina. Tras dichos estudios siguieron otros, tanto del presente autor como de otros colegas
latinoamericanos, que aportan material adicional a los efectos de avanzar por una senda históricodescriptiva, en la que se prioriza la identificación y comprensión de “hechos estilizados”, sin
necesariamente adoptar como marco de referencia el modelo neoclásico de comportamiento.
Entre ellos, los siguientes: Katz y Kosacoff, 1989; Katz y Bercovich, 1993; Ocampo, 2005;
Ffrench Davis, 2005a; Amsdem, 2001; Hausmann y Rodrick, 2006 y otros.
El presente trabajo está dividido en siete capítulos. El segundode ellos contiene dos
estudios de casos en los que se describe el comportamiento de dos firmas –una metalmecánica y
otra química– a lo largo de un período de cuarenta años. Dicho capítulo busca identificar los
rasgos centrales de la conducta de empresas de muy distinta estructura y estrategia, como lo son
una pequeña firma de propiedad y gestión familiar y la subsidiaria doméstica de una gran
corporación transnacional. Tras la presentación de esos dos casos, y empleando material
complementario proveniente de otras investigaciones, en el Capitulo III se plantea una reflexión
de carácter más general, relacionada con la naturaleza y los determinantes del comportamiento de
la firma en una economía en desarrollo y de sus cambios en el tiempo. Especialmente importante
a los fines de este estudio es el análisis de los cambios que se producen en el comportamiento
empresario tras la apertura, desregulación y privatización de la actividad productiva en el curso
de los ochenta.
Se parte del análisis de la metáfora convencional de “la firma representativa” sobre la que
está construido el modelo neoclásico de crecimiento y viendo por qué dicha visión estilizada de
“lo macroeconómico” es poco útil en el marco del presente estudio. En lugar de la firma
representativa neoclásica postulamos la existencia de al menos cuatro tipos distintos de empresas
en la economía, cuya estructura y comportamiento nos interesa examinar por separado. Dichos
tipos de firma son: a) la pequeña y mediana empresa de propiedad y gestión familiar; b) la firma
“grande” de capital nacional que hace parte de un conglomerado de capital doméstico; c) la
subsidiaria local de una empresa transnacional y, finalmente; d) la empresa de propiedad pública.4
4
Diversos autores creen necesario separar PyMEs de MiPyMEs, esto es, considerar a las microempresas
como una categoría en sí misma. Algo parecido se argumenta a veces respecto a las cooperativas como
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Cada una de estas cuatro formas de organización empresaria muestra una realidad bien diferente
cuando se trata de comprender el modelo de organización de la producción, las estrategias de
crecimiento y los procesos de acumulación de capacidades tecnológicas a lo largo del tiempo.
Estudiar el desarrollo de una determinada economía necesariamente implica examinar el sendero
inter-temporal de desarrollo de estos distintos tipos de empresa, así como sus vínculos con los
cambios macroeconómicos que van tomando forma en la economía a través del tiempo. La
respuesta empresaria a las políticas de apertura comercial externa y desregulación y privatización
de la actividad productiva ha sido muy distinta en el mundo Pyme de propiedad y gestión
familiar, de la del universo de subsidiarias locales de firmas transnacionales o en el campo de los
grandes conglomerados de capital nacional. En cada caso hay objetivos y restricciones
diferenciados y ello dio por resultado distintos modelos de comportamiento.
Es obvio que nuestra metodología no busca alcanzar representatividad estadística. Sin
embargo, el análisis del comportamiento de firmas individuales nos pone frente a un cuadro
general de patrones de conducta que parece tener validez más allá de los casos específicos aquí
examinados. Veamos por qué.
La creación de una nueva firma supone la presencia de una renta, y recursos –financiamiento,
tecnología, recursos humanos– para emprender el negocio. Por otro lado, supone también la existencia
de un cuadro institucional que haga factible la apropiación de dicha renta. Ambas cosas, una renta y
recursos para explotarla, por un lado y, por otro, mecanismos institucionales claros que aseguren
la apropiabilidad de la misma, se perciben de manera diferente en el mundo de las firmas
pequeñas y medianas, en el de las subsidiarias de empresas transnacionales, en la esfera de los
grandes conglomerados de capital local y en el campo de las empresas públicas. Es a raíz de ello
que unas y otras muestran senderos muy distintos de comportamiento en el tiempo. Por otro lado,
y ante la existencia de imperfecta información, las empresas estudiadas muestran haber seguido
diferentes estrategias “adaptativas” apoyadas en la búsqueda de nuevos conocimientos, con los
que ir nutriendo, acumulativamente, sus rutinas de ingeniería y administración. Los
conocimientos incrementales que fueron generando sus elencos técnicos permitieron a las firmas
ir mejorando gradualmente dichas rutinas por vía del aprendizaje. En otros términos, sus
funciones de producción no estaban disponibles ex ante, ni eran perfectamente conocidas por la
empresa, como normalmente suponemos en la teoría de los precios, sino que se fueron
construyendo sobre la marcha, en función de los esfuerzos de búsqueda de nuevos conocimientos
que cada empresa llevará a cabo.
Dichos esfuerzos no tienen por qué involucrar un departamento formal de investigación y
desarrollo en el organigrama de la firma. Por el contrario, bien pueden tener un carácter informal
y “no codificado”, al ser efectuados por el mismo personal de planta que maneja las operaciones
cotidianas de la empresa. Ello hace difícil identificar y medir el flujo de recursos que la firma
asigna a tal fin, pero no por eso debemos suponer que tales esfuerzos no existen o son poco
importantes a la hora de explicar las mejoras de productividad y competitividad alcanzadas por la
empresa. En los casos aquí estudiados, más de dos tercios de las mejoras observadas de
productividad a lo largo de casi cuatro décadas provienen precisamente de dichas mejoras
incrementales en el conocimiento de productos, procesos y formas de organización de la
producción alcanzadas por vía experimental, por ensayo y error.
Las actividades de ingeniería realizadas en planta permiten mejorar la tecnología de
procesos, el diseño de los productos que la firma está en condiciones de llevar al mercado, la
programación y organización del trabajo, y otros muchos aspectos de la rutina cotidiana que sigue
la firma. En un cierto sentido el “producto” de dichos esfuerzos es un flujo de conocimientos
modelo de organización empresaria. A efectos de simplificar el argumento hemos optado por no seguir
esa línea de exploración en el presente caso.
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
“nuevos” para aquélla, más allá de que no necesariamente éstos sean nuevos para otras firmas de
la industria o para la sociedad en su conjunto. Muchos de dichos conocimientos son de escala
“menor” y no tienen identidad innovativa suficiente como para ser considerados como una
innovación propiamente tal (como, por ejemplo, para merecer una patente de invención) si
razonamos en base a convenciones internacionales de uso corriente en este campo. (Frascatti,
1962). Sin embargo, strictu sensu, los mismos constituyen unidades incrementales de
conocimiento que mejoran el desempeño de la firma y, pese a revestir un carácter “menor” desde
el punto de vista de su “altura inventiva” (como dicen los abogados de patentes), no hay duda de
que la suma acumulada de los mismos “explica” una parte muy importante de las mejoras de
productividad alcanzadas por la empresa a lo largo de los años. Constituyen la materia prima
básica de los procesos de aprendizaje que aquí pretendemos identificar y describir.
Lo anterior abre otra pregunta. ¿Cómo elige la firma el (o los) tema(s) a los que habrá de
dedicar tiempo y recursos explorando el espacio tecnológico en que opera a fin de alcanzar
mejoras en sus rutinas operativas? Nuestros estudios de caso sugieren que la respuesta a esta
pregunta tiene un alto contenido de especificidad histórica y sectorial. En los casos aquí
examinados, los esfuerzos de ingeniería que la firma realiza están condicionados por la necesidad
de resolver “cuellos de botella” en la línea de producción, falta de insumos críticos que debe
sustituir por otros, cambios en el diseño de productos, a fin de adaptarlos a la idiosincrasia del
consumidor local, y otras varias razones semejantes, que reflejan la especificidad del momento
histórico y del escenario institucional en que la firma opera. En otros términos, los esfuerzos
tecnológicos que se llevan a cabo en las firmas de una economía periférica no están, por lo
general, dedicados a buscar innovaciones que involucren novedad a escala universal, ni a
expandir la frontera tecnológica mundial, sino que responden a una racionalidad diferente, cual es
la de mejorar el funcionamiento en el medio local de un diseño dado de producto, o las
condiciones de operación de una planta fabril ya existente.5 Hemos observado que una firma
Pyme actúa en este ámbito de manera diferente de lo que lo hace la subsidiaria local de una
empresa transnacional o una firma de propiedad estatal. En los tres casos, los objetivos y
restricciones que inciden sobre los comportamientos tecnológicos de la firma difieren
sustantivamente (Katz, 1987).
Pensamos que sólo poniendo en una perspectiva histórica e institucional adecuada lo que
muestran diferentes estudios de casos estaremos en condiciones de efectuar una lectura realista
del comportamiento de la firma en una economía periférica y del sendero de aprendizaje por el
que una empresa transita a lo largo del tiempo. El contexto económico-institucional de los
cuarenta y de la inmediata post-guerra –momento en el que se profundizan los esfuerzos de
industrialización que ya venían ocurriendo en la región desde las primeras décadas del siglo- son
años de un gran desequilibrio en la economía mundial, tras la ruptura del Patrón Oro y la
Convertibilidad. Son también años en los que crece en todo el mundo una institucionalidad
marcadamente proteccionista, con gobiernos de tinte nacionalista en diversos países,
desarrollados y en desarrollo. La dificultad para abastecerse de materias primas y bienes de capital
por vía de importaciones, así como la presencia de un sector público fuerte inclinado a tomar cartas de
manera directa en la producción de bienes y servicios6 explica el rápido proceso de sustitución de
importaciones que muestra la región en dichos años. Especialmente importante en este sentido es el
caso de las llamadas “industrias de la defensa” -hierro y acero, aluminio, petroquímica- que reciben un
claro tratamiento preferencial de parte de los gobiernos del momento.
5
6
Teitel (1997), propone este tipo de argumentación en diversos trabajos de los años setenta.
Véase la nota fuertemente Keynesiana, característica de la época, que tiene esta idea de poner al sector
público de la economía como motor dinámico del proceso de crecimiento.
14
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Dada la escasez de capacidades tecnológicas y de organización de la producción propias
de la época, estas políticas de gobierno dieron paso –particularmente en el mundo Pyme- a la
instalación y puesta en marcha de establecimientos fabriles de pequeña escala, y con tecnologías
fuertemente rezagadas respecto a la frontera tecnológica internacional. Con frecuencia, los
establecimientos fabriles que en esa época se instalaron resultaban de los mismos talleres de
reparación y mantenimiento de máquinas que existía en la economía al producirse el quiebre de
las condiciones internacionales en los prolegómenos de la Segunda Guerra. Ellos comienzan a
producir localmente aquéllo que hasta entonces sólo importaban, reparaban o mantenían. Adoptan
para eso tecnologías de fabricación y formas de organización del trabajo muy alejadas de las
tecnologías que el mundo industrializado ya manejaba rutinariamente para ese entonces. La
política pública del momento no busca inducir la instalación de plantas fabriles de mayor escala y
capacidad competitiva, fomentando tanto la competencia en el mercado interno como la
expansión de exportaciones –como si lo hiciera en diversos países del Sudeste Asiático (Amdem,
2001; Westphal 1989)– a resultas de lo cual, la industrialización sustitutiva de importaciones que
se inicia en América Latina en ese entonces lo hace en un cuadro general de baja productividad y
escasa competitividad internacional.
Es en dicho contexto donde debemos ubicar los patrones de comportamiento
microeconómico que ponen de manifiesto los estudios de casos presentados en los primeros
capítulos de este documento. Tal como veremos posteriormente, la “trayectoria” que en años
posteriores exhiben las empresas refleja con claridad los rasgos estructurales del punto de partida
previamente reseñados. En otras palabras, hay aprendizaje local y gradual desarrollo de las
capacidades domésticas de ingeniería, pero también hay “path-dependency” respecto a una situación
de partida francamente deficitaria en materia de capacidades locales de organización de la producción.
Pese a la notoria fragilidad inicial de la estructura productiva es importante comprender
que las economías de la región experimentan en dichos años un rápido crecimiento y una fuerte
transformación estructural, derivados de la implantación de nuevos sectores productivos y de la
creación de nuevas empresas e instituciones. La movilidad social es grande y se desarrolla en
muchos países de la región un proletariado industrial-urbano de gran magnitud. Asociado a esto
se van consolidando organizaciones comunitarias y formas institucionales de funcionamiento
social francamente novedosas en el medio local. Escuelas técnicas, colegios de ingenieros,
asociaciones profesionales de la más diversa índole emergen explosivamente en esos años. Las
criticas derogativas que posteriormente recibiera el modelo de industrialización “hacia adentro”
de parte de autores neoliberales como Krueger (1974), Balassa, Little y otros -y que dieran lugar a
lo que Ocampo y Thorp (2000) denominaran la “leyenda negra” sobre la sustitución de
importaciones– están basadas más en una lectura normativa de la realidad -en una suposición a
priori de que no resulta conveniente interferir en el libre funcionamiento de los mercados, ya que
éstos asignan óptimamente los recursos- que en un análisis riguroso de lo ocurrido en la región en
esos años. En rigor de verdad, los años de post-guerra, y hasta mediados de los setenta, son años
de éxito en la historia evolutiva de la región– algunos analistas han llegado a llamarla “la edad de
oro” del crecimiento latinoamericano- en los cuales la gran mayoría de los países logra altas tasas
de crecimiento del GDP y mejoras en los índices de equidad social. Tal como podemos ver en el
cuadro siguiente los indicadores de crecimiento de esa etapa son superiores a los que la región
alcanza, años más tarde, en el marco de economías más abiertas a la competencia externa, más
des-reguladas, y con menos participación del sector público en la esfera productiva propiamente
dicha.7
7
La enseñanza que nos deja el cuadro es clara. Tras las reformas estructurales neoliberales los países de
la región han aprendido a operar con una macro relativamente estable, son más abiertos al exterior,
tanto por el lado de las importaciones como de las exportaciones pero, lamentablemente, crecen más
15
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
El comportamiento de la microeconomía latinoamericana sufre una drástica
transformación al transitar la región a un nuevo paradigma de desarrollo a partir de mediados de
los setenta y en el transcurso de los años ochenta. En este nuevo paradigma, la apertura de la
economía a la competencia externa, la desregulación de los mercados y la privatización de la
actividad productiva se transforman en los ejes programáticos de un nuevo régimen de incentivos
que pone en el mercado, y en la libre elección de los consumidores, los determinantes últimos de
la asignación de recursos en la economía.
En este nuevo escenario, las firmas están llamadas a sufrir cambios muy marcados en su
organización, en su estrategia de mercado y en sus patrones de comportamiento. La competencia
externa irrumpe con violencia y en muy corto tiempo cuestiona la sustentabilidad de miles de
empresas locales que encuentran poco margen para su reconversión. Los distintos “colectivos”
empresarios -empresas públicas, subsidiarias de firmas transnacionales, grandes empresas de
capital local, integrantes de conglomerados domésticos y, finalmente, pequeñas y medianas
empresas de propiedad y gestión familiar– metabolizan de manera muy distinta el impacto del
cambio en las reglas del juego. Se cierran miles de establecimientos fabriles –la gran mayoría
plantas Pyme, de propiedad y gestión familiar. El desempleo abierto trepa a niveles cercanos a
una cuarta parte de la población económicamente activa, se pierde competitividad internacional y
se produce una profunda caída en la equidad social. En el Capítulo III del trabajo se examinan
estos hechos en detalle. El capítulo brinda, además, una caracterización actualizada de cómo son
hoy, en estructura y comportamiento, las firmas prototípicas de la región, tras los fuertes cambios
ocurridos en los noventa.
CUADRO 1
EVOLUCIÓN ECONÓMICA DE AMÉRICA LATINA, 1945-2000
(Tasas de crecimiento anual)
Tasa de inflación
1945-1980
20,0
1980-1990
400,0
1990-2000
170,0
2000
9,2
Tasa crecimiento de
importaciones
2,1
4,4
9,4
11,1
Tasa crecimiento del
PBN
5,9
-0,8
12,8
12,3
Tasa crecimiento
producto per cápita
3,1
-1,8
1,6
2,2
Porcentaje de
hogares pobres
35
41
38
38
Fuente: CEPAL.
En los Capítulos IV y V, la investigación se desplaza del ámbito de la empresa al de los
mercados. Así como las firmas de un país en desarrollo no son una réplica en menor escala de las
firmas de una economía desarrollada, lo mismo ocurre en el plano de la estructura y
comportamiento de los mercados y las instituciones.
Los mercados de los países en desarrollo son – por lo general - más pequeños que los de
países industriales maduros, se saturan más prematuramente, muestran altas barreras al ingreso de
nuevos productores, mayores trabas institucionales para la creación de nuevas empresas, más
dificultades en el acceso al financiamiento, menor respeto por los derechos de propiedad
despacio, ya sea en términos de GDP como de GDP per cápita, y son más inequitativos que en el
pasado (Katz, 2004).
16
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
industrial (patentes, copyrights, etc.), y un sinfín de otras diferencias que hacen que sus
instituciones, las formas de competencia y los regimenes de funcionamiento sean, en muchos
sentidos, distintos a lo que es dable observar en países desarrollados. Las diferencias de
productividad entre firmas, aun al interior de industrias particulares, son mucho mayor que lo que
es dable observar en países avanzados y la competencia es menos efectiva como instrumento
disciplinador de los comportamientos empresarios.
Desde una perspectiva dinámica, sin embargo, debemos observar que el mundo exhibe en
la actualidad una clara tendencia hacia la armonización de instituciones y reglas del juego,
especialmente a partir de los tratados multilaterales de comercio que se firman tras la Ronda
Uruguay del Gatt en el marco de la OMC, y también a través de los múltiples tratados bilaterales
de comercio que en el curso de las últimas dos décadas se formalizan entre países desarrollados y
países en desarrollo. En esta nueva arquitectura institucional internacional se va gestando una
gradual armonización de reglas del juego, estableciéndose estándares mínimos de observancia de
derechos de propiedad y criterios sumamente estrictos de enforcement (cumplimiento) de las
normas que los países están obligados a respetar, so pena de retaliación. El nuevo cuadro
institucional que va tomando forma en la escena mundial tiende a borrar lo idiosincrásico de cada
escenario local y a inducir el acercamiento entre estructuras jurídicas e institucionales a escala
universal.8
El Capítulo IV presenta dos estudios de casos que examinan estas cuestiones. El primero
de ellos describe el proceso evolutivo de la salmonicultura chilena y el segundo el de la
producción de soja transgénica y aceites vegetales en el contexto argentino. En ambos casos
encontramos que la estructura y comportamiento del mercado ha ido cambiando a lo largo del
tiempo, en función, por un lado, del aprendizaje y la creciente profesionalización de las empresas
locales y, por otro, de la gradual conformación de un tejido nacional e internacional de
instituciones y organizaciones “sector-específicas” que dan vida al funcionamiento de la cadena
internacional de valor. El proceso evolutivo a que hacemos referencia involucra aspectos
económicos, tecnológicos e institucionales sector-específicos que toman forma en el marco de un
creciente proceso de globalización. Al interior de dicho proceso, las empresas del mundo en
desarrollo entran, por lo general, como proveedores de commodities indiferenciados de bajo valor
agregado doméstico, en estructuras por lo general dominadas por brokers o grandes empresas
transnacionales de presencia mundial, como son Wall-Mart, Carrefour o muchas otras. Estos temas
han recibido fuerte atención en años recientes de parte de autores como Kaplinsky (2000), Gereffi
(1999), Schmitz (2005) y, más recientemente, Rabellotti y Pietrobelli (2006). Los mismos constituyen
una realidad candente en la región, tras la fuerte reestructuración sufrida por el aparato productivo
regional hacia industrias procesadoras de recursos naturales y productoras de alimentos.
Lejos de ser el Estado un ente prescindente en dicho proceso evolutivo observamos que el
mismo cumple un rol activo, a través de sus agencias regulatorias, de la banca pública, de las
autoridades municipales, y del cuadro de leyes y tratados que cada gobierno se obliga a respetar
como parte de su estrategia de desarrollo e inserción competitiva internacional. A diferencia de lo
que normalmente imaginan los economistas, el accionar de las empresas no sólo depende de
“fuerzas de mercado” latu sensu sino que también depende de hechos políticos e institucionales
muchas veces poco relacionados con cuestiones estrictamente “de mercado”. La teoría económica
8
En el curso de los últimos años son muchas las situaciones en las que el Departamento de Comercio de
Estados Unidos ha colocado a distintos países – Argentina, Chile, India, China, Brasil y otros – en el Priority
Watch List por incumplimiento de las disciplinas TRIPs de observancia de derechos de propiedad intelectual.
Ello ocurre tras un review anual de situación en el marco de la Sección 301 del USTR.
17
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
convencional nos lleva a pensar que todo lo que observamos es resultado de relaciones de
mercado cuando en realidad ello no es estrictamente así. (Nelson, 2005 y 2007).9
Las industrias aquí estudiadas - salmonicultura y producción de aceites vegetales - sufren
un profundo proceso de transformación en el tiempo. Crece el grado de concentración económica,
así como la participación del capital extranjero en la industria, tras numerosos episodios de
fusiones y tomas de control de firmas locales por parte de empresas extranjeras. La IED llega, en
ambos casos, como un “participante tardío” al cuadro sectorial, adquiriendo empresas ya
establecidas en la economía. Eventualmente, ambas industrias adquieren la fisonomía de un
oligopolio maduro, con el capital internacional influyendo de manera significativa en el proceso
de inserción competitiva internacional. En otros términos, la evidencia disponible indica que la
estructura y comportamiento de una industria deben ser vistos como un espacio de interacción en
constante proceso de transformación – y por lo tanto, fuera del equilibrio - y no como un “estado”
del modelo que en algún momento alcanza su configuración estacionaria final. Asimismo, la
transformación de las instituciones en el tiempo debe verse como un fenómeno endógeno a la
economía y no como un hecho exógeno que sólo depende de fuerzas aleatorias.10
La apertura de la economía a la competencia externa, los programas de privatización de
la actividad productiva, la adquisición de activos domésticos, papeles (devaluados) de la Deuda
Externa, así como también los ciclos recurrentes de apreciación cambiaria que muchos países de
la región han experimentado en años recientes, han incidido sobre el valor de mercado de los
activos locales, y desencadenado procesos de adquisición de empresas domésticas por parte de
firmas extranjeras. Todo ello afectó de manera profunda la dinámica de la competencia y el
modelo de organización industrial de distintos sectores productivos de la región (Katz, 2002). Ha
crecido en importancia el papel de las grandes firmas transnacionales en la economía y ha
disminuido el peso relativo de las firmas Pyme, de las empresas del Estado y de los grandes
conglomerados de capital nacional. La concentración económica ha avanzado y las empresas han
ido modificando sus estilos de organización del trabajo y reduciendo sus niveles de integración
vertical, recurriendo al “outsourcing” internacional de componentes intermedios y partes en
proceso de elaboración. El progreso tecnológico se ha vuelto más “incorporado” en los equipos
de capital importados y ha bajado el peso y la importancia de los esfuerzos locales de ingeniería
“adaptativa”. Los capítulos IV y V de este documento pretenden iluminar la dinámica de estos
procesos examinando dos ramas productivas “nuevas” en Chile y Argentina.
El capítulo VI está dedicado a examinar el comportamiento agregado de la economía
prestando especial atención al impacto que la apertura de nuevos sectores productivos tiene sobre
el funcionamiento macroeconómico -productivo e institucional- de la sociedad. Desarrollo no
sólo significa hacer más de lo mismo, sino también ampliar y diversificar el mix de productos,
avanzando hacia un conjunto de bienes y servicios más sofisticado e intensivo en conocimientos
científico-tecnológicos. En otros términos, desarrollo involucra mayor eficiencia pero también
mayor diversidad y complejidad en la estructura productiva, esto es, construcción de mercados y
acumulación de capacidades. Una economía que crece va experimentando ciclos de creación y
destrucción de capacidades productivas y tecnológicas, modificando sus instituciones y recreando
9
10
Dice este autor: ¨Once one recognizes the wide range of institutions involved in economic activity, and
acknowledges as well that no particular institution ever works “perfectly” in any real context, the
asymmetry involved in justifying non-market modes simple in terms of the inadequacy of markets stands
out. It becomes apparent that normative analysis needs to be oriented to compare imperfect alternative
modes of organization, and possible mixes of them¨ (Nelson, 2007).
El paralelismo –y co-evolución– que aquí detectamos entre transformación de la estructura productiva y
cambios en el cuadro institucional de la sociedad constituye un capítulo todavía no muy bien explorado por la
economía. La teoría de precios está acostumbrada a pensar el mundo sin instituciones, salvo el mercado en sí,
que reúne todas las condiciones de información como para que los agentes actúen de manera óptima.
18
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
nuevas formas más conocimiento-intensivas de funcionamiento. Ello implica nuevas instituciones
en el ámbito del financiamiento del desarrollo, nuevas calificaciones en los recursos humanos
disponibles en la sociedad, nuevos marcos regulatorios de la actividad productiva y nuevas
formas de vinculación público/privada en la economía. No es meramente mayor ahorro e inversión,
sino un fenómeno más complejo de transformación de las fuerzas productivas. El motor de estos
procesos son las cuasi-rentas innovativas que ponen en marcha los “animal-spirits” empresarios y el
cuadro institucional que permite (o no) la apropiación de dichas rentas extraordinarias.
Esta lectura de los hechos tiene una fuerte impronta clásica, que ha sido retomada en
fechas recientes por autores como Harberger (1988) en su famosa parábola de “hongos y
levadura” en la que critica la lectura neoclásica del crecimiento como un fenómeno de equilibrio
que no hace espacio para los cambios de la estructura productiva y el impacto que éstos tienen
sobre el ritmo y naturaleza del crecimiento de la economía. También puede encontrarse en los
aportes de diversos economistas neo-Schumpeterianos como Nelson y Winter, Saviotti, Gaffard,
Metcalfe, Amendola, Abramowitz, Aghion y otros, que discuten el impacto de los procesos de
creación y destrucción de capacidades en la economía como un rasgo intrínseco del desarrollo.
Sin duda, hay diferencia entre mirar el desarrollo como un fenómeno de expansión “en
equilibrio” -entre A y B en el Gráfico 1- o hacerlo como una secuencia de “fases” evolutivas en
las que priman, primero, el desequilibrio y los procesos de “destrucción” de capacidades
productivas en la economía (durante la etapa de alta turbulencia y desequilibrio macroeconómico)
y, posteriormente, la “creación” de capacidades, cuando la incertidumbre disminuye y se
recompone el “animal-spirits” empresario. Éste es el camino de descripción de la realidad local
que hemos adoptado en el marco de la presente investigación.
GRÁFICO 1
FASES DEL PROCESO DE AJUSTE ESTRUCTURAL
B
Q
A
Tiempo
Fase 1
Fase 2
Fase 3
Fuente: Katz, 2003.
A lo largo de las “fases” I, II y III cambia radicalmente el comportamiento
macroeconómico, las expectativas y el “animal spirits” empresario sufren profundas
transformaciones y, asociado a la entrada y salida de firmas del y al mercado el aparato
productivo va experimentando significativos cambios reflejando, por un lado, la desaparición y el
“nacimientos” de empresas y, por otro, las mejoras de productividad de las firmas incumbentes.
Los “regímenes competitivos sectoriales” van cambiando a lo largo de este proceso, se va
“rejuveneciendo”la edad media del equipo de capital disponible en la economía, aumenta la
concentración económica al interior de las distintas ramas productivas y se va produciendo un
19
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
visible proceso de “extranjerización” de la estructura productiva. El recuadro que sigue brinda
una descripción esquematizada de la secuencia aquí descrita.
RECUADRO 1
VÍNCULOS ENTRE MICRO Y MACROECONOMÍA DURANTE LAS DISTINTAS FASES DEL
PROCESO DE AJUSTE ESTRUCTURAL
¾
Fase 1: Una macro incierta y con alto grado de volatilidad desalienta la inversión, pero la apertura
comercial externa fuerza a las empresas a adaptarse a un nuevo régimen competitivo. Muchas fracasan
y cierran, otras mejoran su productividad expulsando mano de obra.
¾
Fase 2: La incertidumbre macro disminuye, la inflación cede, las cuentas fiscales mejoran y el sector
externo se equilibra. Retorna la estabilidad pero las importaciones y la IED juegan ahora un papel
predominante en los distintos mercados. Empresas locales pierden terreno y muchas desaparecen.
¾
Fase 3: Se abren algunas pocas plantas nuevas, más capital intensivas y volcadas a un modelo digital
de organización de la producción en "tiempo real". Estas firmas demandan un nuevo conjunto –aún
escaso en el medio local- de capacidades tecnológicas y gerenciales.
Fuente: elaboración propia.
Decíamos que en la “Fase I” -caracterizada por una fuerte turbulencia macro– predomina
la salida de firmas del mercado (superficie sombreada en el Gráfico 2), lo cual necesariamente
implica expulsión de mano de obra del aparato productivo. Las firmas que deciden permanecer en
el mercado lo hacen mejorando su productividad a través de la reorganización de los procesos
productivos. Dada la gran turbulencia macro, la propensión de las mismas a encarar grandes programas de
inversión en equipos de capital nuevos es escasa, razón por la que el grueso del aumento de productividad
es de carácter “desincorporado”, ahorrador de mano de obra. En la “Fase III” y tras un significativo cambio
en las expectativas empresarias, producto del proceso de estabilización macroeconómica, emergen plantas
nuevas en la economía, se generan nuevos puestos de trabajo y los cambios tecnológicos son más de
naturaleza “incorporada” en los nuevos equipos de capital que demandan las plantas de reciente instalación.
GRÁFICO 2
MUERTE Y NACIMIENTO DE EMPRESAS Y PRODUCTIVIDAD MEDIA DE UNA RAMA
PRODUCTIVA
M
1
M
M
M1
Fuente: Katz, 2003.
Notas: M productividad sectorial media antes de la apertura comercial; M1 productividad sectorial media
después de la apertura comercial.
20
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Las mejoras de productividad sectorial constituyen, entonces, un reflejo de tres
fenómenos distintos. Por un lado, la salida de firmas de baja productividad del mercado, por otro,
las mejoras de productividad de las incumbentes, que por lo general involucran reorganización de
los procesos de trabajo con expulsión de mano de obra, pero sin grandes inversiones de capital
nuevo y, finalmente, el ingreso de firmas nuevas, portando tecnologías más actualizadas
Es importante comprender que estos tres fenómenos –la salida de firmas del mercado, las
mejoras de productividad de las incumbentes y la entrada de firmas nuevas al mercado– no tienen
por qué ocurrir de idéntica forma en los distintos sectores productivos, ni manifestarse
exactamente en el mismo momento. Hay “leads”and “lags”, fallas de coordinación entre el
ahorro y la inversión, problemas de financiamiento. En algunos campos predominan las fuerzas
contractivas del empleo y la salida de firmas de menor productividad. En otros, la entrada de
firmas nuevas en la economía domina la escena. En las fases más turbulentas de la macro tienden
a predominar las fuerzas de expulsión de firmas del mercado y las mejoras de fábricas “viejas” en
tanto que en los momentos de menor volatilidad macro predomina la apertura de plantas nuevas
en la economía.
GRÁFICO 3
PRODUCTIVIDAD AGREGADA, FIRMAS INCUMBENTES Y FIRMAS NUEVAS
Q/L
Q/L
Aparición de
firmas nuevas.
Son creadoras
de empleo.
Mejoras de
productividad de firmas
incumbentes. Son
ahorradoras de trabajo.
D
B
C
A
K/L
K/L
Fuente: Katz, 2003.
En este trabajo utilizamos como laboratorio experimental para explorar estas cuestiones
el sendero evolutivo seguido por Chile y Argentina en el curso de las últimas tres décadas.
Ambos países han transitado a través de procesos profundos de transformación estructural durante
dicho período, que están asociados a la creación y destrucción de capacidades productivas y
tecnológicas en la economía. En ambos casos, la apertura comercial ha derivado en la destrucción
de capacidades tecnológicas y productivas en el campo de las industrias metalmecánicas,
productoras de máquinaria y bienes de capital, y a la creación de capacidades e instituciones en
sectores productores de alimentos y procesadores de recursos naturales, como son la minería, la
producción de aceites vegetales, las industrias forestales, la horto-fruticultura, la acuicultura y
demás. En otros términos, la apertura y desregulación de la economía ha inducido un claro
proceso de retorno a las ventajas comparativas naturales de estas economías y al abandono de la
especialización en sectores metalmecánicos que se desarrollan al amparo de la protección
arancelaria. El cuadro 2 da cuenta de ello.
21
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
CUADRO 2
CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INDUSTRIAL 1970-2002
ARGENTINA
BRASIL
1970 1996 2000 2002 1970
I
CHILE
COLOMBIA
1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000
13,2
9,9
8,6
6,7 16,2
II
10,9
7,2
7,4
6,1
III+IV
47,8 62,1 65,3 71,7 37,8
43,4 41,6
41,5 58,3
V
28,1 20,7 18,7 15,6 39,2
23,7 24,0
23,1 24,9
Total
100 100 100
100 100
100 100
18,9 32,3
27,6
40,1 27,3 33,5
a
ICE
6,8
100 100
14,3 18,0 25,3
MÉXICO
25,6 26,0
7,3
8,3
26,5 11,4
8,9
5,5
10,4 10,5 10,0 12,3 10,1
2002
8,7
9,0 12,0 14,4
16,4
15,6
4,9
6,5
8,4 14,6
18,8
18,6
59,7 60,7 61,9 46,2 55,4 57,0 57,1 43,2 43,4
39,1
40,8
28,0 26,5 26,2 38,5 28,1 29,4 27,3 36,4 27,6
25,8
25,0
100 100 100 100 100 100 100
100 100
100
100
17,3
22,1
22,5
1,9
2,3
1,9
3,0
6,5
19,4 29,9 30,9
Fuente: PADI.
Nota: I. industrias ingeniería-intensivas (sin vehículos) CIIU 381, 382, 383,385; II. Vehículos. (CIIU 384); III+IV.
Industrias intensivas en uso de recursos naturales. CIIU 311, 313,314, 341, 351, 354, 355, 356, 371, 372); industrias
intensivas en uso de mano de obra no calificada. (CIIU 321, 322, 323, 324,331, 332, 342, 352, 361, 362, 369, 390);
a
ICE: índice de cambio estructural.Año base 1970=1.
Las industrias metalmecánicas son intensivas en el uso de servicios de ingeniería. Su
contracción ha traído aparejado el cierre de numerosos establecimientos fabriles, el despido de
mano de obra calificada y el abandono de esfuerzos tecnológicos locales. Sin embargo, en ambos
países se observan también importantes procesos de creación de nuevas capacidades productivas,
tecnológicas e institucionales en otros campos de la producción industrial, especialmente en las industrias
procesadoras de recursos naturales. Si miramos más allá del sector manufacturero en sí, observaremos que
también ha habido creación de capacidades e instituciones en el campo de los servicios, en sectores como
telecomunicaciones, bancos, retail, turismo e industrias culturales (Katz, 2006).
En ambos países, la expansión de estas ramas productivas –tanto de industria como de
servicios- ha estado asociada a la aparición de nuevas firmas e instituciones, al desarrollo de
nuevos tipos de recursos humanos calificados y capacidades de gestión en el campo empresario, a
modelos más profesionalizados de funcionamiento macroeconómico y a un incipiente proceso de
internacionalización.
En otros términos, la apertura de la economía ha estado asociada a la transición desde un
modelo “endo-dirigido” apoyado en las industrias metalmecánica y en la producción de bienes de
capital, vehículos y durables de consumidor, a otro basado en la explotación de los recursos
naturales y en sectores de servicios. Las instituciones de uno y otro modelo, la naturaleza de los
recursos humanos demandados en uno y otro caso, y las formas de inserción competitiva
internacional de los mismos, difieren sustancialmente, como tendremos oportunidad de ver en
secciones posteriores de este documento.
A diferencia de lo que muchas veces se dice en el debate económico latinoamericano
contemporáneo, el Estado chileno ha tenido un papel más pro-activo que el de otros países de la
región (Argentina, por ejemplo) en el proceso de transición de uno a otro paradigma de
desarrollo, induciendo la implantación de nuevos sectores productivos en la economía. Pese a que
esto no es tan cierto en la actualidad, lo ha sido y con gran intensidad, entre mediados de los años
ochenta y fines de los noventa, etapa en la que Chile muestra un rápido proceso de crecimiento
basado en la apertura de nuevas industrias procesadoras de recursos naturales.11 Diversas agencias
11
Es interesante observar que la reciente creación del Consejo Nacional de la Innovación en Chile, y la
visión del desarrollo que el mismo ha adoptado, priorizando la selectividad sectorial antes que la
neutralidad, abre una nueva fase en la historia institucional chilena en que se vuelve a hablar de
políticas industriales “sector-específicas”.
22
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
públicas (o público-privadas) como Fundación Chile, CORFO, el SAG, y otras han jugado un rol
importante en el medio chileno difundiendo en la estructura productiva una diversidad de “bienes
públicos” –tecnología, financiamiento, normas de regulación ambiental y demás– que fueron
induciendo la confirmación de nuevas, y más sofisticadas tramas empresarias en la sociedad,
muchas de ellas orientadas a la exportación. (Agosin y Bravo, 2006). Es cierto que, en paralelo
con lo anterior, Chile muestra un buen manejo de la política macroeconómica y un tipo de cambio
alto que favorece la internacionalización de las firmas locales, pero suponer que lo que
observamos es sólo y exclusivamente reflejo de un buen manejo macroeconómico y de un tipo de
cambio elevado es aceptar una explicación demasiado simple de lo que en realidad es un
fenómeno mucho más complejo de transformación social. Implica no comprender los profundos
cambios estructurales que han ido tomando forma en el medio productivo y social chileno que,
sin duda, son parte inseparable de la explicación del exito alcanzado por este país en los años
noventa.
En el contexto argentino de los años noventa, encontramos muchas menos intervenciones
de tipo market friendly de parte del sector público. El caso más emblemático del proceso de
transformación estructural que sufre el aparato productivo argentino es el de la producción de
soja transgénica y aceites vegetales, pero el mismo constituye claramente una respuesta a fuerzas
de mercado latu sensu sin que medie intervención estatal significativa en el tema. Involucra, eso
sí, y como veremos luego, numerosos cambios institucionales y tecnológicos que han ido
ocurriendo en simultáneo y que están asociados a la rápida difusión de nuevos tipos de semillas e
insumos intermedios, así como también de nuevas formas de organización y financiamiento de la
producción, como son la agricultura “de contratos” y la “siembra directa”.
Observamos, sin embargo, que el papel pro-activo y dinámico que el Estado chileno tuvo
en los ochenta y durante buena parte de los noventa ha ido perdiendo fuerza en fechas recientes,
desde 1998 hasta el presente (Moguillansky, 1999). Ello nos lleva a formular –en las páginas
finales del trabajo– una hipótesis relacionada con la presencia de retornos decrecientes al régimen
de incentivos prevalente en la sociedad como instrumento dinamizador de la conducta
empresaria. Argumentaremos aquí que el régimen de incentivos que la autoridad económica
utiliza para inducir la inversión y la innovación está sujeto a un gradual proceso de agotamiento a
través del tiempo. El “animal spirits” empresario y la conducta innovativa dependen de manera
crucial de las expectativas que las empresas se forman acerca de la posibilidad de alcanzar rentas
extraordinarias en la economía y de su mayor o menor facilidad de apropiarlas. Estas últimas, a su
vez, parecen estar fuertemente condicionadas por el marco institucional en que opera la economía
en un determinado contexto histórico.
Creemos que el mejor desempeño que Chile alcanza a lo largo del período 1985-1998 se
debe al impacto que tuvo el régimen de incentivos implantado en el país en los años setenta, en
especial, en lo que hace a derechos de propiedad sobre los recursos naturales y a la amplia
oportunidad que los grandes conglomerados nacionales tuvieran de capitalizar en su beneficio el
cuadro institucional de la época. El sector público chileno jugó un papel importante en esos años
absorbiendo parte de la deuda externa privada contraída por las empresas durante los primeros
años de la década del setenta, otorgando fuertes beneficios fiscales a la IED a través del DFL 600,
desgravando impositivamente la implantación de nuevas superficies boscosas y apoyando el
desarrollo de tecnología para la industria salmonera, a través de Fundación Chile y CORFO. Todo
ello configuró un cuadro institucional muy favorable al surgimiento de nuevos segmentos
empresariales que adoptaron una actitud muy pro-activa en el desarrollo de nuevas empresas y en
la búsqueda de nuevos mercados mundiales.
Ese marco institucional -y el régimen de incentivos a él asociado –parecen, sin embargo,
haber entrado en una fase de rendimientos decrecientes en años recientes. La apertura de nuevas
empresas de mayor contenido tecnológico, ha experimentado una clara disminución desde fines
23
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
de los noventa, como lo sugiere la caída del coeficiente de cambio estructural chileno presentada
en el cuadro 2, y la caída de la inversión como porcentaje del PIB, que bajó de 26% en 1998 a
22,4% en 2005 y a 20,4% en 2006.12 La disminución de las oportunidades de inversión, por un
lado, y un mayor grado de cuestionamiento de las reglas del juego preexistentes –imposición de
un royalty sobre la industria minera, aumento de los conflictos medio-ambientales en el ámbito
forestal, energético y de la acuo-cultura, y demás- parecen ser la explicación última del clima de
decaimiento que afecta actualmente a la inversión y la innovación en Chile, aun en el marco de
fundamentals macroeconómicos adecuados.
Con relación al caso argentino, y pese al fuerte crecimiento que ha experimentado la
economía en años recientes, -hecho que ha permitido al país recuperar con creces la caída del
GDP ocurrida en la crisis del 2001-2002, que trajo aparejado una contracción de más de 20
puntos porcentuales del producto- tampoco es dable observar la aparición de nuevos sectores
productivos, o la puesta en marcha de nuevas empresas de alto contenido tecnológico, en una
escala en que resulte macroeconómicamente relevante. Más bien, la rápida expansión de años
recientes se ha dado por vía de la revitalización de plantas fabriles “viejas”, ya presentes en la
economía desde décadas anteriores, y el resurgimiento de industrias –como textiles o
electrodomésticos– en las que resulta dudosa la verdadera capacidad competitiva de la industria
argentina, más allá de la presente coyuntura, dada la antigüedad del parque industrial existente.
Competir con Brasil o China en dichos sectores constituye una proposición difícil de sostener en
el medio plazo, de no mediar un significativo proceso de rejuvenecimiento del aparato productivo
argentino. Al igual que en el caso chileno la falta de nuevos emprendimientos productivos resulta
evidente, más allá de la rápida expansión que ha experimentado la economía en el curso de los
últimos cuatro años.13, 14
En otros términos, en ambos países se observa la falta de una “estrategia-país” de
crecimiento y transformación estructural de medio y largo plazo, así como de una nueva
institucionalidad público/privada, que lleve a la aparición de nuevos emprendimientos
productivos más conocimiento-intensivos, capaces de aprovechar mejor las excelentes
condiciones internacionales en que ambas economías operan en la actualidad.15
Una vez efectuado el recorrido micro/macro hasta aquí bosquejado, el trabajo cierra - en
el capítulo VII- volviendo a algunos de los temas centrales de Teoría del Desarrollo como son la
co-evolución de los fenómenos económicos, tecnológicos e institucionales a lo largo del proceso
de desarrollo, los procesos de aprendizaje como esencia última de la construcción domestica de
capacidades productivas y tecnológicas, el papel que los bienes públicos juegan como
12
13
14
15
También los flujos de IED describen un patrón de este tipo, registrando un máximo hace cinco o seis años.
Kosacoff y Ramos escriben en un trabajo reciente: “Aunque coexisten diversas estrategias
empresariales en relación a la introducción de innovaciones tecnológicas y organizacionales estudios
recientes (muestran) …que no aparecen estrategias tendientes a conquistar nuevos mercados en
segmentos productivos con mayor contenido de conocimientos. El esquema económico vigente …no
parece haber promovido cambios significativos en las estrategias de innovación de las empresas. Es así
que el wait and see resulta dominante” (Kosacoff y Ramos, 2005).
Examinando el caso de la industria textil, Kosacoff y otros (2004) afirman, en un trabajo reciente: “Por
ello es posible afirmar que independientemente de otras consideraciones relevantes sobre la perspectiva
de la demanda…el mejoramiento de la posición competitiva del sector frente a los escenarios
internacional y regional depende directamente de una rápida y sostenida reactivación del proceso de
inversión en todas sus líneas. …Las firmas del sector son de tamaño pequeño o mediano de capital
nacional… (por lo que) la configuración del sector es particularmente sensible a las imperfecciones del
mercado financiero argentino”.
La reciente creación del Consejo Nacional de Innovación en Chile parece ser la respuesta que la
autoridad gubernamental está dando a la percepción de este problema.
24
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
determinantes centrales del ritmo de transformación estructural y de apertura de nuevas
actividades productivas en la economía, y el rol del estado como agente coordinador por
excelencia del proceso de transformación productiva de la sociedad.
A diferencia de la corriente mayoritaria de la profesión que postula la necesidad de un
sector público de pequeñas dimensiones que actúe de manera neutral en la economía dedicándose
sólo a asegurar un adecuado manejo de los grandes agregados macroeconómicos, y cautelar el
respeto de los derechos de propiedad, la evidencia proveniente de países exitosos como Corea,
Israel, Singapur, Nueva Zelanda o Irlanda parece indicar que el Estado está llamado a cumplir un
rol más amplio, creando mercados e instituciones y apoyando el desarrollo de nuevas capacidades
productivas y tecnológicas en la sociedad. Existen muchos y muy variados estilos de capitalismo
en el mundo, pero en los países que mayor éxito están alcanzando en la actualidad el sector
público ha adoptado un rol pro-activo tomado en sus manos la tarea de construir un modelo más
vibrante y dinámico de capitalismo, basado en la innovación y en la creación de ventajas
comparativas dinámicas originadas en el conocimiento. Fomentar la transformación estructural de
largo plazo del aparato productivo, apoyando la implantación de industrias conocimientointensivas, mejorar el acceso a la educación y su calidad, fomentar la capacitación de recursos
humanos en la esfera del trabajo, profundizar el funcionamiento de los mercados de capital,
acelerar el acceso al mundo digital y a la Sociedad de la Información de las firmas pequeñas y
medianas y de los sectores de la sociedad hoy excluidos del nuevo “ambiente digital” en franca
expansión, y velar por el acceso equitativo a bienes “meritorios” como salud, vivienda o
seguridad social, parecen ser los ejes centrales sobre los que deberían construirse programas de
política pública en las actuales circunstancias. Acciones de este tipo apuntan a mejorar
simultáneamente productividad, equidad social y competitividad internacional.
Lo anterior, obviamente, no implica dejar de lado la necesidad de un manejo
macroeconómico adecuado, ni olvidar la importancia que reviste el respeto por los derechos de la
propiedad, como determinantes centrales de las expectativas de los agentes económicos y el
comportamiento de los mercados. Importa, eso sí, admitir explícitamente la necesidad de un rol
pro-activo del sector público construyendo instituciones y capacidades tecnológicas y financieras
allí donde, por razones de imperfecta excludibilidad y no rivalidad, los mercados no operan
adecuadamente.16 Es de esperar que los países de América Latina puedan comprender este hecho
en el futuro próximo y logren avanzar hacia estrategias más exitosas de crecimiento dando al
Estado un papel de mayor relevancia como coordinador central del proceso de construcción de
capacidades tecnológicas y mercados.
Volviendo a los inicios de este capítulo introductorio podemos afirmar que una teoría útil
del Desarrollo Económico debería iluminar, al menos, tres grandes conjuntos de temas: a) en el
plano macroeconómico, los procesos de transformación que experimentan las firmas, por vía del
aprendizaje tecnológico y el desarrollo de capacidades de organización de la producción,
profesionalizando a través del tiempo sus elencos de gestión y mejorando sus rutinas operativas;
b) en el ámbito meso económico, el cambio que experimentan las instituciones, las formas de
competencia y los modelos de organización industrial de los distintos sectores productivos a lo
largo del “ciclo de vida” de una industria y, finalmente; c) en la esfera macro, el papel
fundamental que cumple el Estado facilitando el cambio estructural y la creación de nuevos
sectores productivos, y empresas más conocimiento-intensivas, como fuerzas determinantes del
proceso de desarrollo.
El argumento de lo macroeconómico debe dar importancia al cambio estructural como
factor de crecimiento, y hacer lugar al mismo en el marco de las políticas publicas, no implica
16
En Mill, eso es condición necesaria y suficiente como para que el servicio lo provea el Estado.
25
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
desconocer que la macro debe, por definición, seguir siendo aquella parte de nuestra disciplina
que se ocupa de lograr un manejo “adecuado” de los grandes agregados de la economía.17
“Adecuado” significa, en nuestra opinión, ser capaz de abrir espacio para políticas de
transformación estructural y para la creación de mercados, capacidades e instituciones, en lugar
de velar sola y exclusivamente por la estabilidad macroeconómica (Ffrench Davis, 2005a y
2005b). Son dos concepciones muy distintas de que es lo que involucra el papel coordinador del
Estado en la economía. Amendola y Gaffard exponen esto con claridad cuando dicen “In the
aftermath of World War II Western Europe and East Asia have realized high rates of growth
because a. the state has played a prominent role in fostering industrial change and b. domestic
markets were opened-up to international trade only gradually. Briefly, (y aquí citan a Rodrik),
“they have integrated into the world economy on their own terms”. This contradicts much of
today”s consensus, the so called Washington Consensus that globalization requires neutral
government, that welfare states have to be cut down to size and that macroeconomic stabilization
is a pre-requisite for growth”. Lamentablemente, el “main stream”de la profesión parece todavía
fijado en la discusión de los requisitos para alcanzar el equilibrio ex ante de los “fundamentals”
de la economía más que en la necesidad de que dicho equilibrio refleje un esfuerzo simultáneo en
construir capacidades, instituciones y mercados que permitan, junto al buen manejo macro,
desarrollar las fuerzas productivas. El presente ciclo basado en las ideas del Consenso de
Washington, parece haber dado ya lo que podía dar –una parte minoritaria de la sociedad vive
mucho mejor que antes– pero deja como pregunta sin contestar qué tipo de capitalismo los
distintos países de la región serán capaces de construir a futuro, a fin de alcanzar simultáneamente
mayor eficiencia y equidad como condición sine qua non de un mejor cuadro de gobernabilidad.
17
Como dicen Amendola y Gaffard: “…We need an accommodating monetary policy, that is a policy that
provides the financial resources for the investment necessary to take care of the distortion of productive
capacity to be carried out”.
26
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
II. Hacia una visión evolutiva del comportamiento
de la firma en una economía periférica
En este capítulo examinamos el desarrollo de dos empresas argentinas a lo largo de casi cuarenta
años de funcionamiento, prestando especial atención a la naturaleza y determinantes del
aprendizaje tecnológico y organizacional que cada una de ellas registra a lo largo del tiempo. A
diferencia de la teoría convencional de los precios, donde la firma se describe a partir de una
función de producción dada y conocida, mostramos aquí cómo las funciones de producción y las
rutinas operativas de la empresa se van “construyendo” evolutivamente por vía del aprendizaje.
Ambas firmas fueron creadas en los años treinta, en el comienzo del régimen de
“crecimiento hacia adentro”. La primera pertenece al mundo metalmecánico, en tanto que la
segunda es del campo, de la producción química. La primera es una firma pequeña, de naturaleza
y gestión familiar. La segunda es subsidiaria de una firma transnacional grande. El modelo de
organización del trabajo, los saberes tecnológicos y los determinantes del comportamiento de una
y otra difieren significativamente y el estudio detallado de la conducta de ambas nos pone frente
a un rico caudal de información relacionada con la naturaleza y los determinantes del proceso de
aprendizaje de distintos tipos de empresas en una economía en desarrollo. En tanto que la primera
es una empresa de producción en lotes, donde la organización del proceso productivo es
discontinua y por “talleres” - torneado, fresado, rectificado, tratamiento térmico, etcétera – de
partes y piezas, la segunda es una firma de “proceso continuo” donde la producción se efectúa
“en flujo”. A raíz de esto, en la primera la tecnología de organización del trabajo adquiere enorme
relevancia ya que la incidencia de los “tiempos muertos” pesa muy significativamente sobre la
productividad del establecimiento fabril, en tanto que en la segunda ese problema casi no existe
por cuanto la producción “continua” elimina, por definición, las paradas y los “tiempos muertos”.
En la planta de máquinas herramienta es la ingeniería de diseño de nuevos productos, y la
mejora en la organización de los procesos de trabajo, lo que juega un papel fundamental en el
desempeño de la firma, en tanto que en la planta química, productora de rayón, la ingeniería de
procesos es la que más incide sobre los resultados alcanzados en materia de productividad del
establecimiento.
En ambas firmas se logran mejoras significativas de productividad a través del tiempo,
siendo los esfuerzos de ingeniería llevados a cabo por los elencos técnicos de la empresa la
27
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
explicación central de dichas mejoras. Las dos firmas registran esfuerzos de creación de nuevos
conocimientos técnicos a lo largo del tiempo, contando para ello con pequeños elencos de
ingeniería que se ocupan de ello. Sin embargo, ninguna de las dos firmas se plantea seriamente la
posibilidad de tener un departamento formal de investigación y desarrollo a partir del cual
desarrollar nuevos productos y procesos productivos a escala mundial. Las exportaciones no son
un factor de atracción en ninguno de los dos casos ya que ambas empresas encuentran en el
mercado doméstico suficiente campo como para expandir su capacidad productiva, mejorar su
productividad y alcanzar niveles adecuados de rentabilidad. En la fase final de su desarrollo
ambas empresas exportaban pequeña parte de su producción a países vecinos, pero la exportación
sólo era vista como conducta anticíclica para enfrentar fluctuaciones de la demanda interna.
Tras examinar ambos casos, e incorporando material adicional proveniente de otras
investigaciones, en el capítulo siguiente se avanza hacia una caracterización más “genérica” de la
firma y su comportamiento de largo plazo en una economía periférica. Identificamos distintos
tipos de empresas y dos “momentos” claramente diferenciados, en los que se justifica examinar
en detalle temas de estructura, estrategia y comportamiento de las mismas. El primero de dichos
“momentos” corresponde al período cubierto por el modelo de “industrialización hacia adentro”
en el marco de una “economía de comando”, en tanto que el segundo está referido a la etapa más
reciente de apertura comercial externa y de desregulación y privatización de la actividad
productiva. En uno y otro escenario, las firmas operan en base a patrones de organización y
comportamiento que reflejan tanto la incidencia del régimen global de incentivos
macroeconómicos vigentes en la sociedad, como el impacto de los grandes cambios “sectorespecíficos” que están ocurriendo en la industria, tanto localmente como en la esfera
internacional.
La apertura comercial externa induce el cierre y la salida de firmas del mercado,
cambios en los niveles de integración vertical de los procesos productivos, aumentos en el
outsourcing internacional de partes y piezas, reducciones del mix de productos fabricados,
fusiones y adquisiciones de firmas locales por parte de grupos transnacionales, abandono de
posiciones de mercado de muchos de los grandes conglomerados de capital nacional a manos de
grandes firmas extranjeras, y amplios programas de privatización de empresas publicas. La suma
de todo ello ha dado por resultado una irreversible transformación del cuadro macroeconómico
local, dando paso a un nuevo estilo de empresa, a nuevas formas de competencia y a nuevos
modelos de organización del trabajo a nivel del establecimiento fabril. El capítulo III examina
estos temas en el ámbito de la firma, a fin de proporcionar una visión sobre cómo ha ido
cambiando en el tiempo la firma latinoamericana prototípica.
1. El desarrollo evolutivo de dos empresas argentinas
A diferencia de la teoría convencional de los precios, donde la firma constituye sólo un “espacio
de precios y cantidades”, como dice Penrose, partimos aquí de una “lectura” diferente suponiendo
que una empresa es una organización social, una estructura de poder con “premios y castigos” y
un conjunto de rutinas operativas que van cambiando a través del tiempo por vía de ensayo y
error. Hay imperfecta información –en algunos casos más que en otros– y hay búsqueda de
nuevas formas de hacer las cosas a fin de mejorar la eficiencia, aunque no en función de un
supuesto “óptimo”, conocido ex ante. Los dos casos que presentamos a continuación –muy
diferentes entre sí por la distinta naturaleza de su propietario, de la información técnica al alcance
de una y otra, y del tipo de producto fabricado– revelan la enorme complejidad del mundo micro
que la teoría convencional de la firma simplemente pasa por alto a partir de supuestos
simplificatorios. Dichos supuestos muchas veces dejan bajo la superficie la parte más interesante
del iceberg que, como estudiosos del comportamiento económico-social, debería preocuparnos.
28
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
a) Turri S.A., una planta productora de máquinas-herramienta18
Origen, trayectoria y tamaño de la firma
Turri S.A. inicia sus actividades en Argentina en 1937, cuando dos ex empleados de la firma
SIAM DiTella Argentina –en su momento una de las mayores empresas metalmecánicas de
América Latina– deciden independizarse e instalar un pequeño taller de reparación y construcción
de máquinas-herramienta. Comienzan produciendo –sin planos, y por vía de la copia directa– un
modelo sencillo de balancín. La escasez de oferta de maquinaria y equipos que se produce en el
medio local a raíz de la Segunda Guerra asegura a la empresa un mercado interno suficientemente
ávido como para no tener que preocuparse por cuestiones de demanda. La posibilidad de exportar
no cumple papel alguno en la estrategia de la firma por ese entonces.
El origen y la formación del personal del taller ponen de manifiesto la importancia de la
inmigración italiana en la industria de máquinas herramienta de Argentina. Casi la totalidad de
los 15 operarios del taller en 1949 son italianos. Ese año se incorporan al taller un técnico
dibujante y un operario calificado que la empresa contrata en Italia.19
Hacia 1953, luego de haber diversificado el mix de productos fabricando limadoras y
tornos, la firma decide lanzar al mercado una versión copiada de un torno checoslovaco que ya
tiene, al menos, 15 años de antigüedad en el mercado mundial. La tarea de copia queda en manos
de un técnico dibujante y por primera vez aparecen en planta planos de fabricación. El taller
cuenta con 20 operarios y fabrican unos 100 tornos por año, lo que equivale, aproximadamente, a
un quinto del tamaño de una planta competitiva internacional.
Hacia mediados de los cincuenta operan en el medio argentino cerca de un centenar de
establecimientos de este tipo, y la producción local de máquinas herramienta asciende a unas 10 000
máquinas por año, entre las que se destacan los tornos, los taladros y los balancines. La empresa aquí
examinada forma parte del grupo de firmas con mejor nivel tecnológico, aunque no destaca del
conjunto en lo que a tamaño se refiere.
Hacia la mitad de los años cincuenta, el dueño –Raimundo Turri- comienza a pensar en la
posibilidad de vender el taller y volver a su país natal. A fin de asegurarse un buen precio de
venta por sus activos, toma una licencia de fabricación sobre un torno italiano (Ursus), que copia
y comienza a producir en el país. Un ingeniero joven, incorporado en 1958, lleva adelante la
copia, creándose en ese entonces una pequeña oficina de diseño de productos al interior de la
firma. La planta fabril ocupa cerca de 40 operarios y produce unas 12-15 máquinas por mes.
En 1959 finalmente se concreta la venta de la firma a una empresa suiza ya radicada en el
país, pero sin gran conocimiento del rubro de máquinas herramienta. El ingreso de un nuevo
elenco empresario a la firma trae aparejados cambios importantes en el modelo organizacional de
la empresa y también en el tipo de máquinas producidas. Aumenta claramente el profesionalismo
18
19
Esta sección presenta una versión resumida del estudio de Castaño y otros que bajo la dirección del
presente autor se realizara en 1980-1981 con la activa participación del personal de la firma. Véase,
Katz, 1986.
Una entrevista realizada con dicho operario en oportunidad de la realización de este estudio nos permite
reconstruir parte del escenario de la época. Nos dice que el taller era “muy modesto” con escasez de
equipos de transporte, y con una organización artesanal donde el dueño dirigía personalmente a los
operarios. No había mayor infraestructura en términos de vestuario, comedor y servicios a la
producción, pero sin embargo el taller estaba bien equipado en comparación con sus símiles italianos.
Muchos equipos utilizados para el mecanizado de partes y piezas eran de corta edad, importados desde
EE.UU., y superiores a los que él había podido observar en talleres semejantes en Italia. No había
planos por piezas, ni tampoco planos generales de las máquinas a ser construidas.
29
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
gerencial y se forma un directorio integrado por tres personas que toman a su cargo las tareas de
diseño de producto, manejo de la planta fabril y gestión financiera de la compañía,
respectivamente. Paralelamente a ello, se expande la escala de producción. Hacia 1965, la firma
ha alcanzado una clara posición de liderazgo en la industria de tornos de Argentina.
Durante los años sesenta, y habiendo ya expandido significativamente su escala
operativa, el tema de la calidad adquiere un papel central dentro de la estrategia competitiva de la
compañía y ello la lleva a calificar a sus operarios y a sustituir personal de baja calificación por
ingenieros y técnicos, creándose oficinas de tiempos y movimientos, de programación de la
producción y de control de calidad. Todo ello hace que, hacia comienzos de los setenta, la firma
ya se haya alejado considerablemente en materia de calidad del producto ofrecido del resto de la
industria local de máquinas herramienta, ostentando un claro papel de liderazgo al interior de la
misma. A mediados de dicha década, se plantea la producción de un torno con comando
numérico, es decir, se comienza a explorar la interfase entre lo mecánico y lo electrónico,
pensando en comprar la unidad de comando en el exterior (Japón), pero desarrollando localmente
todos los aspectos mecánicos de la máquina y su interfase con lo electrónico. Sin duda, esto
implica un significativo esfuerzo tecnológico interno de parte de la empresa. Dicho esfuerzo
demanda varios años, y se llega a ofrecer un torno de comando numérico en 1979.
Poniendo en perspectiva lo hasta aquí reseñado resalta el hecho de que el desarrollo
evolutivo de esta firma muestra “fases” y rasgos sumamente parecidos a los que es dable hallar en
el proceso de instalación y crecimiento de establecimientos pequeños y medianos productores de
máquinas herramienta, en otros países en desarrollo, Brasil o Taiwán, por ejemplo. Estudios
referidos a dichos países muestran también que ésta es una industria poblada por empresas
pequeñas, de propiedad y gestión familiar, en las que el historial del dueño-gerente y el desarrollo
evolutivo asociado al aprendizaje tecnológico y gerencial de dicho agente influyen de manera
significativa sobre el sendero evolutivo de la empresa. Se destaca, en este sentido, la existencia de
una primera etapa o fase “artesanal” en la que la habilidad de copia de equipos ya existentes en el
mercado mundial por parte del mencionado dueño-empresario, cumple un papel central. Dicha
fase es seguida por otra en la que el proceso de acumulación de capacidades tecnológicas al
interior de la empresa está más asociado a métodos de trabajo y mejoras en la organización de los
procesos de fabricación.
La reparación de máquinas viejas disponibles en el medio local, la rápida expansión que
por esos años experimenta la industria local de automóviles y la presencia de un parque
ferroviario importante que requería servicios de mantenimiento, indujeron la apertura de la firma
cuando la importación de equipos desde el exterior se hizo prácticamente imposible a raíz de la
guerra y el mayor proteccionismo de los países centrales. El proceso evolutivo posterior describe
la transición desde un taller artesanal (en los años cincuenta y comienzo de los sesenta), a una
empresa de mayor envergadura y complejidad tanto en el plano de la ingeniería de fabricación
como en el del mix de productos ofrecidos al mercado. En las secciones que siguen examinaremos
con mayor detalle los rasgos de este proceso evolutivo.
Tecnología de productos, de procesos y de organización, y métodos de trabajo
El diseño de productos
Casi desde su inicio, la firma se especializa en la producción de tornos, siendo notorio el hecho de
que los modelos producidos van adquiriendo mayor complejidad a través del tiempo. El Cuadro 3
nos brinda información al respecto.
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
CUADRO 3
EQUIPOS FABRICADOS POR TURRI S.A. ENTRE 1945 Y 1979
Año
1945
Modelo
Torno conopolea
1953
Torno paralelo
1958
Torno T 225
Observaciones
Copia equipo
Colman, checoslovaco
Copia equipo
Mass, checoslovaco.
Copia equipo
Ursus, italiano.
1960
1963
TL 250
1964
T 190
Mejoras del modelo
T 225
Primer diseño enteramente local
Modelo
Observaciones
TRL 250
RB 32
Copia Torno revolver
Agujereadora radial
Licencia italiana.
Copia Torno copiador
Y mejoras modelo 250
TC 500
1965
1966
TL 250
Mejora mayor del
T 190
TC 500A
1967
1968
RB 32 800
T 160
T 180
Nuevos modelos más
chicos que T 190
FA 1
1969
TRU 250
Heycomat,
1971
T 280
1972
1973
1974
1976
1978
1979
T 250
T 300 y 350
T 190, Nueva versión
T 160
Torno Radial. Se abandona
en 1969.
Torno copiador, versión
mejorada del TC 500.
Torno radial. Se abandona
en 1968
Fresadora, diseño propio
Torno revolver, Versión
mejorada del TR 250.
Licencia torno copiador,
No llego a producirse.
Nuevo modelo pesado.
Diseño propio
Versión mejorada T 250
Modelos más pesados
FA 2
T 220 Ciclomatic
Nueva versión fresadora
Torno semiautomático
TCN 300
Torno a control numérico
Nueva versión
Fuente: elaboración propia con datos de la firma.
El cuadro pone de manifiesto diversos hechos de interés. Observamos, en primer lugar,
que durante casi 20 años lo central en materia de nuevos productos es la copia de equipos ya
conocidos en los mercados mundiales, en general de origen europeo y con más de una década de
antigüedad en el mercado. Esto es así entre 1945 y mediados de los sesenta. La toma de licencias
de fabricación constituye el escalón siguiente del historial evolutivo de la firma, en los años
sesenta. Tras ello, la firma opta por la fabricación de equipos derivados de su propia ingeniería
de diseño. Han pasado para esto casi dos décadas de gradual acumulación de capacidades
tecnológicas. La copia de equipos extranjeros también parece haber seguido un proceso evolutivo,
comenzando por ser una tarea totalmente artesanal, sin planos, ni normas, y exclusivamente sobre
la base del reverse engineering de máquinas disponibles, para proseguir luego hacia a una etapa
más sofisticada en la que se trabaja con planos de partes y piezas y, algo más tarde, con planos de
conjunto, antes de encarar la fabricación de una nueva máquina. La evolución desde el know how
artesanal y empírico hacia el know how codificado y formal es evidente en la historia tecnológica
aquí examinada.
Destaca, en segundo lugar, el significativo esfuerzo realizado por la firma por lanzar
nuevos modelos y por explorar, años más tarde, la transición hacia tecnologías electrónicas, tema
que aparece como su preocupación tecnológica central en los años setenta. Tal como veremos
31
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
algo más adelante, existe un claro fenómeno co-evolutivo entre la sofisticación del mix de
productos fabricado y las tecnologías de procesos que la empresa usa en su taller de fabricación,
así como también en las tecnologías de organización del trabajo que emplea. Esto sugiere que
fabricar máquinas más sofisticadas supone, por lo general, saber usar máquinas más sofisticadas en
la propia línea de fabricación. Esto sugiere la presencia de mecanismos de retroalimentación entre el
avance en las capacidades tecnológicas de la firma en diseño de productos y aquellas otras asociadas a
las tecnologías de fabricación, que ella misma maneja en su propio establecimiento.
Las tecnologías de producción
También en el plano de la ingeniería de producción podemos identificar con claridad la presencia
de procesos evolutivos en las rutinas de trabajo empleadas por la firma. La duración del ciclo de
fabricación de las distintas máquinas, el grado de integración vertical –auto fabricación de partes
y piezas o adquisición a terceros- y muchos otros aspectos relacionados con la organización del
trabajo fueron cambiando en el tiempo, tal como veremos a continuación.
El ciclo total de producción de un torno paralelo del tipo de los fabricados por esta firma
insume cerca de siete meses, de los cuales los tres primeros se usan en una fase inicial de
preparación de las tareas, y los cuatro meses restantes en el proceso industrial propiamente dicho.
Éste se divide en dos grandes etapas, mecanizado de partes y piezas, la primera, y montaje de la
máquina, la segunda. La fase del mecanizado de partes y piezas es la que mayor importancia
adquiere en la operatoria global de la firma y la que ocupa cerca de dos tercios del plantel de
operarios y casi la totalidad de la máquinaria usada en la planta fabril.
En dicha sección es donde se nota con claridad la naturaleza multiproducto y
multiprocesos de una firma que produce máquinas. La magnitud del mix de productos elaborados
por la firma y el hecho de que cada uno de éstos reclame una diversidad de piezas que deben ser
torneadas, fresadas, etc. individualmente antes de llegar a la fase del montaje final, da origen a
que la planta sea una sucesión de talleres que llevan a cabo subprocesos unitarios –fresado,
torneado- en lotes chicos. A diferencia de la industria automotriz, por ejemplo, donde los tamaños
de lote se miden en miles y permiten el uso de equipos “dedicados”, es decir, que sólo hacen un
único producto, en el caso de la industria de máquinas herramienta los tamaños de lote se miden
en cientos, y aun en decenas, y las máquinas utilizadas son de tipo “universal”, esto es, son más
polivalentes y flexibles. Existe, por un lado, el mecanizado pesado, referido a las grandes piezas,
y por otro, el mecanizado liviano, referido a las piezas menores que conforman una máquina
herramienta y que necesitan pasar, una por una, a través de subprocesos específicos, como el
mecanizado, tratamiento térmico, etc. previa llegada a la fase del ensamble final.
El cuadro 4 muestra, por una parte, que el mecanizado efectivamente absorbe el grueso
del personal empleado por la firma y casi el 90% del valor del stock de máquinas disponibles en
planta. Por otro lado, puede apreciarse que el mecanizado pesado es un sub-proceso muy capital
intensivo, en tanto que el mecanizado liviano lo es mucho menos. A diferencia de ambos, la
sección final de montaje es claramente mano de obra intensiva. Esto implica que al interior de la
firma conviven subprocesos de muy distinta intensidad de uso de factores. Otro aspecto en el que
los distintos sub-procesos difieren de manera muy marcada es el referido a la factibilidad de
subcontratación a terceros. Las mayores posibilidades de aprovisionamiento por vía de terceros se
localizan principalmente en la sub-sección del mecanizado liviano, en particular en lo que hace al
torneado y al tratamiento térmico de piezas pequeñas. Si la firma siguiera el modelo de
organización del trabajo de países industrializados y se abasteciera externamente de, digamos,
engranajes, podría haber eliminado de su lay out de planta las tareas de dentado, tornería y
rectificado, con lo cual habría eliminado entre 15 y 20 operarios y cerca del 25% del stock de
máquinarias empleadas. Ello implica que la configuración de la planta fabril depende del grado
de integración vertical elegido por la firma para operar y de poder subcontratar partes y piezas a
32
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
terceros A su vez, esto último depende también del mayor o menor desarrollo evolutivo de la
industria de partes y piezas en un determinado momento histórico, así como de los aranceles a la
importación vigentes en la economía. En una economía más madura y abierta al exterior, el grado
de integración vertical de la firma tiende a disminuir, ya que se vuelve económico subcontratar
partes y piezas de terceros, tanto locales como extranjeros. En el caso que estamos examinando
ambas cosas -inmadurez de la estructura productiva local y alto nivel de protección arancelariallevan a la firma a integrar verticalmente la producción de engranajes, llevándola a tener dentro
de su línea de producción los procesos –y el equipamiento necesario- de torneado y rectificado de
los mismos, así como su tratamiento térmico, con la consiguiente pérdida de economías de escala
y de especialización. Es importante comprender que esto constituye un rasgo de la época ante la
inmadurez del tejido productivo argentino de ese entonces. Una década más tarde, la firma
cambia su estrategia en este aspecto y pasa a subcontratar afuera partes, piezas y servicios a la
producción de los que inicialmente se auto-proveía.
CUADRO 4
DISTRIBUCIÓN DE LAS HORAS-OPERARIO Y DEL VALOR DEL STOCK DE CAPITAL
ENTRE LAS DISTINTAS SECCIONES DE PLANTA
1.Mecanizado Liviano
Corte
Torneado
Dentado
Agujereado
Trat. Térmico.
Rectificado liviano
Control calidad
2.MecanizadoPesado
Fresado
Cepillado
Agujereado
Alesado
Rectificado
Templado
Control calidad
3.Dispositivos y
Máscaras.
4.Montaje
5.Transporte interno
6.Pintura
% de las horas
operario empleadas en
planta en 1974
20,09
1,33
7,51
3,24
3,38
Subcontratado
4,63
21,03
7,4
2,1
4,4
4,9
2,2
…
…
3,11
20,94
5,93
% del valor de libros del stock de
máquinas mpleadas en
planta en 1976
37,01
1,76
8,36
5,52
5,52
Subcontratado
17,28
1,3
56,11
3,45
12,67
2,37
29,91
5,57
0,74
1,4
4,3
2,82
2,46
…
6,92
7.Indirectos restantes
17,46
Fuente: elaboración propia sobre datos de planta.
La ingeniería de organización y métodos de trabajo
Tal como se dice previamente Turri S.A. arranca como una típica empresa familiar en la que existe muy
poca separación de funciones entre diseño del producto, manejo de la planta fabril y la gestión comercial
de la empresa. El dueño-propietario participa activamente en toda y cada una de estas tareas.
Recién dos décadas más tarde observamos cambios organizativos de importancia. Ello
ocurre en dos planos distintos. Por un lado, y a raíz del cambio de propiedad, la empresa deja de
ser una típica empresa familiar. Por otro, y asociado a lo anterior, comienzan a aparecer oficinas o
33
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
departamentos técnicos en distintos ámbitos de la gestión empresaria. A partir de 1960, y como
consecuencia del cambio de propietario, la dirección de la empresa queda en manos de un
Director Gerente, que se encarga también de la oficina de Diseño de Productos. Con igual nivel
jerárquico dentro del organigrama aparecen ahora un Director Financiero y un Jefe de Planta,
encargado de los aspectos productivos. Los cambios mencionados hacen referencia a un
incipiente proceso de profesionalización al interior de la firma, el que se expresa por la gradual
creación de oficinas o departamentos de Control de Calidad, Métodos y Tiempos, y Programación
y Control de la Producción, los que están a cargo de personal especializado con formación de
ingeniería. En otros términos, pari pasu con el traspaso de la propiedad a una firma extranjera
comienza un proceso de creciente profesionalización de los cuadros directivos. A esta altura de
las cosas han pasado ya dos décadas desde su puesta en marcha. Ninguno de estos procesos
evolutivos es rápido y se concreta en lapsos breves de tiempo.
Etapas históricas y conductas tecnológicas
Desempeño global de la firma en el período 1960-1976
En esta sección presentamos los principales indicadores estadísticos descriptivos del desempeño
de largo plazo de esta firma, cubriendo el período 1960-1976. El cuadro 5 (a y b), resume el
material mencionado expresado en índices, con 1960 como año base.
La información presentada nos permite hablar de tres “fases” o “etapas” en la historia
evolutiva de esta firma. La primera abarca los años 1960-1965 y describe un “momento” de
rápido crecimiento tanto del volumen físico de producción como de la inversión en máquinas y en
la contratación de operarios. La segunda fase cubre los años 1965-1969 en los que se nota un marcado
“freno” en el ritmo expansivo del volumen físico de producción de la empresa. La tasa anual de
inversiones cae y la incorporación de nuevo personal se estanca. Finalmente, la tercera etapa, 1969-1976,
da cuenta de un “momento” en el que crece fuertemente el volumen físico de producción, sin mayor
expansión del empleo, lo que se traduce en un significativo aumento de la productividad laboral.
CUADRO 5a
INDICADORES DE DESEMPEÑO DE TURRI S.A. 1960-1976
(1960= 100)
Años
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
Producción
100,0
111,8
85,2
181,2
221,8
287,8
286,7
235,3
280,6
273,4
342,1
406,1
388,5
438,0
421,7
400,5
438,2
Empleo
100,0
112,3
100,0
111,1
163,0
196,3
207,4
181,5
176,5
190,1
196,3
198,8
202,5
208,6
211,7
208,6
206,2
Capital
100,0
128,3
97,8
208,0
254,6
330,5
329,1
270,1
322,1
313,9
334,9
397,6
380,3
428,9
412,8
392,1
429,0
Productividad laboral
100,0
99,4
85,7
165,5
135,9
151,3
143,7
133,6
170,8
153,2
191,4
213,7
209,0
231,3
229,9
225,4
244,9
Productividad total
1,000
1,053
0,998
1,290
1,163
1,176
1,142
1,113
1,231
1,169
1,402
1,471
1,460
1,522
1,519
1,504
1,549
Fuente: cálculos propios en base a datos de la empresa.
Notas: Índice de producción en pesos constantes; índice de horas totales trabajadas por el personal; índice del
stock de capital efectivamente utilizado en la producción; índice del cociente entre producción y empleo.
34
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
CUADRO 5b
FASES O ETAPAS EVOLUTIVAS EN LA HISTORIA DE TURRI S.A.
Período
1960-1965
1965-1969
1969-1976
1960-1976
Productividad
laboral
51,3
1,2
59,9
144,9
Tasa anual
8,6
0,3
6,9
5,8
Productividad
Total
17,6
- 1,6
32,5
54,9
Tasa anual
3,3
- 0,4
4,1
2,8
Fuente: cálculos propios en base a datos de la empresa.
Ubicadas las tres “fases” o “etapas” en que resulta factible dividir la historia evolutiva de
esta empresa entre 1960 y 1976, nos interesa ahora examinar cuáles son los rasgos centrales de la
conducta tecnológica de la misma en cada una de ellas, y determinar cuáles son los factores
principales que han incidido sobre su comportamiento de mercado en cada una de dichas fases.
La transición de “taller” a fábrica
En estos años la firma gana prestigio y liderazgo al interior de la industria argentina de máquinaherramienta, expandiendo significativamente su participación en la misma. En efecto, y
considerando específicamente el mercado de tornos paralelos, Turri S.A. pasa de controlar
aproximadamente 7% del mismo en 1960, a cerca del 25% en 1965. Tal como vimos en los datos
del Cuadro 5, el volumen físico de producción de la firma prácticamente se triplica en pocos años.
Ello tiene como contrapartida profundos cambios en el mix de productos ofrecidos al mercado, en
los procesos de fabricación de los mismos, en la maquinaria empleada y en las rutinas de
programación y organización del trabajo. En los tres planos se registran significativos cambios
tecnológicos que transforman radicalmente el modus operandi de la empresa, como veremos a
continuación.
Comenzando por el área del diseño de productos observamos que la empresa parte
contratando a un ingeniero especialista en el diseño de máquinas herramienta. Se construye el
prototipo de un torno copiador, una agujereadora radial, un torno revolver, que son lanzados al
mercado en 1963. Observamos que en esos años se produce un gran salto en la incorporación de
personal y máquinas a la planta fabril. Esto refleja el fenómeno co-evolutivo que media entre
producir nuevas máquinas – que demanda esfuerzos de ingeniería de diseño – y utilizar nuevas
máquinas y nuevas rutinas de organización del trabajo para fabricarlas, lo que demanda –en
simultáneo- esfuerzos de mejoras de procesos de fabricación y de programación de la
producción.
Efectivamente, a lo largo de esta etapa, la firma lleva a cabo inversiones importantes: en
1961 y 1962 en la construcción de una nueva planta fabril y en 1963 y 1964 en el equipamiento
de la misma. En esos años, Turri avanza simultáneamente en la fabricación de nuevas máquinas y
en la modernización de sus procesos internos de fabricación. En el período aquí examinado la
empresa triplica la dotación de mano de obra y hace un gran esfuerzo de calificación y
entrenamiento de sus operarios.
1965-1969, una fase de recesión sectorial
El cuadro 5 nos muestra, también, que el segundo quinquenio de los años sesenta describe una
etapa claramente distinta a la del período previamente examinado.
En 1969, la firma produce más o menos el mismo número de máquinas que cinco años
antes, en 1965. Esto refleja la situación general de estancamiento de la industria de máquinas
herramienta, hecho que se deriva de las condiciones recesivas en las que se mueve la economía
del país. Frente a este cuadro, es interesante observar que la firma responde aumentando el grado
35
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
de diversificación del mix de productos que coloca en el mercado, y mejorando las prestaciones
de los equipos que produce, a efectos de lograr mayor competitividad.
Por otro lado, el rápido crecimiento de años anteriores, en los que lo esencial fuera el
proceso de transición de “taller” a planta industrial, había dejado en evidencia la existencia de
importantes problemas de organización de la producción, y la falta de rutinas claras en materia de
logística y programación del trabajo. A fin de afrontar esta situación, la empresa incorpora
personal de mayor calificación y crea departamentos de ingeniería de organización y métodos de
los que, hasta allí, carecía.
En resumen, en esta etapa la firma “profundiza” su complejidad tecnológica
introduciendo fuertes modificaciones en su estructura de personal y ampliando significativamente
el mix de productos llevados al mercado. Lotes más chicos de máquinas más complejas y una
más sofisticada ingeniería de organización y programación del trabajo constituyen parte de su
desarrollo evolutivo.
CUADRO 6
CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DE LOS EQUIPOS DESARROLLADOS POR TURRI S.A.
ENTRE 1964 Y 1968
Características de los equipos
Distancia máxima entre puntas
Diámetro máximo a tornear sobre el carro
Cantidad de velocidades del husillo
Diámetro del husillo sobre rodamiento delantero
Número de avances longitudinales/transversales
Ancho de la bancada
Cantidad de pasos Withworth
Cantidad de pasos métricos
Potencia
Peso
T 160
1968
750
340
9
68
75
270
28
18
5/6
1 200
T 180
1968
750
380
9
68
75
270
28
18
5/6
1 250
T 190
1964
900
220
12
85
75
300
28
20
6/9
1 300
T 220
1966
1 100
220
12
85
75
350
28
20
7/10
1 600
T 250
1966
1 000
305
12
85
75
350
28
20
7/10
1 700
Fuente: elaboración propia en base a datos proporcionados por la firma.
1969-1976, transición hacia el mundo digital
A partir de 1970, la performance de la firma vuelve a repuntar en forma notoria. A lo largo de
esta etapa la producción crece a una tasa anual acumulativa del 7% mientras que la productividad
laboral y total lo hacen a 6,9% y 4%, respectivamente. Diríamos que en esta etapa, y ya con el
mercado doméstico de máquinas herramienta en franca recuperación, la firma capitaliza los
beneficios de su mayor escala y de la maduración de su capacidad de ingeniería –de diseño de
productos, de tecnologías de procesos y de organización y métodos de trabajo– lograda en las dos
etapas anteriores.
Al iniciarse esta fase expansiva, la firma produce tres modelos de tornos paralelos
medianos y dos modelos pequeños. Los primeros ya eran parte del mix de productos que venía
desde su época inicial, como taller artesanal. Los segundos, en cambio, eran la respuesta que dio
la firma –en términos de expansión del mix de productos fabricados– a las condiciones recesivas
del mercado que caracterizan la etapa 1965-1969. Entre 1970 y 1975, la oficina de diseño de la
firma se concentra en: a) mejorar las especificaciones técnicas de las máquinas fabricadas; b)
abrir el mix de productos; y c) aumentar el número de piezas intercambiables entre productos a fin
de lograr economías de escala en la fabricación de partes y subconjuntos.
36
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
A diferencia de lo que ocurrió entre 1960 y 1965, cuando las condiciones recesivas del
mercado aconsejaron ampliar el mix de productos, simplificando los diseños y ofreciendo al
mercado máquinas de más bajo precio, en esta fase de mayor crecimiento la firma busca ampliar
su participación en el mercado de máquinas más complejas, compitiendo con otros fabricantes ya
establecidos sobre las base de su prestigio como empresa productora de equipos de calidad. Se
incursiona así en el mercado de tornos pesados y ésto llega a representar alrededor de un 10% de
sus ventas en la etapa bajo consideración.
Junto a las dos actividades previamente mencionadas –introducción de mejoras en los
equipos fabricados y ampliación del mix de productos elaborados– la firma intenta aprovechar la
gradual madurez alcanzada por su oficina de diseño de productos, buscando la intercambiabilidad
de partes y subconjuntos entre las diferentes máquinas producidas a efectos de aprovechar los
beneficios de un menor número de piezas por máquina. En otros términos, busca ganar economías
de especialización vía estandarización de partes y piezas.
El camino para avanzar en esta dirección es diseñar modularmente, reduciendo la
variedad de piezas y subconjuntos. Se comienza sobre los grandes elementos de la máquina, la
bancada, el carro, la caja de velocidades, etc., de manera de llegar a subconjuntos modulares que
puedan ser utilizados en distintos equipos. En este ámbito, la oficina de diseño de Turri alcanza
grandes éxitos, llegando a unificar 70% (en peso) de las partes involucradas. Esto reduce
fuertemente las deseconomías de escala originadas en lotes chicos de producción.
En paralelo a las actividades tecnológicas, la firma comienza a explorar la idea de
producir un equipo de comando digital, esto es, una máquina herramienta CNC, controlada por
computadora.
Esta decisión viene del convencimiento de la gerencia de que operan rendimientos
decrecientes a los esfuerzos de “mejoramiento” de equipos ya conocidos y que, en pocos años, el
mundo de las máquinas herramienta habría de transitar de lo analógico a lo digital. Sin duda, esta
idea no es nueva, pero avanzar en esa dirección supone, como veremos, incorporar nueva
calificaciones al elenco de personal de la empresa.
El primer paso en esa dirección es el de traer técnicos y profesionales capaces de tomar a
su cargo la interfase entre el ámbito electromecánico y el electrónico. En el presente caso se
incorpora un ingeniero electrónico a la empresa que comienza a trabajar en el prototipo de un
torno copiador en donde la parte hidráulica es reemplazada por tecnología digital. Para facilitar el
proceso de aprendizaje se decide incorporar –en 1977- un torno de control numérico importado a
la línea de producción de la firma, y se comienza a adiestrar en el exterior personal de
programación para que participe en la interfase entre la tecnología mecánica y la tecnología
electrónica que demanda todo equipo de comando digital. Esta etapa está signada por un lento
proceso de acumulación de nuevas capacidades tecnológicas que termina, en 1979, con la
construcción de un prototipo de máquina a control numérico, el TCN-300.
Decíamos anteriormente que en paralelo a la profundización de las tareas de diseño de
producto, la etapa 1969-1974 también está caracterizada por un fuerte avance en el campo de las
tecnologías de organización y métodos de trabajo.
Desde el punto de vista de su estructura organizacional, Turri muestra un gradual
desarrollo y consolidación de sus departamentos de asistencia técnica al proceso de fabricación y
de consolidación de oficinas de métodos y tiempos, control de calidad y programación de la
producción. Esto toma buena parte de 1968 y 1969, lo que hace que hacia el final de dicho año, la
empresa tenga en vigencia un nuevo sistema de control de tiempos por operario, estudios de
tiempos y movimientos, listado de tareas, cronograma de carga de máquinas, etc. La puesta en
funcionamiento de este modelo de organización permite reducir significativamente los tiempos de
37
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
transformación, esto es, permite reducir los ciclos de producción por máquina, lográndose
aumentos de productividad que el personal entrevistado estimó en el entorno al 35% respecto al
estándar técnico previamente vigente. A efectos de poder ganar los premios por productividad,
son los mismos operarios los que solicitan a la firma mejoras de procesos, así como la
disponibilidad de dispositivos y máscaras que ayuden a elevar los rendimientos por unidad de
tiempo, gestándose una dinámica virtuosa entre mejoras de tecnologías de organización y
métodos y tecnologías de fabricación.
Si volvemos al cuadro 5, vemos que a partir de 1969 se produce un notable aumento de
productividad, laboral y total. Parece clara la importancia que adquieren los cambios tecnológicos
“desincorporados” asociados a las mejoras de las rutinas de organización y métodos de trabajo.
Un cambio importante en este sentido se produce a raíz de la creación de una sección de
dispositivos, máscaras y herramental. Dichos dispositivos se producían de manera dispersa y
aleatoria en distintas secciones de la planta con anterioridad a la creación de esta sección. Su
creación permite desarrollar una estrategia más clara en la materia, con el consiguiente impacto
sobre la productividad global de la firma. Vale la pena destacar, en este sentido, cómo la firma va
avanzando en la introducción de mejoras en el uso del tiempo por parte de sus operarios,
buscando reducir “tiempos muertos” y aumentando el valor agregado por obrero por unidad de
tiempo. Estos esfuerzos de ingeniería comienzan en la sección del mecanizado que era, como se
ha dicho anteriormente, la sección de planta que empleaba mayor número de operarios y una
considerable proporción del total del equipamiento disponible en planta. Esto indica que las
distintas subsecciones o talleres de una planta de fabricación de máquinas inciden de manera
diferente sobre las mejoras de productividad del establecimiento como un todo. Eso explica, en
parte, el distinto interés que los elencos de ingeniería otorgan a cada sección de la planta a la hora
de buscar unidades incrementales de conocimiento tecnológico con las cuales mejorar las rutinas
operativas del establecimiento. Sin duda, se le dedica más tiempo a aquellas secciones que
involucran mayores costos unitarios y mayor uso de mano de obra.
En resumen, el material recogido a lo largo de este estudio nos ilustra acerca de la
complejidad, cumulatividad y condicionamiento contextual macro de los esfuerzos tecnológicos
realizados por esta firma a lo largo de un período de cuarenta años, 1940-1980.
La empresa obtiene una tasa media anual de mejora de su productividad global de
factores del orden del 3,4% a lo largo del período examinado. Dicha cifra promedia los resultados
de tres “momentos” muy distintos en la historia evolutiva del establecimiento. Por un lado, hemos
identificado una primera “fase de implantación” de la misma, en la cual se observa un rápido
proceso de incorporación de factores productivos –capital y trabajo– a la planta fabril, con
modestos resultados en materia de mejoras de productividad total de factores. Los principales
problemas que la firma debe resolver en estos años son los derivados de su transición de taller
artesanal (más dedicado a la reparación y mantenimiento de máquinas) a planta fabril capaz de
producir unas cien máquinas anuales. Los primeros avances tecnológicos y éxitos de ingeniería
son en el área del diseño de productos, campo en el que la empresa logra progresar desde el
conocimiento tácito al codificado, avanzando desde la simple copia de partes y piezas hasta la
preparación de planos por piezas y planos de conjunto.
Le sigue a ello una fase de relativo estancamiento, reflejo de un quinquenio de mal
desempeño de la economía argentina en su conjunto. La firma enfrenta las malas condiciones del
mercado local diversificando su mix de productos, pero al mismo tiempo incorporando técnicos
y profesionales a su plantel operario y mejorando su capacidad tecnológica en materia de
tecnologías de procesos, primero, y de organización y métodos de producción, algo más tarde.
Así, durante esos años de magro crecimiento de la industria, la empresa logra mejoras
significativas de calidad en sus productos, lo que gradualmente la transforma en líder del mercado
local de máquinas herramienta.
38
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Dicha estrategia le permite a la firma alcanzar una fuerte expansión en la tercera y última
fase aquí estudiada, que cubre la etapa 1969-1976. Los cambios tecnológicos “desincorporados”
asociados a nuevas rutinas de métodos y tiempos y de programación y organización de la
producción, permiten obtener significativos aumentos de productividad, tanto laboral como total.
Cerramos aquí el presente estudio. El mismo ha puesto claramente de manifiesto el rol
crucial que la generación de conocimientos tecnológicos de diseño de nuevos productos,
ingeniería de producción y organización y métodos de trabajo ha tenido a lo largo de toda la
historia evolutiva de esta empresa. Dicha generación ha estado caracterizada por fenómenos de
cumulatividad y de “fases”, que dieron paso a secuencias o “trayectorias” evolutivas del tipo de
las descriptas por Rosember en los años setenta., Allí, las mejoras alcanzadas en las rutinas
operativas de la firma van dando pie a nuevas preguntas de ingeniería que se transformaron en el
próximo campo de exploración de los ingenieros de planta, y dieron origen a una secuencia de
esfuerzos tecnológicos “adaptativos” que constituyó la esencia última del sendero de aprendizaje
seguido por la empresa. Esta manera de ver la firma como “proceso” y no como “estado”
involucra una forma de mirar la microeconomía distinta a la que nos propone la teoría
convencional de los precios.
b) Ducilo S.A., una planta productora de rayón20
Introducción
En marzo de 1937, Ducilo Argentina, subsidiaria de DuPont and Co. pone en marcha su planta
productora de rayón, diez y seis años más tarde que su casa matriz comenzara a producir rayón en
Buffalo, Nueva York. La planta argentina intenta ser una copia fiel de la fábrica que dicha
empresa pusiera en marcha sólo dos años antes en Spruance, Virginia, y que ya presentaba una
tecnología de procesos superior a la del establecimiento original de Buffalo. La planta argentina
se mantuvo en producción durante cuarenta años, hasta que cerró sus puertas en 1975, cuando ya
el rayón entraba en la fase final del ciclo de vida, habiendo sido superado por el nylon.
A lo largo de esos cuarenta años, la planta alcanzó mejoras significativas de
productividad en respuesta a una serie de cambios tecnológicos y organizacionales que afectaron
no sólo a la empresa, sino también a sus proveedores de insumos y a sus clientes, como veremos
en las páginas que siguen.
La firma comenzó a operar hilando 0,82 Kg. de rayón por hora/hombre. En 1975, al
cierre de la planta, dicho índice de rendimiento físico era cuatro veces mayor, lo cual implica una
tasa acumulada de crecimiento de la productividad laboral de 3,6% por año. Otros indicadores de
desempeño, entre ellos la calidad del producto elaborado, o el uso de materias primas por unidad
de producto, también muestran importantes signos de mejora.
La historia evolutiva de esta firma describe dos períodos claramente diferenciados. El
primero cubre las dos décadas 1937-1958, etapa en la que Ducilo actúa como monopolista en el
mercado local de rayón. A partir de 1959, se producen varios cambios, tanto al interior de la firma
como en el mercado de dicho producto. En relación a lo primero, se lleva a la práctica una
profunda re-organización de los cuadros gerenciales de la firma, lo que genera cambios
importantes en el comportamiento de la misma, en especial en su conducta tecnológica. Con
respecto a lo segundo, entran al mercado dos firmas extranjeras – Sniafa y Reysol - lo que obliga
20
La presente sección está basada en un estudio realizado por Katz y colaboradores –Mirta Gutkovsky,
Mario Rodríguez y Gregory Goity- en 1981, que fue posteriormente publicado bajo el título
Productivity and domestic technological search efforts: the growth path of a Rayon plant in Argentina
(Katz, 1987).
39
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
a Ducilo a modificar significativamente su estrategia competitiva. El mix y la calidad de los
productos ofrecidos al mercado –ambos muy asociados a los esfuerzos tecnológicos de planta–
sufren un fuerte replanteo ante el cambio en la morfología del mercado, que pasa de monopolio a
competencia oligopólica. Avanzados ya los años sesenta, el rayón comienza a sufrir la presencia
competitiva del nylon, lo que también ejerce influencia sobre la estrategia competitiva de la firma
que se plantea la necesidad de abrir una planta de nylon y de cerrar las instalaciones productoras
de rayón. Esto finalmente se concreta a mediados de los setenta.
La tecnología de fabricación de rayón
El rayón es una fibra sintética hecha a partir de celulosa. El proceso de fabricación consta de tres
etapas: la primera involucra un proceso químico y consiste en la elaboración de una sustancia
viscosa a partir de pulpa de madera. La segunda etapa transforma dicha sustancia (que tiene la
apariencia o textura de la miel), en un filamento. La tercera etapa es de naturaleza eminentemente
textil, ya que a partir de dicho filamento se llega a diferentes presentaciones del producto final –
en términos de textura, denier, brillo, etc.
La primera sección de la planta –como en toda industria química– está basada en grandes
tanques en los cuales la materia prima –celulosa- debe permanecer un cierto número de horas en
“residencia” a efectos de sufrir transformaciones organolépticas en función del uso de
catalizadores, intermediarios químicos, soluciones salinas, diferencias de temperatura, etc. en lo
que se denomina el proceso de xantagenación de la celulosa. De los tanques de disolución, dicha
materia prima en proceso de elaboración pasa a las mezcladoras donde permanece entre cuatro y
cinco horas, transformándose en una pasta viscosa. Previo pasaje a la fase del hilado, dicha pasta
es filtrada, limpiada de impurezas y de burbujas de aire, que inciden negativamente sobre el ritmo
de hilado y la calidad del producto en la fase posterior al hilado. La solución que sale de los
tanques es de naturaleza alcalina y a efectos de que coagule y se transforme en un filamento debe
pasar a través de un baño ácido que contiene sulfato de sodio, sulfato de zinc, glucosa, ácido
sulfúrico y agua. Al pasar por dicho baño ácido se regenera la base celulósica del material en
proceso de elaboración y, de allí en más, se está en condiciones de llegar con un filamento a las
máquinas bobinadoras. El espesor –medido en micrones– de dicho filamento es fundamental a los
efectos de medir la calidad y propiedades (teñido, por ejemplo) del tejido que será, finalmente,
obtenido. Tras el bobinado, los carretes son sometidos a un baño ácido de limpieza y dessulfurización y el producto queda en condiciones de transitar la tercera y última fase del proceso
productivo en la que se preparan los distintos tipos de rayón según brillo, denier, y demás.
Al momento de la puesta en marcha de la planta, el proceso en su conjunto demandaba 18
días para ser completado. Cuarenta años más tarde, el ciclo se cumplía en sólo 13 días, lo que da
una primera idea acerca de los cambios tecnológicos implementados y de la mejora de
productividad que se fue logrando a lo largo de la vida útil de la planta.
En las páginas que siguen examinaremos en detalle dichas mejoras tecnológicas
prestando también atención a sí las mismas se originaron en el elenco local de ingeniería de la
firma o fueron parte de transferencias de know how, o equipamiento, desde su casa matriz u otras
empresas.
El desempeño de largo plazo de Ducilo S.A.
Tal como se dice previamente, la planta que Ducilo SA monta en Argentina para fabricar rayón
constituye una réplica de la que sólo dos años antes –en 1935– DuPont había puesto en
funcionamiento en Spruance, Virginia. Esto indica que el rezago tecnológico de la planta
argentina es pequeño, en lo que a tecnologías de proceso se refiere. La fábrica entra en operación
con 52 máquinas de hilado –spinning machines– y resulta interesante resaltar que los informes de
40
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
ingeniería de la fase del montaje y puesta en marcha de la planta de Spruance, Virginia, son
usados como referencia en el contexto argentino por los ingenieros responsables por la instalación
y puesta en marcha de la planta local.
CUADRO 7
VOLUMEN FÍSICO DE PRODUCCIÓN Y PRODUCTIVIDAD LABORAL DE DUCILO S.A.
(En miles de kg. de rayón, 1937-1974)
Año
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
Volumen físico
de producción
698,0
1 054,6
2 418,4
2 259,1
2 968,3
3 414,8
4 449,4
3 709,6
4 017,4
4 305,4
4 200,9
3 902,0
4 676,6
5 063,2
4 853,4
4 569,6
4 404,6
4 916,5
4 853,0
5 356,6
Horas totales
trabajadas
51,0
761,2
1 450,7
1 114,9
1 532,3
1 553,9
1 856,8
1 935,1
1 808,6
2 096,2
2 006,8
2 547,2
3 353,8
2 799,5
2 663,2
2 506,3
2 503,6
2 441,2
2 553,8
2 687,0
Kilos Por
Hora
0,8
1,35
1,66
2,02
1,93
2,19
1,85
1,91
2,22
2,05
2,09
1,53
1,39
1,80
1,82
1,63
1,75
2,01
1,90
1,93
Años
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
…
Volumen físico
de producción
5 409,8
4 944,1
3 740,8
3 083,7
3 697,4
3 689,2
2 115,8
3 299,1
3 899,5
3 245,2
2 860,7
2 605,0
2 841,0
1 746,0
1 925,9
2 109,9
2 110,9
1 859,7
633,9
Horas totales
trabajadas
2 508,5
2 436,1
1 875,8
1 602,2
1 708,6
1 095,4
922,8
1 167,1
1 063,0
913,2
820,4
714,1
699,0
491,5
498,6
499,8
495,1
464,1
199,3
Kilos por
Hora
2,15
2,02
1,99
1,92
2,16
2,16
2,29
2,82
3,65
3,55
3,48
3,64
4,24
3,55
3,86
4,22
4,26
4,00
3,18
Fuente: elaboración personal sobre la base de datos de la empresa.
La serie descriptiva del volumen físico de producción de esta planta refleja una U
invertida. En el primer (1937) y último año de funcionamiento (1975) el volumen físico de
producción llega escasamente a los 700 mil kilogramos anuales, en tanto que en 1957 –momento
en el que la planta alcanza su mayor volumen físico de producción– se logran producir 5,4
millones de kilogramos de rayón en el año. El producto por hombre es cuatro veces mayor en el
año de cierre que al momento de iniciación de actividades. El cuadro 7 muestra con claridad el
proceso evolutivo al que hacemos referencia.
Mirando la tabla surgen varios hechos de interés que pasamos a examinar. Primero,
resulta evidente la marcada discontinuidad en el volumen físico de producción, hecho que
podemos localizar en el entorno de 1958, aproximadamente. En efecto, observamos una clara
tendencia ascendente del volumen físico de producción entre 1937 y 1958, en tanto que lo
contrario ocurre entre 1959 y 1974. En otros términos, la serie de volumen físico de producción
describe la forma de una U invertida, con máximo en 1958. Es interesante observar que en
materia de productividad física por hora/hombre ocupado se registra un proceso exactamente
opuesto: a lo largo de casi dos décadas, 1937-1960, la productividad horaria no experimenta
mayores cambios. Por el contrario, entre dicho año y el cierre de la planta en 1975, se duplican
los valores alcanzados en 1960.
Este “quiebre” en la serie de volumen físico de producción se asocia a varios otros
cambios que tienen lugar en la empresa en esos años. Es interesante observar, por ejemplo, que en
dicho momento se produce un importante cambio generacional al interior de la firma,
incorporándose numerosos técnicos y profesionales jóvenes a la misma. Asociado a ello, se pone
41
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
en marcha un ambicioso programa de modernización tecnológica que afecta a todas las secciones
de fábrica y que produce un fuerte ahorro (y desplazamiento) de mano de obra en toda la línea de
producción. Junto con esto, también se observa un marcado proceso de upgrading y
mejoramiento de las máquinas disponibles en planta. La suma de ambas cosas “explica” las
mejoras de productividad laboral que muestran los datos antes presentados. Veamos en detalle lo
ocurrido.
Las “fuentes” de las mejoras observadas de productividad laboral
En esta sección presentamos un ejercicio de “contabilidad del crecimiento” que nos permite
evaluar cuantitativamente cuáles fueron los determinantes principales de los aumentos observados
de productividad a lo largo de la historia de esta empresa, y ver si los mismos provenían de
esfuerzos tecnológicos “intra-firma” o de fuentes externas a la misma, su casa matriz, por
ejemplo. El cuadro 8 da cuenta de una larga lista de indicadores de desempeño extraídos de datos
internos de la empresa. Tomaremos a efectos comparativos 1941 y 1967, años en los que el volumen
físico de producción fue prácticamente idéntico –2,9 millones de kilogramos de rayón– lo que nos
permite eliminar el efecto “escala” en nuestro ejercicio de contabilidad del crecimiento.
Entre 1941 y 1967, el volumen físico de producción por persona empleada había crecido
de 1,9 a 3,5 kilogramos de rayón por hora trabajada, esto es, cerca de 80%. Pero muchas otras
cosas también habían cambiado, razón por la que debemos llevar a cabo un cuidadoso examen de
situación, a fin de estimar la incidencia relativa de cada uno de esos cambios. Entre ellos cabe
mencionar: 1) el mix de productos fabricados en 1967 era muy distinto del que la empresa
producía en 1941; 2) el “denier” promedio elaborado en 1967 era mucho más alto que el
fabricado en 1941; 3) el número de máquinas bobinadoras –o spinnerettes– había bajado
significativamente entre una y otra fecha; 4) las máquinas bobinadoras operaban a mucha mayor
velocidad en 1967 que en 1941; 5) todas y cada una de las secciones de planta habían
experimentado fuertes cambios tecnológicos que permitieron ahorrar materias primas, horas de
trabajo y servicios de capital por unidad de producto.
Cada uno de estos hechos explica el aumento observado de productividad global antes
mencionado. Empleamos a continuación una metodología “convencional” de medición del impacto
relativo de cada uno de estos hechos, “dejando todo lo demás constante” y estimando el impacto de
cada cambio por separado. El resultado final se resume posteriormente en el Cuadro 8.
CUADRO 8
FUENTES DEL CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD LABORAL ENTRE 1941 Y 1967
1941
1967
% cambio
Kilos
producidos
Kg./hora
hombre
Denier
promedio
Velocidad de
los equipos
Número de
bobinadoras
2 968
2 860
1 937
3 486
79%
115
131
14%
83,0
96,5
16,3%
5 931
4 284
- 27%
1941
1967
% cambio
Área Textil
Mano obra
directa
746,7
293,9
-60,6%
Área lavado
Mano obra
Directa
152,1
56,1
-63,1%
Fuente: elaboración propia
42
Horas
directas
mano obra
226,0
179,4
- 20%
Área química
Insumos químicos Mano obra
pulpa soda caust.
directa
100
99
115,1
114
83
134,4
14% -17%
16%
Producto por
hombre
0,026
0,023
- 7%
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
La planta consta de cuatro secciones: bobinado, textil, lavado y área química. En
términos de horas hombre directas, cada una de estas secciones de planta tiene un “peso relativo”
distinto, el que usaremos a fin de identificar la incidencia de lo ocurrido al interior de cada
sección en el desempeño agregado del establecimiento.
Impacto de los cambios en el nivel de integración vertical de la planta y del outsourcing
de tareas mano de obra intensivas
En los años cincuenta, Ducilo llevó a cabo un primer programa de cambios organizacionales,
eliminando diversas tareas y puestos de trabajo que pasa a subcontratar “puertas afuera” de la
compañía. Esto la lleva a desarrollar subcontratistas, vender o entregar a los mismos equipos y
tecnologías y reducir el nivel de integración vertical de su operatoria. El resultado de ello fue
reducir cerca del 50% las horas directas de fabricación empleadas por la planta. Recordando que
entre 1967 y 1941 el producto por hora/hombre había alcanzado un crecimiento del orden del
80% debemos eliminar del cálculo el impacto de estos cambios, ya que muchas tareas llevadas a
cabo en 1941 ya no son parte de las rutinas de funcionamiento de la planta en 1967. Descontado
este efecto, observamos que el incremento de productividad laboral que requiere ser “explicado”,
esto es, el que se alcanza entre 1967 y 1941 es aproximadamente del 40%. Veamos a
continuación cuales son las "fuentes" del mismo.
Aumentos en el capital per cápita
Mientras que en 1941 Ducilo operaba con 57 máquinas bobinadoras con un promedio de 104
puntos de bobinado por máquina, dando ello un total de 5 931 “spinnerettes” en funcionamiento,
en 1967 sólo funcionaban 45 máquinas bobinadoras, con un promedio de 102 puntos de bobinado
por equipo, lo que arroja un total de 4 299 spinnerettes en operación. Ello equivale a un menor
input de horas máquina respecto a la situación inicial. A su vez, en 1941 se usaron un total de 226
mil horas de trabajo directo en tanto que en 1967 ello había descendido a 179,4 mil horas. En
otros términos, el capital utilizado había disminuido en aproximadamente 26% en tanto que las
horas trabajadas lo hicieron en 20%, indicando ello una caída de la relación capital/trabajo del
orden del 6% a lo largo del período.
Junto a lo anterior hemos detectado durante el trabajo de campo otro cambio importante
que también incide en el cálculo que estamos aquí efectuando. Se reemplazan en la sección de
bobinado, tras la adaptación de las máquinas, los conos receptores del hilado de
aproximadamente 1 libra de contenido por otros de 2 ½ libras traídos desde la casa matriz. Eso
permitió emplear menos gente en el proceso de recolección del hilado, lo cual debe ser visto
como un cambio tecnológico que sustituye capital por trabajo.
Se suman así dos efectos de sentido opuesto. El primero involucra una caída de la
relación capital/trabajo, en tanto que el segundo supone una sustitución de capital por obrero
ocupado que permite reducir en aproximadamente 20% las horas hombre de la sección de
bobinado. Dado que la misma emplea cerca de una cuarta parte del total de operarios utilizados
por la planta en su conjunto, se puede afirmar que aproximadamente 5% del total del aumento de
productividad que requiere ser explicado se debe a sustitución de factores y cambio tecnológico
en dicha sección de la planta. Los recipientes más grandes para la recepción de bobinado son
adquiridos de segunda mano de la casa matriz, lo cual nos hace clasificar este efecto como “de
origen externo” más allá del hecho de que la máquinaria local haya tenido que ser “adaptada”
para operar con estos nuevos conos receptores del filamento.
Velocidad de funcionamiento de las máquinas
Un segundo factor explicativo de las mejoras de productividad se relaciona con la velocidad de
funcionamiento de los equipos de hilado. Tal como podemos ver en el cuadro 8, el mismo
aumentó 16% entre 1941 y 1967. En efecto, tras hilar a 83 mts. por minuto durante la etapa de
43
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
puesta en marcha de la planta, Ducilo llegó a hilar a 145 mts por minuto pocos años más tarde, en
1946. Sin embargo, hacia 1967, fecha que utilizamos como punto de cierre del ejercicio de
contabilidad del crecimiento aquí realizado, la empresa hilaba a mucha menor velocidad por
minuto, casi al 50% de la cifra correspondiente a 1946. ¿A qué se debe este cambio en la
estrategia de la firma? El tema de la velocidad “óptima” de funcionamiento de las máquinas debe
ser mirado en el marco de la estrategia competitiva global de la firma, y ésta, a su vez, como parte
de la situación del mercado en uno y otro momento de los aquí comparados. Tal como
explicáramos anteriormente, Ducilo opera como monopolista durante casi veinte años, desde su
puesta en marcha hasta 1960. Durante todos esos años, el tema calidad no constituye un factor de
gran importancia en la estrategia de mercado de la compañía, ya que no tiene con quien medirse.
Por el contrario, maximizar la velocidad de hilatura es sinónimo de mayores ventas y beneficios.
Ese escenario de mercado cambia drásticamente en los sesenta cuando Reysol y Sniafa
comienzan a producir rayón en Argentina. Ducilo se ve obligado a partir de ese momento a
competir por calidad y precio con estas empresas, razón por la que opta, por un lado, por abrir el
mix de productos ofrecidos al mercado y, por otro, por hilar más despacio a fin de mejorar la
calidad de hilatura, evitando cortes del filamento, que son siempre mayores al hilar más rápido.
Cambios tecnológicos en las secciones de lavado y purificación de “conos”
A diferencia de lo observado en la sección de bobinado en la que hemos detectado una caída de la
relación capital/trabajo, registramos un aumento significativo de la misma en la sección de lavado
y purificación del hilado asociado a la incorporación de nuevos túneles de lavado adquiridos a la
casa matriz de segunda mano, tras el cierre de una de las plantas que DuPont operaba en los
EE.UU. Este aumento de la relación capital/trabajo tuvo un claro sesgo ahorrador de mano de
obra en la sección de lavado, donde las horas directas de trabajo cayeron más de 60% entre 1941
y 1967. Dado que la sección de lavado y purificación absorbe un 10% del total de horas directas
de trabajo empleadas por la planta en su conjunto, debemos concluir que el programa de
modernización tecnológica de esta sección es responsable por, aproximadamente, 6 a 7 puntos
porcentuales de los 40 que debemos “explicar” de mejora en la productividad global del
establecimiento. Esto es algo así como 13-14% del total.
Aumentos en el denier del rayón producido
El denier del rayón fabricado aumentó 14% entre 1941 y 1967. Elaborar un rayón más pesado no
implica usar más horas hombre, pero sí implica producir más kilos de rayón por hora hombre. De
haberse mantenido el denier de 1941 se habrían producido 14% menos kilos de rayón por hora hombre,
lo que implica que cerca del 30% del aumento de productividad que estamos buscando “explicar” se
origina en este cambio tecnológico que proviene enteramente de esfuerzos de mejora de producto
efectuados por el elenco local de ingeniería en respuesta a requerimientos del mercado doméstico.
Podemos ahora intentar resumir lo hasta aquí expuesto en una visión de conjunto. Dos
fuerzas importantes mejoradoras de la productividad laboral –aumentos en la velocidad de trabajo
de las máquinas y aumentos en el denier del rayón producido– provienen de esfuerzos
tecnológicos efectuados por los técnicos e ingenieros de la planta local. Se trata de cambios
tecnológicos “desincorporados” y en conjunto “explican” cerca de dos tercios de las mejoras de
productividad laboral horaria alcanzada por el establecimiento entre 1941 y 1967. El tercio
restante es explicado por mejoras tecnológicas “incorporadas” en nuevos equipos de capital y se
deriva de la importación de equipos de segunda mano desde la casa matriz en el inicio de sesenta.
El cuadro 9 da cuenta de los resultados de conjunto de nuestro ejercicio de “contabilidad
del crecimiento”.
44
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
CUADRO 9
DETERMINANTES DE LAS MEJORAS DE PRODUCTIVIDAD LABORAL.
DUCILO, 1941-1967
Porcentaje
Aumentos en la productividad por hora/hombre
1941-1967
Menos: Programa de outsourcing en sección textil
en 1950
Factores explicativos:
1. Reducción de la relación capital/trabajo en
bobinado
Total a ser “explicado”
2. Aumentos en la velocidad de hilatura
3. Aumentos en el denier
4. Sustitución de capital por trabajo en sección
lavado
5. Sustitución de capital por trabajo en sección
hilatura
6. Residuo “no explicado”
Peso
relativo
80
-40
6
46
16
14
6
34
30
14
5
11
5
11
Fuente: cálculos propios en base a información de la empresa.
Mejoras tecnológicas en el uso de insumos intermedios
Dos insumos intermedios críticos utilizados en la producción de rayón son la pulpa de madera y
la soda cáustica. El uso de esta última por unidad de producto se redujo sistemáticamente a lo largo
de la historia evolutiva de la firma, hecho que está asociado a los esfuerzos de ingeniería que aquélla
lleva a cabo desde los cincuenta, tras la instalación de una pequeña planta piloto en la que desarrolla
tareas experimentales que le permiten recuperar soda cáustica del proceso productivo.
Algo semejante ocurre con la materia prima celulósica. En 1951-1952 se produce un
fuerte aumento de precios de ésta en los mercados mundiales y la firma se ve inducida a utilizar
sustitutos locales. Emplea para ello bagazo de algodón, pero antes debe llevar a cabo tareas de
experimentación en la planta piloto, a fin de adaptar la tecnología de procesos a un nuevo insumo.
Por otro lado es importante mencionar que ya desde el comienzo de los sesenta, DuPont
abandona la producción de rayón en EE.UU., reduciéndose la influencia de los elencos técnicos
de la casa matriz sobre la firma local. Ello, y la puesta en operaciones de la planta piloto, hacen
que los elencos técnicos de planta lleven a cabo un mayor esfuerzo de creación de conocimientos
in situ. A dicho tema nos dedicamos a continuación.
Naturaleza de los esfuerzos tecnológicos locales
La empresa no cuenta con un departamento formal de investigación y desarrollo. Sin embargo,
tiene una sección encargada de llevar a cabo tareas experimentales, empleando a tiempo parcial
técnicos y profesionales normalmente encargados de temas productivos en distintas secciones de
planta. Cuenta también con una pequeña planta piloto en la que aquellos desarrollaban tareas de
búsqueda de nuevos conocimientos técnicos.
Este grupo ad hoc de técnicos y profesionales tenía por mandato “producir” unidades
incrementales de conocimiento técnico relevante para la firma en diversos momentos de su
historia evolutiva.
Entre dichos momentos se destacan: 1) la etapa de puesta en marcha de la línea de
producción; 2) la expansión de la capacidad instalada, que se lleva a cabo en 1944; 3) la
45
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
implantación de la “hilatura de tubo” llevada a cabo en 1946, con el objeto de aumentar la
velocidad de hilatura y reducir el ciclo de fabricación de rayón; 4) el uso de bagazo de algodón
como materia prima intermedia, en sustitución de materia prima celulósica; 5) la reducción del
uso de soda cáustica por unidad de producto; 6) el reemplazo –y la adaptación de las máquinas
para ello– de recipientes de recepción del hilado en 1962, que trae aparejado un fuerte ahorro de
mano de obra en la línea de producción.
Como podemos observar, todas y cada una de estas situaciones hacen referencia a
“momentos” en los cuales la planta fabril hubo de requerir unidades incrementales de
conocimiento técnico para operar más eficientemente. El elenco técnico y profesional de la firma
fue el encargado de cumplir dicha tarea. En general, se trata de esfuerzos tecnológicos “menores”
si hemos de juzgar por su contenido de “novedad” tecnológica, destacándose los casos de la
“hilatura de tubo” y el programa de experimentación para reducir el uso de soda cáustica como
casos de mayor “altura innovativa” dentro del conjunto de esfuerzos tecnológicos previamente
mencionados.
Durante el curso de la investigación de campo en que está basado el presente trabajo la
firma otorgó acceso al equipo de investigadores a unas 150 monografías de ingeniería
descriptivas de los esfuerzos de creación de conocimientos tecnológicos llevados a cabo por su
personal técnico y profesional. No se trata de extensos programas de I&D sino de misiones
tecnológicas de corta duración –seis meses, por ejemplo, de un equipo de tres o cuatro personas–
destinadas a resolver problemas operativos de la planta fabril y del producto fabricado. Esto no
impide, sin embargo, que cada una de dichas monografías de ingeniería represente una unidad
incremental de conocimientos técnicos “nuevos” para la firma, más allá de que los mismos no
eran necesariamente nuevos para la industria, o a escala universal. En términos más técnicos, la
función de producción de la firma estaba perpetuamente en estado de transformación y mejora.
Aquí concluye nuestra presentación del caso de Ducilo Argentina. Al igual que en este
caso estudio previamente presentado sobre la firma de máquinas herramienta, observamos que
aquí la ingeniería de planta también juega un rol fundamental en la explicación de las mejoras de
productividad alcanzadas por el establecimiento a lo largo del tiempo. Sin embargo, y tal como
era a priori de esperar, aquí el papel de la casa matriz –proveyendo planos de ingeniería, equipos
de segunda mano, asistencia técnica de producción y demás– opera como un factor de gran peso
en la explicación del desarrollo evolutivo de esta empresa. Qué tipo de tecnología traer al país,
cómo encarar los esfuerzos de sustitución de capital por trabajo utilizando máquinas de segunda
mano descartadas por la casa matriz o cuándo, finalmente, cerrar el establecimiento para
dedicarse al siguiente producto de interés –nylon- para la empresa, indudablemente han sido
decisiones tomadas fuera del ámbito local.
46
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
III. El comportamiento de la firma en una
economía en desarrollo
1. Introducción
Los estudios de casos presentados en el capítulo anterior nos ponen frente a un material rico en
detalles de organización y comportamiento de dos firmas particulares, en el contexto de una
economía en desarrollo. Los mismos hacen hincapié en un aspecto particular, el del aprendizaje
tecnológico de la empresa y el del desarrollo de capacidades locales de ingeniería, como
“explicación”central de la conducta evolutiva de la firma a través del tiempo. En este capítulo
habremos de intentar un esfuerzo de “teorización apreciativa”, buscando comprender desde una
perspectiva más general cómo son, cómo se comportan, y cómo cambian a través del tiempo las
firmas de una economía periférica, centrando nuestra mirada en dichos temas de comportamiento
tecnológico.
En la teoría convencional de los precios, el comportamiento microeconómico de la
sociedad se describe a través de lo que se ha dado en llamar “la empresa representativa”. Tal
como dijéramos previamente, la misma constituye una representación estilizada de que es lo que
es una firma. Dicha representación es, en realidad, poco cercana a cómo es una empresa “de carne
y hueso” en la vida cotidiana. Es sólo un “robot” que desarrolla una única conducta automática de
maximización de beneficios a partir de un conjunto dado de datos exógenos. No hay preguntas de
estructura, estrategia o comportamiento que sean interesantes de estudiar al nivel de la firma, ya
que la misma sólo responde de manera automática a fuerzas exógenas. La firma neoclásica no
tiene "vida propia", es sólo una ´instrumentalidad´ como dice R.Solow en su discurso de
recepción del Premio Nobel.
En este trabajo identificamos al menos cuatro “colectivos” empresarios distintos en lo
que a estructura y comportamiento de la firma se refiere. Cada uno de estos “colectivos” responde
a restricciones y oportunidades muy diferentes. Los mismos son: 1) el segmento de firmas
pequeñas y medianas, de propiedad y gestión familiar;21 2) el de las subsidiarias locales de
21
Es interesante observar que entre los especialistas del tema PyMEs se tiende hoy en día a hablar de
MiPYMEs como una categoría separada de las primeras, que hace referencia a las microempresas
familiares. Se dice que las mismas constituyen una categoría en sí misma que no conviene superponer
47
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
empresas transnacionales; 3) el de las firmas estatales, de propiedad pública y, finalmente; 4) el
de las empresas grandes de capital nacional, que forman parte de conglomerados o holdings
domésticos, con operatoria diversificada en distintos campos de actividad.22 Tal como hemos
tenido oportunidad de ver en nuestro capítulo previo median fuertes diferencias de organización y
comportamiento entre firmas de distintos “colectivos” empresarios, así como en las respuestas
que, por ejemplo, una empresa Pyme o una subsidiaria de empresa extranjera, dan a las
circunstancias en que se encuentran operando. Es importante comprender que, a la larga, dichas
diferencias acaban afectando el funcionamiento global de la economía, a través del impacto que
los distintos “colectivos”empresarios tienen sobre la inversión agregada, la generación de puestos
de trabajo o la propensión a exportar de la economía en su conjunto. En cada uno de estos campos
los distintos “colectivos” empresarios se comportan de manera muy diferente.
Partimos construyendo una taxonomía sencilla de “tipos” empresarios
posteriormente estudiar los comportamientos de cada uno de los tipos identificados.
para
2. Hacia una tipología de empresas
Tal como decíamos previamente, la teoría convencional de los precios está construida sobre la
base del concepto del agente representativo. Éste conoce íntegramente las rutinas operativas con
que actúa y tiene perfecto acceso a la tecnología y a los mercados de factores en que adquiere
servicios de capital y trabajo. Éstos, a su vez, son mercados perfectos, donde no hay
incertidumbre, “dilemas del prisionero” u otros causales de fracaso de las reglas de mercado. La
firma representativa maximiza beneficios en un escenario enteramente conocido. En una situación
de este tipo, no hay razón para que dos empresas del mismo sector sean diferentes entre sí en
estructura o comportamiento. Una firma textil puede ser diferente de una automotriz, pero no hay
nada en la lógica del modelo que lleve a que dos empresas textiles, o dos firmas automotrices,
sean diferentes entre sí, en tanto que ambas operan con los mismos datos, tienen acceso a las
mismas funciones de producción y se comportan racionalmente, maximizando beneficios.
En un mundo de ese tipo, hay pocas preguntas interesantes que pueden ser exploradas o
contestadas estudiando la conducta de firmas particulares (Nelson, 1981). Por eso, el mundo
neoclásico sólo discute el funcionamiento de sectores productivos a tres o cinco dígitos de
agregación de la información, sin entrar a reparar en el hecho de que cada “industria” es en
realidad una sumatoria de agentes heterogéneos. En la vida real, en cambio, los temas que
requieren ser estudiados examinando las diferencias de conducta de distintos “tipos” de empresas,
aun al interior de una industria dada, son muy variados. Por ejemplo: a) ¿Cómo selecciona la
firma el producto que será fabricado? ¿Cómo elige el equipamiento inicial de planta, el lay-out de
ingeniería o el nivel de integración vertical con que se habrá de operar? ¿Cómo logra
financiamiento para encarar la inversión? ¿Cuánto y qué tipo de esfuerzos tecnológico lleva a
cabo en planta para diseñar productos nuevos, mejorar tecnologías de producción o rutinas de
organización del trabajo? ¿Se necesita un departamento formal de I&D para poder decir que la
empresa lleva a cabo tareas “no rutinarias” de creación de nuevos conocimientos técnicos? Estas
y muchas otras cuestiones de crucial importancia que hacen a la estructura, organización y
comportamiento de empresas de “carne y hueso” merecen atención de parte del analista
económico interesado en el comportamiento microeconómico de la sociedad.
22
con las PyMES, en tanto su problemática es también altamente específica y distinta de la del segmento
PyME.
Mipymes y cooperativas también constituyen “colectivos” empresarios que merecen un tratamiento
diferenciado, pero por razones de simplificación hemos optado por no tratarlos explícitamente en este
trabajo.
48
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Resulta claro que una firma pequeña, de propiedad y administración familiar, contestará
dichas preguntas de manera diferente de lo que lo haría la subsidiaria doméstica de una empresa
extranjera. Ésta, a su vez, mostrará conductas distintas a una empresa de propiedad pública, o a
un conglomerado o holding de capital nacional. Las restricciones, posibilidades y objetivos son,
en cada caso, diferentes y, por lo tanto, debemos esperar a priori que también sean diferentes sus
decisiones de inversión, de capacitación de personal, de modificación del mix de productos
fabricados, de toma de licencias internacionales, etc.
Algunas empresas están mejor informadas que otras, tienen mejor acceso a los mercados
de factores (capital, mano de obra calificada, etc.), cuentan con mejores elencos técnicos y
profesionales y diseñan mejor sus estrategias tecnológicas de medio y largo plazo. Algunas firmas
son más “ofensivas” que otras y sistemáticamente se adelantan innovando en productos y en
procesos de fabricación. También las hay más “defensivas” que optan por funcionar a la zaga de
las primeras, en base a la copia y la imitación. Todo esto constituye parte de un abanico amplio de
preguntas que reclaman investigación si pretendemos construir metáforas descriptivas del
comportamiento de la firma alternativas a la metáfora neoclásica que carece de respuestas
interesantes en este plano.
El fenómeno se torna aún más complejo si observamos que en el curso de las últimas
cuatro décadas el escenario latinoamericano ha transitado de un régimen de políticas públicas
“endo-dirigido” en el marco de “economías de comando”, en que el sector público jugaba un rol
central como coordinador de las decisiones de inversión (y como productor directo de bienes y
servicios), a otro régimen abierto a la competencia externa, desregulado y en el que el Estado sólo
juega un rol minimalista, dejando que el mercado y la libre elección de los consumidores actúen
como determinantes últimos de la asignación de recursos. Altos niveles de protección externa y
fuerte participación estatal en la captación y canalización del excedente hacia la inversión eran la
norma en el primer modelo –con agencias como IAPI (Argentina), CORFO (Chile), NAFINSA
(México), BNDE (Brasil)– actuando como agente coordinador de la actividad económica, en
tanto que un marcado aumento de la competencia externa, aranceles bajos (y uniformes entre
actividades productivas) y menor intervención pública en el sistema de precios aparecen como
rasgos prominentes del segundo. Tal como veremos posteriormente, algunas cosas que la firma se
veía inducida a hacer localmente, en el marco de una economía altamente protegida, se externalizan
y vuelcan hacia subcontratistas externos en el marco de una economía más abierta y desregulada.
Sin duda, el comportamiento de la firma en términos de estructura, estrategia y
comportamiento debe responder a estos cambios del paradigma global de desarrollo. La manera
en que distintos tipos de empresas lograron adaptarse al cambio en las reglas del juego ha influido
de manera significativa sobre la estructura y comportamiento agregado de la economía afectando,
por un lado, la “naturaleza” de la firma y, por otro, el grado de concentración de la actividad
económica en sectores específicos de actividad, las formas que asume la competencia en los
mismos, la capacidad de generación de puestos de trabajo, el nivel agregado de inversión o la
inserción competitiva de la economía en los mercados mundiales.
En otros términos, no sólo tenemos que preguntarnos acerca del comportamiento
diferenciado entre distintos tipos de firmas (“grandes” y “chicas”, públicas o privadas, de capital
doméstico o de propiedad transnacional), sino que también debemos preguntarnos cómo es que
cada uno de estos “colectivos” empresarios hubo de reaccionar al cambio en las reglas del juego,
al transitar desde una economía de comando a otra abierta a la competencia externa, más
desregulada y privatizada. Debemos “cruzar” tipos de empresas y regímenes globales de política
macroeconómica, a fin de arribar a una caracterización útil de la estructura y comportamiento
microeconómico de la región y de sus cambios en el curso de las últimas cuatro décadas.
49
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Comenzamos estudiando en detalle los cuatro tipos empresarios previamente
identificados, para continuar luego con el análisis de algunos de los rasgos centrales de los dos
grandes “regímenes” de política macroeconómica por los que ha transitado la región en el curso
de los últimos cuarenta años. Tras completar dicha tarea, estaremos en condiciones de examinar
el mayor o menor éxito adaptativo de los distintos “colectivos” empresarios a la transformación
del paradigma de desarrollo que la región ha experimentado en años recientes y de tener una idea
más cercana de cuáles son los rasgos centrales de las firmas de la región hoy en día.
La empresa pequeña y mediana, de propiedad y gestión familiar
Este tipo de firma se caracteriza por lo restringido de su círculo de referencia -por lo general, una
familia nuclear- hecho que afecta la cantidad y calidad de la información a su alcance y las
opciones de futuro que puede explorar. Muchas decisiones en este tipo de firma reflejan criterios
extraeconómicos, y responden a “intuiciones” del dueño-empresario, tanto en aspectos de
producción en sí, como de administración, gerencia y demás.
Son firmas que muestran una alta propensión al autofinanciamiento y a fabricarse partes
y equipos de capital, sobre todo en los primeros años de su historia productiva. Se destaca,
asimismo, la fuerte incidencia que tiene la capacidad mecánica y de diseño de productos
(generalmente basada en la copia de equipos “viejos”), del dueño de la firma. Dicha capacidad de
manejo de aspectos mecánicos de la producción muchas veces supera la capacidad de
organización y administración del negocio. Son firmas que se caracterizan por diseños de planta
desbalanceados, en los que es dable observar una fuerte incidencia de “tiempos muertos”, y de
stocks en proceso de elaboración (inventarios), lo que suma fuertes costos financieros a los costos
estrictamente productivos.
Este tipo de empresas muestra grandes dificultades para acceder a los mercados de
factores –en especial, capital de largo plazo y tecnología– hecho que marca una diferencia crucial
con el caso de las subsidiarias locales de empresas transnacionales, o con las firmas grandes de
capital doméstico, propiedad de conglomerados o holdings locales, las que normalmente tienen
acceso a financiamiento de la casa matriz, o del grupo corporativo global, así como a proveedores
internacionales de equipos y tecnologías de proceso cercanas al estado del arte internacional. Este
hecho refuerza la tendencia natural de las firmas pequeñas y medianas a operar en base al diseño
ad hoc de productos y procesos basados en el “reverse engineering” y la copia de versiones
“viejas” de los mismos.
Desde el punto de vista de la dinámica de crecimiento de este tipo de firmas, interesa
preguntarnos acerca de las variables que afectan su sendero evolutivo de largo plazo, sus cambios
de estructura y estrategia y sus procesos de aprendizaje. Resulta crucial en este tipo de empresas,
el episodio de transición generacional que frecuentemente deben enfrentar al retirarse los elencos
directivos originales, y tener que optar por mantener la propiedad y gestión de la empresa como
un arreglo estrictamente familiar o transitar hacia una gerencia más profesionalizada, abriendo
paso al ingreso a la firma de ingenieros, abogados y licenciados en administración de empresas
provenientes de otras firmas o del mercado de ejecutivos profesionales. Esto último se manifiesta
con claridad en la aparición de cambios en el organigrama de la firma que reflejan la gradual
creación de departamentos de marketing, control de calidad, administración financiera y demás,
que van disminuyendo el estilo “artesanal” de funcionamiento que caracteriza los primeros años
de vida de este tipo de establecimiento.
Además de mostrar muchos de estos rasgos, el caso de Turri S.A. nos muestra también
que el proceso madurativo de las capacidades de ingeniería de una firma pequeña lleva largo
tiempo, a veces una década o más. Observamos, también, que el avance hacia una gestión más
profesionalizada está asociado a un manejo más sofisticado de la información al interior de la
50
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
misma, avanzando de lo “tácito” a lo “codificado”. Planos de ingeniería, programas de
organización y planeamiento de la producción, cronogramas de financiamiento, desarrollo de
prototipos, uso de plantas piloto, son indicadores claros de que la firma va adquiriendo un manejo
más sofisticado de la información y va generando rutinas más codificadas de operación en
reemplazo de rutinas “tácitas” manejadas en los primeros años de funcionamiento. Estos procesos
insumen tiempo y esfuerzos, lo cual explica por qué muchas veces no son encarados en
profundidad por este tipo de empresas. Es importante observar que los componentes tácitos
continúan manteniendo un papel importante a lo largo de la vida de la empresa, y dan forma a lo
que muchas veces se denomina la “cultura” de la misma, un conjunto no codificado de reglas
inmateriales de comportamiento de sus integrantes.
La apertura de la economía a la competencia externa, implementada por los países de
América Latina a lo largo de las tres últimas décadas, ha tenido un fuerte impacto sobre las firmas
de este “colectivo” empresario. Al caer drásticamente los aranceles de importación, muchas
firmas pequeñas y medianas perdieron su papel como proveedores de partes e insumos
intermedios a las firmas “grandes” de la economía, las que se volcaron al outsourcing
internacional, no pocas veces desde los mismos proveedores mundiales que abastecen a sus casas
matrices. Podría decirse que la apertura de la economía y la gradual transición a un escenario más
globalizado de aprovisionamiento de insumos intermedios a la producción han puesto en
descubierto las deseconomías de escala y la baja productividad relativa que muchas veces debe
enfrentar una firma pequeña. Muchas de ellas reaccionaron a esto simplemente abandonando el
mercado, razón por la cual las tasas de cierre y desaparición de empresas familiares durante los
años iniciales de las reformas estructurales han sido significativamente más altas que las tasas
“normales” de largo plazo que normalmente afectan a este tipo de empresas en toda economía. La
investigación de años recientes, basada en estudios de panel (con datos de plantas individuales)
pone en evidencia el hecho de que el “colectivo” Pyme opera con altas tasas de “muerte” y
“nacimiento” de firmas; ésta es una característica estructural de dicho “colectivo” no sólo en
América Latina sino en el mundo entero (Katz y Stumpo, 1994; Galetovic, 2004; Crespi 2004;
Benavente y Crespi 2002; Castillo y otros, 2004).23 Sin embargo, la apertura de la economía
parece haber exacerbado el grado de volatilidad y la tasa de mortalidad de este tipo de empresas
en los setenta (Chile) y los ochenta (Argentina). Más de tres cuartas partes de las firmas que
abandonaron el mercado en Chile tras la apertura externa pertenecen al “colectivo” Pyme.
Otra estrategia de sobrevivencia al interior del “colectivo” Pyme ha sido la de
especializar la producción en nichos pequeños de mercado, reduciendo el mix de productos
fabricados. En términos globales debemos comprender que este grupo de empresas enfrentó
grandes dificultades para sobrevivir en un régimen de política macroeconómica más abierto a la
competencia externa y más desregulado, y que, por lo general, no fue objeto de acciones
específicas de “rescate” por parte de la autoridad económica “nivelando el campo de juego” en
función de las carencias originales de capital, recursos humanos calificados o tecnología propios
de este segmento de empresas. La protección arancelaria amortiguaba el efecto negativo de las
deseconomías de escala, y ello era lo que viabilizaba su permanencia en el mercado como
proveedora de insumos intermedios de firmas grandes. Al desaparecer la protección en el marco
23
En la discusión de años recientes se ha planteado que la “volatilidad” empresaria es mucho más alta en
el mundo PyME que en otros “colectivos” empresarios, y que ello es cierto tanto en los países de
América Latina como en otras regiones del mundo. El escenario de la región, sin embargo, hace
referencia a un cuadro de mucha mayor turbulencia macroeconómica que el que es dable observar en
economías desarrolladas. La mayor tasa de fracasos del mundo PyME indicaría que, además de la
fragilidad “normal” y la menor tasa de sobrevivencia en el tiempo, las consecuencias de una macro más
instable se sienten con mayor rigor en este tipo de firmas que en el mundo de las empresas
“grandes”particularmente las de capital transnacional.
51
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
de la apertura comercial externa, las debilidades estructurales intrínsecas al “colectivo” Pyme
quedaron al descubierto, erosionando su tasa de supervivencia.
El futuro de este tipo de firmas en la nueva estructura productiva de la región resulta
difícil de predecir. La falta de instituciones (del tipo de la Small Business Administration en
EE.UU.) que masivamente se encargan de proveer financiamiento, información tecnológica,
asistencia técnica de producción y demás a firmas de este “colectivo”empresario, y la creciente
dificultad que estas firmas enfrentan para actuar como proveedoras de las empresas “grandes” de
la economía, cuestionan su sustentabilidad de largo plazo en el actual modelo de organización
industrial. Agrava aun más este cuadro la escasa adopción que hasta el momento han hecho las
firmas pequeñas y medianas de tecnologías digitales de organización de los procesos productivos.
Esto las aísla del mundo de las firmas “grandes” que ya han avanzado significativamente en su
proceso de reestructuración hacia un ambiente digital de programación del trabajo La “nivelación
del campo de juego” que permitiría a este tipo de empresas competir adecuadamente en la nueva
economía digital demanda una diversidad de bienes públicos –en términos de know-how,
software, recursos humanos calificados, acceso a Internet y a conección de banda ancha,
management profesional y demás– a los que sólo una fracción reducida del “colectivo” Pyme
puede acceder en la actualidad. (Stumpo, 2005).
Volveremos sobre estos temas algo más adelante, al estudiar el impacto que tiene sobre el
comportamiento global de la economía en temas como generación de puestos de trabajo, realización
de esfuerzos tecnológicos domésticos y logro de mejoras en la competitividad internacional. Estos son
temas en los cuales el debilitamiento relativo de años recientes del “colectivo” Pyme incide
significativamente (Castillo y otros, 2004; Agosin y Bravo, 2006).
Un segundo “tipo” de empresa cuyo comportamiento debemos examinar es el de las
subsidiarias domésticas de grandes firmas transnacionales.
La subsidiaria local de una firma multinacional
La subsidiaria local de una empresa extranjera configura una tipología empresaria claramente
distinta a la anterior. Su estructura, estrategia y acumulación de capacidades tecnológicas en el
tiempo son notablemente distintas que las que es dable hallar en el mundo Pyme, hasta aquí
examinado. El estudio anteriormente presentado sobre el caso de Ducilo S.A. claramente muestra
este hecho, que es confirmado por otros estudios sobre el comportamiento del “colectivo” de
empresas transnacionales efectuados en los últimos años (Calderón, 2006 y muchos otros.).
La subsidiaria local de una empresa transnacional constituye, obviamente, una extensión
en el espacio de su casa matriz y, como tal, reproduce en muchos sentidos su impronta genética.
Sin embargo, no hay dos plantas iguales en el mundo, particularmente cuando una de ellas está
pensada para operar en un contexto institucional francamente distinto, en un mercado más
pequeño, con recursos humanos de menor nivel de calificación, y usando materias primas e
insumos intermedios que no necesariamente reproducen las especificaciones técnicas usadas por
la casa matriz. Dicho conjunto de circunstancias hacen que la subsidiaria local de una empresa
transnacional deba imaginarse cómo viviendo siempre en el marco de un proceso de adaptación al
medio, pero a partir de pautas genéticas iniciales muy influidas por su casa matriz. En otros
términos, debe ser imaginada como un híbrido cuyo sendero de aprendizaje en el tiempo le va
otorgando innumerables rasgos “localistas” e idiosincrásicos pero, aun así, dentro de un programa
tecnológico originado en el exterior. Están, para comenzar, las diferencias iniciales relacionadas
con la selección de tecnología y el diseño y montaje de la planta fabril. Normalmente, la
subsidiaria opera con una tecnología previamente utilizada por la casa matriz, lo que supone la
existencia de planos de ingeniería, equipos, e ideas de organización del trabajo provenientes de
aquélla. Esto normalmente se expresa a través de manuales e informes técnicos ya existentes al
52
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
momento de la puesta en marcha de la planta local, como observamos en el caso de Ducilo S.A.
Esto abre un enorme mundo de oportunidades e información que, por lo general, no está
disponible en el caso de la empresa pequeña y mediana de capital doméstico. Pero esta facilidad
no llega sin costos. La existencia de dicho bagaje de información ex ante induce a que no se
tomen adecuadamente en cuenta las condiciones locales de funcionamiento que, como sabemos,
tienden a diferir de las originales. Los insumos intermedios difieren en calidad y precios, la
destreza de los operarios es distinta, los gustos de los consumidores no son semejantes, y muchas
otras variables como el clima, la ecología, la institucionalidad, etc. difieren a tal punto que el
diseño inicial muchas veces requiere un fuerte replanteo “adaptativo” antes de ser utilizado. El
que dicho replanteo adaptativo no se haga adecuadamente constituye, muchas veces, el origen de
innumerables dificultades posteriores a la puesta en marcha de la firma, que afectan el
funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones físicas, la calidad del producto y demás.
A fin de enfrentar esta situación, muchas subsidiarias de firmas extranjeras, se han visto
inducidas a crear departamentos o grupos de ingeniería de procesos, de organización y métodos
de trabajo, etc., así como a desarrollar proveedores locales con los que no se contaba al momento
de la puesta en marcha, debido a lo inmaduro del tejido productivo doméstico. Dichos elencos de
ingeniería se ocupan de adaptar a las condiciones locales los procesos productivos, los diseños de
producto, las rutinas de organización del trabajo, etc., así como también de identificar los insumos
intermedios y partes de fabricación con que es posible contar en el medio local.
Tal como se argumenta en el capítulo introductorio, muchos de estos esfuerzos
tecnológicos tienen la naturaleza de una actividad de I&D, en la medida en que implican la
búsqueda de conocimientos “nuevos” para la firma, más allá de que sean o no nuevos para la
industria o para el país como un todo. Sin embargo, dichos esfuerzos dan por resultado un flujo
incremental de conocimientos “menores” de carácter “adaptativo” que conviene diferenciar de
aquellos otros que normalmente lleva a cabo la propia casa matriz para desarrollar productos o
procesos nuevos a escala universal. En muy pocas oportunidades los esfuerzos tecnológicos de las
subsidiarias locales de grandes firmas multinacionales tienen ese objetivo y semejante
envergadura. Esto no quiere decir que no exista creación de conocimiento al interior de la firma,
pari pasu con las actividades de producción. Dicha creación es importante y tiene un notable
impacto sobre la productividad de la empresa. En la firma aquí examinada, los esfuerzos de mejora
de productos y procesos “explican” cerca de dos terceras partes de las mejoras observadas de
productividad laboral que la planta local alcanza en un período de casi cuatro décadas. Diversas otras
investigaciones confirman este resultado. Resulta normal encontrar que las firmas de este “colectivo”
empresario alcanzan niveles de productividad factorial significativamente más altos -muchas veces
más del doble– del que se alcanza al interior del “colectivo” Pyme (Crespi, 2007).
Por lo general, las subsidiarias locales de empresas transnacionales no necesitan
desarrollar localmente capacidad de diseño de nuevos productos, en tanto que tienen acceso a un
stock casi ilimitado de opciones en su casa matriz. Necesitan, sí, contar con una buena ingeniería de
procesos y de organización y métodos de trabajo, en la medida en que la planta fabril local se
diferencia significativamente de la planta fabril previamente utilizada por su casa matriz en el país de
origen, cosa que también ocurre con el grado de integración vertical de los procesos de trabajo y con
el desarrollo de proveedores, dada la naturaleza más inmadura del medio productivo local.
En años recientes, y asociado a la apertura comercial externa y a la desregulación de la
actividad productiva las firmas de este “colectivo” empresario han avanzado hacia la
desverticalización de los procesos productivos y hacia el outsourcing internacional de partes e
insumos intermedios. Esto ha llevado a que muchas de estas empresas hayan ido gradualmente
transitando a un modelo de organización productiva de ensamble de componentes importados,
abandonando la fabricación de productos e insumos intermedios. A raíz de eso, muchas de estas
firmas han reducido sus esfuerzos locales de ingeniería, tanto en lo que hace a la adaptación de
53
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
productos al medio doméstico, como en lo que se refiere a ingeniería de procesos, ya que el
ensamblado de componentes importados no demanda mayor esfuerzo “adaptativo”.
El nuevo estilo de organización del trabajo en este tipo de establecimiento fabril muestra
una rápida asimilación de tecnologías digitales “justo a tiempo” de organización del trabajo;
fenómeno que no se observa en igual magnitud en el mundo Pyme. Gran parte de las empresas
extranjeras radicadas en la región ha modificado ya sus vínculos con proveedores de insumos y
con clientes, y transitó a un “ambiente digital” de gestión del proceso productivo en el marco de
lo que la nueva literatura de management denomina supply chain management (SCM) y customer
resource management (CRM). Parte de la explicación de la brecha de productividad que se
observa entre este tipo de empresas y las pequeñas y medianas empresas de gestión familiar –
brecha que probablemente ha crecido en años recientes- radica, justamente, en el hecho de que
pocas de estas últimas han logrado completar con éxito dicha transición a un “ambiente”digital de
organización de la producción. Más allá de que no existan mediciones cuantitativas robustas en
este sentido, es parte de la sabiduría convencional que el mundo Pyme no ha logrado avanzar
mucho hacia un manejo computerizado de sus operaciones back office. Muchas firmas de este
“colectivo”cuentan con páginas web y hardware computacional, pero pocas han logrado llevar a
“tiempo real” sus rutinas operativas. Aquí radica un importante factor explicativo del diferencial
de productividad entre uno y otro tipo de empresas en el actual escenario regional.
El peso relativo del “colectivo” de subsidiarias locales de grandes empresas
transnacionales en el GDP doméstico ha crecido significativamente en el curso de las últimas dos
décadas, en todos y cada uno de los países de la región. (CEPAL, Informe sobre Inversión
Extranjera en América Latina, varios números anuales, 2000, 2001, 2006). Esto ha ocurrido
como consecuencia de las numerosas privatizaciones de empresas públicas encaradas por los
gobiernos de América Latina en los ochenta y los noventa, pero también a raíz de la ola masiva
de fusiones y adquisiciones de empresas locales –gran parte de ellas propiedad de grupos
corporativos domésticos– adquiridos en dicha década por grandes firmas multinacionales.
Posteriormente, veremos que este proceso de cambios en la naturaleza de la firma
transnacional ha estado también asociado al aumento en el grado de concentración económica y
en el índice de participación de propiedad extranjera que exhiben muchos mercados industriales
de la región.
La empresa nacional grande, miembro de un conglomerado de capital local
Un tercer tipo de firma cuya estructura y comportamiento reclama ser examinado separadamente
es el de la empresa grande de capital nacional, parte de un holding o conglomerado mayor de
firmas domésticas. Es interesante ver que este tipo de empresa muchas veces reúne rasgos
caracterológicos de los dos tipos de empresas previamente examinadas. Por un lado, y a raíz de su
gran escala operativa, así como por formar parte de un holding empresarial mayor, se trata de un
tipo de firma con amplio acceso a canales informativos internacionales, proveedores de insumos
y equipos de clase mundial y con posibilidad de contar con financiamiento de largo plazo y una
adecuada infraestructura de personal calificado en todo el espectro de actividades técnicas y de
administración que hacen al manejo del establecimiento. En este sentido, tienen algunos de los
rasgos característicos de las subsidiarias de firmas extranjeras, que pueden ser vistas como
agentes productivos con amplio control sobre las variables tecnológicas, financieras y
comerciales que afectan su operatoria corriente.
Al igual que en el caso de las subsidiarias de transnacionales, se observa también que las
plantas domésticas, propiedad de grandes conglomerados locales, mantienen una clara relación de
dependencia con los holding que los controlan, los que por lo general reservan para sí aspectos
cruciales de la operatoria global, como son las decisiones de inversión, el financiamiento y la
54
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
realización de esfuerzos de investigación y desarrollo. También en este plano tienen
características de organización y comportamiento prototípicas del sector de subsidiarias de
empresas transnacionales.
En otros planos, sin embargo, observamos, que muchas de estas empresas conservan
rasgos del modelo original de empresas familiares con el que varias de ellas iniciaron su vida
productiva en el pasado. Kosacoff y Ascua muestran este hecho con claridad en sus recientes
estudios sobre Arcor y Edival, dos grupos corporativos importantes del medio Argentino
(Kosacoff, 2000; Ascua, 2005). Diversos estudios muestran una situación muy parecida a la
argentina en el medio chileno.24 Los cruzamientos familiares en los directorios del conglomerado
constituyen una señal de que el fenómeno es de crucial importancia, aun en nuestros días.
Los conglomerados de capital nacional han sufrido un profundo proceso de
transformación tras la apertura comercial externa y la desregulación de los mercados en el curso
de las últimas dos décadas. Particularmente, durante la década del noventa, los mismos sufrieron
el embate de numerosos procesos de fusión y adquisición de parte de grandes firmas
multinacionales como resultado de los fenómenos de apreciación cambiaria que vivieron los
países de la región y que abarataron notablemente el precio en dólares de los activos de capital.
Pari pasu con lo anterior, un número importante de grupos nacionales ha optado en años recientes
por seguir estrategias de desinversión y de búsqueda de liquidez, cediendo al capital extranjero
activos adquiridos pocos años antes en los programas de privatización de empresas del Estado.
La empresa de propiedad pública
Un cuarto y último tipo de empresa cuya estructura y comportamiento debemos tomar en cuenta
es el de la firma estatal. Aquí la racionalidad de funcionamiento es claramente diferente de la que
se encuentra en los tres casos anteriores, en la medida en que el régimen de incentivos en que
opera este tipo de firma difiere claramente del que es dable encontrar en el campo privado de la
economía. Por de pronto, no funcionan –como en el ámbito privado- los factores de restricción
presupuestaria, ya que el presupuesto fiscal siempre actúa como seguro de última instancia. La
falta de restricción presupuestaria en las firmas de los ex países socialistas ha sido un tema clásico
de la literatura académica sobre las “economías de comando” en el curso de los setenta y los
ochenta, mostrando cómo esto afectó la asignación de recursos y la selección del portafolio de
inversiones. La firma estatal no quiebra, sino que traslada su desequilibrio financiero al resto del
sector público. Por otro lado, se trata de firmas en las que el pago a los factores generalmente no
es por desempeño, sino por antigüedad y jerarquía. Las reglas de premios y castigos no son las
convencionales, asociadas a resultados. Las decisiones de incorporación de nuevas tecnologías, o
de llevar a cabo gastos de I&D, con frecuencia responden más a criterios políticos que
económicos.
Hasta aquí se han examinado los distintos “colectivos” empresarios que conviven al
interior del aparato productivo, y sus rasgos genotipos principales; corresponde, ahora,
preguntarnos cómo es que cada uno de ellos se comportó durante la etapa del crecimiento “hacia
adentro”, período 1940-1980, y cómo es que cada uno de ellos enfrentó el proceso de adaptación
al nuevo régimen de incentivos derivado de las reformas estructurales pro-competitivas en los
años ochenta y noventa. Claramente los procesos de adaptación al nuevo paradigma han sido
distintos en los distintos “colectivos” empresarios, afectando la tasa de sobrevivencia de las
firmas al interior de cada uno de los segmentos y la participación relativa de éstos en el aparato
24
El Mercurio, en su edición de “Negocios” del 6 de febrero del 2007, hace notar que muchos grandes
holdings chilenos continúan, aun hoy, siendo manejados de manera cerrada por las familias que
originalmente los crearon.
55
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
productivo contemporáneo. Como rasgo general de la situación presente, observamos que el
segmento de subsidiarias de firmas transnacionales ha ganado peso relativo dentro del PIB en
tanto que los otros tres núcleos empresarios lo han perdido, aunque en magnitudes distintas.
Comenzamos por describir, primero, los rasgos centrales de ambos paradigmas de
desarrollo –el del desarrollo “hacia adentro” en el marco de una economía de comando, y el de la
apertura externa y desregulación de los mercados- para concentrarnos, luego, en el estudio de
cómo cada uno de los “colectivos” empresarios previamente identificados ha logrado “digerir” la
transición de uno a otro régimen de políticas públicas.
3. Regímenes de política macroeconómica y comportamiento
microeconómico
Los regímenes de política macroeconómica están fuertemente ligados al momento histórico y a la
forma en que distintos elencos de gobierno interpretan y traducen en instrumentos de política
económica su estrategia de crecimiento. No sólo cuenta a los efectos de la formulación de dicha
estrategia lo que ocurre en el plano local, sino también lo que está ocurriendo en el plano
internacional, condicionando, de una u otra forma, el funcionamiento de la economía doméstica.
En este sentido, los tratados internacionales a los que el país adhiere, las regulaciones
fitosanitarias internacionales, los requisitos de calidad, etiquetado y demás que las agencias
regulatorias de terceros países imponen, y muchas otras condicionantes provenientes del exterior,
afectarían el comportamiento de los agentes productivos locales .
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que a lo largo de su historia América Latina no
se caracteriza por haber adoptado roles de liderazgo en la escena internacional, llevando una
agenda programática propia a los foros mundiales. Por el contrario, ha tendido a comportarse por
default aceptando los temas en discusión puestos en la agenda internacional por los países
desarrollados, en función de sus propios intereses. A diferencia, como dice D. Rodrik, de los
países del Sudeste Asiático, que sistemáticamente han buscado integrarse “en sus propios
términos”a la economía mundial a partir de un fuerte rol coordinador del Estado, América Latina
normalmente lo ha hecho aceptando la agenda internacional y reclamando pocos grados de
libertad en su proyecto de adecuación a la institucionalidad mundial.25
Esto fue así en los años treinta y en los cuarenta, cuando los países desarrollados avanzan
hacia un creciente clima de nacionalismo bélico que los lleva a abandonar el Patrón Oro y la libre
convertibilidad de las monedas, y a encerrarse en un cuadro de fuerte proteccionismo, y vuelve a
ser así más recientemente, en la década del setenta y del ochenta, cuando deciden moverse en
dirección contraria, hacia un paradigma de estado minimalista, revalorizando la libertad
individual de elección y la capacidad del mercado para asignar los recursos. En lugar de seguir el
camino de los países asiáticos –o el de China, contemporáneamente– que buscan conducirse en la
escena mundial con autonomía y conservando cierta independencia en sus estilos de gobierno,
América Latina exhibe en ambos “momentos” una conducta de aceptación a las propuestas
emergentes de los países centrales, tratando de preservar el acceso a la IED o a los mercados del
mundo industrializado, a cambio de ello.
25
Algo diferente ha sido, en múltiples oportunidades, la conducta de Brasil en este sentido. La
participación brasileña en los foros internacionales ha tendido a defender el “interés nacional” en temas
tan importantes como derechos de propiedad intelectual, acceso a medicamentos, protección del medio
ambiente y otros.
56
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Breve mirada al contexto histórico
Tras la ruptura del Patrón Oro y la libre convertibilidad de las monedas en los años treinta, la
economía mundial entra en una fase de fuertes desequilibrios y alta volatilidad que habrían de
incidir significativamente sobre los países de América Latina. Éstos se ven sometidos a una nueva
realidad, que es la de no poder importar los bienes de capital, insumos intermedios y servicios a la
producción, que normalmente adquirían en los países desarrollados en el marco de una economía
mundial regida por la libre convertibilidad de las divisas. Con anterioridad a la crisis de la década
del treinta, los países de la región no manejaban políticas anticíclicas propias, sino que ajustaban
el funcionamiento de sus economías al ciclo de los países centrales. Los bancos centrales de la
región se crean en su gran mayoría en los años cuarenta y es en el curso de ésa y la siguiente
década cuando comienzan a aplicarse políticas monetarias y fiscales anticíclicas, junto a políticas
de desarrollo productivo que intentan crear –sobre la base de protección arancelaria y subsidios
fiscales– una nueva estructura productiva que avance hacia la fabricación local de aquéllo que en
las nuevas circunstancias vigentes a escala mundial simplemente no se puede importar (Ocampo
y Thorp, 2004). Desde esta perspectiva, la producción pública de bienes y servicios y el
otorgamiento de subsidios de diversa índole al sector privado para inducirlo a encarar la
producción local de toda clase de artículos que previamente se importaban constituye la respuesta
que los gobiernos de la región dan a la crisis de la década del treinta y al creciente grado de
proteccionismo que se observa en el mundo desarrollado en la etapa pre-bélica. Lejos de haber
sido una estrategia pro-activa de ir hacia un modelo de desarrollo industrial, como muchas veces
se piensa, el nuevo conjunto de políticas públicas resulta de la adaptación por default al escenario
internacional de la época y a los pocos grados de libertad con que los países cuentan para
mantener en funcionamiento su rudimentario aparato productivo de la época.
Además de lo anterior, otros rasgos del momento merecen ser mencionados. Nos
referimos al clima bélico que reina en el mundo por ese entonces y al incremento de los
sentimientos nacionalistas que es dable observar durante los años previos a la Segunda Guerra
Mundial. Diversos países de la región están gobernados en esos años por elencos de las Fuerzas
Armadas, lo que potencia el papel que adquieren dentro de las estrategias nacionales las llamadas
“industrias de la defensa” definidas en un sentido laxo que incluye la producción de acero, el
desarrollo de la aeronáutica o de la energía atómica, temas todos que penetran en la agenda
latinoamericana de la época.26 Junto a éstos, aparecen también sectores productivos considerados
“básicos” como el cemento, la celulosa y papel, los medicamentos, los vehículos y los bienes de
capital, que también habrían de recibir tratamiento preferencial en las políticas de desarrollo
productivo de esos años.
En otros términos, la estrategia del desarrollo “hacia adentro” no es otra cosa que un
conjunto de políticas de Estado destinadas a mantener en funcionamiento estructuras productivas
seriamente afectadas por el desarreglo que prima en el comercio mundial, y por el clima de
proteccionismo bélico que predomina en el mundo por ese entonces. (Thorp y Ocampo, 2004). La
creación de rentas extraordinarias en la economía – tanto por vía de aranceles a la importación
como por vía de permisos de importación, reservas de mercado, financiamiento de la inversión a
tasas preferenciales u otros mecanismos semejantes- constituye la forma a través de la que los
distintos gobiernos de la época inducen la implantación de nuevos sectores productivos en la
economía, y la instalación de nuevas empresas. Típicos representantes de dicho “clima”
institucional son el IAPI argentino, la CORFO chilena, NAFINSA en México o el BNDE en Brasil.
Agencias semejantes de financiamiento y programación del desarrollo predominan a lo largo de toda
26
Ver Goldstein, para el caso de Embrear y la aeronáutica brasileña y Kosacoff para el de Invap y
Fundación Balseiro, en relación con la energía atómica de Argentina.
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
la región en esos años. Lo anterior se complementa con la producción pública de múltiples bienes y
servicios básicos, como son energía, transporte, telecomunicaciones o servicios de salud.
La inversión extranjera directa no cumple un papel especialmente relevante durante las
dos primeras décadas del modelo sustitutivo, 1940-1960. Más bien, se observan procesos de desinversión de parte de firmas extranjeras que ya operaban en América Latina desde épocas
anteriores. Es sólo años más tarde, a partir de mediados de los sesenta, cuando la IED vuelve a
constituirse en un factor de peso en la escena latinoamericana, a través del ingreso masivo de
firmas extranjeras a la región. Entre 1959 y 1964 llegan a Argentina unas 200 grandes empresas
transnacionales, instalando plantas de producción, para el mercado interno. Idéntico panorama se
observa en Brasil, México, Colombia o Chile.
La política industrial de la época se traduce en instrumentos e instituciones sectoriales de
apoyo y financiamiento a sectores particulares de actividad, e incluso a firmas específicas dentro
de los mismos. Dichas intervenciones involucran la creación de rentas extraordinarias en la
economía a fin de inducir la apertura de nuevas industrias y la radicación de firmas particulares
que se trasforman en beneficiarias directas de los programas de Estado.27
A partir de fines de de la década del sesenta, y con más intensidad aún a medida que
avanzan los setenta, el régimen de crecimiento “hacia adentro”, apoyado en una fuerte presencia
del sector público, comienza a sufrir críticas profundas en medios académicos internacionales y
en los ambientes políticos de la región.28 El cuestionamiento del modelo de crecimiento “hacia
adentro” en el mundo académico estuvo basado, por un lado, en una revalorización de la
soberanía del consumidor y la libre elección y, por otra, del papel del mercado como mecanismo
impersonal de asignación de recursos. El fracaso del Estado, por corrupción y clientelismo, es
argumentado con gran vehemencia por diversos economistas de países desarrollados, Krueguer
(1974), entre ellos. Se difunde en el plano de las instituciones una nueva concepción valórica
basada en la libertad individual de elección como garantía última de un adecuado funcionamiento
de la competencia, y en la idea de que el sector público sólo debe cumplir un rol minimalista,
dejando al mercado la asignación de recursos. En América Latina esta nueva manera de mirar el
funcionamiento de la sociedad se refleja con claridad en el decálogo del llamado Consenso de
Washington, que condensa, pocos años más tarde, el pensamiento mayoritario de la profesión
(Williamson y Kuszcynsky, 2003.)
Esta breve caracterización del cuadro histórico-institucional de los setenta no es, sin
embargo, completa. Es importante agregar que, junto a lo anterior, la región se ve convulsionada
desde comienzos de los setenta por el avance, por un lado, de los movimientos de izquierda, que
cuestionan el status quo político de diversos países de la región, poniendo en tela de juicio los
derechos de propiedad y el modelo de gobierno de países como Argentina, Chile, Uruguay y
Brasil, entre otros y, por otro, por la represión de Estado, que las Fuerzas Armadas ponen en
27
28
Comparando los resultados presentados por Amsdem (2003) o Wesphal (2000) con respecto al caso de
Corea con los disponibles para América Latina, no se observan grandes diferencias en lo que a
subsidios estatales se refiere, como mecanismo de incentivos a la radicación de nuevas industrias.
Donde sí las diferencias parecen ser mayúsculas es en el grado de monitoreo de resultados y de cumplimiento
de compromisos que se exigiera en uno y otro caso.
Es interesante observar que el clima ideológico a favor del mercado impide a la profesión durante largos
años comprender adecuadamente la génesis del éxito de países como Corea o Taiwán, el que es
atribuido al libre juego de los mercados, sin alcanzar a comprender el papel crucial que el Estado juega
en estos países como agente coordinador central de la actividad económica. Los debates en torno al
estudio del Banco Mundial sobre el milagro del sudeste asiático, y la vehemencia con que el ala
neoliberal de la profesión reacciona contra la evidencia proveniente de estudios como los de Amsdem o
Westphal, son un claro indicador de la miopía de la mirada convencional sobre estos temas. Véase,
Amsdem, Rodrick, Westphal y otros.
58
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
marcha de manera violenta con la justificación de salvaguardar el debilitado cuadro institucional
de la época. La región asiste impávida a un grave cuadro de ruptura de la institucionalidad, y de
represión social de magnitud inédita en su historia. La contrapartida de todo eso es un
considerable aumento de la incertidumbre, y un marcado acentuamiento de la volatilidad
macroeconómica, con episodios hiperinflacionarios en varios países de la región. El incremento
de la incertidumbre y la volatilidad macroeconómica dan paso a una micro crecientemente
defensiva, a fuga de capitales al exterior, y a un aparato productivo que ve gradualmente
desaparecer los mercados de crédito y la solidez de las instituciones bancarias.
Dicho escenario encuentra una respuesta poco creativa en el mundo académico que se
limita a pregonar la necesidad de un Estado neutral y poco participativo en la economía, que deje
en manos de los mercados la asignación de recursos y se limite a asegurar condiciones de
estabilidad macroeconómica y respeto por los derechos de propiedad.29 Abrir la economía a la
competencia externa para que las importaciones disciplinen la conducta empresaria local, desregular
mercados para que opere la competencia y privatizar la actividad productiva para sacar al Estado de la
esfera productiva se constituyen en una receta “genérica” que llega a la región asociada a los
economistas del Consenso de Washington. Se produce así un entendimiento tácito entre sectores de la
academia y núcleos del establishment político-económico-militar que ven en la implantación por la
fuerza de las ideas de libre mercado la solución al complejo cuadro institucional de la época.
Dentro de este nuevo escenario económico-institucional, los gobiernos de la región
proceden a desmantelar tanto el régimen de incentivos vigente, como la infraestructura productiva
del Estado, privatizando empresas públicas, bajando drásticamente los aranceles de importación
(y su dispersión), suspendiendo programas de desarrollo productivo y de financiamiento sectorial
y, de manera más general, discontinuando acciones de política industrial que involucraban
selectividad e incentivos diferenciados entre sectores productivos, regiones y empresas. La
apertura comercial externa, la desregulación y privatización de la actividad productiva, la
reinstauración a nivel constitucional de derechos de propiedad sobre los recursos naturales, el
control de la acción sindical y la desregulación de los mercados de trabajo, se transforman en
distintos componentes de un nuevo cuadro de instituciones y políticas públicas que pasan a regir
la vida económica y social. Resulta evidente que estas reformas del régimen de incentivos
habrían de afectar de manera profunda la estructura y el comportamiento de las empresas, así
como la morfología y funcionamiento de los mercados.
La firma en el mundo de la industrialización ¨hacia adentro¨: 1940-1970
El tamaño de planta, la diversidad del mix de productos fabricados, el nivel de integración
vertical, las formas de acceso al financiamiento, la naturaleza del modelo de organización del
trabajo, el desarrollo de capacidad tecnológica propia, los esfuerzos de desarrollo de proveedores,
los vínculos con el Estado, etc. constituyen todas dimensiones del modelo de estructura y
comportamiento de la firma que, de una manera u otra, se vinculan con el régimen global de
incentivos y el cuadro institucional vigentes en la sociedad.
Tal como se dijo anteriormente, el mundo de la década del cuarenta y de la inmediata
post-guerra no se caracteriza por una participación muy activa del “colectivo” de empresas
transnacionales. Por el contrario, son las empresas pequeñas y medianas, algunos grandes grupos
29
En una reflexión interesante, Meller destaca en su libro Un siglo de Economía Política Chilena (1996),
la curiosa convivencia entre los denominados “Chicago boys, que manejan la política económica
chilena de la época y un gobierno que, más allá de pregonar su adhesión a principios de libre mercado,
continua subsidiando a sectores particulares de la industria (el forestal, por ejemplo) y a grupos
económicos específicos.
59
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
corporativos nacionales y, particularmente, las empresas del sector público, las que protagonizan
un fuerte proceso expansivo durante la fase temprana de la sustitución de importaciones, 19401960. Las grandes empresas productoras de energía, de servicios de transporte, de telefonía, así
como también de bienes “básicos” como hierro y acero, o combustible fueron corporaciones
públicas que tomaron bajo su responsabilidad el diseño y la instalación de plantas fabriles,
centrales eléctricas, destilerías, y demás. Esto les implicó la necesidad de armar elencos técnicos
y capacidades propias de ingeniería para afrontar dicho compromiso.
Tal como lo indica Meller en su libro Un siglo de economía política chilena, lejos de
constituir ejemplos de fracaso, las unidades productivas instaladas por el sector público en los
inicios del “crecimiento hacia adentro” constituyen en muchos casos expresión de éxito, que
mostraron desarrollos técnicos y de ingeniería bien concebidos, y plantas productivas que
responden de manera más o menos eficiente a las necesidades del momento.
Ésa es, también, la situación cuando hablamos de los establecimientos fabriles instalados
por los grandes grupos corporativos nacionales de esa época, como Alpargatas, Bunge y Born,
Siam DiTella, Grafa u otros del escenario argentino de los años cuarenta y cincuenta. Los trabajos
de investigación disponibles acerca del comportamiento de estas firmas tampoco los muestran
como muy alejados de las prácticas internacionales de la época. (Schvarzer, 2000). Varias de
estas empresas iniciaron, ya para esa época, un temprano proceso de internacionalización,
radicando inversiones en países vecinos, Brasil, Uruguay y Chile, en particular.
Distinto es el caso del “colectivo” de empresas pequeñas y medianas que también crece
vertiginosamente en esos años, cubriendo la demanda doméstica en sectores de menor
complejidad tecnológica, como son alimentos y bebidas, textiles, calzado, bienes de capital
sencillos como motores o bombas hidráulicas, y durables de consumidores como cocinas,
refrigeradores u otros artículos de uso doméstico. Aquí resulta más clara la imperfecta
información tecnológica, el carácter artesanal, tanto de las tareas de diseño de nuevos productos
como de las plantas fabriles y los modelos de organización del trabajo empleados a fin de
producirlos. Al ingresar al mercado, las firmas debieron recurrir a sus capacidades propias de
ingeniería para copiar productos, diseñar líneas de producción y rutinas de organización del
trabajo que les permitieran establecerse como establecimientos industriales. Muchas de estas
firmas venían de ser meros talleres de reparación y mantenimiento de máquinas, o importadores
del producto final, y estaban lejos de ser fábricas de “clase mundial”. Muchas de ellas se
iniciaron a partir de financiamiento familiar, con tecnología de producto y/o procesos provista por
el mismo empresario/dueño del establecimiento fabril.
En otros términos, la estructura productiva con que arranca la industrialización ¨hacia
adentro¨ muestra desde el comienzo fuertes diferencias entre establecimientos “grandes” y
“chicos” en lo que hace a diseño de productos, lay out de la planta fabril, rutinas de organización
del trabajo, acceso al financiamiento y demás. Ello se traduce en diferenciales importantes de
productividad y calidad de los bienes ofrecidos.30
Sin embargo, y pese a arrancar de un cuadro relativamente incipiente y fragmentario de
capacidades tecnológicas propias, muchos de estos establecimientos fabriles logran avanzar con
éxito a lo largo de su curva de aprendizaje tras la puesta en marcha de sus instalaciones En este
sentido, los estudios disponibles para la región no parecen describir una realidad demasiado
diferente de la que otros investigadores encuentran en países como Corea, o Taiwán. (Lall, 1983;
30
Un fenómeno idéntico se informa en la literatura de la época para los casos de Corea o Taiwán, que eran
conocidos por la baja calidad inicial de su producción manufacturera. Sin embargo, el fuerte
involucramiento de ambos países en la exportación operó como un aliciente para que la brecha original
se cerrara en pocos años.
60
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Kim, 1997 y 1998) El estudio de Turri S.A., previamente presentado, muestra que la estrategia
tecnológica de la firma se apoya en un rápido proceso de aprendizaje tecnológico en el que la
firma invierte considerable tiempo y esfuerzo. El desarrollo de capacidades tecnológicas abarca el
diseño de productos para pasar, años más tarde, a las tecnologías de organización y métodos de
trabajo. En otros términos, subyace aquí una dinámica evolutiva que nos lleva a afirmar que este
“colectivo” empresario fue paulatinamente adquiriendo capacidades técnicas y empresariales
propias que lo llevaron a consolidar su papel dentro de la economía en su conjunto. En paralelo,
también fueron tomando forma en la sociedad otras organizaciones e instituciones que apoyaron
este proceso, como son las escuelas técnicas, las cámaras empresarias, los colegios profesionales
y demás. Junto al gradual desarrollo del tejido empresario e institucional de la época, también se
va desarrollando un incipiente cuadro de organizaciones estatales –como el INTI, el INTA, el
Banco Nacional de Desarrollo y otros, en el caso argentino, o CORFO, el SAG o el INIA en el
caso de Chile- que apoyan por distintos medios el proceso de consolidación institucional y
productivo de la época. Gradualmente, el mismo fue adquiriendo solidez, dando paso a un
modelo altamente “localista” de desarrollo.
El “colectivo”de grandes firmas transnacionales irrumpe masivamente en dicho escenario
a mediados de los años sesenta. Tal como hemos visto, estas firmas son portadoras de diseños de
productos, procesos de fabricación, tecnologías de control de calidad, modelos de organización de
la producción, novedosos en la escena local. Su arribo trae aparejado un “shock tecnológico” de
gran magnitud en el aparato productivo de la época. Especialmente notorio es el impacto de las
mismas en materia de calificación de la mano de obra y en el desarrollo de proveedores. Cada una
de estas transnacionales hubo de operar en la escena doméstica con decenas y hasta cientos de
proveedores locales que producían partes e insumos intermedios. Muchos de ellos debieron
adecuarse a las especificaciones técnicas y a los estándares de calidad impuestos por las firmas
compradoras, lo que se refleja en el upgrading de su capacidad de ingeniería y en mejoras
generalizadas de productividad y calidad. Estos procesos tuvieron particular incidencia en el
funcionamiento del aparato productivo local en la segunda parte de los años sesenta y en los setenta.
Resulta importante consignar que dicho proceso tuvo una clara repercusión, tanto en el
ritmo de crecimiento de la productividad factorial doméstica como en la capacidad exportadora de
productos manufacturados de varios países de la región. Ambas crecen significativamente –aunque
no al ritmo de Corea o Taiwán en esos mismos años– en Argentina, Brasil o México. En paralelo
con lo anterior se observa también un incipiente proceso de internacionalización de firmas de los
países más grandes de la región que comienzan a invertir en países vecinos, y a exportar
tecnología a otras firmas de países más pequeños de América Latina.31
Pese a lo novedoso de estos hechos, y a que los mismos sugieren que un importante
proceso de maduración de las fuerzas productivas domésticas estaba en franco desarrollo,
debemos admitir que los mismos pasan prácticamente inadvertidos en los setenta en el marco de
la profunda crisis de gobernabilidad y de destrucción institucional que comienza a tomar forma en
la región, ocultando el fenómeno evolutivo que subyace bajo la estrategia de crecimiento de la
época.32 La enorme turbulencia y volatilidad macroeconómica y el paralelo proceso de ruptura de
31
32
El trabajo de Katz y Ablin de 1978 muestra que cerca de medio centenar de firmas argentinas opera en
esa época en el mercado de tecnología, vendiendo plantas “llave en mano” en otros países de la región,
o servicios de asistencia técnica a la producción a plantas fabriles de más reciente instalación. Idéntico
fenómeno es identificado para Brasil y México.
Resulta curioso comprobar que el aprendizaje tecnológico doméstico en los países de la periferia no
forma parte del escenario analítico de los economistas de países desarrollados, hasta que el estudio del
Banco Mundial sobre el “milagro asiático” lo pone claramente de manifiesto como un fenómeno
presente en las economías de Corea, Taiwán o Singapur. En nuestra opinión, mucho de este mismo
61
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
la gobernabilidad que va tomando forma en los países latinoamericanos impiden ver rasgos
estructurales de largo plazo del modelo de crecimiento de la época.
En paralelo a lo anterior, comienza a crecer en los medios académicos y políticos – locales e
internacionales- un marcado clima de antagonismo hacia las políticas proteccionistas de la postguerra. El estudio del Banco Mundial sobre el éxito de los “Tigres Asiáticos” aporta su propia
dosis de confusión al debate de la época dando una explicación más que dudosa sobre el origen
del éxito de los “tigres asiáticos”, al decir que el mismo se debe a “intervenciones amigables” con
el mercado” (market-friendly interventions) sin definir qué es lo que éstas significan y colocando
un velo de mistificación sobre el hecho de que los gobiernos del sudeste asiático cumplieron un
rol fundamental en la coordinación del proceso de desarrollo. No todo ha sido mercado en países
como Corea, Taiwán o Singapur, en los que sin duda el papel del Estado como agente de
construcción de mercados, capacidades sociales y tecnología ha sido fundamental,
particularmente, en las primeras etapas de su desarrollo (Banco Mundial, 1993; Rodrik, 1994;
Lall 1994).33 En ese contexto de escasa claridad conceptual y enorme falta de gobernabilidad políticosocial, la corriente mayoritaria de la profesión se vuelca masivamente a favor de la apertura comercial
externa y la desregulación y privatización de la actividad productiva como camino para lograr mayor
estabilidad macroeconómica y el fortalecimiento de las instituciones del capitalismo, fuertemente
cuestionadas en el medio latinoamericano de esos años.34
Las dos décadas siguientes muestran el avance de la transformación estructural en
dirección a reglas de mercado. Firmas, instituciones, capacidades tecnológicas internas, así como
también estructuras de mercado, experimentan el impacto del cambio en las reglas del juego. En lo
que resta del presente capítulo nos ocuparemos de lo ocurrido en el plano de la firma –escala, niveles
de integración vertical, apertura del mix de producción, ratio de exportaciones sobre producto y
demás- dejando para los dos capítulos siguientes el análisis del impacto que dicho cambio
paradigmático tuvo sobre la estructura y comportamiento de mercados e instituciones.
La firma en el mundo de las reformas estructurales
A medida que los países fueron avanzando por el camino de la apertura comercial externa y la
desregulación y privatización de la actividad productiva, las firmas se vieron forzadas a adaptarse
a la nueva realidad cambiando su estructura y comportamiento. Miles de ellas abandonaron el
mercado, ante la imposibilidad de responder a las nuevas reglas del juego. Las estimaciones
33
34
efecto madurativo está presente en la industrialización sustitutiva de países como Argentina, Brasil o
México. Véase Katz, 1986.
Pese a que el estudio fue encarado a partir de la idea de que lo ocurrido en los países del sudeste asiático
era producto de fuerzas de mercado, las conclusiones del mismo distan de probar esa tesis. Por un lado,
el trabajo muestra que “los” tigres asiáticos no responden a un modelo único de organización de la
producción, sino que median profundas diferencias en lo que hace a los actores que protagonizaron el
dinámico proceso de expansión de cada economía – grandes chaebols en Corea, PyMEs en Taiwán y
subsidiarias de firmas transnacionales en Singapur. Por otro lado, el estudio muestra con claridad el rol
pro-activo y dinámico que el Estado de todos y cada uno de los países mencionados tenía, creando
instituciones, mercados, recursos humanos calificados y demás, así como también apoyando el
desarrollo del sistema innovativo nacional de cada país. Lejos de mostrar lo que a priori esperaba
mostrar, el estudio del East Asian Miracle muestra que el tema del desarrollo económico es
significativamente más complejo de lo que la economía neoclásica imagina.
Es importante recordar aquí que en Chile el socialismo había ganado acceso al gobierno por vía de
elecciones y se encontraba en franco proceso de construcción de un sector de “propiedad social”. En
tanto ello ocurría, en Argentina, Uruguay, Brasil y Perú los movimientos de izquierda revolucionaria
cuestionaban por la vía armada el status quo institucional de la época, mostrando la extrema debilidad
que las instituciones del capitalismo habían alcanzado a desarrollar en América Latina por ese entonces.
62
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
disponibles muestran que más de ocho mil establecimientos cerraron sus puertas en Chile en los
setenta y que cerca de 15 mil empresas lo hicieron en Argentina en los ochenta.
El impacto fue particularmente fuerte al interior del “colectivo” Pyme, donde el cierre de
plantas fabriles textiles, de indumentaria, de bienes de capital sencillos y de durables de
consumidores muestra una alta incidencia, claramente mayor de lo que resulta “normal” en este
tipo de empresas, que de por sí muestran altas tasas de volatilidad (bajo grado de sobrevivencia),
no sólo en América Latina sino también en otros escenarios mundiales (Castillo y otros; Crespi,
2005; Yoguel y otros, 2006). El cuadro 10 ejemplifica el tema de las muertes –mayoritariamente
de firmas pequeñas y medianas– y de los nacimientos de firmas “grandes, en el caso de la
industria siderúrgica argentina.
CUADRO 10
MUERTES Y NACIMIENTOS DE EMPRESAS EN LA INDUSTRIA SIDERÚRGICA
ARGENTINA
1975
Alt. Hornos
Zapla
SOMISA
1980
Alt. Hornos
Zapla
SOMISA
Acindar
Siderca
1985
Alt. Hornos
Zapla
SOMISA
Acindar
Siderca
1990
Alt. Hornos
Zapla
SOMISA
Acindar
Siderca
1992
Aceros Zapla
Aceros Paraná
Acindar
Siderca
2
Aceros Bragado
Aceros Ohler
Acindar
Cura Brothers
Gurmendi
La Cantábrica
Mairimi&Sinai
Santa Rosa
Siderca
Tamet
10
4
Aceros Bragado
Gurmendi
La Cantábrica
Santa Rosa
Tamet
4
Aceros Bragado
Tamet
4
Aceros Bragado
Tamet
4
Aceros Bragado
5
2
2
1
Laminadores
Total
47
38
36
33
21
Total Industria
59
47
42
39
26
Integradas
Total
Semi integradas
Total
Fuente: Aspiazu, 1994.
Las firmas que sobrevivieron redujeron significativamente el mix de productos fabricados
y su dotación de personal, modificando sus rutinas operativas a fin de lograr economías de
especialización, bajar el nivel de integración vertical de sus plantas fabriles, avanzar hacia el
“outsourcing” de partes y piezas, ya sea comprando localmente o importando insumos
intermedios, al tiempo que complementaban la gama de lo comercializado localmente con
unidades completas, importadas. Diseñar localmente, o incluso comprar el diseño de producto por
Internet en, digamos, Italia; manufacturar en China y comercializar localmente o en otros
mercados mundiales un mix de productos más reducido que el que fabricaban anteriormente, ya
no es un modelo de organización productiva exclusivamente propio de la imaginación.
Numerosas firmas incumbentes han recurrido a ello como mecanismo de supervivencia. Esto
afectó significativamente los “límites” y naturaleza de la empresa, su estructura, estrategia y
sendero de aprendizaje tecnológico a través del tiempo. Las empresas han sobrevivido, pero más
como un modelo de organización productiva basado en el ensamble de partes y piezas importadas
que en uno de fabricación doméstica propiamente dicho, de los bienes ofrecidos al mercado. Esto,
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
sin duda, ha afectado la oferta –en calidad y cantidad– de puestos de trabajo. Concomitante con
este proceso, se observa también un más rápido crecimiento de las firmas de servicios vis à vis las
de manufactura. También esto refleja una tendencia de carácter mundial relacionada con la rápida
expansión de los servicios en el marco de la transición a un modelo digital de organización de la
producción en “tiempo real”, que ya por ese entonces comenzó a tomar fuerza en el mundo.
(Hilbert y Katz, 2003; Yoguel y otros, 2006). Actividades que antes eran parte del producto
industrial ahora se miden como parte del sector servicios.
Más allá de estos hechos de carácter global que indican que la naturaleza y los “límites”
de la firma tienden a cambiar cuando se modifica el régimen global de incentivos en que opera la
economía, es importante ver que cada uno de los cuatro “colectivos” empresarios previamente
identificados –Pymes, subsidiarias de empresas extranjeras, grandes conglomerados nacionales y
empresas públicas– procesan la transición de manera diferente. Al análisis de este tema nos
dedicamos a continuación.
El “colectivo” de empresas estatales sufrió un colapso masivo a raíz de las políticas de
privatización de la actividad productiva encaradas por prácticamente todos los gobiernos de la
región en los noventa. Son pocas las empresas del Estado que han sobrevivido a esta nueva visión
del papel de “lo estatal” en la región –Codelco en Chile, PDV en Venezuela, Petrobras en Brasil
entre ellas- pero es sumamente extenso el número de aquellas otras que pasaron a manos
privadas. Se destaca en este sentido el fuerte proceso de M&As que la región vive en el curso de
los noventa, y dentro de dicho cuadro, el papel fuertemente expansivo que registra el “nuevo
capitalismo” español, que en su agresiva política de captación de empresas (Calderón y Casilda,
1999) ha alcanzado un papel central en campos como telecomunicaciones, energía, turismo o
servicios bancarios. Es interesante observar que, en muchos casos, las empresas españolas que
adquirieron los activos públicos locales eran ellas mismas compañías estatales (u operaban con
aval del gobierno español). Pensar que lo ocurrido es producto del libre juego de los mercados es,
nuevamente, tender un velo de irrealismo sobre los verdaderos determinantes del funcionamiento
institucional de la época (Calderón, 1999, CEPAL-Secretaría General Iberoamericana, 2006),
Los grandes grupos corporativos de capital nacional también experimentaron un fuerte
proceso de retracción. En algunos casos, ello fue resultado de decisiones propias, al optar muchos
de ellos por vender sus plantas fabriles y sus posiciones de mercado al capital extranjero. En otros
casos, estas firmas se vieron involucradas en procesos –no necesariamente amistosos– de compra
por parte de grandes firmas transnacionales.
El “colectivo” Pyme también fue protagonista de un marcado proceso de
reestructuración. Aquí llama mucho la atención la diversidad de situaciones, tanto entre países
como entre industrias. Si bien el trabajo de Stumpo y Peres (2002) refirma el hecho de que no se
debe caer en una lectura excesivamente simplista que afirme que el “colectivo Pyme fue siempre
y necesariamente el gran perjudicado por el cambio en las reglas del juego”, sí parece ser cierto
que en los países más desarrollados de la región –Argentina, Brasil, México- estas firmas habían
alcanzado un desarrollo importante en las industrias metalmecánicas, productoras de bienes de
capital, máquinas herramienta y demás, y sufrieron un fuerte embate “destructivo” con la
apertura comercial externa. En ese campo, los cierres de planta y la pérdida de terreno relativo de
las PyMEs de la región han sido significativos, y miles de establecimientos fabriles dejaron el
mercado. La rapidez de implementación de los cronogramas de apertura comercial externa, la
falta de financiamiento de largo plazo y de bienes públicos que permitieran “nivelar el campo de
juego” y, en muchos casos, la sobre valuación del tipo de cambio local resultado de los programas
de ajuste macroeconómico, dieron por resultado una tasa anormalmente alta de fracaso
empresario en el campo de los bienes más conocimiento-intensivos. Junto a dichos sectores,
también ha sido significativa, aunque mucho menor medida, la desaparición de pequeñas y
medianas empresas en campos como alimentos y bebidas, productos químicos, textiles e
64
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
indumentaria. En estos sectores, tecnológicamente menos demandantes que los anteriores, la
distancia relativa de los establecimientos locales con las mejores prácticas internacionales era
menos significativo que en las ramas ingeniería-intensivas previamente mencionadas, pero su
supervivencia estuvo igualmente cuestionada ante la magnitud y velocidad del cambio en las reglas
del juego y la reciente incorporación de China como un fuerte competidor en la escena mundial.
El “colectivo”de subsidiarias domésticas de grandes firmas transnacionales –que hoy domina
la escena en gran parte de los mercados de América Latina– también exhibe profundas
transformaciones en materia de estructura y comportamiento de las empresas.
Las firmas han avanzado hacia la globalización al interior de sus respectivos grupos
corporativos, transformándose en ensambladoras de productos finales a partir de partes y
componentes importadas. Un ejemplo típico en este sentido es el de la industria automotriz
argentina que, de niveles de integración vertical cercanos al 90% en los setenta, opera hoy con
apenas la mitad de ese nivel de auto fabricación de partes y piezas, importando el resto de los
componentes y partes intermedias desde distintos países del mundo (Katz, 1994; Todesca 2004;
CEPAL, 2006).
Un párrafo aparte merece, quizás, el caso de Brasil, donde en años recientes se destaca el
hecho de que un núcleo no menor de empresas han optado por profundizar sus esfuerzos
tecnológicos locales con miras a transformarse en líderes de líneas particulares de producción,
diseñando y produciendo para el mercado mundial. Se destacan, en este sentido, algunas de las
firmas automotrices, GM, Ford y WV entre ellas. Esto es mucho menos observable –aun por parte
de las mismas firmas– en el escenario mexicano, donde la clara especialización en el modelo de
“maquila” ha involucrado un sendero evolutivo distinto como opción de largo plazo; o en el argentino,
donde la industria se ha estabilizado con un contenido mucho menos doméstico de insumos
intermedios fabricados localmente por razones de deseconomías de escala y de especialización.
La firma latinoamericana hoy, en el mundo de la globalización
América Latina entra al tercer milenio con un escenario macroeconómico marcadamente distinto
del que tenía sólo dos décadas atrás. Como respuesta a las reformas estructurales pro-mercado y a
los procesos de globalización de la economía mundial, el aparato productivo de la región ha
sufrido un proceso de transformación radical. El mismo se manifiesta con claridad en cada uno de
los cuatro grandes “colectivos” empresarios, así como también en lo que hace a la naturaleza,
estructura y comportamiento de las firmas, vistas individualmente. Nos dedicaremos aquí al tema
de las firmas, dejando para los próximos dos capítulos el tema de los mercados y las instituciones.
A nivel general, y tal como lo muestra la sección previa, el rasgo central de la
transformación estructural del mundo micro es el de la fuerte pérdida de protagonismo de las
firmas de capital local vis à vis el gran avance del segmento extranjero en el control de la
estructura productiva doméstica. Han desaparecido miles de empresas pequeñas y medianas, ha
avanzado la toma de control de grandes grupos corporativos locales por parte de firmas
transnacionales, en tanto que las múltiples privatizaciones de empresas del Estado a manos de
empresas extranjeras completa el cuadro de fuerte avance hacia la extranjerización del aparato
productivo. Este fenómeno tiene, en nuestra opinión, pros y contras. No es mayormente
preocupante la propiedad del capital en sí, sino hasta qué punto la propiedad extranjera afecta o
interfiere el proceso de maduración de las fuerzas productivas locales, la creación de capacidades
tecnológicas domésticas y los avances en materia de inserción competitiva internacional. La
evidencia empírica disponible en este sentido muestra signos ambivalentes. No son pocas las
firmas de capital extranjero que, al reestructurar su modelo de organización productiva en
dirección al ensamble de partes y piezas importadas, han discontinuado programas domésticos de
desarrollo tecnológico “adaptativo” y esfuerzos “menores” de investigación y desarrollo que
65
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
previamente llevaban a cabo localmente. Tampoco son pocas las firmas que, al pasar a operar en
el marco de estrategias globales de funcionamiento, han discontinuado exportaciones que ahora
son cubiertas desde otras localizaciones al interior del grupo como un todo. El sector automotriz
muestra diversas situaciones de este tipo, las que también se pueden encontrar en el mundo
químico y petroquímico. El caso de YPF –Repsol viene claramente a la mente como un ejemplo
en el cual el desarrollo de la capacidad tecnológica doméstica ha sufrido un fuerte impacto
negativo ante el cierre de las instalaciones de I&D que la primera de dichas firmas mantenía en
Florencio Varela, Argentina, y la transferencia al exterior de sus equipos experimentales.35 No es
éste el único ejemplo que puede ser citado mostrando un efecto negativo de la transferencia de
empresas locales al capital extranjero, lo que indica que este tipo de escenarios de “involución
tecnológica” merecería ser explorado en mayor detalle a futuro.
A esta pérdida de protagonismo de las empresas de capital doméstico se suma un segundo
rasgo estructural de la situación actual que también reclama atención. Nos referimos al desigual
proceso de desarrollo que experimentan firmas “grandes” y “chicas” al interior del aparato
productivo. Algunos ámbitos en los que esto resalta con claridad son el acceso de unas y otras a
los mercados financieros, así como también el desigual proceso de transición hacia un ambiente
digital de organización del trabajo. En ambos planos –acceso al mercado de capitales y transición
al mundo digital- el “colectivo” PyME revela un cuadro de fuerte debilidad estructural que
reclama atención a futuro.
La transición a un ambiente digital de organización de los procesos productivos involucra
programas de formación de recursos humanos, adquisición de hardware y disponibilidad de
software que una firma pequeña y mediana de capital nacional escasamente puede manejar.
Involucra también largos períodos de aprendizaje y cambios en las rutinas de organización de la
producción que una firma de gestión familiar difícilmente puede solventar. El proceso a que
hacemos referencia está afectado por múltiples fallas de mercado y por falta de acervos o
capacidades iniciales de los agentes productivos que llevan a que la distancia entre firmas
“grandes” y “chicas” muestre tendencias a seguir aumentando en las presentes circunstancias.
35
YPF gastaba anualmente cerca de 30 millones de dólares en tareas de investigación y desarrollo, siendo
claramente la firma que mayores recursos destinaba en el país a estos fines. El cierre de sus actividades
de desarrollo tecnológico debe considerarse como un pérdida importante asociada a la privatización,
aun cuando el tema no hay recibido atención en el debate doméstico.
66
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
IV. Mercados e instituciones en una economía en
desarrollo
1. Introducción
Así como las firmas de una economía periférica no son organizaciones productivas estrictamente
comparables con las firmas de una economía desarrollada, algo similar ocurre con los mercados y
las instituciones, y con sus procesos dinámicos de cambio a través del tiempo. No parece
conveniente pensar en éstos como si constituyeran una replica fidedigna de lo que entendemos
por tales en países más desarrollados.
Para comenzar, muchos mercados que rutinariamente existen en países avanzados
simplemente no existen en países de menor desarrollo relativo. Emblemático en este sentido es el
caso del mercados de capitales de largo plazo, donde el segmento de instrumentos de
financiamiento de la inversión de largo plazo con frecuencia no existe, o lo hace de manera muy
rudimentaria, obligando a las firmas a financiar proyectos de inversión en nuevas plantas fabriles
con instrumentos de corto plazo –esto es, con capital de trabajo- o a tomar prestado, cuando
pueden hacerlo, en mercados de capitales del exterior. En realidad, no es ésta una dificultad
estrictamente local. La literatura internacional nos muestra que son pocos los países del mundo
que han logrado desarrollar un mercado vibrante de capital de riesgo capaz de financiar
programas de inversión e innovación de largo plazo (Teubal, 2006).
Por otro lado, aun cuando el mercado exista, observamos que el tamaño es, con
frecuencia, mucho más chico, y se satura más tempranamente, que el de países desarrollados,
abriendo menos espacio a la competencia como factor disciplinador de la conducta empresaria.
En adición a ello, los derechos de propiedad, la legislación antitrust y de defensa de la
competencia o la protección del consumidor no tiene el mismo nivel de observancia que en el
mundo industrializado, y las cortes de justicia no muestran idéntico celo en sustentar los derechos
de los accionistas minoritarios, en el campo del derecho empresario.
Pese a lo anterior, sin embargo, el mundo en desarrollo tiene mercados e instituciones que
reclaman ser estudiados, en y por sí mismos, en lo que a estructura y comportamiento se refiere,
si deseamos comprender de manera más adecuada qué es lo que está en juego en los procesos de
67
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
maduración de las fuerzas productivas de una sociedad periférica. Es inútil refugiarnos en el
supuesto a priori de que los procesos evolutivos de los mercados e instituciones del mundo en
desarrollo habrán de seguir etapas “madurativas” que de alguna forma podemos predecir en base
a lo ocurrido varios años antes en países hoy desarrollados. Ello constituye una lectura mecanicista
del desarrollo, que ha dado pie a profundos errores de política pública en el curso de las últimas
décadas, como el que cometiera, por ejemplo, Sachs en el caso de la ex-Unión Soviética cuando
pensó que las “instituciones del capitalismo” se podían “construir” por un mero acto administrativo.
Las instituciones y los mercados del mundo periférico desarrollan una trayectoria
endógena propia que debemos comprender en detalle si pretendemos actuar sobre ellas. Debemos
imaginarlas como “maquinaria social” (tomando el termino del artículo previamente citado de
Solow) en constante proceso de transformación y no como un “estado” (estacionario) del modelo.
Los cambios y transformaciones resultan de procesos de aprendizaje, de ensayo y error, y de
formas de coordinación que tanto firmas como organizaciones –gubernamentales y no
gubernamentales- van desarrollando a través del tiempo. Claramente, opera aquí un fenómeno de
path-dependency donde lo que hoy existe es, en parte, resultado de lo que ya existía ayer.
Dos cuerpos independientes de teoría -desarrollados en el curso de los sesenta- resultan
útiles para mirar la estructura y comportamiento de firmas y mercados desde esta perspectiva
“evolutiva”. Por un lado, varios autores proponen lo que en su momento denominaran la “teoría
del ciclo de producto”. Por otro, y en paralelo con lo anterior, Abernathy y Utterback (1975)
presentan un modelo dinámico de desarrollo sectorial basado en el “ciclo de vida” de una
determinada actividad productiva. En ambos casos, el comportamiento de los agentes económicos
se imagina como siguiendo una secuencia de “fases” en las que la innovación (de productos y
procesos), el aprendizaje de los agentes productivos y la competencia entre éstos, van dando
forma de manera endógena a la dinámica de funcionamiento sectorial. En ambos cuerpos de
teoría, la visión evolutiva del proceso se plantea de manera “apreciativa”, es decir, sin un modelo
formal detrás que asuma comportamientos de equilibrio. Algunos años más tarde, Stiglitz y
Atkinson vuelcan esta lectura “apreciativa” del ciclo evolutivo de una industria en un modelo
formal de organización industrial en el que los cambios en el grado de concentración constituyen
un desarrollo endógeno del funcionamiento del sector. También lo hacen Grosman y Helpman,
Aghion y otros economistas contemporáneos que intentan incorporar fenómenos de
“destrucción/creativa” de raíz schumpeteriana en modelos de competencia imperfecta que
conservan ciertos rasgos del escenario neoclásico de equilibrio (Aghion y otros, 2003). Los
estudios de casos que aquí se presentan brindan una lectura “apreciativa” de estos temas y describen el
proceso de transformación estructural de dos industrias “nuevas” en la escena latinoamericana, la
producción de soja transgénica y aceites vegetales en Argentina y la salmonicultura en el medio
chileno. En ambos casos, observamos que las instituciones sectoriales y la morfología y
comportamiento del mercado van cambiando a lo largo del tiempo, pasando de escenarios
competitivos a formas oligopólicas de mercado, en el curso de dos décadas. Pari pasu con lo anterior,
también las instituciones sectoriales y el papel del sector público van cambiando en el tiempo.
En la misma dirección – esto es, afectando la estructura y comportamiento de mercados e
instituciones – opera la presente tendencia hacia la armonización de reglas del juego a escala
mundial, y hacia la construcción de una nueva arquitectura institucional de alcance universal en
materia de derechos de propiedad intelectual -ADPIC- en el marco de los acuerdos multilaterales
y bilaterales de comercio que muchos países en desarrollo han firmado con países desarrollados
en el curso de las dos últimas décadas. Tanto los primeros como los segundos buscan establecer un
estándar mínimo de observancia de los derechos de propiedad “asociados al comercio” -siguiendo el
principio de trade relatedness impuesto por la doctrina norteamericana desde mediados de los años
setenta- buscando acercar el cuadro institucional de los países periféricos al de los países centrales.
(Maskus, 2000; Roffe, 2004).
68
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Este amplio y complejo territorio –esto es, la manera como mercados e instituciones
evolucionan a través del tiempo y la tendencia actual a la armonización internacional del cuadro
de instituciones- constituye nuestro campo de estudio en los dos próximos capítulos.
Comenzamos por examinar la evidencia empírica, para pasar luego a una construcción más
abarcativa que resalta desde una perspectiva más “genérica” el hecho de que tanto mercados
como instituciones deben ser vistos como “máquinarias sociales” en perpetuo estado de cambio.
La noción de equilibrio resulta en este sentido ajena al cuadro aquí observado.
2. Mercados e instituciones en países periféricos
Estudios de casos
A continuación, se presentan dos estudios de casos en los que se pueden observar cómo la
coevolución de hechos económicos, tecnológicos e institucionales va dando paso a cambios
significativos en la estructura y comportamiento de mercados e instituciones en una economía en
desarrollo. Ambas industrias se trasforman “desde adentro” como parte de un proceso evolutivo
endógeno. Comienzan siendo un mundo de pequeños productores que conviven en un mercado
competitivo para, dos décadas más tarde, mostrar el cuadro de un “oligopolio maduro”,
firmemente integrado a cadenas alimentarias de funcionamiento global y ampliamente dominadas
por grandes grupos corporativos multinacionales. En ambos casos los productores latinoamericanos
terminan funcionando como proveedores de commodities de bajo valor agregado doméstico. No es
sólo en el ámbito privado de la economía donde se experimentan estos procesos evolutivos sino
también en el campo de las organizaciones del sector público, que experimentan su propio proceso de
transformación dinámica, de aprendizaje y de comportamiento “adaptativo”. El cuadro es el de una
institucionalidad dinámica al interior de la cual los actores del mundo periférico juegan el papel de
proveedores de bienes y servicios de bajo valor agregado doméstico.
La producción de soja trangénica y aceites vegetales en los noventa
La producción de granos por vía de semillas genéticamente modificadas comienza en el mundo a
mediados de los noventa. Hacia 2002, había cerca de 60 millones de hectáreas bajo cultivo,
principalmente de soja y maíz. Quince millones de ellas estaban en Argentina, país en el que casi
el 90% de la soja producida es de tipo transgénico.
La transición de soja convencional a soja transgénica ha tenido un tremendo impacto en
el país, tanto en el ámbito agrícola como en el industrial, que es donde la semilla de soja se
transforma en aceites vegetales. Argentina es uno de los principales productores de mundo de
estos últimos. En ambos planos –el agrícola y el industrial– ha habido marcadas transformaciones
económicas, tecnológicas e institucionales que recién en fecha reciente han comenzado a ser
estudiadas en detalle por los investigadores locales (Trigo y otros, 2002; Bisang, y otros, 2006;
Obschatko, 2003).
Comenzando por el ámbito agropecuario, se observa que la soja transgénica ha estado
asociada a la difusión de la denominada “agricultura de contratos” y de la tecnología de “siembra
directa”. Ambas involucran una profunda transformación tecnológica e institucional en el sector
primario argentino. El agricultor ha perdido parte de su rol como responsable de la organización
productiva y dicho papel ha sido tomado por subcontratistas independientes que proveen tanto el
financiamiento como la logística de organización “justo a tiempo” del proceso productivo. La
producción se organiza ahora como “contratos de riesgo” donde empresas del sector financiero
toman un rol de liderazgo en la difusión de estas nuevas formas institucionales de
funcionamiento. Por otra parte, el paquete tecnológico sobre el que se basa la producción de soja
69
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
transgénica es provisto por Monsanto y otros productores de semillas, herbicidas y agroquímicos:
RR Round Up, glifosato y demás. Sólo unas pocas firmas de capital nacional, y de menor escala,
operan en este mercado. Esto establece una clara diferencia con cómo funcionaba el sector
durante la denominada “revolución verde” de los sesenta, en que los cambios tecnológicos eran
primordialmente del ámbito mecánico y los extensionistas del INTA –Instituto de Tecnología
Agropecuaria– jugaban un rol fundamental en la difusión de un “bien público”, información
tecnológica. A diferencia de eso, ahora los cambios tecnológicos son, mayoritariamente, del
campo de la genética y la biología, están normalmente cubiertos por regímenes de protección a la
propiedad intelectual que operan en el marco de TRIPs y son celosamente controlados en materia
de observancia por las firmas propietarias de la tecnología original.36
Intuitivamente podemos comprender que, como visión de conjunto, éste es un mundo
radicalmente distinto –en lo económico, tecnológico e institucional–del que prevalecía en el
sector primario de Argentina sólo poco tiempo atrás.
Muchas nuevas instituciones han ido tomando forma en el sector a medida que se fue
consolidando la industria. La producción organizada como “contratos de riesgo” involucra una
nueva institucionalidad financiera, con nuevos actores incorporados al proceso y con nuevos
mercados financieros operando de manera especializada para el sector. El tema de los derechos de
propiedad sobre la tecnología constituye un enorme capítulo por sí mismo, de esta nueva
institucionalidad sectorial. Por un lado, Argentina muestra un bajo grado de observancia de las
disciplinas TRIPs. Una elevada proporción de las semillas utilizadas en una determinada campaña
agrícola corresponde a aquéllas retenidas de la campaña anterior, que son utilizadas sin pagar las
regalías correspondientes a las firmas propietarias de la tecnología. Por otro lado, Monsanto
equivocó su estrategia de patentamiento y no obtuvo en tiempo y forma la cobertura de patentes
sobre sus tecnologías en este campo. En función de ello se ha ido gestando una tensa relación de
confrontación entre la firma y los productores locales de soja transgénica.
Otro plano en el que el nuevo modelo de organización de la producción ha tenido un
fuerte impacto tecnológico e institucional es el asociado a la rápida difusión de la llamada
“siembra directa”. Si bien esta tecnología era ya conocida con anterioridad a la llegada de las
semillas transgénicas, el proceso de difusión de la misma ha sido vertiginoso en años recientes,
cambiando sustantivamente el patrón de utilización de la tierra en la economía pampeana, e
incrementando la renta agrícola percibida por los productores. Dado que el suelo no debe recibir
tareas de laboreo antes de la siembra, se reduce el ciclo productivo al punto que resulta factible
llevar a cabo un cultivo más entre cosechas, aumentando significativamente la renta al factor
tierra. Sin embargo, la utilización de elevadas retenciones reduce significativamente la fracción
del excedente apropiada por el productor.
Dejando el ámbito de la producción primaria y pasando ahora a ocuparnos de la fase del
procesamiento industrial de la soja transgénica, observamos que, también en este plano,
Argentina ha sufrido profundas transformaciones en años recientes al punto de que hoy puede
hablarse de una “nueva” industria aceitera, mucho más capital intensiva, concentrada y
empleando tecnologías de proceso “state-of-the-art”. Las “viejas” plantas aceiteras de los setenta
han sido reemplazadas por una nueva generación de plantas fabriles de base catalítica donde el
aceite no se produce por procesos físicos sino químicos. Los conocimientos tecnológicos
empleados en estas nuevas plantas fabriles difieren significativamente de los empleados por las
36
Es interesante observar que Monsanto no obtuvo en tiempo y forma los registros locales de patentes
sobre su tecnología RR para la producción de soja transgénica. Esto ha derivado en un complejo
escenario de enfrentamiento entre la firma y los productores locales en relación a la violación de
derechos de propiedad intelectual. El tema está en franca discusión en la actualidad en los foros
internacionales.
70
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
tecnologías utilizadas en la década del setenta. La productividad por hombre se ha decuplicado a
raíz de ello, y es muy poco la demanda de personal que estas plantas generan.
CUADRO 11
NÚMERO DE PLANTAS, EMPLEO Y PRODUCTIVIDAD LABORAL EN LA INDUSTRIA
ARGENTINA DE ACEITE VEGETAL 1973-1974 Y 1993-1994
Número de
plantas
1973-1974
1993-1994
67
59
Personal
contratado
6 895
4 934
Volumen de
producción (mill.
ton)
1 740
12 196
Ton./planta
(mill. ton)
26
207
Ton/hombre
(ton.)
252
2 472
Fuente: Obstchatko, 1997.
En paralelo a todo lo anterior, también el modelo de organización industrial del sector ha
cambiado profundamente. Diversas firmas aceiteras han adquirido en propiedad líneas férreas,
integrando verticalmente los servicios de transporte, las terminales portuarias y demás. A lo largo
de los noventa ha habido múltiples casos de fusiones y adquisiciones en los que distintas firmas
extranjeras tomaron el control de firmas locales. El sector es hoy mucho más concentrado que en
el pasado, y está firmemente inserto en la cadena internacional de comercialización de productos
alimenticios, como proveedor de un commodity indiferenciado.
Parece necesario hacer un último comentario en relación a externalidades. Nos referimos
al impacto que la industria de semillas transgénicas está teniendo sobre el desarrollo de las
biotecnologías. Un estudio reciente da cuenta de que existen en Argentina cerca de 80 empresas
que operan en lo que podríamos llamar la industria biotecnológica moderna, a fin de diferenciarla
de las plantas productoras de cerveza, yogurt y otros productos en los que se aplican técnicas de
fermentación de larga data (Bisang y otros, 2006). Dichas firmas producen semillas
genéticamente modificadas, agroquímicos, productos farmacéuticos, y distintos tipos de
productos alimenticios y/o insumos intermedios para éstos, como colorantes, pigmentos y demás,
usando tecnologías de procesos relacionadas al campo de lo biotecnológico. Dichas compañías
generan ventas en el entorno a los US$ 350 millones anuales y emplean cerca de 5 000 operarios.
Exportan bienes por alrededor de US$ 50 millones anuales y gastan en el entorno al 5% de sus
ventas en tareas de investigación y desarrollo de productos y procesos. Un 80% de las mismas
son empresas pequeñas y medianas de propiedad y gestión familiar, y mantienen un activo nivel
de intercambio con agencias de investigación y desarrollo del sector público y con laboratorios
universitarios del campo de las biotecnologías. Existe en este campo un activo intercambio de
ideas y conocimientos tecnológicos que deben verse como una externalidad positiva de la reciente
expansión de la industria sojera.
La salmonicultura en Chile
El proceso por el cual Chile ha alcanzado competitividad internacional en el campo de la
producción de salmón cubre más de dos décadas, período en el cual ingresaron al mercado
muchas nuevas empresas nacionales y extranjeras, se crearon nuevas instituciones y se desarrolló
capacidad productiva y tecnológica local en una industria que comenzó siendo básicamente
artesanal (Katz, 2006b).
La salmonicultura en Chile muestra tres “momentos” evolutivos claramente diferenciados
en los que los actores del sector y los problemas que éstos han debido afrontar cambiaron
sensiblemente. En la etapa inicial, el cultivo del salmón se introdujo con éxito al medio local a
partir de material genético importado. Ésta es una fase en la que predominan el ensayo y error, y
71
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
los fenómenos de aprendizaje en un momento en el que las firmas escasamente dominan la
tecnología de crianza del salmón en cautiverio y deben desarrollar tecnologías de proceso
adaptadas a su propia realidad ecológica. En esos años, fue fundamental la acción del gobierno de
Chile a través de CORFO y de la Fundación Chile.
Sigue luego una segunda etapa en la que la industria crece rápidamente a partir de la
entrada al mercado de muchas firmas nuevas así como también de proveedores de insumos
intermedios y de servicios a la producción. Es en esos años cuando comienza a tomar forma un
entramado sectorial –cluster salmonero– de creciente complejidad y capacidad operativa. El papel
del Estado cambia significativamente en esta etapa, retirándose del rol inductor de la radicación
de nuevas firmas al mercado y concentrando su acción en el plano regulatorio, en el que resalta la
protección del medio ambiente y en el de proveedor de bienes públicos al sector, en términos de
caminos, infraestructura portuaria, apoyo en negociaciones internacionales, etc.
Finalmente, la industria entra en una tercera fase – que es la actual – en la que se produce
el arribo de capitales extranjeros al sector, aumenta el tamaño y sofisticación tecnológica de las
plantas y la estructura de la industria cambia a partir de múltiples casos de M&A, consolidándose
un oligopolio maduro, fuertemente insertado en los mercados mundiales.
El cuadro 12 describe los principales rasgos de este proceso evolutivo, y los cuellos de
botella que las empresas y el sector público debieron enfrentar a lo largo del proceso.
En menos de 20 años las exportaciones de salmón pasaron de US$ 50 millones en 1989 a
algo más de US$ 2 100 millones en 2006. Las mismas representan en la actualidad cerca del 5%
del total de exportaciones de Chile. Desde una participación prácticamente nula en las
exportaciones mundiales de salmón -2% in 1987– Chile controla en la actualidad cerca de un tercio
del mercado mundial de este producto. Resulta claro que dicho proceso ha sido producto de fuerzas
económicas, tecnológicas e institucionales que fueron retroalimentándose en el tiempo, y que han
dado forma a un nuevo actor de talla internacional en este campo de la actividad productiva.
En los primeros años de la industria, las rutinas de organización productiva del sector
eran cuasi-artesanales, y como ya se mencionó, se basaban fundamentalmente en material
genético importado y en el "ensayo y error". El alimento de los salmones, principal rubro de la
estructura de costos de la industria, se preparaba diariamente en cada empresa a partir de materia
prima fresca. La tasa de conversión de alimento a pescado era de 3:1 es decir, tres kilos de
alimento fresco por kilo de salmón “cosechado”. Eso es más de tres veces el coeficiente de
insumo/producto que la industria exhibe en la actualidad, revelando un fuerte aumento en la
productividad así como un importante proceso de aprendizaje en el manejo del negocio
salmonero. Numerosos ejemplos de este tipo pueden encontrarse al examinar en detalle el proceso
evolutivo de esta industria. (Acuanoticias, julio de 1997; abril/mayo, 1998).
A fines de los noventa, la industria del salmón alcanzó en Chile muchos rasgos propios
de un oligopolio “maduro”, en el que el ingreso de nuevas firmas a la industria prácticamente se
había detenido y en el que la firma promedio había alcanzado gran escala, sofisticación
tecnológica y formas estables de inserción en los mercados mundiales. El gráfico 4 brinda
evidencia al respecto.
72
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
CUADRO 12
DESARROLLO EVOLUTIVO DE LA INDUSTRIA CHILENA DEL SALMÓN 1960–2000
1960–1973
--------
Exportaciones
(ton)
Principales
productos y
mercados
Hechos clave en
mercadeo
Cuellos de
botella a ser
resueltos.
Tecnología de
cultivo del
salmón en
cautiverio.
Acciones de
Gobierno.
Transferencia
de tecnología
Uso de la
cooperación
internacional.
CORFO, SAG
Fund.Chile.
Firma
Cooperación
prototípica de la internacional.
industria.
Escasas
empresas en el
sector.
Proveedores de Muy pocos en
insumos
actividad.
intermedios.
1974–1985
1 000 Ton
1986–1989
11 000 Ton
1990–1995
100 000 Ton
Salmón Coho,
fresco y
congelado.
Truchas.
Salmón Coho
para el Mercado
de Japón.
Salmón Coho para
Japón y salmón del
Atlántico para
EE.UU.
Alto grado de
integración
vertical en las
firmas.
Producción local
de ovas
Se expande la
subcontratación y la
desverticalización
de las plantas.
El cluster
salmonero avanza
integrándose
1996–2002
500 000 Ton.
Fuerte
diversificación de
mercados, con
preeminencia
Japón.
Los brokers
Aparecen formas de Llegan las grandes
internacionales
acción colectiva
cadenas
llegan a Chile.
alimenticias
mundiales.
Desarrollo de
Rápido
Desarrollo de las
Tecnologías de
tecnología de
crecimiento de las industrias de
control ambiental,
trazabilidad,
procesos
escalas de planta insumos .
combinada, agua
y del tamaño de la Ovas, smalts,
Mejoras de
dulce y salada.
industria.
alimentos, vacunas, proceso.
embarcaciones.
Apoyo en manejo
Permisos de
Construcción de
Apoyo en la
cultivo, Normas
caminos,
realización de
ambiental y en
de control
terminales
misiones
actividades de
ambiental vía
portuarias, etc.
tecnológicas y de
I&D. Programas
CORFO,
Apoyo en
búsqueda de
públicos de
mercados.
financiamiento a
Fundación Chile,
negociaciones
Sernapesca.
internacionales.
universidades.
Firmas pequeñas y Rápida expansión Presencia creciente M&A de parte de
medianas de tipo
de PyMEs
de firmas
grandes firmas
familiar.
locales.
extranjeras.
mundiales.
Externalidades.
Comienzan a
desarrollarse
proveedores de
insumos.
Determinantes
de la
competitividad.
Ventajas
comparativas
naturales.
Desarrollo de una
nueva
infraestructura
productiva.
Economías de
escala y de
especialización.
Desarrollo de
estándares locales
de control de
calidad.
Principales
actores
Cooperación
internacional
CORFO,
Estado proactivo.
Cooperación
públic./privada.
Fundación Chile
Acción
cooperativa al
interior del
cluster.
Primeras formas de
globalización.
Fuente: Iizuka 2004.
73
Desarrollo de
proveedores de
servicios a la
producción.
Incorporación de
normas y
estándares
internacionales,
Trazabilidad.
Incorporación de
normas
internacionales,
ISO 9000 y 14.000;
Trazabilidad.
M&A y nuevas
formas de
incursión en los
mercados
mundiales.
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
GRÁFICO 4
NÚMERO DE FIRMAS Y VALOR DE LA PRODUCCIÓN EN LA INDUSTRIA SALMONERA
CHILENA. 1981–2000
25
14 000 000
12 000 000
20
10 000 000
8 000 000
15
6 000 000
10
4 000 000
5
2 000 000
0
1981 1983
0
1985
1987
1989 1991
Valor Bruto Producción
1993
1995
1997 1999
Número Firmas
Fuente: Katz 2006b.
Es interesante observar que este tipo de proceso evolutivo es el que describen los
modelos del “ciclo de vida” de una nueva actividad productiva, desarrollados, entre otros, por
Abernathy y Utterback a mediados de los setenta (Abernathy y Utterback, 1975) y posteriormente
por el mismo Utterback y Suárez en 1993 (Utterback y Suárez, 1993). En dichos modelos, la tasa
de crecimiento sectorial tanto del producto como del empleo tiende a ser mayor en las primeras
fases del desarrollo de la industria, cuando ésta es “joven”. Por el contrario, los sectores
“maduros” -que crecen al ritmo de la demanda, y no de la capacidad financiera y tecnológica de
la oferta– muestran una menor intensidad de empleo y un mayor índice de concentración.
Para finalizar, otro rasgo importante de mencionar se refiere a las múltiples
externalidades que el desarrollo del “cluster salmonero” ha tenido en diversos planos del
desarrollo chileno, como es el de la rápida expansión que han experimentado proveedores de
insumos intermedios como vacunas, redes o servicios de transporte y de telecomunicaciones, o el
desarrollo vertiginoso de ciudades como Puerto Montt o Coyhaique que resultara del crecimiento de esta
industria. Así como se habla de 30 mil empleos directos asociados al sector salmonero, se menciona
también la creación de más de 70 mil puestos de trabajo indirecto derivados de la salmonicultura.
Los dos estudios de casos hasta aquí presentados describen el comportamiento de
mercados e instituciones en dos sectores productivos recientemente implantados en el aparato
productivo argentino y chileno. En ambos casos el modelo de organización industrial, la
naturaleza de la competencia y el cuadro institucional han ido cambiando a través del tiempo
mostrando que conceptos como “mercado”, “competencia” o “instituciones” son categorías
analíticas en perpetuo proceso de transformación (y, por lo tanto, en desequilibrio), que no
debemos imaginar como en un escenario estacionario. Existen fases, cumulatividad y pathdependancy en los procesos endógenos de cambio de dichas categorías analíticas. Lo que hoy
ocurre con las mismas tiene un importante componente que refleja lo que ocurría “ayer”. La
evidencia presentada nos permite ahora proseguir con un esfuerzo de “teorización apreciativa”
basado en los “hechos estilizados” hasta aquí examinados.
74
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
V. El comportamiento de mercados e instituciones
en economías periféricas
La aparición de un nuevo sector productivo en la economía generalmente obedece al surgimiento
de una cuasi-renta innovativa, acompañada de un marco institucional que garantiza la
apropiabilidad de la misma. Ambos –renta y condiciones de apropiabilidad- desencadenan el
animal spirits empresario y ponen en marcha un programa de inversión e innovación. Dicha renta
puede ser definida como una tasa de retorno al capital superior a la tasa media (de equilibrio)
vigente en la economía, y la diferencia entre ambas lo que cubre el riesgo y la incertidumbre
propios de toda innovación. Gráficamente, el proceso puede ser descrito de la siguiente forma:
GRÁFICO 5
INNVOVACIÓN Y RENTA SCHUMPETERIANA
p
Precio de
introducción
Renta Innovativa
Precio de largo plazo
q
Fuente: elaboración propia.
75
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Es justamente la diferencia entre el “precio de introducción” y el “precio de equilibrio”
de largo plazo lo que desencadena el animal spirits empresario induciéndolo a encarar al proyecto
El primero de dichos precios “paga” la novedad, cubriendo el costo de la incertidumbre, en tanto
que el segundo describe el valor del mismo en la fase de “madurez”.
Sin embargo, muchos proyectos innovativos fracasan por circunstancias que son
imposibles de prever a priori. Eso es justamente lo que significa operar bajo condiciones de
“incertidumbre”, es decir, sin que sea posible conocer ex ante la distribución de probabilidades de
éxito o fracaso de la aventura que se está por emprender. En esas circunstancias, es imposible
descontar adecuadamente el riesgo actuarial que enfrenta el empresario al emprender la
innovación. Éste sólo puede tomar decisiones bajo incertidumbre, y es por ello que exige un
“premio” diferencial por sobre la renta de equilibrio de la economía para decidirse a encarar el
proyecto. Los casos de éxito deben “pagar” por los fracasos, y es por eso que la tasa interna de
retorno debe superar a la tasa “normal”de equilibrio del capital en la economía.
Por otra parte, si la inversión o innovación tiene éxito, normalmente desencadena la
imitación de terceras empresas que se ven impulsadas a seguir los pasos de la primera en función
de la alta tasa de retorno al capital que aquélla logra captar. En otros términos, la renta innovativa
inicial tiende, normalmente, a disminuir por la caída que experimentan los precios de mercado al
ingresar nuevas productores al mismo.37 En otros términos, existen razones para esperar a priori
que la estructura y comportamiento de la industria vayan sufriendo transformaciones endógenas a
lo largo del ciclo de vida de la actividad. Dichas transformaciones se expresan por vía de la
competencia, la que funciona como “filtro” depurando éxitos de fracasos. Agotada,
eventualmente, la renta innovativa de la actividad –una vez que se alcanza el precio de equilibrio
de largo plazo- cesa el atractivo del sector y otro programa innovativo debe sucederlo como
fuente de desequilibrio y locus de la innovación. El proceso se repite recurrentemente en la
economía, siendo esto lo que llevó a Schumpeter a definir la innovación como el motor dinámico,
la génesis, del capitalismo contemporáneo. En su libro de 1942, Schumpeter define al capitalismo
como un modelo de organización social perpetuamente “bombardeado” por la innovación y por la
“creación/destructiva” (Schumpeter, 1942), proceso que podemos imaginar en base a la dinámica
de oportunidad/apropiabilidad de rentas extraordinarias en la economía antes descripto.
En otros términos, desarrollo supone innovación y aumento de la diversidad, pero
también imitación y la gradual erosión de la cuasi- renta innovativa inicial.
Mirado desde esta perspectiva, el desarrollo necesariamente involucra transformación
estructural, creación de variedad y fenómenos de desequilibrio. La competencia funciona como
filtro selectivo depurando éxitos de fracasos, pero es la innovación en sí, y la incorporación de
nuevas industrias y actividades al aparato productivo, lo que actúa como determinante último de
la transformación estructural y el desarrollo de la economía.
Ahora bien, y tal como hemos argumentado en secciones anteriores de este estudio, la
implantación de una nueva actividad productiva no involucra solamente una oportunidad de
negocios, sino también un marco institucional que permita la apropiabilidad de la renta
extraordinaria resultante del proceso de inversión e innovación. Dicho marco institucional puede
estar relacionado con derechos de propiedad –patentes, marcas, modelos de utilidad- formas de
acceso al financiamiento –papel de la banca pública– y otos mecanismos que aseguren a la firma
innovadora la captación de beneficios.
37
Es justamente esta mecánica endógena de funcionamiento imitativo la que se busca frenar a partir del
otorgamiento de derechos de patente – normalmente por un extenso período que puede llegar hasta
veinte años en la legislación contemporánea – que extiendan la situación de monopolio de que goza el
inversor original o innovador.
76
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
No existe un camino único para crear rentas extraordinarias en la economía y para
asegurar su apropiabilidad. En ciertos casos, el agente dinámico que pone en marcha la apertura
de una nueva industria es una empresa transnacional que trae tecnología al país, abre
oportunidades de comercio, entrena subcontratistas locales y desarrolla capacidades productivas y
tecnológicas domésticas, y es a dicho agente al que hay que asegurar el marco adecuado de
apropiabilidad de las rentas extraordinarias que actúan como motivo de atracción. En otros casos,
dicho rol dinámico es ejercido por empresas pequeñas y medianas de propiedad y gestión familiar, o
por grandes conglomerados de capital nacional, donde las acciones de atracción de parte de la
autoridad pública no necesariamente son las mismas que en el caso anterior. En cada escenario el
modelo de organización industrial, las instituciones y el desarrollo del cluster sectorial local adoptará
formas diferentes y producirá distintos caminos evolutivos a través del tiempo.
El Estado, lejos de ser un ente neutral a este proceso es, por lo general, un agente activo,
a través de la banca pública, los institutos y laboratorios públicos de I&D, las universidades y
agencias regulatorias y otras entidades. Dichas organizaciones del sector público diseñan y ponen
en práctica políticas de financiamiento, de desarrollo productivo y de difusión de tecnología, de
creación de mercados y de generación y difusión de bienes públicos de diversa índole que hacen
más atractiva la inversión y la innovación. La infraestructura pública de caminos, puertos, y
telecomunicaciones, así como también los tratados de libre comercio, la información de mercados que
se provee a través de consulados y embajadas, y la “calidad” de la gestión gubernamental –tiempo y
trámites necesarios para abrir una nueva empresa, por ejemplo- influyen sobre el proceso de
incorporación de nuevas industrias y firmas a la economía.
Sin duda, median enormes diferencias entre países en el proceso que cada uno sigue para
inducir la creación de rentas extraordinarias en la economía y mecanismos institucionales de
apropiación de las mismas.38 El estudio sobre el “Milagro del Sudeste Asiático” realizado por el
Banco Mundial en Corea, Taiwán, Singapur y Hong Kong y publicado en 1993 puso claramente
de manifiesto este hecho al mostrar que, en Corea, fueron los grandes grupos corporativos los
agentes dinámicos que protagonizaron el proceso de implantación de nuevas industrias y la
instalación de nuevas plantas fabriles en la economía, mientras que en Taiwán dicho papel lo
cumplieron las pequeñas y medianas empresas de capital familiar y en Singapur lo hicieron las
subsidiarias de empresas transnacionales. Sin embargo, en los tres casos fue el sector público el
que se encargó de crear las instituciones, los mercados y los bienes públicos que se requerían para
consolidar dichos procesos. El sector público actuó creando incentivos diversos a la innovación,
tanto “horizontales” y de carácter neutral, como “selectivos”y “sector-específicos” que incluían
financiamiento preferencial y la entrega de bienes públicos de diverso tipo a sectores y firmas
específicas de la economía. En otros términos, en los tres países la creación de rentas
schumpeterianas a la innovación han estado en la base del modelo de crecimiento. El proceso
involucra la aparición de nuevas instituciones y nuevos vínculos público/privados en la economía
que aseguren la apropiabilidad de aquéllas. Es importante comprender que, en los tres casos, el
Estado también implementó un fuerte sistema de sanciones –de alto contenido represivo–
penalizando a empresas que no cumplían con los cronogramas de inversión, exportaciones o
crecimiento convenidos con la autoridad pública. En muchos casos, el monitoreo de parte de la
autoridad pública llegó a involucrar penas de cárcel para los empresarios incumplidores. En su
libro del 2003, Amsedm reflexiona acerca de lo irreal que resultaría pensar en trasladar la
institucionalidad, digamos, coreana, al contexto de América Latina. Pese a que las políticas de
38
Es frecuente la comparación periodística del número de semanas y trámites que un empresario debe
seguir, y los costos de hacerlo, para abrir una empresa nueva en países desarrollados y en desarrollo. El
mismo fluctúa entre unas pocas semanas en, por ejemplo, Canadá, y varios meses en los países de
América Latina.
77
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
desarrollo productivo no eran significativamente distintas, la implementación de las mismas dio por
resultado desempeños muy distintos ante el distinto cuadro institucional de uno y otro escenario.
La literatura evolucionista enfatiza el hecho de que la construcción de capacidades
sociales –tanto en el ámbito público como privado de la economía- debe verse como parte de un
proceso que ocurre a lo largo de “fases” o “etapas” madurativas. El mismo involucra cierta
cumulatividad, path-dependency y retornos crecientes a escala, al menos en las primeras fases de
implementación de un nuevo régimen de incentivos. En dichas fases, los agentes económicos y
las organizaciones experimentan aprendizaje y seleccionan rutinas de comportamiento entre
posibles opciones alternativas (Nelson 1995; Foster y Metcalfe, 2001). No maximizan, en el
sentido de la teoría convencional, sino que siguen reglas “estimativas” de selección (rules of
thumb) bajo condiciones de imperfecta información. La competencia actúa posteriormente como
filtro depurador, mostrando que algunas estrategias empresarias son más viables que otras, hecho
que deriva en la distinta tasa de supervivencia que muestran los agentes productivos. Los estudios
sobre la soja y el salmón previamente presentados avalan estas ideas, y refirman un hecho
también marcado por la literatura de años recientes, en el sentido de que los senderos evolutivos
por los que transitan firmas, instituciones y mercados se hallan fuertemente condicionados por
“hechos puntuales” aleatorios 39 Los procesos de selección al interior de un sector productivo
están fuertemente marcados por estos “pequeños accidentes históricos”, y esto es lo que da pie a
distintos senderos evolutivos de firmas e industrias en distintos escenarios de capitalismo.40
¿Qué es lo que nos enseña esta breve incursión en el marco de la teoría evolutiva? Más
particularmente, ¿qué es lo que nos dice, en relación a los casos del salmón y la soja transgénica
previamente examinados, que pueda verse desde una perspectiva más general?; ¿es esto
analíticamente interesante para ayudarnos a pensar en otros escenarios nacionales o sectoriales?
En uno y en otro caso, la implantación de una nueva actividad productiva en la economía
parece haber estado asociada, por un lado, a la aparición de una renta y al desarrollo de nuevas
instituciones “sector-específicas” y, por otro, a la conformación de un modelo de organización
industrial sectorial que fue cambiando en el tiempo en lo que a estructura de mercado y formas de
competencia se refiere. En el presente caso, dicho proceso evolutivo ha ido desde un escenario
mayoritariamente compuesto por pequeños productores de capital local, hacia un oligopolio
maduro, fuertemente insertado en cadenas industriales de ámbito mundial y dominado por firmas
transnacionales. Las firmas de América Latina han quedado confinadas a los segmentos de menor
valor agregado doméstico dentro de cada cadena sectorial, la que aparece hoy en día como
fuertemente controlada por grandes brokers internacionales y firmas extranjeras. Obviamente, no
hay nada que nos diga que siempre y necesariamente, ésta es la única secuencia evolutiva posible,
pero está claro que en los dos casos aquí examinados éste ha sido el patrón al que se ha llegado tras
una o dos décadas de funcionamiento del sector. En ambos casos observamos que se desarrollan en
la economía una diversidad de nuevas instituciones “sector-específicas” -asociaciones gremiales,
colegios profesionales, firmas de ingeniería, programas universitarios de investigación, etc.– en
tanto que la industria se va transformando de manera endógena en su estructura y comportamiento.
39
40
David en su trabajo describe con claridad este tema al referirse al proceso altamente aleatorio por el cual
llegó a estandarizarse el actual teclado de las máquinas de escribir y de los equipos de computación.
Resulta sumamente instructivo comparar el proceso a través del cual Noruega desarrolló su industria de
cultivo del salmón con el caso chileno. Ambas se desarrollaron con fuerza semejante a lo largo de los
años ochenta y noventa, llegando cada una de ellas a constituir en la actualidad algo así como un tercio
(cada una de ellas) de la oferta mundial de dicho producto. Sin embargo, la institucionalidad subyacente
en cada caso, el rol –más fuerte- del Estado coordinando el desarrollo sectorial en Noruega, y el distinto
grado de concentración que exhibe el sector en la actualidad, indica que el sendero evolutivo de uno y
otro país –aun en la misma actividad– no puede ser descripto en base a un modelo único y universal de
desarrollo de las fuerzas productivas. Véase a este respecto, Katz (2006) y Aarset, 1988.
78
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Ambos países se insertan en las respectivas cadenas de valor como proveedores de un commodity
con escasa diferenciación o identidad nacional, y sólo en muy pocos casos emergen firmas que
llegan a desarrollar marcas locales, que les permiten captar una fracción más significativa del valor
agregado implícito en el proceso productivo.41 La rentabilidad tiende, por lo general a ser
capturada por los “nodos” centrales de la cadena sectorial, que normalmente coinciden con
aquellos núcleos de la misma que controlan el paquete tecnológico y/o el financiamiento de la
producción. Éstos son los que fijan las condiciones de compra que deben aceptar los productores
del commodity indiferenciado producido por las firmas del mundo periférico.
Las fuerzas que motorizan el funcionamiento sectorial son las típicas de los modelos de
organización industrial: economías de escala, acumulación de capacidades tecnológicas en
“nodos” particulares de la cadena productiva sectorial, externalidades derivadas de la
asociatividad entre firmas, clustering y economías de aglomeración, bienes públicos –entregados
bajo la forma de tecnología, información de mercados, subsidios a la formación de recursos
humanos calificados, y demás– por agencias del Estado. Estos rasgos estructurales se manifiestan
y desarrollan a lo largo de “etapas” o “fases madurativas” en las cuales operan simultáneamente
fuerzas de selección al interior de la industria y procesos de creación de diversidad en la
estructura productiva como un todo. Tomando como ejemplo el caso de la salmonicultura chilena
se observa que se produce un gradual proceso de selección y depuración de firmas, decantando el
modelo de organización industrial en una rama productiva más concentrada, con mayores
barreras al ingreso de nuevos productores, con establecimientos de mayor tamaño y más cercanos
al estado del arte internacional, donde las oportunidades de inversión gradualmente se van
saturando a medida que la industria va agotando las localizaciones más rentables para producir el
commodity básico y el sector adquiere mayor madurez adaptándose al ritmo de crecimiento de la
demanda mundial. Pari pasu con dicho proceso –específico del sector salmonicultor- la
economía chilena como un todo, va incorporando mayor variedad y diversidad al abrirse al ciclo
de la horto-fruticultura, de las telecomunicaciones, del retail, y otros, lo que la va tornando más
compleja y cualitativamente distinta. A raíz de uno y otro proceso –selección intra-rama, creciente
madurez del modelo de organización industrial sectorial y aumento en la variedad y diversidad de la
estructura productiva tomada en su conjunto– van apareciendo nuevas instituciones y nuevos hábitos
de comportamiento de los agentes productivos, cuyo papel en la explicación del crecimiento resulta
crucial para comprender el proceso de desarrollo de la economía. Diversidad y variedad en el
agregado y procesos madurativos intra-sectoriales erosionando las rentas innovativas originales y
avanzando hacia estructuras oligopólicas más “maduras” parecen ser los rasgos estructurales centrales
del escenario micro-macro que estamos examinando.
41
Es interesante observar que en algunos pocos casos se registran excepciones a dicha regla general.
Colocar un salmón fresco en 48 horas en el mercado de Nueva York, o exportar una fruta fresca para ser
consumida en Londres en dos días, supone una logística de organización, así como tecnologías de frío y
empaque y demás, que nos alejan de la tipología simple del commodity industrial. Allí hay valor
agregado doméstico, posiblemente, marcas nacionales y atributos de “indicación geográfica” que hacen
que la rentabilidad de tal operatoria sea varias veces mayor que la que subyace bajo la exportación del
commodity puro.
79
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
VI. Los vínculos entre macro y microeconomía
1. Cambios en la estructura productiva y comportamiento global
de la economía
Ciclos de creación y destrucción de capacidades productivas y tecnológicas
Dejando ahora el análisis de lo ocurrido a nivel sectorial y micro para ocuparnos de cómo se
comporta la macroeconomía, observamos que el ritmo de incorporación de nuevas actividades
productivas a la economía constituye un determinante central del proceso de desarrollo en su
conjunto, y que éste involucra la co-evolución de fuerzas económicas, tecnológicas e
institucionales que se van retroalimentando a través del tiempo. Al margen de cuáles sean los
mecanismos elegidos por el sector público para crear rentas innovativas que desencadenen la
inversión y la innovación, y los mecanismos institucionales usados para asegurar la
apropiabilidad de aquéllas, parece intuitivamente claro que si la tasa de incorporación de nuevas
actividades y empresas de alto contenido tecnológico es alta, también lo será el ritmo global de
crecimiento y modernización tecnológica e institucional de la sociedad y, viceversa, si dicho
ritmo decae en el tiempo, es probable que también lo haga el ritmo expansivo de la economía y su
proceso de modernización tecnológica e institucional. Como dicen Saviotti y Pyka (2004): “A
faster rate of growth of variety would lead to faster economic development”.
Por otra parte, la variabilidad implica esfuerzos de “búsqueda” de nuevos productos (o
nuevos procesos para hacer de manera diferente algo que ya se hacía con anterioridad) y ello
implica esfuerzos de I&D. Como también dicen Saviotti y Pyka en el trabajo ya citado “the
resources required for these activities (las de I&D) sólo pueden provenir de las mejoras de
productividad en los sectores pre-existentes”, así, como las mejoras de productividad en la
agricultura crearon los recursos requeridos para la industrialización (Saviotti y Pika, 2004 y Kusnetz,
1965). En otras palabras, el desarrollo económico sólo habrá de proseguir de manera sostenida si
existe coordinación entre la evolución de los sectores ya existentes en la economía y las actividades
nuevas que éstos vayan “descubriendo” a partir de sus rentas y de sus procesos de “búsqueda”.
El diagrama que sigue presenta una descripción estilizada y sencilla del proceso a que
hacemos referencia pensando en el caso chileno. La economía se expande por ciclos sucesivos de
implantación de nuevos sectores productivos, fenómeno que implica nuevas plantas fabriles en la
81
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
economía, más cercanas al estado del arte internacional, nuevos elencos empresarios (más
profesionalizados), nuevas instituciones sectoriales y nuevas formas de clustering en la economía.
El mejoramiento de la capacidad competitiva internacional constituye un reflejo de todo lo anterior, y se
expresa por el aumento de las firmas y productos exportados y las mejoras en la inserción competitiva
internacional. Ambos indicadores crecen exponencialmente en el medio chileno de los noventa.
GRÁFICO 6
UNA LECTURA MICRO DE LA APERTURA EXPORTADORA
CICLOS SECTORIALES DE INNOVACIÓN
GDP
Sector 1: Minería
Sector 2: Salmón
Sector 3: Retail
• Nuevas plantas fabriles
• Management profesional
• Nueva Institucionalidad
sectorial
•Nuevos regímenes
competitivos
Tiempo
Fuente: elaboración propia.
Chile brinda un interesante laboratorio de experimentación para someter a prueba la
hipótesis de que el ritmo de incorporación de nuevos sectores productivos en la economía está
directamente asociado al proceso de transformación de la estructura productiva e institucional de
la sociedad. Y, también, nos provee de un excelente escenario para explorar el tema de la
necesidad de coordinación entre las rentas generadas por lo ya existente en la economía y la
búsqueda de lo nuevo. En otros términos, estudiar cuál debe ser el régimen de incentivos que
pone en marcha dicha coordinación y la conducta innovativa y de inversión que la economía
necesita para sostener en el tiempo su dinámica expansiva. Afirmaremos aquí que el cuadro de
incentivos prevalente en un dado momento del tiempo puede estar sujeto a retornos decrecientes,
esto es, a formas endógenas de erosión en su capacidad para inducir nuevos proyectos innovativos,
y que eso puede derivar en una caída en el ritmo de crecimiento potencial de la economía, como
efectivamente se ha observado en el caso de Chile a lo largo del último quinquenio.
Una rápida mirada al funcionamiento meso y microeconómico de la economía chilena en
la etapa 1984-1998 muestra la profunda transformación que, en este sentido, experimenta la
estructura productiva del país durante esos años, involucrando aspectos no solo económicos, sino
también tecnológicos, institucionales y de construcción de mercados y capacidades sociales de
organización de la producción, que fueron ocurriendo co-evolutivamente en el tiempo, dando paso a
un complejo proceso de maduración de las fuerzas productivas de la sociedad. Dicho proceso estuvo
asociado a ciclos sucesivos de implantación y consolidación de nuevas actividades productivas en la
economía entre las que sobresalen la minería, la salmonicultura, la industria del vino, la producción de
frutas, el sector de las telecomunicaciones, el sector bancario, y más recientemente, el del retail.
82
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
En cada uno de dichos ciclos sectoriales podemos identificar la aparición de nuevas
plantas fabriles y empresas de “clase internacional”, la profesionalización de los elencos
empresarios, el desarrollo de recursos humanos de alto nivel de calificación, la aparición de
nuevas instituciones (entendidas como reglas inmateriales de regulación de las relaciones entre
los agentes económicos, y entre estos y el Estado), y la consolidación de nuevas formas de
desarrollo local y de clustering de la actividad económica. La suma de todo eso dio por resultado
un profundo cambio en la base misma del modelo de organización social y productiva del país.
Es importante comprender que todo ello ocurre no sólo porque Chile tiene una “buena macro” y
un tipo de cambio elevado, sino también porque en la base de la sociedad se van dando de manera
paulatina procesos acumulativos de aprendizaje y de construcción de capacidades sociales que
son parte indivisible del proceso de desarrollo. Lo ocurrido no es, pura y exclusivamente, respuesta
a señales de precios, y a la tasa de inversión sobre el GDP, como normalmente se supone en el análisis
económico convencional, sino que involucra fenómenos más complejos de transformación políticoinstitucional de la sociedad, más allá de que sepamos o no como medirlo. Son los determinantes
“últimos”del crecimiento los que están actuando y no solamente los determinantes “inmediatos” del
mismo, que son los que resalta el análisis convencional (Abramovitz, 1989).
En nuestra opinión, la sucesión de ciclos sectoriales exitosos de implantación de nuevos
sectores productivos que experimenta Chile en la etapa 1984-1998 constituye parte importante de
la explicación del mejor desempeño que esta economía muestra en la escena latinoamericana de
las últimas tres décadas, vis à vis otros países de la región. Este proceso de transformación
estructural se observa mucho menos en otros escenarios latinoamericanos.
Por extensión, esta forma de mirar lo ocurrido en el período 1985-1998 nos permite
formular una hipótesis explicativa del slow down del ritmo de crecimiento de la economía chilena
en la etapa más reciente, 1998 hasta el presente.
En efecto, observamos que en el último quinquenio baja significativamente el ritmo de
transformación estructural de la economía chilena –véase el índice ICE en el Cuadro 2 de la
Introducción- y, en forma paralela, decrece también la creación de nuevas empresas de “clase
mundial” y la aparición de nuevos productos “estrella” en los que apoyar una creciente inserción
competitiva en los mercados mundiales. Todo ello en el marco de una macroeconomía en equilibrio,
adecuadamente manejada en función de reglas consensuadas de uso de los excedentes fiscales, y
registrando los mejores precios internacionales en décadas por los productos que exporta.
Pese a que algunos investigadores creen detectar procesos incipientes de aparición de
nuevas industrias en el campo de los servicios, así como también una cierta expansión
exportadora de firmas pequeñas y medianas (Agosin y Bravo, 2006) resulta evidente que dichos
procesos carecen aun de la importancia que en su momento tuvieran la acuicultura, la industria
forestal, el sector vitivinícola o la expansión horto-frutícola (Agosin y Bravo, 2006).
Este debilitamiento del ritmo de transformación estructural de la economía chilena parece
reflejar un cambio en las expectativas empresarias relacionado, por una parte, con la caída en el
espectro de oportunidades de negocio y, por otra, con una creciente dificultad de apropiación de
rentas extraordinarias en la economía, comparativamente con lo que fuera la situación en la etapa
exitosa, 1984-1998.42 Altas rentas, y un funcionamiento institucional favorable que aseguraba la
42
En una entrevista periodística publicada por El Mercurio el domingo 18 de marzo del 2007, Alfredo
Moreno, Presidente de Icare, dice: “Creo que recursos sobran, la tasa de interés nunca ha estado más
baja, las empresas están llenas de recursos, de ganas de hacer cosas, y es difícil hacerlas. La pregunta es
por qué los que invertían mucho antes, ahora lo hacen menos, si nunca han tenido una coyuntura tan
positiva como la actual. En relación a la creciente dificultad de captar rentas extraordinarias por vía de
la innovación”. Moreno agrega: “Hay problemas en el tema medioambiental. Si se quiere construir una
central en Aisen no se tiene claro si lo van a autorizar o no. No se trata de que la ley sea mejor o peor,
83
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
apropiación de las mismas, explican el exitoso proceso expansivo de los años ochenta y de los
noventa. Ambas cosas, sin embargo, han ido perdiendo fuerza en el tiempo como motores
dinámicos de la economía, ante un cierto agotamiento de las oportunidades de inversión, por un
lado y, por otro, por el creciente cuestionamiento de la institucionalidad que ha permitido la
captación de las mismas en fases anteriores del desarrollo chileno.43 Ejemplos de esto último son
el royalty minero,44 el cuestionamiento del impacto ambiental de los nuevos proyectos
energéticos o forestales, el inadecuado manejo del vínculo con los pueblos originarios, asentados
en buena parte de los recursos naturales en explotación, y otros. Sin duda, las expectativas
empresarias en torno a la apropiabilidad de rentas extraordinarias en la economía chilena han caído en la
última década, afectando el animal spirits de los principales elencos empresarios de la sociedad.
Observando casos exitosos como los de la minería, la salmonicultura, la industria
vitivinícola o el sector frutícola en la década del ochenta y del noventa, comprendemos que no
hay un único camino para inducir la implantación de nuevas industrias y empresas de “clase
mundial”. El mix de incentivos posibles es amplio e incluye tanto políticas macro, de carácter
“horizontal” (como, por ejemplo, la desgravación fiscal a las inversiones en capital físico y
humano), como también otras que son más selectivas y “sector-específicas”, como lo actuado por
CORFO y Fundación Chile en el caso del salmón, el SAG en horto-fruticultura y demás. Hay
incentivos de precios, pero también los hay de provisión de bienes públicos, como lo es la
información tecnológica y de mercados, la asistencia técnica a empresarios pequeños y medianos
en la formulación de proyectos de inversión, los programas de extensionismo industrial y muchos
otros. Diversas agencias estatales o para-estatales han cumplido un rol importante en este plano
en el pasado, pero ese clima exitoso y “pro-activo” parece haber pedido fuerza en años recientes,
aun en el marco de una macroeconomía muy bien manejada.
En conclusión, no parece haber un patrón único, ni un sólo régimen de incentivos, para
inducir la implantación de nuevas industrias y la creación de empresas de “clase mundial”. La
variedad y el pragmatismo, el ensayo y error, parecen ser la norma más que la excepción en este
campo. El mix público/privado de esfuerzos de desarrollo productivo y tecnológico varía
enormemente entre países, así como también el papel que la IED y las pequeñas y medianas
empresas nacionales tienen en el proceso evolutivo de distintas economías.
En función de esto, podemos afirmar que crear oportunidades para la implantación de
nuevos sectores productivos y mecanismos que permitan la apropiación de rentas extraordinarias
en la economía no es algo que se hace siguiendo una receta única y universal. Tampoco es algo
que se logra exclusivamente por vía del manejo de los fundamentals de la economía. En el ámbito
sectorial y micro lo importante es apoyar la construcción de mercados –de capital de riesgo, de
recursos humanos calificados- e instituciones, así como el desarrollo de nuevas tecnologías “sectorespecíficas” que permitan avanzar hacia una economía más compleja y diversificada. El mix
público/privado de acciones posibles y necesarias en cada caso es altamente variable y
dependiente del cuadro institucional de cada sociedad.
Dicho lo anterior, sin embargo, es importante añadir que cualquiera sea el camino elegido
para introducir incentivos a la inversión y a la innovación, debe tenerse presente que el paquete
de medidas que para ello se emplee, deberá ser sumamente pragmático en esta materia
admitiendo ensayo y error y el hecho de que operan aquí rendimientos decrecientes en el tiempo
43
44
sino de que hay incertidumbre. En los proyectos mineros pasa lo mismo. Han aumentado los costos,
sobre todo porque no tienen certidumbre de poder realizarse”.
Diríamos que la "falta de sensación de equidad" erosiona la gobernabilidad del modelo y cuestiona sus
instituciones básicas.
A raíz de la imposición de éste, Chile ha pasado del puesto 4 al 27 en el ranking internacional de
“atractivo-país” que publica esta industria.
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
al régimen de incentivos utilizado. En otras palabras, es probable que la autoridad pública deba
“re-crear” recurrentemente la cartera de incentivos de manera pragmática y exploratoria,
buscando mantener alto el clima de inversión e innovación en la economía y discontinuando
acciones que prueban, tras cierto tiempo de experimentación, no haber sido exitosas. Los países
del Sudeste Asiático muestran una larga experiencia de ensayo y error en esta materia, y de
fracasos significativos en intervenciones puntuales. Claro que, en conjunto, el resultado neto ha
sido sumamente exitoso.
Es importante comprender que el proceso arriba descripto no involucra sola y
exclusivamente al sector privado de la economía, sino también al sector público, que debe ir
adquiriendo un mayor grado de sofisticación operativa a través del tiempo, mayor capacidad de
negociación internacional y una diversidad de otras cualidades relacionadas con la “calidad” del
manejo de las instituciones locales. Todo ello constituye parte de un proceso virtuoso de
construcción de nuevos modelos de capitalismo, más hábiles para explotar los cambiantes
escenarios de la economía mundial en base a la “construcción” de ventajas comparativas
dinámicas originadas en el conocimiento.
El caso chileno provee un rico historial de ciclos de desarrollo sectorial que describen una
historia evolutiva semejante a la descripción “apreciativa” previamente presentada. Pese a que el
Estado chileno no ha tenido un rol “pro-activo” y orquestal tan marcado como el que es dable
observar en el caso de Corea de los sesenta (Westphal, 1985; Amsdem, 2003) o también en el
caso de Noruega en el sector del salmón (Aarset, 1998), debemos reconocer que, lejos de ser un
actor menor y distante, que dejó librada al mercado la asignación de recursos, ha cumplido un rol
importante a través de agencias como Corfo, Fundación Chile, el SAG y otras, otorgando
incentivos fiscales a la inversión, distribuyendo bienes públicos bajo la forma de información
tecnológica y de mercados, construyendo marcos regulatorios exigentes a los que las firmas han
debido adaptarse y facilitando -en algunos sectores más que en otros- la cooperación y la
asociatividad entre firmas vía misiones empresarias al exterior, y demás.
Ello dio importantes frutos a lo largo de casi dos décadas de rápido crecimiento y
transformación estructural. Sin embargo, el éxito mismo del modelo parece ser lo que ha puesto
en marcha al interior de la sociedad diversos anticuerpos que cuestionan la capacidad del régimen
de incentivos para seguir operando en la actualidad como lo hiciera en el pasado. Resulta hoy
evidente que las expectativas de la comunidad empresaria se han ido deteriorando ante la
creciente dificultad para mantener en el tiempo las condiciones de excepción que hicieron posible
el fuerte proceso expansivo de la década de los ochenta y primera parte de los noventa. Parece
hoy claro que se necesitan nuevas acciones de política pública, nuevos incentivos y formas de
interacción público/privada para que Chile revitalice el animal spirits empresario y mejore el
ritmo de crecimiento de su economía.
Comparativamente, el caso chileno con el de otras economías de la región resulta
evidente que el cambio estructural asociado a la apertura de nuevas industrias y a la implantación
de nuevas empresas conocimiento-intensivas ha sido menor en otros contextos nacionales que en
el medio chileno. En nuestra opinión esta es la explicación de por qué las reformas estructurales
pro-mercado han alcanzado mayor éxito en el caso de Chile que en otros escenarios de la región.
Lejos de haber sido el Estado un agente prescindente que dejara en el mercado la coordinación
del proceso de crecimiento – como sucedió, por ejemplo, en la Argentina de los noventa – resulta
claro que, en el contexto chileno, éste ha tenido un importante rol pro-activo, creando rentas y
condiciones de apropiabilidad.
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
VII. Reflexiones finales
1. Una nueva visita a la teoría del desarrollo
Equilibrio y desarrollo
El equilibrio, como descripción fenomenológica del comportamiento de una economía es, a la
vez, robusto y auto explicativo. Nada queda fuera de su lógica, una vez que aceptamos operar
bajo los supuestos que el mismo impone.
Lo que describe el modelo es un mundo newtoniano en el que un sistema físico, sacado
de su posición estacionaria por algún shock exógeno, oscila en torno al equilibrio inicial hasta
volver finalmente al estado estacionario. Dicha metáfora de comportamiento, proveniente de la
física, es luego trasladada al ámbito de la economía donde se supone que una cierta estructura
productiva, sacada del estado estacionario por un shock exógeno (por ejemplo, un cambio en la
tecnología o en los gustos de los consumidores, como dice Solow en su ya citado discurso de
Nobel de 1988) es capaz de retornar al punto original tras una fase de oscilación en torno al
mismo. El modelo, sin embargo, es altamente estilizado y reclama para su funcionamiento una
diversidad de supuestos, no necesariamente realistas en el marco de una economía de “carne y
hueso”. No deben existir fallas de mercado, los factores deben ser pagados por su contribución
marginal al producto, se cumple el Teorema de Euler en el sentido de que la suma de las
retribuciones agota el producto –o sea, que operan retornos constantes a escala en la economíalos agentes conocen perfectamente la distribución de probabilidades –y la rentabilidad implícita–
de todos y cada uno de los estados futuros del mundo –no hay incertidumbre, sino solamente
riesgo actuarial- los agentes tienen libre acceso al conocimiento tecnológico y perfecta
información acerca de cómo usarlo. El funcionamiento de la economía sólo se explica por reglas
de mercado y por agentes que maximizan en cada momento del tiempo. Todo ello es necesario
para que el modelo vuelva a su punto estacionario inicial una vez que “metaboliza” el efecto de
las fuerzas que lo sacan del punto de equilibrio original.
Sin embargo, dicha construcción analítica no admite la posibilidad de que, al salir del
equilibrio, algunos agentes productivos tengan más facilidad que otros para volver a la situación
de partida. Todos y cada uno de ellos están dotados de las mismas capacidades iniciales y tienen
acceso a la misma información, razón por la que podemos pensar el comportamiento global en
87
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
base a la idea del “agente representativo”. La micro es sólo una suma de autómatas que
maximizan bienestar en base a un conjunto de datos exógenos dados, sin que existan diferencias
entre todos ellos. En otros términos, no se admite el hecho de que el alejamiento del equilibrio
involucre “destrucción” y “creación” de capacidades sociales y tecnológicas en la sociedad, en el
sentido propuesto por Schumpeter en su ya tradicional visión del capitalismo como un modelo de
organización social impulsado por fenómenos de innovación y desequilibrio (Schumpeter, 1942),
ni se admite tampoco que los initial entitlements (dotación de activos iniciales) de los agentes en
la economía difiera significativamente, haciendo que no todos tengan la misma posibilidad de
adaptarse al shock externo. Aquí la metáfora del crecimiento abandona la impronta newtoniana
de una estructura que se mantiene invariante en el tiempo y se acerca más a una concepción
biológica del proceso de desarrollo de la sociedad en la que los agentes difieren en sus
posibilidades de adaptación al cambio. Algunas estrategias adaptativas son superiores a otras y la
competencia actúa como “filtro” de selección, premiando algunas conductas y penalizando otras.
Los agentes que fracasan abandonan el mercado y ello trae cambios de la estructura.
Por un breve lapso, la economía neoclásica imaginó que la falta de una teoría de la
innovación en el modelo competitivo se podía resolver incorporando la denominada innovation
posibility frontier que es una función que describe ex ante todos los cambios tecnológicos
ahorradores de capital y de trabajo que los empresarios estarían en condiciones de implementar.
La firma decide cuál llevar adelante igualando costos y beneficios marginales de innovar. Sin
embargo, poco demoró la profesión en comprender que esta solución negaba la esencia misma del
fenómeno innovativo, esto es, la incertidumbre que rodea al proceso de búsqueda de nuevos
productos, procesos productivos y formas de organización de la producción, el éxito de algunos
agentes, y el fracaso de otros. Si ex ante tenemos una distribución conocida de posibles opciones
innovativas, desaparece la idea de incertidumbre e imperfecta comprensión del futuro que rodea a
toda aventura explorativa de las fronteras del conocimiento. Si hay incertidumbre, no rivalidad,
imperfecta apropiabilidad de beneficios e incompleta excludibilidad, el sistema de precios
simplemente no puede actuar como el sistema de incentivos adecuado y la solución global no puede
ser Pareto Óptimo. La renta innovativa –claramente mayor que la renta de equilibrio en la economía–
se transforma, así, en el único elemento capaz de inducir la innovación. Pero la presencia de una renta
innovativa hace difícil seguir razonando en base a supuestos de equilibrio competitivo.
Parece evidente entonces que ambos conceptos – equilibrio y desarrollo – corresponden a
dos esferas distintas del pensamiento económico. La primera hace referencia a un mecanismo
estilizado de funcionamiento que se ocupa de optimizar la asignación de un conjunto dado de
recursos, esto es, describe un movimiento a lo largo de la curva de transformación de la
economía. La segunda, en cambio, se relaciona con la traslación en el tiempo de dicha curva de
transformación, y con los procesos de creación y destrucción de capacidades en la economía.
Mientras que el primero tiene como referente a Pareto, el segundo lo tiene a Schumpeter. La
noción de desarrollo económico parece ubicarse más cerca de este último que del primero.
2. El desarrollo como proceso de construcción de mercados y
capacidades sociales en el marco de la interacción entre fuerzas
económicas, tecnológicas e institucionales
En los orígenes de nuestra disciplina –Smith, Mill- el desarrollo de la economía era consecuencia
de la co-evolución de fuerzas económicas, tecnológicas e institucionales que se retroalimentan
mutuamente en el tiempo dando por resultado aumentos en el tamaño del mercado, nuevas formas
de división del trabajo, la creación de nuevas capacidades sociales de organización de la
producción, la invención de nueva maquinaria y la acumulación de capital. Como lo explica
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Abramovitz en su libro Thinking about Growth (1989), en Wealth of Nations, Smith ve “the
advance in productivity as an interactive process that ran from scale of market to the division of
labor, thence to the enhancement of skills, the invention of new tools and the accumulation of
capital, finally feeding back to market scale”. Y agrega: “Smith saw the political institutions
under which people lived as the main determinant of their ability to exploit the scale advantages
made possible by trade and, therefore, of their ability to make full use of their talents and natural
resources”. Pese a que la “estilización” del modelo está ya implícita en la visión de Smith de
1776, deben pasar casi cien años hasta que Mill en sus Principles of Political Economy de 1848
plantee de manera más explicita la idea de que el avance del conocimiento constituye la pieza
central del razonamiento, la que evita que el proceso de acumulación llegue al “estado
estacionario”, por la presencia de retornos decrecientes a escala a la acumulación de factores
frente a la existencia de un factor fijo, la tierra. En las palabras de Abramovitz: “The force that in
the last analysis keeps the stationary state at bay is improvement in the productive arts technological progress we would say”. Y agrega: ¨Mills shift of enphasis reflects the seventy-five
years that had passed between Smith, who wrote only on the eve of the Industrial Revolution, and the
mid-nineteenth century, when powered machines, the railroad, the steamship, and the electromagnetic
telegraph had begun to create a sense of the further possibilities of technical progress.”
Pese a la extrema claridad con que los founding fathers de nuestra disciplina plantearon el
tema del crecimiento en los albores de la misma, la revolución marginalista y la enorme
coherencia lógica de la teoría neoclásica de los precios induce a los economistas a abandonar la
dinámica antes expuesta y a concentrar sus esfuerzos en el desarrollo de un modelo estático de
utilización optima de los recursos que trata las instituciones de la sociedad, el cambio tecnológico
y el crecimiento de la población como factores exógenos al sistema. La asignación de recursos se
transforma en la preocupación principal de la profesión –mantequilla o cañones– por un largo
interregno de tiempo que dura más de medio siglo. Es difícil saber si fue la preocupación por
explicar la distribución del ingreso y el uso óptimo de una cantidad dada de recursos, o las
restricciones que impone en la agenda de investigación de la profesión el creciente uso del
instrumental matemático, lo que hizo que el foco de las preguntas pasara de la dinámica a la
estática, de la explicación del crecimiento a la preocupación por la optimalidad en el uso de una
cantidad dada de recursos. Pero lo cierto es que por largas décadas el tema del crecimiento
desaparece de la agenda de los economistas. Cuando se lo retoma –sesenta años más tarde–
comenzando con los ya citados trabajos de Solow-Swan de 1956, se lo hace en el marco de una
dinámica de equilibrio, en la cual el proceso se describe a través de una ecuación diferencial que
no deja margen para cambios de la estructura, fallas de mercado, incertidumbre o fallas de
coordinación. Difícil es saber si es el rigor del instrumental matemático o la necesidad de que la
economía describa un sendero de equilibrio (y no uno de carácter explosivo) lo que nos fuerza a
pensar en terminos de un escenario Paretiano que poco tiene que ver con el sustrato analítico de
los founding fathers de la economía dos siglos atrás (Amendola y Gaffard, 2002).
La excepción a todo lo anterior es, por supuesto, Schumpeter, quien en Capitalismo,
Socialismo y Democracia, de 1942 (y mucho antes en La Teoría del Desarrollo Económico, en
1911), no deja de insistir en el hecho de que la innovación constituye el motor del capitalismo y
no la competencia de precios como la ve el modelo neoclásico, y que el desarrollo es una cuestión
de nuevas empresas, nuevos productos, nuevas formas de organización de los procesos
productivos, y no de equilibrio competitivo. En Schumpeter aparece la idea de que existen “fases”
de “creación” y “destrucción” de capacidades sociales e instituciones y de formas de organización
de los procesos productivos, y que la competencia actúa como “filtro” selectivo, separando la paja
del trigo. No es la competencia neoclásica de precios, sino la innovación, lo que “destruye” el
escenario de mercado preexistente. De allí su insistencia a usar la noción de bombardment
(bombardeo) como alternativa a usar la idea mucho más pausada de competencia de precios.
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Es esta visión neo-schumpeteriana del desarrollo la que hemos adoptado como eje
organizador de la presente investigación, viendo el desarrollo como un proceso de transformación
estructural en el que la interdependencia entre lo económico, lo tecnológico y lo institucional
ocurre a lo largo de “fases” de construcción y destrucción de activos tecnológicos, recursos
humanos e instituciones, bajo condiciones de incertidumbre, imperfecta información y fallas de
mercado. En este sentido nos acercarnos aquí a una lectura histórico-descriptiva del proceso de
desarrollo del tipo de la que proponen trabajos como los de Kuznets (1966), Abramovitz (1956)
y, más recientemente, Nelson y Winter (1982), en el marco de la corriente evolucionista.
Desde esta perspectiva, lo ocurrido en América Latina durante los ochenta puede verse
como un violento episodio de naturaleza schumpeteriana de “destrucción” - pero también de
“creación” - de instituciones y capacidades sociales de organización de la producción. El viejo
orden de la economía “de comando” de las décadas de post-guerra, basado en la industria
metalmecánica y en la producción de bienes de capital, da paso a un nuevo paradigma de
economía abierta a la competencia externa, desregulada y privatizada, basada en la explotación de
recursos naturales. Pero dicha transición no ha estado exenta de costos. La transformación
estructural asociada a este proceso ha implicado, por un lado, la vuelta a las ventajas
comparativas “naturales” y, por otro, (y con muy pocas excepciones en la región), un marcado
aumento en la exclusión social. Ambos temas marcan con particular intensidad la escena
contemporánea como se muestra en los diagramas siguientes.
GRÁFICO 7
FASES EN EL DESARROLLO DE POST GUERRA
Se distinguen tres fases claramente distintas
en el desarrollo de post-guerra
El crecimiento “hacia adentro” liderado por el Estado.
La fase de la turbulencia y el desequilibrio macro.
Tecnología, instituciones y regímenes competitivos en
una economía más abierta y desregulada.
ISI
Hacia un modelo
más desregulado y
abierto
Fase de la
“destrucción
creativa”
1975
1982
Fuente: elaboración propia.
90
Turbulencia
macro
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
CUADRO 13
EL CASO ARGENTINO
Decil
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Gini
1974
2,2
3,8
5,2
6,3
7,6
8,8
10,4
12,5
16,1
27,1
36,7
1981
2,1
3,1
4,2
5,2
6,4
7,9
9,5
11,9
16,2
3,5
43,8
1989
1,4
2,7
3,8
4,8
6,0
7,3
9,3
12,1
16,7
35,9
47,6
1990-2001
1,8
2,9
3,8
5,0
6,2
7,5
9,2
11,6
16,0
36,0
46,5
2002
52,2
Fuente: Heymann y Ramos, 2006.
La información indica que la transición ha estado asociada a una marcada profundización
del cuadro de inequidad distributiva prevalente al interior de la sociedad. Desde esta perspectiva,
las reformas estructurales pro-mercado han incrementado brechas que ya existían en la sociedad
entre el segmento “moderno” de la comunidad que ha logrado acercarse a los niveles de
productividad e ingresos del mundo desarrollado tras la apertura comercial externa y la desregulación de los mercados, y el núcleo “rezagado” de la misma que ha continuado perdiendo
terreno relativo ante la falta de bienes públicos que busquen “nivelar el campo de juego”. Este
tema se retoma posteriormente en más detalle.
3. La vuelta a los recursos naturales
Hemos visto en secciones anteriores de este estudio que la apertura comercial externa y la
desregulación y privatización de la actividad productiva han inducido la reestructuración del
aparato productivo en dirección a las ventajas comparativas naturales con que los países de la
región operan en la escena mundial. Mientras que en el caso de los países del Cono Sur eso ha
involucrado un fuerte proceso expansivo de las industrias procesadoras de recursos naturales y de
producción de alimentos, en los países del Caribe y en México el cambio de la estructura
productiva ha ido en dirección a la industria “maquiladora” intensiva en el uso de mano de obra
no calificada y productora de indumentaria, televisores, videograbadoras y computadores,
esencialmente, para el mercado norteamericano.
El tema de crecer en base a los recursos naturales aparece recurrentemente en la agenda
de los economistas, y lo hace desde perspectivas diferentes. En la pluma de Don R.Prebisch y los
economistas de la Cepal, crecer en base a los recursos naturales involucra transferir ingresos
desde los países periféricos a los países centrales, en función de las formas asimétricas en que el
sector primario y las manufacturas generan y se apropian de los beneficios del cambio
tecnológico, así como también de un sistema de precios que coloca las rentas extraordinarias del
lado de los bienes industriales a raíz de su mayor elasticidad-precio, vis à vis las materias primas.
En los escrito de Krugman crecer en base a recursos naturales abre las puertas a la “enfermedad
holandesa” y a la dificultad que experimentan otros sectores de la economía para operar en base a
lo que constituye un tipo de equilibrio en una economía donde el sector primario exportador goza
de fuertes ventajas comparativas “naturales”, como es el caso, por ejemplo, de la industria
petrolera del Mar del Norte, o de la producción del cobre en Chile. En los trabajos de Ramos,
inspirados en la experiencia de países como Suecia o Finlandia, que capitalizan sus fuertes
ventajas comparativas en el campo forestal en las etapas tempranas de su desarrollo, avanzando
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
“aguas abajo” hacia industrias procesadoras de la madera, crecer en base a los recursos naturales
constituyen una “ventana de oportunidad” que permite reciclar las rentas ricardianas y el
excedente económico hacia sectores productivos más intensivos en conocimiento y en valor
agregado doméstico. Tal como vemos, el debate sobre la “maldición de los recursos naturales” ha
sido visto desde ópticas muy distintas a través de la historia intelectual de nuestra disciplina.
En el presente estudio deseamos agregar tres nuevas cuestiones, no frecuentemente
mencionadas en relación a estos temas. Nos referimos, por un lado, a la relación que media entre
las industrias procesadoras de recursos naturales y la sustentabilidad ambiental. Por otro, al tema
de crecer en base a recursos naturales en un mundo en el que la frontera biotecnológica y genética
que explora la humanidad está sufriendo rápidos progresos. Y, tercero, al tema de derechos de
propiedad intelectual aquí involucrados, especialmente en lo relacionado con la patentabilidad de
seres vivos y con la protección de la biodiversidad como “bien público”. En los tres campos hay
importantes cuestiones que ameritan comentarios sobre temas que no están todavía
suficientemente examinados en la literatura contemporánea.
Comencemos primero por la relación entre crecer en base a la exploración de recursos
naturales y la sustentabilidad ambiental.
Nos parece razonable pensar que el crecimiento en base a los recursos naturales
continuará como una opción abierta a futuro para muchos países de la región, tanto por la
presencia de fuerte rentas ricardianas en el ámbito primario de la economía que continuaran
operando como factor de atractivo a la inversión y la innovación, como por la sostenida demanda
de países asiáticos –India y China– que no parece estar en camino de disminuir. Ante tal
circunstancia parece razonable preguntarse acerca de los nuevos problemas y preguntas que esto
traerá aparejado a futuro. No menor es el tema de las tecnologías que los países de la región
habrán de utilizar para explotar sustentablemente los recursos naturales de que disponen. A
diferencia de otros campos del aparato productivo, en los que las tecnologías disponibles
internacionalmente pueden constituir una fuente adecuada de aprovisionamiento tecnológico para
firmas de los países periféricos, creemos que eso no es tan obvio en el campo de la explotación de
los recursos naturales. En este sentido, nos parece importante comprender que los recursos
mineros, marinos, forestales o agrícolas poseen rasgos biológicos, genéticos, mineralógicos, etc.
“país-específicos” que reclaman conocimientos básicos en biología, genética, ciencias del mar,
inmunológica, mineralogía, etc. y tecnologías también “localidad-específicas” para explotarlos.
Los salmones chilenos no son idénticos a los que se crían en Noruega o Escocia, ni lo son sus
patologías, las vacunas necesarias para mantenerlos, o los métodos de crianza de ovas para
reproducirlos. La ecología chilena no es una copia carbónica de la ecología de los países
previamente mencionados. Lo mismo puede decirse de los bosques, la tierra agrícola, o los
yacimientos mineros. Un pino radiata crece y se desarrolla en Argentina en 12 años, en tanto que
tarda casi el doble en hacerlo en Suecia o Finlandia. Las tareas de implantación y laboreo del
bosque son claramente distintas en uno y otro caso. En resumen, crecer en base a recursos
naturales domésticos abre nuevas y acuciantes preguntas relacionadas con la base científicotecnológica sobre la cual operan en la actualidad los países de la región. Sin duda se reclaman
nuevos esfuerzos domésticos de I&D que permitan adaptar el know how disponible
internacionalmente a las condiciones locales pero también, y de manera urgente, un know how
específico no disponible en los anaqueles internacionales que responda con mayor certeza a las
preguntas locales. En este sentido, sería de esperar que los laboratorios de investigación del sector
público, los departamentos de ciencias básicas y de ingeniería de las universidades nacionales, y
los propios departamentos de I&D de las empresas involucradas en la explotación de los recursos
naturales avancen hacia la producción de nuevas tecnologías y conocimientos científicos que
permitan explotar de manera racional y sustentable los recursos naturales disponibles. La
coordinación publico/privada es crucial a este efecto, ya que las ciencias básicas son el campo natural
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
de operación del aparato universitario y los institutos tecnológicos del sector público (INTA, INIA,
EMBRAPA), en tanto que el desarrollo de nuevas tecnologías debería ser más el campo de
preocupación del sector empresario. Sin duda, hay complementariedades y externalidades entre
ambos, pero también hay áreas específicas en las que cada uno de dichos actores debe asumir el
liderazgo del proceso de creación de nuevos conocimientos científico-tecnológicos.
Es importante comprender aquí que las firmas latinoamericanas no han mostrado hasta el
presente una actitud de verdadero interés por comprometerse en esta dirección. Antes bien, y a
diferencia de las firmas de países más desarrollados, generalmente se contentan con recurrir a la
compra internacional de tecnología cuando la necesitan. Pocas han desarrollado vínculos profundos
con el aparato universitario, o han creado sus propios elencos de I&D con el fin de desarrollar
tecnologías propias de productos y/ procesos. Los casos de Canadá en la industria minera, de Suecia y
Finlandia en el sector forestal, de Dinamarca en el campo lechero, de Noruega y Escocia en la
salmonicultura muestran una realidad totalmente distinta en este plano.
La falta de compromiso de las firmas latinoamericanas con el desarrollo de nuevas
tecnologías –y con la sustentabilidad de los recursos naturales que hoy explotan, debemos
agregar– se origina, en nuestra opinión, en la falta de un régimen adecuado de incentivos, en la
falta de bienes públicos y en la no existencia de un sistema innovativo nacional suficientemente
alerta y volcado a estos temas, como sí lo encontramos en los países previamente mencionados.
Resulta evidente la centralidad que adquiere en todas estas dimensiones el sector público
coordinando acciones y creando capacidades para avanzar en el desarrollo de tecnologías
adecuadas a las necesidades locales, y construyendo un marco regulatorio y técnicas de monitoreo
ambiental adecuadas a las nuevas realidades de la región.
El gasto de I&D ha sido tradicionalmente bajo en los países latinoamericanos, nunca
superior a un punto porcentual del GDP, como máximo. Esto es, apenas, una quinta parte de lo
que los países desarrollados gastan en esta materia. Es más, dada la naturaleza del sistema
innovativo que se fue desarrollando al amparo del sector público durante las décadas de postguerra, 80% del gasto total en I&D lo llevan a cabo institutos y laboratorios del ámbito estatal o
en universidades públicas y sólo 20% en las empresas privadas. Gran parte del conocimiento que
se crea en las firmas privadas es “menor” y de carácter “adaptativo” a las condiciones locales de
producción, y sólo en escasas oportunidades está pensado desde la perspectiva de abrir una línea
novedosa de desarrollo a escala universal.
Por otro lado, es especialmente poco lo que se dedica a investigar aspectos de
sustentabilidad de los recursos naturales. Algunos recursos naturales son renovables y otros no. Las
estrategias empresarias referidas a la explotación de los mismos dependen del costo de exploración
de nuevas fuentes de abastecimiento, del ciclo biológico de agotamiento de los sitios en
explotación, de los costos de preservación del medio ambiente, del marco regulatorio en el que la
firma actúa y de los derechos de propiedad sobre el recurso que cada legislación nacional otorga.
Como ya hemos visto en otros planos, tampoco en esta materia hay recetas únicas y
universales que pueden ser seguidas. Es por ello que cada país debe formar sus propios recursos
humanos calificados, poner en marcha programas de investigación adecuados a su realidad y
diseñar sus marcos regulatorios y agencias de monitoreo, así como su propio aparato legal en
defensa de la biodiversidad, los organismos vivos y demás, tomándolos como “bienes públicos”
de valor local y universal (Mytelka, 2007).
En este sentido los países deben aprender a utilizar en su propio beneficio nociones como
“denominación de origen”, “licencias obligatorias”, y otras que hacen al nuevo vocabulario hoy
en discusión como parte de una nueva arquitectura internacional en materia de derechos de
propiedad que fuera tomando forma en el marco de las negociaciones post Ronda Uruguay del
GATT y en los tratados bilaterales de comercio bajo la denominación de ADPIC o ADPIC-Plus.
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
Esta nueva arquitectura especifica las nuevas obligaciones de respeto a los derechos de propiedad
intelectual que los países se comprometen a cumplir en sus vínculos comerciales con terceras
naciones. Se trata de un campo en el que existen “grados de flexibilidad” que los países de la
región deben aprender a usar en su propio beneficio.
4. El papel del Estado y de los bienes públicos en la sociedad
Es Mill quien tempranamente –en 1854– identifica con total claridad el papel del Estado en el
caso de la provisión de bienes o servicios en los que existen rasgos estructurales de lo que hoy –
siguiendo a Romer y a Lipsey – llamamos “no rivalidad” en el consumo y “no excludibilidad” en
la provisión. La parábola de Mill sobre la luz que emite un faro es clara y vale la pena citarla
íntegramente. Dice dicho autor: “…it is a proper office of government to build and maintain
lighthouses… for since it is impossible that the ships at sea which are benefited by a lighthouse
should be made to pay a toll on the occasion of its use, no one would build lighthouses from
motives of personal interest, unless indemnified and rewarded from a compulsoy level made by
the state”. Mill define con claridad algo que ya estaba en el pensamiento de Smith en 1776
cuando en The Wealth of Nations decía que hay cierto tipo de bienes o servicios que pese a ser
“highly advantageous to a great society are, however, of such a nature that the profit could never
repay the expense to any individual” En Mill, sin embargo, el papel del Estado como proveedor
de ese tipo de bienes es absolutamente transparente.
Uno podría, a partir de esto, concluir que el rol del Estado comienza y termina en resolver
fallas de mercado, como en el ejemplo arriba citado. Hay imperfecta apropiabilidad, la actividad
no es Pareto óptima, por lo tanto se justifica intervenir, diseñar y poner en práctica un régimen de
incentivos que lleve el gasto (en I&D, o en infraestructura), a niveles cercanos al óptimo social.
Sin embargo, en el marco de este estudio no es éste el único argumento que justifica la
necesidad de intervención estatal. Tan importante como el anterior es, en nuestra opinión, el tema
de la inequidad de acceso a bienes “meritorios” en los que, tal como oportunamente afirmó
Samuelson, el individuo no debería quedar al margen del consumo por razones de falta de poder
adquisitivo. Pertenecen a dicha categoría la salud, la educación, el saneamiento urbano o el agua
potable, todos bienes que hacen a la calidad de vida y a la dignidad del ser humano. Hemos tenido
ocasión de argumentar en páginas anteriores de este estudio que ha habido retrocesos importantes
en algunos de estos campos en años recientes, tras las reformas neo-liberales. Dichos retrocesos
son, en nuestra opinión, parte de la explicación última de las dificultades de gobernabilidad que al
presente exhiben muchos países de la región. En economías relativamente pobres, los incentivos
de rentabilidad que genera el mercado no alcanzan como para que los proveedores privados
encuentren rentable proveer los bienes “meritorios” antes mencionados a las grandes masas de
población, que escasamente tienen capacidad de compra de los mismos. Aquí, la intervención del
sector público se justifica no ya por razones de falla de mercado, sino por motivos de equidad,
buscando brindar acceso a la población a bienes y servicios “meritorios”que el libre juego del
mercado no está en condiciones de proveer. Pese a que el argumento, y la necesidad de
intervención estatal, podría construirse en términos de salud o educación, resulta fácil comprender
que lo mismo vale en relación a, por ejemplo, conectividad al mundo digital, la nueva frontera
donde se está discutiendo el papel de la democratización de acceso a los artefactos y contenidos
de la “sociedad del conocimiento”. Observamos, en ese sentido, que el ingreso per cápita actual
de los países de la región claramente no alcanza como para que la gran mayoría de los ciudadanos
logre “adquirir” tasas de conectividad al mundo digital semejantes a las que exhiben países de
mayor desarrollo relativo que tienen dos o tres veces la capacidad de compra de los
latinoamericanos, o el que logran los tramos más favorecidos de la escala distributiva al interior
de la sociedad local. Si el objetivo de la política pública es asegurar la democratización en el
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
acceso a la “sociedad de la información” resulta claro que el mercado ya ha logrado proveer al
tramo de la comunidad que razonablemente puede acceder a estos bienes pagando por ellos, y que
es el sector público el que debe hacerse cargo de cubrir la brecha de acceso que no se puede
cerrar por vía de los mecanismos convencionales de precios. Es interesante ver que
comprendiendo este hecho varios gobiernos de la región han comenzado a actuar en ese sentido
(Estudios del Programa CEPAL-Alis, 2006 y 2007). Si bien el racionamiento por precios puede
justificarse en muchos campos de la actividad económica, razones de equidad indican que ése no
debería ser el mecanismo adecuado de racionamiento en el caso de los bienes meritorios”.
5. Hacia una nueva arquitectura institucional de escala universal
Tanto en el marco de las negociaciones multilaterales de comercio efectuadas en la Ronda
Uruguay del Gatt y en la actual Ronda de Doha, como en el contexto de los acuerdos bilaterales
de comercio que se han ido firmando en años recientes entre países en desarrollo y economías
avanzadas, se ha ido forjando una nueva arquitectura internacional de estándares mínimos de
protección de derechos de propiedad intelectual, y criterios de observancia (enforcement) de los
mismos, que en la jerga contemporánea toma el nombre de ADPICs y ADPICs Plus, (o TRIPs y
TRIPs Plus en inglés). Esta arquitectura mundial resulta de la doctrina del trade relatedness
(obligaciones “asociadas al comercio”) que EE.UU. busca imponer en las negociaciones
internacionales desde mediados de los setenta. Con mayor o menor desgano (y con un alto grado
de desinformación, deberíamos agregar) los países en desarrollo han ido aceptando dicha doctrina
y agenda a cambio de promesas de acceso a tecnología, IED y mercados. (Roffe, 2007).
Los procesos de aceptación de la nueva arquitectura institucional no son, sin embargo,
lineales. Como podemos ver en los casos de países como Israel, Corea, Nueva Zelanda, Singapur,
Irlanda, China, Brasil o India, existen nichos de flexibilidad en el marco de ADPIC que los
países deben aprender a usar en su propio beneficio. Ejemplo de ello es el caso de las licencias
obligatorias en el campo de la salud pública (en el tema del SIDA), donde Brasil, India y otros
países han recurrido a la cancelación de derechos de patente en el área de las drogas retrovirales
en defensa del “interés nacional”. También resulta materia opinable que es lo que los distintos
países deben aceptar como novedad patentable, lo que permite cubrir posibles efectos negativos
de ADPIC en campos como biodiversidad, protección del medio ambiente y el desarrollo de la
capacidad local de investigación, todos aspectos importantes qué hacen al desarrollo de largo
plazo de una sociedad. La adhesión a las nuevas disciplinas ADPIC no debería transformarse en
un mecanismo de bloqueo para que los países pudieran proseguir sus propias estrategias de
desarrollo en los campos previamente mencionados.
6. Reflexiones finales
Dos temas resaltan con claridad en la descripción del escenario latinoamericano hasta aquí
realizada. Por un lado, y tal como lo atestiguan datos del Banco Mundial y de la Cepal (BM
2006; Cepal 2006), en promedio, los países de la región no están cerrando la brecha relativa de
productividad e ingresos que los aleja del mundo desarrollado.
Es interesante observar que la más reciente camada de modelos formales de la Teoría del
Crecimiento, que incorporan ideas neo-schumpeterianas de “creación/destructiva” en el marco de
un algoritmo de equilibrio competitivo (pero que aun no incorporan -¿podrán hacerlo alguna
vez?- el rol de las instituciones, las fallas de mercado o la incertidumbre), muestra que la apertura
y liberalización de la economía está asociada a un aumento de la heterogeneidad estructural y de
la inequidad distributiva. Los resultados alcanzados por Aghion y sus colaboradores confirman,
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Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico
por la vía de un modelo formal, los resultados aquí alcanzados siguiendo un camino analítico
"apreciativo". En efecto, uno de los estudios de Aghion y colaboradores, examinando el
experimento de liberalización económica de India de 1991, describe una realidad muy semejante
a la Latinoamericana, otorgando ello una dosis importante de credibilidad a los resultados
previamente discutidos en este trabajo (Aghion y otros, 2003; y Aghion y otros, 2004).
Junto a lo anterior –esto es, que la brecha relativa de productividad e ingresos no parece
ir camino a disminuir– resalta el hecho de que la exclusión social ha crecido como resultado de
un modelo de organización social más abierto a la competencia externa y más desregulado, pero
carente de bienes públicos y mecanismos de “nivelación del campo de juego” para los agentes
más desprotegidos de la comunidad.
Como reflejo de ambas cosas -y más allá de que en los últimos años las economías de la
región hayan mejorado su desempeño de largo plazo en función de un excepcional dinamismo de
la economía mundial y de excelentes precios para sus productos de exportación– el cuadro de
gobernabilidad social se ha vuelto más complejo en muchos países de la región en el curso de los
últimos años. Segmentos importantes de la sociedad han perdido condiciones de “empleabilidad”
y su inserción social es cada vez más difícil de alcanzar, más habiendo surgido nuevos problemas
de marginalidad, violencia e ilícitos que sera difícil erradicar a futuro. Dicho y hecho, todo la
gente tiene que alimentarse para sobrevivir y el nuevo modelo económico latinoamericano ha
vuelto esto más difícil para un segmento no insignificante de la comunidad.
La evidencia de que la brecha relativa de productividad no va camino a disminuir, y de
que la exclusión social se ha profundizado, sugiere que las políticas públicas basadas en el
Consenso de Washington no han dado los resultados esperados. Son muy pocos los países de la
región (¿Chile?) que pueden mostrarse como excepción a esta regla, y ello aun con reticencia.
Una experiencia distinta parece ser la que muestran en la actualidad países como Corea, Israel,
Irlanda, Finlandia o Singapur, en los que el Estado ha tomado a su cargo la construcción de un
modelo más vibrante de capitalismo basado en el conocimiento y la innovación, por un lado, y en
un mayor cuidado por la equidad, por otro. En estos países, el sector público ha adoptado una
actitud pro-activa apoyando la construcción de mercados, instituciones y capacidades sociales
cruciales para la transformación estructural de la economía y para mejorar el patrón de inserción
competitiva de la economía en los mercados mundiales. Simultáneamente, se busca mejorar en el
frente de la equidad, velando por aspectos tales como salud, educación o seguridad social. Es
poco lo que la región ha logrado avanzar en este sentido hasta el presente, y el debate de política
económica se centra todavía más en el sostenimiento del equilibrio de los grandes agregados
macroeconómicos, que en la construcción de nuevas instituciones y capacidades productivas y
tecnológicas de cara al futuro. El ciclo de políticas públicas originado en el Consenso de
Washington parece haberse agotado, dejando un importante bagaje de lecciones relacionadas con
el papel que un buen manejo macroeconómico tiene como condición necesaria para el desarrollo.
Sin embargo, hemos comprendido también que no es condición suficiente. No resulta claro
todavía cuál será el camino que cada país habrá de seguir en años venideros para construir un
modelo de capitalismo más vibrante y equitativo que el actual.
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