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Pensamiento económico que influyó en el desarrollo

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Pensamiento económico que influyó en el desarrollo
Pensamiento económico que influyó
en el desarrollo latinoamericano
en la segunda mitad del siglo veinte
••••••••••
E
SAMUEL LICHTENSZTEJN '
n ocasión del quincuagésimo aniversario de la prestigiosa
revista Comercio Exterior fui amablemente invitado, y asumí el riesgo, a brindar un panorama sobre el pensamiento
económico que influyó en el desarrollo latinoamericano durante
los cinco últimos decenios.
A título de introducción, parto de una perspectiva amplia de
lo que es el pensamiento económico, entendiendo por tallos enfoques teóricos, los modelos, las ideologías y las hipótesis que
pretenden interpretar y regular el funcionamiento de la economía. Sin embargo, este amplio espectro de expresiones del pensamiento así definido se limita a las que el autor considera influyentes en el desarrollo de América Latina. En ese sentido, el
pensamiento influyente lo constituirían las corrientes de ideas
que tienen un fuerte atractivo para los gobiernos latinoamericanos e importantes sectores sociales que se adhieren a las mismas,
sea porque en la práctica justificaban el rumbo y las directivas
económicas de sus países, sea porque las cuestionaban y renovaban categorías de análisis, hipótesis y propuestas, contribuyendo así a impulsar cambios en la comprensión del desarrollo
económico y en las políticas aplicadas. La premisa que subyace
en esa definición es que no son todas, sino más bien escasas, las
líneas de pensamientg que-han incidido en la realidad económica
latinoamericana y su evolución. Esta afirmación no pretende
abrir juicio sobre el rigor o la lógica de otras corrientes de ideas
que no fueron influyentes. Para fundamentar esta distinción se
hace una valoración de índole histórica -que siempre será subjetiva y estrictamente personal- sobre cuáles fueron los sistemas o conjunto de ideas que trascendieron los umbrales académicos o políticos para gravitar como referentes conservadores
o renovadores del desarrollo económico de América Latina. Esas
*Embajador de Uruguay en México.
observaciones pretenden evitar que el presente artículo se lea
como una historia de las ideas económicas en el subcontinente,
lo que estaría fuera del alcance del autor de estas líneas; se trata
más bien de una aproximación simplificada del pensamiento económico que incidió en los procesos de desarrollo latinoamericano.
Una última consideración: las corrientes de pensamiento
económico no constituyen un producto unitario o cerrado, sino
que se construyen a partir de la concurrencia de múltiples aportes,
algunos más difundidos que otros y no siempre reducibles a la
dimensión económica, habida cuenta de las contribuciones provenientes de otras disciplinas, como la sociología y las ciencias
políticas. Por todo lo anterior, en aras de no cometer injusticias
o ignorar las aportaciones que conformaron o confluyeron en una
corriente de pensamiento influyente, sólo se hará mención de las
instituciones cuando sea necesario, pero no se citarán autores
individuales, respetando así también a quienes con el correr del
tiempo y a la luz de nuevas circunstancias, han relativizado o
tomado distancia de sus ideas originales.
LA
CONCEPCIÓN CLÁSICA DE LA CEJ>AL: LOS AÑOS CINCUENTA
as hipótesis básicas de la concepción clásica que surgieron
en el seno de la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL) se desarrollaron sobre todo durante la
segunda mitad del decenio de los cincuenta. En lo esencial descansaron en el reconocimiento de la vigencia histórica de una
división internacional del trabajo que ponía de relieve las relaciones entre dos sistemas de países: los del centro y los de la
periferia. El funcionamiento de esas relaciones se basaba en conceptos asociados al ritmo y los modos de propagación del pro-
L
pensamiento económico en américa latina
92
greso técnico en las esferas productivas. De tal suerte, las economías del centro se consideraban pioneras en materia de innovación tecnológica y de procesos productivos industriales, con
lo que se estructuró una composición diversificada de la oferta
de bienes y servicios y una relativa homogeneidad de sus índices de capitalización y productividad. En contraposición, las economías periféricas, como las de América Latina, eran las que aparecían relativamente rezagadas en la creación e incorporación
de nuevas tecnologías, con un sistema productivo especializado en ciertos rubros primarios y con niveles muy heterogéneos
de sus procesos productivos .
Esas modalidades estructurales, a las que se añadían consideraciones institucionales y de organización, explicaban una
absorción del progreso técnico con importantes diferenciales en
materia de productividad y precios entre ambos grupos de países. La tendencia de deterioro de los términos del intercambio,
dado el rezago de los precios externos de los productos primarios respecto a los de los bienes industriales, simbolizaba una
de las principales fuentes de esa dinámica desigual que se reflejaba, por supuesto, en una tendencia deficitaria en el comercio
exterior latinoamericano, con sus consecuentes efectos en los
niveles de empleo e ingreso nacionales.
Los profundos cambios en el comercio internacional entre las
dos guerras mundiales facilitaron, según la CEPAL, un incipiente
proceso de industrialización o el "desarrollo hacia adentro" en
América Latina. La sustitución del Reino Unido por Estados
Unidos como eje o centro principal del sistema imprimió a la
economía internacional una nueva modalidad. En particular
desde la crisis de 1929, cuando la menor apertura externa estadounidense (notoria a la luz del bajo coeficiente de importaciones
con relación al producto) y su política proteccionista influyeron en crear condiciones para un mayor desarrollo industrial de
los países latinoamericanos, sobre todo México y los del Cono
Sur. A partir de entonces la industrialización cobró fuerza mediante la producción de ciertos bienes, en especial de consumo
e intermedios, que antes se importaban; es decir, se optó por la
llamada sustitución de importaciones.
Para algunos especialistas esas tesis de los trabajos pioneros
de la CEPAL constituyeron una crítica de las teorías tradicionales del comercio internacional más que la formulación de una
teoría del desarrollo; señalan, incluso, que esa clase de pensamiento no superó los marcos de la economía convencional de
su época. No obstante, al situar esa concepción y confrontarla
con el orden de ideas imperante en su tiempo, cabe subrayar dos
aspectos clave en la comprensión y la evaluación de dicho enfoque. Por una parte, la corriente cepalina introdujo planteamientos que, dadas las teorías sobre el comercio exterior aún vigentes en América Latina -todavía atadas a la confrontación entre
el libre cambio y el proteccionismo-, resultaban ciertamente
renovadores. Por otra parte, no menos importante, el análisis propuesto por la CEPAL buscó con determinación racionalizar la viabilidad y la opción industrializadora como manera de avanzar
en un proceso de desarrollo más homogéneo y más igualitario
en las naciones latinoamericanas y en el concierto internacional.
Para quienes profundizaron en este último aspecto es por
demás claro que el pensamiento clásico de la CEPAL preconizó abiertamente la industrialización como estrategia para
salir del subdesarrollo. Ante el modelo de industrialización espontánea en la fase de desarrollo del mercado interno, por las
circunstancias externas antes aludidas, la CEPAL insistió en
la necesidad de formular políticas encaminadas a una industrialización deliberada y ampliada de sustitución de importaciones
y una modernización de los sectores atrasados de la economía.
Lo anterior se instrumentaría mediante: a] una activa y planificada participación estatal; b] un proteccionismo dinámico pero
con tendencia a disminuir en la medida en que se fortaleciera el
aparato industrial, y e] una potencial ampliación de los mercados impulsada por la creciente integración de las economías latinoamericanas que, por cierto, fue la que alentó una industrialización tardía en los países centroamericanos durante los años
sesenta.
En ese pensamiento, el Estado -en esa época, escrito con
mayúscula- asumía un papel decisivo en la formulación de una
política económica que por definición se suponía autónoma. Las
únicas restricciones imaginables eran las impuestas por las orientaciones comerciales de los países centrales y el citado deterioro de los términos de intercambio.
En lo fundamental, desde una perspectiva histórica, hay consenso en que el pensamiento clásico de la CEPAL fue contemporáneo y convergente con las ideologías de cuño populista y nacionalista que bajo el liderazgo estatal dieron un fuerte apoyo a
un empresariado industrial nacional y permitieron o impulsaron una participación creciente de los trabajadores organizados.
ESTRUCTURALISMO FRENTE A MONETARISMO:
LOS AÑOS SESENTA
E
n el origen de las primeras y grandes polémicas sobre los
modelos de desarrollo y las políticas públicas que surgieron durante la década de los años sesenta dos fenómenos
confluyeron decididamente en el pensamiento económico latinoamericano. Por un lado, estalló la crisis del modelo de crecimiento de la industrialización "fácil", cuyo agotamiento se manifestó en inflación y desequilibrios externos. Estos fenómenos
obligaron a una redefinición del proceso de desarrollo, en especial en los países de mayor y prematuro avance industrial en la
zona: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Por otro lado, se presentó el desafío que representó la revolución cubana, que hizo
trastabillar la afirmación de la inviabilidad del socialismo en un
continente que comprendía a la mayor nación capitalista del
mundo y sacudió con violencia las orientaciones de la política
estadounidense frente a América Latina. En efecto, sería muy
difícil esbozar lo que trató de ser el programa de ayuda Alianza
para el Progreso o la creación de organismos de cooperación estimulados por Estados Unidos sin tomar en cuenta ese antecedente. La apremiante necesidad de realizar cambios se advertía en diversos países; los intentos revolucionarios de Bolivia y
Guatemala pocos años antes habían sido un anticipo.
comercio exterior, febrero de 2001
El estructuralismo cepalino
La necesidad de reformas económicas planteada por la CEPAL
en los comienzos de los sesenta congenió perfectamente con la
nueva visión que animaba a Kennedy en Estados Unidos. En
contraste con el período anterior, en que la CEPAL expresaba un
optimismo histórico y un apoyo teórico a los procesos de industrialización, en esta fase sus trabajos a favor de un proyecto reformista demostraron la existencia de serios obstáculos estructurales para dar continuidad y dinámica a la etapa de sustitución
de importaciones de las industrias livianas. En este sentido,
comenzó a destacar la falta de correspondencia entre la tecnología adoptada y los recursos disponibles, puesto que los bienes
de capital seguían siendo en su mayoría importados. La tecnología incorporada mediante la importación de maquinaria y
equipo imponía escalas potenciales de producción y densidades
de capital fijo en el capital total mucho más compatibles con la
dotación de factores y la dimensión de mercados de los países
centrales que con los subdesarrollados. Los requisitos de protección y con ellos las transferencias por concepto de subsidios
y la situación fiscal se vieron presionadas por la subutilización y la rápida obsolesencia de la capacidad instalada y las elevadas necesidades de infraestructura. Todo ello sin dejar de lado
las manifiestas tendencias a la concentración y al control oligopólico de los mercados que operaban como factores propagadores de la inflación.
La sustitución de importaciones como eje dinámico de la
industrialización, a la par de transformaciones en la estructura
productiva, fue poniendo de manifiesto cambios en la composición y el volumen de las importaciones. En efecto, se generaron requisitos de importación superiores, incluso a aquellos que
se economizaban , lo que conducía a un constante déficit y estrangulamiento externos. Dos fueron las variables clave que
según la CEPAL contribuyeron a agotar ese proceso industrial y
convertirlo en crisis de estancamiento, de balanza de pagos
y finalmente de inflación en varios países latinoamericanos:
a] la capacidad limitada de importaciones (exportación poco dinámica y escasamente diversificada y concentrada en productos primarios sujetos a un deterioro histórico de su poder de compra), y b] dificultades crecientes para avanzar en la sustitución
industrial, dados los más altos requisitos tecnológicos y de inversión para superar la etapa fácil de producción de bienes de
consumo no duradero y pasar a la de bienes de consumo duraderos, intermedios y, sobre todo, de capital.
Los-ebsláculos estructurales que según la EEPAL impedían
el desarrollo latinoamericano se atribuían a los factores antes aludidos y a la falta de resolución del problema agrario (tenencia
de la tierra y modernización de su uso), aspecto central que
afectaba a muchas de las economías de la región, fueran industrializadas o no lo fueran. La concentración de la tierra en
pocas manos y el contraste de una numerosa población que
trabajaba en minifundios, además de las implicaciones sociales, entrañaba una tendencia al estancamiento de los índices de
productividad y producción agrícolas. Ello obedecía a que la estructura latifundista fomentaba una relativa reticencia a incre-
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mentar las inversiones en el sector agropecuario, en tanto había
una incapacidad para acometerla en los casos de la estructura
minifundista, carente de crédito y asistencia técnica. Así, se afirmaba que el subdesarrollo agrícola tendía a agravar la oferta
interna (con sus repercusiones en los precios de los alimentos)
y limitaba la exportación de productos primarios y sus derivados (lo que afectaba la balanza de pagos). Además, acentuaba
los problemas ocupacionales y de retención de la mano de obra
en el sector, lo que conducía a una emigración hacia los centros
urbanos, cuya expansión generaba una marginalidad social en
aumento.
Este somero y apretado diagnóstico de la CEPAL sobre los problemas del desarrollo latinoamericano -quizá con una alta dosis
de generalización a partir de la realidad de los países sudamericanos- sintetiza también en lo esencial los factores explicativos de la llamada "inflación estructural" y la necesidad de llevar
a cabo "reformas estructurales". Ambos conceptos estuvieron
íntimamente asociados a su línea de pensamiento en esos años,
inscrita en un marco teórico de economía "cerrada o semicerrada". A tal grado que la CEPAL consideraba la presencia de capital extranjero como flujos complementarios de ahorro -con
preferencia vía préstamos- y, como tal, subordinada a las metas de industrialización y transformación estructural.
Las propuestas básicas apuntaban a enfrentar la problemática inflacionaria atacando los factores de fondo que trababan
el crecimiento sostenido de la producción. Dichas propuestas
consistían en reformas productivas del sector agrario y el replantamiento de la política industrial (con definición de prioridades),
así como la formulación de programas sociales, de empleo y de
distribución del ingreso, usando -entre otros- instrumentos
fiscales de tipo directo y progresivo.
En definitiva, lo fundamental de esta posición descansaba en
aumentar el intervencionismo y la racionalidad operativa del
Estado mediante planes y técnicas de planificación orientadoras
de los procesos productivos, lo que ampliaría el proceso de ahorro-inversión sin comprimir el mercado interno ni recurrir a la
formación de ahorros forzosos por la vía inflacionaria.
Ese pensamiento de la CEPAL tuvo un fuerte ascendente sobre importantes círculos gubernamentales, universitarios y técnicos, a los cuales colaboró a capacitar. La adopción de algunos
de sus postulados en la acción latinoamericana emprendida con
el patrocinio estadounidense en la Alianza para el Progreso (salvando las diferencias cuantitativas, una especie de Plan Marshall
para América Latina) se frustró más rápidamente en la práctica
que en la teoría. En efecto, la solidez-del diagnóstico económico en el cuadro interpretativo señalado se sustentó en importantes
y sistemáticos aportes estadísticos. No obstante, si bien en los
inicios el pensamiento cepalino racionalizó un proyecto económico real que respondió a fuerzas sociales y políticas concretas, en su fase reformista su invocación a la necesidad del cambio estructural inspiró ambiciosos planes de desarrollo que salvo
contados proyectos quedaron confinados a las bibliotecas o a las
gavetas de los organismos internacionales de financiamiento.
El pensamiento cepalino retuvo su vigor e influencia sobre
todo porque su difundido planteamiento de "cambio estructu-
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ral" se confrontó en buena parte de la década de los sesenta con
las recomendaciones que durante esos años realizaba el Fondo
Monetario Internacional (FMI). A tal grado que el debate "estructuralismo frente a monetarismo" se tornó clásico en diversas esferas del quehacer político y académico de la región.
El monetarismo fondomonetarista
En su versión tradicional, los modelos de estabilización asociados a las posiciones del FMI -de cuño neoclásico- daban prioridad ante todo al abatimiento de la inflación. En su concepción,
ésta se interpretaba como un fenómeno patológico aunque circunstancial o de corto plazo, en que el crecimiento del nivel global de los precios absolutos entrañaba una distorsión en el sistema de precios relativos. Ello se atribuía primordialmente a la
expansión desproporcionada de la demanda interna provocada
por una política económica gubernamental equivocada, en especial en los campos del comercio exterior, fiscal, monetariocrediticio y salarial, que originaba un desvío o una falla del
funcionamiento normal o de equilibrio. En consecuencia, era
necesario restablecer las condiciones de equilibrio para asegurar un desarrollo económico racional, coherente y sostenido en
el mediano y largo plazos, sin que ello se identificara -en ese
tiempo- con una crítica frontal al modelo vigente de industrialización sustitutiva de importaciones. La prioridad conferida a
las cuestiones fiscal, cambiaría y crediticia, así como el tipo de
medidas financieras que recomendaba, le valieron la denominación de enfoque "monetarista".
Con respecto a la esfera del comercio exterior, la posición del
FMI vinculaba los déficit de balanza de pagos a las prácticas proteccionistas aplicadas. Se señalaban en particular el manejo de
un tipo de cambio sobrevaluado y los altos gravámenes arancelarios y no arancelarios que pesaban en el intercambio con el exterior. Por ende, la política cambiaría alentaba una demanda
exagerada de divisas para la importación de bienes y ciertos servicios, a la vez que desalentaba la corriente exportadora. La
brecha negativa en la balanza de pagos en cuenta corriente
representaba, por lo tanto, un factor distorsionante y expansivo de la demanda interna. La recomendación tradicional para
equilibrar la balanza de pagos era la devaluación de la moneda
nacional.
En lo que concierne al campo fiscal, el crecimiento excesivo de los gastos con relación a los ingresos del sector público
se consideraba un factor que contribuye a una mayor demanda
interna. Esa situación se adjudicaba a la excesiva ineficiencia e
injerencia de los gobiernos latinoamericanos en diversas actividades productivas y de comercialización, lo que acarreaba importantes montos de subsidios que operaban por medio de transferencias directas o indirectamente subvaluando los precios de
determinados productos y las tarifas de importantes servicios públicos. También se destacaba la excesiva burocracia que todo lo
anterior provocaba. En este punto, la recomendación se concentraba en disminuir el gasto público y particularmente en eliminar los subsidios.
pensamiento económico en américa latina
En el terreno monetario-crediticio, por su parte, el FMI afirmaba que las políticas aplicadas promovían la inflación, en tanto
expandían la masa monetaria y el crédito por encima de las necesidades productivas. Eso ocurría por la presión que ejercía el
Estado sobre el crédito de bancos oficiales a fin de obtener fondos no genuinamente provenientes del ahorro para financiar su
presupuesto deficitario. Contribuían también los estímulos que
la política económica brindaba a los créditos para el consumo,
la adquisición de divisas, el financiamiento de mayores salarios
o el apoyo de actividades no competitivas mediante el establecimiento de tasas de interés por debajo de la inflación; vale decir, tasas reales de signo negativo , lo cual distorsionaba los
mercados financieros. La restricción del crédito al sector público
y el alza de las tasas de interés eran las recomendaciones más
frecuentes.
En el ámbito salarial el FMI alertaba sobre las regulaciones
gubernamentales en cuanto podían apuntalar la continuidad del
proceso inflacionario cuando los aumentos salariales no guardaban relación con la productividad del trabajo y se ajustaban
por encima de la marcha de los precios. En ese caso, ello acrecía
aún más el exceso de demanda frente a la oferta de bienes y servicios disponibles.
Esa línea de pensamiento fondomonetarista -no admitida
como posición institucional, pero que fue el enfoque recurrente que alimentó las recomendaciones y las cartas de intención
que sus misiones impulsaron en determinados países latinoamericanos- tuvo una influencia cierta en el curso de su desarrollo y sus políticas económicas. Sin embargo, la influencia fue
diferencial.
Fue diferencial, primero que nada, en lo que se relaciona con
el alcance que en la práctica tuvo esa línea de pensamiento. Su
mayor influencia la ejerció en el campo de las relaciones externas (incluso a posteriori de la vigencia de los programas de estabilización) al eliminar los instrumentos de contingencia o cuotas de importaciones y exportaciones y al impulsar la devaluación
de la moneda nacional, la unificación de los sistemas cambiarios
y la derogación de los convenios comerciales y de pagos bilaterales. Podría afirmarse que los efectos de las políticas promovidas por el FMI en países como Argentina, Chile y Uruguay
representaron el primer paso hacia su mayor apertura internacional en el campo comercial, que se corresponde con una mayor presencia de capital extranjero en las actividades productiva y financiera. En cambio, las restantes áreas de regulación
señaladas por el Fondo como responsables de la inflación y el
déficit de la balanza de pagos (fiscal, monetario-crediticio y
salarial) no se alteraron como era previsible, sobre todo en los
países que firmaron cartas de intención con compromisos en esas
materias. Aunque con márgenes más estrechos, subsistieron los
mecanismos estatales de subsidios, protección industrial, control de precios de productos básicos y respeto a los ajustes contractuales de salarios, habida cuenta de la fuerza social y política que aún conservaban el empresariado industrial y el sector
obrero, así como la resistencia a tomar decisiones en tiempos
electorales. Valga la reiteración: en la línea de pensamiento del
Fondo no hubo en esos años un ataque al estilo de desarrollo
comercio exterior, febrero de 2001
industrial de sustitución de importaciones y sí cierto acento en
los aspectos de política económica que restringían un mayor
grado de apertura externa.
Otro aspecto diferencial de su influencia fue que algunos
países semiindustrializados, como Brasil y México, eludieron
en esos años la aplicación de políticas de estabilización clásicas acordes con los lineamientos del FMI. En el caso brasileño
ello obedeció a un abierto rechazo a sus recomendaciones. En
cuanto a México, ni siquiera se observó una mínima injerencia
del FMI, innecesaria dentro de su modelo de "desarrollo estabilizador". En ambos casos se conjuntaba, ya entonces, una mayor apertura externa (con restricciones sectoriales selectivas en
materia de inversión extranjera) con una política proteccionista en materia industrial que atraía a empresas transnacionales y
el financiamiento externo.
Hacia fines de los sesenta, la controversia "estructuralismomonetarismo" tenía ya poca vigencia. Por una parte, como se
dijo, el pensamiento de la CEPAL, debilitada en su fase práctica, cambió el eje de sus reflexiones hacia los problemas de la cooperación y la restructuración del orden económico internacional. El pensamiento cepalino dejaba atrás el reformismo y se
comenzaba a alinear con los planteamiento que alentaban un
nuevo orden internacional. Las categorías Tercer Mundo y cooperación Norte-Sur y la creación de organismos internacionales
como la UNCTAD formaron parte de ese proceso, que se corresponde con una fase crítica del patrón dólar-oro y una inestabilidad del sistema financiero internacional.
Por otra parte, aunque en ese mismo marco, el ciclo de las
políticas que giraban en torno de los programas de estabilización se fue diluyendo y la propia presencia del FMI en la región
perdió gravitación. A tal punto que su enfoque tradicional de la
inflación por la demanda se desbordó en varios países por políticas de "administración inflacionaria" basadas en concepciones de inflación por los costos, según los cuales ese fenómeno
se derivaba de las presiones al alza que experimentaban los costos
primarios y los márgenes de ganancia, como resultado de una
pugna social por mantener o acrecentar el grado de participación
en el ingreso nacional.
EL ENFOQUE DE LA DEPENDENCIA: FINES DE LOS SESENTA
Y COMIENZOS DE LOS SETENTA
ia fines del decenio de los sesenta, en un período de fuerte
e-stabitidadtantointerna-como externa (errA-mérica Lat na y en los países desarrollados) tomó cuerpo el llamado
enfoque de la dependencia. Esta línea de pensamiento se edificó sobre la base de las críticas dirigidas a las concepciones
previamente dominantes. Los juicios se concentraron en los
enfoques reformista-estructurales del desarrollo, a los que despectivamente designaron "desarrollistas". Críticas aún más duras
se dirigieron a las concepciones monetaristas o fondomonetaristas que inspiraron la mayoría de las políticas de estabilización practicadas en esos años y cuyo fracaso por detener la inflación se encargaron de destacar.
lli
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Inicialmente, esos ejercicios críticos dieron al enfoque de la
dependencia un estatuto más próximo a lo que se ha definido
como una contrateoría o contraideología. Contribuía a esa caracterización su naturaleza de "enfoque plural" con alto grado
de heterogeneidad en lo metodológico, lo conceptual y lo interpretativo (con marcada influencia aún de categorías cepalinas
y también de extracción neomarxista).
A pesar de esas características, dicha corriente de pensamiento
tuvo una vigorosa vitalidad en el proceso de renovación de las
ópticas históricas del desarrollo latinoamericano. En especial,
introdujo las inéditas consecuencias que en la segunda posguerra
venían provocando las tendencias de internacionalización económica manifiestas en la creciente presencia de las inversiones
extranjeras y los cambios que inducía en los patrones de acumulación y las estructuras de poder nacionales. En ese sentido, el
enfoque plural de la dependencia reconocía determinadas constantes o preocupaciones comunes que hoy, en perspectiva, permiten sistematizar sus principales hipótesis sobre América Latina en lo económico, lo social y lo político.
En la esfera económica se sostenía que los modelos de desarrollo que caracterizaban la evolución reciente de las sociedades latinoamericanas estaban determinados por sus procesos
de acumulación y reproducción del capital, cada vez más integrados a la dinámica capitalista global en escala mundial. Esta
integración, se afirmaba, era estructuralmente desigual y asimétrica y, por tanto, estaba condicionada por relaciones de dominación. Históricamente, también fue una integración cambiante. En comparación con las pretéritas formas de vinculación
y subordinación de origen comercial-financiero, los modelos
contemporáneos de desarrollo en América Latina vinieron restructurándose con un claro predominio de las relaciones establecidas con el capital productivo internacional.
Esta nueva modalidad, correlativa a la expansión de Estados Unidos como centro hegemónico internacional, se manifestaba en la creciente inversión extranjera directa de ese país y
la ampliación de su influencia en las estructuras industriales, tecnológicas , financieras y de consumo de los países latinoamericanos. Ello se reflejaba, por ejemplo, en los mejores índices de
ventas, productividad, ganancias, remuneraciones pagadas y
liderazgo de mercados clave de las empresas transnacionales.
Las desproporciones y desequilibrios que se comenzaban a
registrar en esas comparaciones entre empresas, in ter o intrasectoriales, eran indicadores de la fuerza con que avanzaba el
mayor control del capital transnacional y con él las condiciones
- para una distribución-cada-vez más-desigual-de la propiedacl,-el
empleo y el ingreso. Los fenómenos de desnacionalización, marginalidad e incremento del consumo de bienes duraderos sólo
accesible a sectores de altos ingresos ilustraba, según este enfoque, las consecuencias de ese desarrollo concentrado y excluy.ente.
Esos desequilibrios imponían limitaciones a un crecimiento autosostenido de los países latinoamericanos y ponían en tela
de juicio las propiedades dinámicas del capital transnacional.
En efecto, al tradicional deterioro de los términos del intercambio
se añadían ahora otros poderosos mecanismos de apropiación
externa del excedente económico: directamente mediante los
pensamiento económico en américa latina
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beneficios, regalías, royalties e intereses remitidos al exterior
e indirectamente por medio de las ventajas que las corporaciones extranjeras extraían por su acceso al crédito interno subsidiado y otros apoyos provenientes, sobre todo, de las políticas industriales todavía vigentes de sustitución de importaciones,
aspectos éstos que se omitían en el enfoque del FMI.
De este modo se restaban recursos y vigor al proceso interno
de ahorro-inversión, se debilitaban las balanzas de pagos (contrarrestando los transitorios efectos positivos gestados con el ingreso
de los capitales extranjeros) y se hacían más inestables las relaciones cambiarías. El moderno modelo estructural de expansión
capitalista internacional coadyuvaba así al estancamiento, el endeudamiento externo y la inflación de los países latinoamericanos. En suma, consolidaba su dependencia y su subdesarrollo.
En el plano social el enfoque de la dependencia también suponía relaciones de dominación entre sectores. Como se dijo,
la expansión de las empresas transnacionales y los cambios en
las estructuras económicas internas produjeron un proceso de
marginalización que afectaba a vastos segmentos de la fuerza
de trabajo. En contrapartida, algunas minorías-sobre todo de
la pequeña burguesía- compartían algunos beneficios de aquella expansión. El análisis se centró, sin embargo, en el novedoso fenómeno asociativo entre los sectores industriales nacionales
y las transnacionales. Como en el campo más general de las relaciones económicas, dicha asociación implicaba una mutua
complementación, pero en condiciones de subordinación de las
primeras respecto de las segundas, lo que rebatía toda tesis acerca
de la fortaleza y la propia consolidación de un empresariado
industrial nacional.
Este enfoque de la dependencia introducía de esa manera el
estudio específico del nuevo modelo social vinculado a la presencia del capital transnacional que desde su punto de vista se
había omitido en el enfoque cepalino. Por medio de la reconformación de la estructura social, el enfoque dependentista trató
de demostrar las mediaciones sociales que convertían la dependencia económica en política e impulsaban la transformación
de las alianzas populistas en pactos de dominación.
En consecuencia, el enfoque desembocaba finalmente en el
plano político. Redefinidos el modelo de desarrollo y las relaciones sociales, era lógico inferir que el proceso de dependencia implicaba también una verdadera transformación del papel
del Estado, esto es, un cambio de sus funciones y procedimientos. La nueva estructura de poder, caracterizada por la colusión
más o menos estrecha entre los intereses del capital extranjero
y el empresariado nacional asociado a éste, exigía una garantía
de que los resortes estatales serían capaces de sostener los procesos de concentración económica y social. La agudización de
las tensiones y los conflictos abría paso necesariamente a formas autoritarias de gobierno y a políticas represivas.
Ante hechos que parecían comprobar la certeza de tales tendencias (golpes de estado en Brasil, en 1964, y Argentina, en
1966), los principales ideólogos de este enfoque concluían que
los problemas del subdesarrollo dependiente eran irresolubles
en el marco del sistema capitalista. Para unos, la salida comportaba la necesidad de fuerzas políticas con vocación transfor-
L
a concepción monetarista
surgió con fuerza en los
setenta, cuando varios
•
autores desarrollaron
teorías a propósito de los
problemas de inmadurez y
rigidez de los mercados de
capitales internos
madora sin un determinado sistema-objetivo. Otros prop0nían
de manera explícita una opción socialista.
El paulatino fracaso o rechazo de las estrategias reformistas
y estabilizadoras, junto con una elevada inestabilidad de las condiciones políticas y económicas de América Latina y el mundo
en general, tendieron a radicalizar las alternativas de los modelos de desarrollo y de política económica. En algunos casos, con
distinto grado, la gravitación del enfoque de la dependencia tuvo
en esas circunstancias cierta influencia que se manifestó en particular en una política de confrontación con el capital extranjero en el gobierno de Allende en Chile (1971-1973), una política de negociación activa en Perú en el gobierno de Velasco
Al varado ( 1968-1975) y una política defensiva en Argentina con
el gobierno peronista (1973-1974), sin omitir expresiones en la
línea de regular el capital extranjero que afloraron, por ejemplo,
con la política de mexicanización ( 1973) durante el gobierno de
Echeverría o conforme las normas adoptadas por el Pacto Andino
en 1971.
En los tres primeros casos (Chile, Perú y Argentina) el propio concepto de desarrollo dependiente estuvo presente con claridad en el espíritu de los programas gubernamentales, aunque
los proyectos de sociedad y las políticas aplicadas no fueron
iguales en los tres países. Así, por ejemplo, la Unidad Popular
en Chile proclamaba una transición a la conformación de una
sociedad socialista con una incisiva participación estatal en la
propiedad o el control directo de los medios productivos. En
cuanto a la experiencia peruana encabezada por las Fuerzas Armadas, éstas subrayaron permanentemente que el proceso revolucionario que llevaban a cabo estaba presidido por principios
ti
comercio exterior, febrero de 2001
nacionalistas, humanistas y libertarios, procurando una nueva
sociedad no capitalista y no socialista. En ese sentido se establecieron nuevas formas de organización empresarial (comunidades laborales y propiedad colectiva social), a la vez que se
amplió el radio de gestión estatal al asumir y expandir el complejo de empresas públicas. Por último, el Plan de Reconstrucción Económica, Liberación Nacional y Justicia Social que presentó el gobierno peronista en Argentina hizo hincapié en los
problemas de apropiación y canalización del excedente económico, aunque siempre en el marco de una formación capitalista.
La heterogeneidad de facetas y contenidos de los proyectos,
aunque éstos compartían el objetivo de superar el estadio de
subdesarrollo dependiente, evidenció que esta clase de enfoque
no era un cuerpo de ideas uniforme ni coherente, ya que se basaba en grandes principios contestatarios sin propuestas operativas, las cuales fueron surgiendo en cada caso sin seguir un
mismo patrón teórico o ideológico.
Los fracasos y las caídas de los gobiernos que promovieron
esas políticas reactivas contra un subdesarrollo determinado por
la dependencia sellaron la suerte de ese enfoque que pronto perdió su predicamento y su gravitación en la zona.
EL
ENFOQUE MONETARIO: LOS AÑOS SETENTA
a concepción propiamente monetarista surgió con fuerza en
el decenio de los setenta cuando varios autores -fundamentalmente estadounidenses- desarrollaron teorías a propósito de los problemas de inmadurez y rigidez de los mercados
de capitales internos. Con base en estudios empíricos se afirmaba
que esas trabas constituían la expresión de una represión financiera que fortalecía los factores de atraso en ese campo
económico. De ese diagnóstico se derivaba la necesidad de modernizar la banca y los mercados de capitales y diversificar las
opciones en materia de inversiones y.colocaciones financieras,
con lo que se estimularía una mayor especialización y nuevos
instrumentos que permitieran combinar liquidez con rendimiento. En ese sentido, se apuntaba a lograr una intermediación financiera activa, a la vez que más abierta e integrada a la evolución que se manifestaba en la economía internacional.
Conviene advertir que ese enfoque no se restringió exclusivamente al movimiento de fuentes y usos de los recursos financieros. Un modelo abierto -por oposición a los vigentes en
muchos países (entre ellos los latinoamericanos)- suponía una
regulaei6n distinta del patrón-monetario y-laspoliticas tanto
bancarias como de otra índole que impedían la mayor articulación internacional. De lo anterior se desprende que una de las
principales hipótesis de esta clase de enfoque radicaba en conceder a los factores monetarios una importancia fundamental en
las variaciones del producto, el empleo y los precios. Por otra
parte, esa concepción, contraria a los criterios convencionales
en la materia, reconocía en el acervo de dinero una variable de
análisis y de política más fidedigna que la basada en los movimientos o flujos monetarios. Las implicaciones de lo anterior
se apreciaban al contraponer una economía cerrada con una
L
97
abierta. Mientras en la primera un crecimiento desproporcionado
de la oferta monetaria llevaba a aumentos de la demanda de bienes y servicios y sus precios, en una economía abierta ese crecimiento más bien devenía en modificaciones en las relaciones
y las reservas cambiarías. De lo anterior se desprendía la necesidad teórica de abordar los problemas de balanza de pagos desde
un ángulo monetario, superando la visión tradicionalmente comercial con que se solía enfocar.
En efecto, en una economía abierta un exceso de oferta monetaria podía no expresarse directamente en un aumento de precios, sino que tendía a provocar cambios en la composición de
los activos financieros, en moneda tanto nacional como extranjera. Según este punto de vista, en consecuencia, se establecía
un estrecho nexo entre la creación de dinero y la variación de los
activos financieros y entre ellos y las reservas monetarias internacionales, lo que conducía a tener un enfoque monetario de la
balanza de pagos.
En los años setenta la versión más aceptada de la balanza de
pagos consistió justamente en hacer que la evolución de los
medios de pago de un país se vieran como reflejo de la variación
de las reservas internacionales, subordinadas a su vez a los
movimientos de capitales con el exterior. Desde esta perspectiva se propugnaba que la inflación interna debía tender a un valor
equivalente a la tasa de crecimiento de los precios internacionales más la tasa de devaluación cambiaría. Por tanto, en un
modelo de estabilización se trataba de implantar políticas de tipo
de cambio fijo o en su defecto devaluaciones programadas por
abajo de los índices de precios. Al mismo tiempo, en un intento
por limitar el crédito interno y atraer el financiamiento externo,
la propuesta de este enfoque era operar con tasas de interés internas reales y positivas tomando como referente las que regían
en los grandes centros financieros, puesto que las "pequeñas"
economías, como las latinoamericanas, son por naturaleza tomadoras de precios a los que deben incorporar los adicionales por
los riesgos-país, según la situación imperante en cada caso.
Resumiendo, este enfoque monetarista tuvo implicaciones
ciertas en muchas políticas de los países latinoamericanos en el
sentido de que: a] la estabilización o el control del proceso inflacionario comenzó a girar en torno del tipo de cambio sobrevaluado (ancla cambiaría); b] el equilibrio de la balanza de pagos, cualquiera que fuese el déficit en cuenta corriente, pasó a
depender de la capacidad de financiamiento externo, y e] la tasa
de interés positiva se constituyó en un instrumento activo de
atracción del crédito internacional y de restricción del crédito
interno. Esta-cornente-deideasfundamentó ta crectenteinrer-nacionalización de los sistemas financieros nacionales, tanto por
la vía del endeudamiento externo, como por la presencia más
gravitante de los bancos extranjeros.
Sin pretender excederse en la importancia que este enfoque
monetarista tuvo en el desarrollo latinoamericano, sobre todo
en la segunda mitad de los setenta, cabe reconocer que en la fase
expansiva del crédito internacional (auge petrolero y euromercados mediante) esta propuesta habilitaba teóricamente la
subordinación de la lucha antiinflacionaria y la capacidad de
importación a aceptar un creciente financiamiento y endeuda-
pensamiento económico en américa latina
98
miento externos. La "viabilidad" de esta opción monetarista
consistía precisamente en admitir que una política en esa dirección no tenía límites en tanto se dispusiera de medios de financiamiento; es decir, los límites los dictaba el financiamiento
externo a su disposición. En una fase de expansión de ese financiamiento, como la que se vivió en esos años, el resultado final
fue un endeudamiento externo exponencial en numerosos países latinoamericanos que estalló en una crisis profunda a principios de los años ochenta. Esta crisis determinó una ruptura
respecto a todos los enfoques precedentes. La visión monetaria
de la balanza de pagos mantuvo su vigor al incorporarse, con
algunos retoques, al enfoque más ambicioso que dominó los años
ochenta y noventa.
EL ENFOQUE ESTABILIZADOR Y DE AJUSTE ESTRUCTURAL:
AÑOS OCHENTA Y NOVENTA
H
asta principios del decenio de los ochenta los enfoques del
desarrollo latinoamericano difícilmente podían presentar
una vision de conjunto de la región. Como se dijo, hubo
generalizaciones nacidas de extrapolar algunas experiencias nacionales (en particular del Cono Sur latinoamericano), sorteando de esa manera la heterogeneidad que la realidad exhibía entre
los modelos de desarrollo y las políticas económicas. Otros enfoques, pretendiendo superar esas limitaciones, adoptaban concepciones subregionales que destacaban como áreas de referencia las
del Cono Sur, la zona andina, Centroamérica y el Caribe, y México.
Pero en ninguno se llegaba a construir un espacio interpretativo
y propositi vo globalizante. Tampoco el papel de América Latina
en la producción, el comercio o la tecnología mundiales era un
referente importante, dada su escasa significación.
Sin embargo, con motivo del proceso de internacionalización
financiera y su expresión máxima, el endeudamiento externo,
América Latina conquistó un destacado aunque ingrato lugar en
el concierto mundial a principios de los ochenta, cuando alcanzó porcentajes de dos dígitos en el sistema de préstamos internacionales. En esas circunstancias y con especificidades coyunturales, se presentó un fenómeno excepcional de convergencia
de los enfoques y de las políticas económicas nunca visto.
Como consecuencia de la crisis de endeudamiento externo
la mayoría de Jos países latinoamericanos adoptó criterios y
enfoques comunes sobre la estabilización y el desarrollo económicos. En esa visión compartida la estabilización se concebía como en el pasado, esto es, como un ajuste antiinflacionario
y de la balanza de pagos por el lado de la demanda; el desarrollo económico se supeditaba a la ejecución de cambios estructurales y, aquí lo novedoso, por el lado de la oferta. Paradójicamente, en contraste con la controversia que opuso estabilización
y estructuralismo en los sesenta, durante los años recientes ambos
enfoques aparecen como complementarios e integrados, aunque
-como cabe pensar- con distintos contenidos.
El enfoque estabilizador dominó después de la crisis del endeudamiento externo. Comenzó con bruscas devaluaciones que
hundieron en la depresión y la inflación a gran parte de Améri-
ca Latina y provocaron una severa caída de la demanda interna
y el gasto público, con sus consecuencias devastadoras en la
situación social. Esas orientaciones, empero, permitieron superávit en las balanzas comerciales con el exterior, con lo que fue
posible abonar los elevados réditos de la deuda externa y refinanciar o amortizar esta última con novedosas fórmulas financieras pergeñadas por los bancos acreedores.
Con el costo de una "década perdida", como se le denominó,
en los umbrales de los noventa se logró una relativa estabilidad
de precios y cierto desahogo en el frente externo. Desde entonces, las políticas de estabilización se construyeron respetando un
código de principios de gestión pública financiera, según el cual
objetivos e instrumentos encarnaban una unidad apoyada en la
búsqueda de una férrea disciplina en el manejo financiero que se
plasmaba sintéticamente en la consecución de metas rigurosas:
inflación de un dígito; eliminación del déficit público o, cuando menos, con guarismos inferiores a 2%; oferta monetaria acotada; tasas de interés reales positivas, tipo de cambio fijo o paridades móviles dentro de bandas de flotación muy estrechas.
El estricto respeto y el prolijo seguimiento de estas metas simbolizan en este enfoque estabilizador las condiciones necesarias
para un buen gobierno y el funcionamiento sano y confiable de
la economía. En lo sustancial no se aleja en exceso de la versión
estabilizadora de los años sesenta, salvo en tres aspectos que en
seguida se subrayan. a] Introduce una estricta matriz de metas
fiscales y monetarias que ya no se visualiza como de corto plazo sino de mediano y largo términos y para la que se reserva el
concepto de política macroeconómica. Ésta se encuentra sometida a una vigilancia continua nacional e internacional de su cabal
cumplimiento. b] Para explicar la inflación por la demanda se
comienza a privilegiar que el déficit fiscal tiene una influencia
directa y determinante en la inflación. e] Deja de ser la condición sine qua non del desarrollo económico, si acaso no se asumen como necesarios determinados ajustes estructurales en la
economía. Ya teóricos del Banco Mundial habían señalado que
si las distorsiones estructurales eran indeseables en el pasado,
desde la perspectiva del decenio de los ochenta las mismas se
volvían insostenibles.
Sin abandonar los lineamientos del enfoque estabilizador, los
años noventa muestran como faz dominante los intentos de profundizar los ajustes o los cambios de la estructura productiva y
los aspectos institucionales de los países latinoamericanos. Su
versión más simplificada la identifica como un enfoque neoliberal que en la era de la globalización se edifica sobre un trípode de objetivos: apertura externa, desregulación y privatización.
La apertura externa se corresponde con las ideas de eliminar
las políticas proteccionistas y levantar todas las restriccciones
que pesan sobre el ingreso y el funcionamiento del capital extranjero en las economías, todo lo cual permitiría una amplia
inserción en las corrientes internacionales de comercio, inversión y de capitales. Ello implica, entre otras medidas, la drástica baja de los aranceles externos, la creciente alineación de los
precios internos a los internacionales, el aumento de la tasa de
interés real y la implantación de mecanismos que estimulen la
radicación de capitales externos.
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comercio exterior, febrero de 2001
Por su parte, los objetivos de desregulación y privatización
se orientan a reducir y redefinir los espacios ocupados por el Estado -ahora, muchas veces escrito con minúscula- y las funciones que éste ha venido desempeñando. Lo anterior se interpreta como una premisa para promover por medio del mercado
la inversión y la participación privada, nacional o extranjera, en
áreas tradicionalmente reservadas al sector público, así como
reducir los costos unitarios de los programas sociales públicos
como, por ejemplo, educación, salud y seguridad social. En esa
agenda de cambios estructurales entra entonces la progresiva eliminación de los monopolios estatales en recursos naturales,
energía, transporte, comunicaciones, infraestructura, servicios
financieros y comercialización de bienes de consumo y materias primas, entre los principales.
Aunque con fronteras claramente delimitadas en materia de
contenidos, los dos enfoques descritos, ambos de largo alcance, guardan un alto nivel de complementariedad, a tal grado que,
contra la visión convencional que tiende a restringir el campo
de la política macroeconómica a los objetivos de estabilización,
cabe contraponer aquella visión más amplia que prevé los objetivos atribuidos al ajuste estructural como parte integral de esa
política. Varios son los argumentos que se pueden utilizar para
demostrar ese proceso de integración e interacción de estos dos
enfoques dominantes en los 20 últimos años.
En primer lugar, ambos enfoques tienen en común una crítica vehemente contra el estilo de crecimiento industrial y lapolítica económica que hizo factible el modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones. Por una parte, el enfoque
estabilizador -por contraste a su actitud tolerante de los años
sesenta- comenzó a rechazar de manera abierta y enfática la
política de gastos e ingresos públicos con que se protegía la industria porque ello violentaba la asignación racional de los recursos, favorecía actividades no competitivas y alimentaba el
déficit fiscal y la inflación. Por otra, el enfoque de ajuste estructural puso de relieve la ineficacia de las empresas públicas y el
despilfarro que representaba un aparato empresarial a cargo del
Estado, clientelista y sujeto al vaivén de intereses corporativos.
Por cierto, aunque desde otra perspectiva, esta reprobación se
vio abonada en muchos países latinoamericanos por el juicio
adverso que, ya desde el enfoque de la dependencia, sectores de
izquierda siguieron emitiendo contra el Estado empresario y los
reducidos sectores beneficiarios de su gestión.
En segundo término, la estabilización financiera se ha manejado usualmente y con mayor brío en los últimos tiempos como
un requisito impresGind-ibl?-de--la aJ3gFtum externa ¡mgsto que,
además de dar credibilidad a los inversionistas, se le reconoce
como un escudo para afrontar y absorber mejor los choques externos y lograr así una menor vulnerabilidad ante las cambiantes u hostiles situaciones que la apertura internacional pudiese
acarrear en ciertas coyunturas. Vale decir, la apuesta estructural a una economía abierta en los terrenos comercial, de capital
e inversiones presupone, ahora más que nunca, contar con una
plataforma estable de los grandes agregados financieros y el nivel
de precios con vistas a acreditar y dar certidumbre de su viabilidad.
99
La reducción del gasto y de las inversiones estatales dirigida a buscar la estabilización financiera dejó abiertas las posibilidades de una mayor participación privada en actividad es hasta entonces de naturaleza pública. Al mismo tiempo, muchas de
las ventas de empresas públicas y para-estatales, concesiones de
obras y actividades públicas o el abandono de funciones de
comercialización, se constituyeron en medios frecuentes para
contribuir al abatimiento del déficit fiscal. Si bien la filosofía
que inspiraba esas decisiones consistía en disminuir el tamaño
y las funciones del Estado en nombre de una mayor eficiencia
de la iniciativa privada, lo cierto es que la firme voluntad de transferir parte del patrimonio o activos del sector público y de sus
ae ti vidades emanaron con frecuencia de una necesidad de orden
estrictamente fiscal, más que restructuradora.
R EFLEXIONES FINALES
A
1pasar revista a estas corrientes de pensamiento influyente
en el desarrollo económico latinoamericano en el último
medio siglo de América Latina, las reflexiones finales que
el ejercicio sugiere apuntan a tres grandes interrogantes: a] cuáles
han sido los mayores cambios producidos en la percepción del
desarrollo económico a esta altura; b] cuáles son los desafíos a
que los enfoques dominantes se enfrentan en la actualidad, y e]
cuáles son los límites sociopolíticos de los enfoques actuales.
En cuanto al primer punto, de manera muy apretada, los mayores cambios han sido abandonar las concepciones de economías cerradas o semicerradas para optar por economías sumamente abiertas; transitar de una óptica del Estado-rector de la
economía a la de un Estado-regulador de mercados, y saltar de
un enfoque de una economía basada en la producción al de una
economía dependiente de las finanzas.
En lo que toca al segundo, los principales desafíos actuales
son la creciente pobreza y Út mayor concentración del ingreso
y la riqueza; la extraordinaria volatilidad de los capitales en escala internacional y su alto carácter especulativo; la tendencia
a la monopolización u oligopolización privada de los mercados
de bienes y servicios; la inestabilidad de los precios internacionales de los alimentos y materias primas, y las persistentes
depredación de los recursos naturales y contaminación del medio ambiente.
Los límites sociopolíticos de los enfoques actuales, en lo que
se refiere al tercer punto, se observan en torno de la conflictividad
*tendida y-el-ma-lestar que-pwvoca la disminución visible e
inmediata del poder adquisitivo de sectores o corporaciones
organizadas por tensiones y presiones fiscales; la problemática del desempleo originada por el desmantelamiento, la privatización o la reorganización de empresas o servicios públicos
básicos; la privatización de empresas públicas emblemáticas y
estratégicas en la construcción de la soberanía nacional, y el
descrédito y desprestigio del sistema político originado en la falta
de transparencia y los fenómenos de corrupción en la enajenación de activos y concesiones de servicios públicos, así como
en las fallas de las empresas públicas privatizadas. (j
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