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Agenda contra la Desigualdad

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Agenda contra la Desigualdad
DOCUMENTO DE TRABAJO PERÚ N° 2 / FEBRERO 2016
AGENDA CONTRA
LA DESIGUALDAD:
FOTO: LORENA MONTELLANOS
Cinco temas críticos
para cerrar las brechas
El Perú vive un momento crucial. Por un lado,
enfrenta el fin del auge económico que
experimentó gracias a los altos precios de
las materias primas, que lo llevó a crecer en
promedio alrededor del 6% anual entre 2005 y
2013. Por el otro, está a puertas de un proceso
electoral que determinará quién gobernará el país
hasta 2021. Las apuestas del nuevo gobierno
serán claves para reactivar la economía, así
como también para impulsar la equidad y la
inclusión social, elementos fundamentales de un
crecimiento sostenible.
Y es que hasta que no se enfrente el problema
de la desigualdad y sus múltiples expresiones, el
crecimiento sostenible será solo una ilusión. La
desigualdad, entendida como aquellas diferencias
injustificadas e injustas en el acceso a recursos
y oportunidades, excluye a millones de peruanas
y peruanos que viven con derechos recortados.
Desigualdad es la niña o el niño de una zona rural
que no recibe educación de calidad. Desigualdad
es la trabajadora que, pese a su buen desempeño
y esfuerzo, percibe menos que sus colegas
hombres. Desigualdad es el pequeño contribuyente
que soporta una pesada carga, mientras
sectores privilegiados disfrutan de dispensas y
exoneraciones. Todas estas situaciones expresan la
desigualdad en el día a día.
2 • AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS
avanzar en la justicia fiscal, promover un empleo
digno, impulsar el desarrollo rural y fortalecer
la gobernanza ambiental. Si logramos reducir la
desigualdad en estos y otros temas, iniciaremos
en 2021 nuestro tercer siglo de vida como un país
mejor.
Estas brechas y barreras nos dividen e impiden
que construyamos el país justo e integrado donde
aspiramos a vivir. Por ello, desde una perspectiva
de lucha contra la desigualdad, Oxfam en Perú
quiere llamar la atención sobre cinco puntos que
considera prioritarios para la agenda del próximo
gobierno: defender la inversión en las personas,
¿Se nos fue el tren?
Por años escuchamos que esta vez sería
diferente y que el país había despegado:
crecimiento económico continuo, ingresos
crecientes, crédito barato, baja inflación. En
suma, un escenario favorable, celebrado con
declaraciones triunfalistas de quienes se
encargaban de las políticas públicas. El éxito del
“modelo” ocupó titulares, y Perú fue señalado
como un ejemplo de crecimiento y prosperidad
para la región.
Pero el escenario ha cambiado y el auge
ha llegado a su fin. Las condiciones
excepcionalmente favorables, con precios
elevados para nuestras exportaciones, bajas
tasas de interés, dólar barato y flujos abundantes
de inversiones extranjeras, han quedado en el
pasado.1 Se habla de una “nueva normalidad”,
con crecimiento reducido, menor demanda por
nuestras materias primas y menores recursos
fiscales (ver Gráfico 1).
Gráfico 1: ¿Terminó el ‘Milagro Peruano’?
Los ingresos de la minería se han derrumbado y afectado seriamente los ingresos fiscales. Las
perspectivas indican que no se recuperarán fácilmente.
Tributos internos del sector minero (S/. millones)
% Participación del sector minero en la recaudación total
25%
S/.11.258
S/.10.633
S/.10.761
21%
S/.8.985
19%
S/.7.731
S/.8.132
18%
S/.7.181
15%
15%
11%
11%
S/.4.859
S/.7.430
9%
9%S/.4.349
6%
7% S/.3.124
5% S/.1.741
S/.1.092
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria - Elaboración propia
El modelo económico basado en la exportación de
materias primas ha mostrado sus limitaciones. Se
prevé que durante el resto de la presente década
los precios del oro, cobre y demás exportaciones
mineras permanecerán en niveles modestos2
(ver Gráfico 2). Así, los próximos años estarán
caracterizados por la incertidumbre económica y
el ajuste fiscal.3
1
Banco Interamericano de Desarrollo (2015). “El laberinto: Cómo América Latina y el Caribe - puede navegar la economía global Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe de 2015”.
2
World Bank (2015). “Commodity Markets Outlook – October 2015”. Washington. D.C.
3
Werner, Alejandro (2016). “América Latina y el Caribe en 2016: Ajustándose a una realidad más dura”. Disponible en:
http://blog-dialogoafondo.org/?p=6256
AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS • 3
Gráfico 2: Llegaron las vacas flacas
Los precios internacionales de las materias primas continuarán bajos durante los siguientes años, lo
que significa menos ingresos para el Estado peruano.
Precio histórico y proyectado en US$
8.828
del cobre / ton
Precio histórico y proyectado en US$
del oro / onza
5.807
5.000
1.569
1.041
1.075
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Fuente: Banco Mundial - Elaboración propia
Las medidas que el Gobierno de Ollanta Humala
implementó desde 2013 para dinamizar la
economía, como la Ley 30230, conocida como
el ‘paquetazo ambiental’, o la reducción del
impuesto a la renta para las grandes empresas,
han debilitado las exigencias de la normatividad
socioambiental y generado una considerable
factura fiscal, lo que podría agravar los problemas
de la desigualdad extrema en el país.4
La década pasada fue de fuerte dinamismo
económico, pero de alguna manera también fue
otra “década perdida”. Crecimos mucho pero no
nos desarrollamos debidamente. Se incrementó
la riqueza pero no para todas las personas. La
economía se expandió, pero no se transformó.
Hubo prosperidad, pero no se avanzó en las
reformas necesarias. Pese a algunos avances,
como la reducción de la incidencia de la pobreza
monetaria a la mitad entre 2004 y 2014, persisten
brechas y barreras de desigualdad que afectan a
millones de peruanas y peruanos, lo que bloquea
su progreso.
Hoy es reconocido, incluso por organismos
como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario
Internacional (FMI), que no solo importa crecer
sino también cómo se crece y que el crecimiento
por sí solo no basta para resolver el problema
de la desigualdad. Para el Perú, la reducción de
la desigualdad, particularmente en el acceso
a oportunidades, resulta imprescindible si no
queremos estancarnos y lograr un crecimiento
y desarrollo sostenible, como ha señalado la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), entidad que asocia a las
economías más desarrolladas del mundo, y a la
cual el Perú aspira pertenecer.5
Por ello, la lucha contra la desigualdad
extrema implica resolver una agenda compleja,
que demanda esfuerzos y recursos, pero
principalmente voluntad política. El próximo
gobierno, sea cual fuere su posición ideológica,
y las principales fuerzas políticas, deberán
asumir compromisos reales para enfrentar este
problema. Hay ejes de las políticas públicas que
por su carácter y alcance tendrán que figurar
en el centro de la agenda 2016-2021 contra
la desigualdad: avanzar en la justicia fiscal,
preservar y priorizar la inversión en las personas,
promover el empleo digno, atender el desarrollo
rural y avanzar en la gobernanza ambiental.
4
Hay una diversidad de dispositivos legales vinculados y complementarios a la Ley 30230, incluidos los decretos supremos 0542013-PCM, 060-2013-PCM, 001-2015-EM, la Ley 30327 y los decretos legislativos 1192 y 1210, entre otros.
5
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2015). “Multi-dimensional Review of Perú”.
4 • AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS
Avanzar en la justicia fiscal
FOTO: ARTURO CAÑEDO
I.
Durante los años del auge económico la
tributación creció considerablemente,
triplicándose entre 2004 y 2014. Sin embargo, a
pesar de contar con mayores ingresos fiscales, el
Perú es todavía un país donde se recauda tarde y
mal. El nuevo gobierno deberá asumir la tarea de
construir una tributación más justa y progresiva,
que fortalezca la lucha contra la evasión y la
elusión fiscal, así como la reducción gradual del
peso de los impuestos al consumo, que afectan a
todos los ciudadanos, pero especialmente a los de
menores ingresos.
La presente desaceleración económica y menor
tributación ya se reflejan en el desbalance de
las cuentas fiscales, pues hemos pasado de
tener superávits a tener déficits, que se cubren
mediante el endeudamiento público, que si
bien está aún en niveles reducidos no deja de
recordarnos los problemas de la deuda que
padecimos en los años ochenta.6
Las medidas de reactivación adoptadas hasta
el momento, como la reducción del impuesto a
la renta a las empresas de 30% en 2014 al 28%
actual y un previsto 26% a 2019, no han logrado
reactivar la economía, y representan para el
fisco un costo considerable.7 Se estima que el
costo fiscal de estas medidas, incluyendo la
disminución de ese impuesto, ha tenido un costo
anual aproximado de S/. 5.000 millones.8 Esta cifra
cuadruplica el presupuesto anual del programa de
transferencias monetarias condicionadas Juntos,
dirigido a familias en condiciones de pobreza. Las
rebajas tributarias no son medidas inocuas, sino
que implican una pérdida sustancial de recursos
para el país.
Pero además, la estructura tributaria es
profundamente regresiva, pues los impuestos
al consumo, como el Impuesto General a las
Ventas (IGV) y el Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC), que pagamos todos y todas, representan
más del 60% de la recaudación (ver Gráfico 3).
En contraste, en las economías desarrolladas,
son los impuestos a la renta y a la riqueza
los que representan la mayor parte de los
tributos, y no los que salen del bolsillo de
todos los ciudadanos sin distinción. A menos
que se asuma una real reforma, el sistema
tributario peruano seguirá siendo regresivo, y
se volverá aún más regresivo en el futuro, y los
6
Según el Marco Macroeconómico Multianual del MEF 2015, el total de la deuda pública externa e interna ascendía a S/. 139 mil
millones, equivalente al 22,9% del PBI. Sin embargo, no se incluía en su cálculo obligaciones considerables del Estado peruano
tales como los compromisos y obligaciones de pago por participación en contratos de asociación público privada (APP), que en
2015 alcanzaban los US$ 2.219 millones.
7
Semana Económica (2014). “Paquetes reactivadores: ¿Por qué su impacto ha sido tan limitado?”. Disponible en: http://
semanaeconomica.com/article/economia/macroeconomia/149118-paquetes-reactivadores-por-que-su-impacto-ha-sidotan-limitado/
8
La República (2015). Tania Quispe: “El nuevo gobierno que entre va a encontrar la casa arreglada”. Disponible en: http://
larepublica.pe/15-01-2015/el-nuevo-gobierno-que-entre-va-a-encontrar-la-casa-arreglada
AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS • 5
Gráfico 3: Una tributación que recae sobre los hombros de la ciudadanía
La regresividad tributaria se refleja en el fuerte peso de los impuestos al consumo (IGV e ISC) que todos
pagamos por los bienes y servicios que consumimos.
67%
66%
70%
68%
Participación de impuestos a la
producción y el consumo en los ingresos
tributarios del Gobierno Central
67%
63%
56%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
57%
2007
60%
2008
64%
2009
63%
2010
60%
2011
64%
58%
60%
58%
2012
2013
2014
2015
Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria - Elaboración propia
consumidores y usuarios continuarán pagando el
grueso de la cuenta fiscal.
Se requiere una tributación justa y sólida para
financiar adecuadamente los servicios del Estado,
pensando en uno dirigido a todas las ciudadanas y
ciudadanos. Actualmente la presión tributaria está
en alrededor del 16%, y la meta de llegar al 18% del
PBI establecida por el Acuerdo Nacional en 2002
ha sido pospuesta una y otra vez debido a su baja
popularidad política y a las presiones de sectores
y grupos económicos que serían afectados.9 En el
mejor de los casos la meta se alcanzará en 2021.
De hecho, para los siguientes años se prevé que la
presión tributaria caerá significativamente.10 Ello
tendrá consecuencias para las arcas fiscales y
dificultará el financiamiento de la inversión pública
que ha sido clave para la reducción de la pobreza,
el desarrollo de infraestructura, la expansión de
servicios públicos y la diversificación productiva.
Un punto a tratar en cualquier reforma tributaria
es la evasión y elusión de impuestos. La evasión
en el pago de tributos, que incluye a los grandes
contribuyentes, representa miles de millones que
el Perú pierde y que podrían financiar la inversión
en las personas. Se estima que en el pago del
impuesto a la renta la evasión sobrepasa el 30%.11
Tan solo por operaciones no reales de empresas
que generan facturas por operaciones ficticias
se pierden cerca de S/. 9.000 millones anuales,
cifra equivalente a seis veces el presupuesto del
programa de alimentación escolar Qali Warma.12 En
particular, en las grandes operaciones externas,
que envuelven precios de transferencias, los
niveles de evasión y elusión podrían representar
unos US$ 3.000 millones anuales.13 El caso de la
reexportación del gas de Camisea (el Consorcio
Camisea fue sancionado con más de US$ 60
millones por no pagar regalías) es un buen ejemplo
de cómo el incumplimiento fiscal no es un tema
solo del informal y del pequeño contribuyente.14
Urge trabajar para reducir la evasión tributaria,
lo que podría permitir recaudar hasta S/. 25 mil
millones adicionales al año, cifra equivalente
aproximadamente al 4% del PBI.15 Ello permitiría
bajar la presión tributaria sobre las ciudadanas y
ciudadanos y contar con más recursos para los
programas sociales y la inversión en las personas.
9
Acuerdo Nacional (2004). “Informe de Seguimiento de las Políticas de Acuerdo Nacional”. Disponible en: http://www2.
acuerdonacional.pe/seguimiento?q=informe-seguimiento#sthash.GD1i72Fa.dpuf
10 Ministerio de Economía y Finanzas (2015). “Marco Macroeconómico Multianual 2016-2018 revisado”. Lima.
11 Gestión (2014). “La Sunat proyecta cerrar con una presión tributaria de 17% este año”. Disponible en: http://gestion.pe/
economia/sunat-proyecta-cerrar-presion-tributaria-17-este-ano-2098058
12 Gestión (2015). “Editorial: Evasores en la mira”. Disponible en: http://gestion.pe/opinion/editorial-evasores-mira-2139620
13 Sunat (2014). Nota de Prensa N° 074-2014. Disponible en: http://www.sunat.gob.pe/salaprensa/2014/marzo/
NotaPrensa-N074-2014.doc
14 Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (2015). “Caso CIADI Nº ARB/12/28 - Laudo”. Disponible en:
www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/italaw4284_0.pdf
15 Gestión (2015). “Evasión tributaria en el Perú asciende a S/. 25.000 millones, estima Geneva Group”. Disponible en: http://
gestion.pe/economia/evasion-tributaria-peru-asciende-s-25000-millones-estima-geneva-group-2138881
6 • AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS
¿Qué planteamos?
• Avanzar hacia una tributación más progresiva que reduzca el peso de los impuestos indirectos
que gravan nuestro consumo. La actual tasa de 18% del IGV es una de las más elevadas de
Latinoamérica y su aplicación es indiscriminada, afectando en mayor medida a los sectores de
menores recursos. Debe plantearse su gradual reducción o racionalización, con menores tasas
para productos de consumo popular.
• Fortalecer el compromiso contra la evasión y elusión tributaria, en particular de los grandes
agentes económicos. Ello implica asumir medidas como el restablecimiento de mecanismos
claves para la lucha antielusión como la Norma XVI del Código Tributario, o la implementación de
las recomendaciones del Plan de Acción contra la erosión de la base imponible y el traslado de
beneficios (BEPS), promovido por la OCDE. 16 17
• Encarar el problema de los grandes deudores tributarios, incluido el sinceramiento de la lista de
grandes deudores, e incorporar a quienes mantienen procesos administrativos y judiciales.
FOTO: PERCY RAMÍREZ
II. Defender la inversión en las personas
En un escenario con menor crecimiento y
menores ingresos fiscales resulta fundamental
preservar la inversión en las personas mediante
los programas sociales y la ampliación de la
cobertura de servicios públicos, elementos que
contribuyeron durante los últimos años a la
reducción en los niveles de pobreza y a la mejora
en rubros críticos como la desnutrición infantil
o la mortalidad materna. Sin embargo, preocupa
que para balancear las presiones presupuestales
esta indispensable inversión social haya
empezado a ser congelada o reducida. Tal es el
caso del presupuesto de apertura 2016 para el
sector salud, que se reduce con respecto a 2015.
De hecho, la inversión del Perú en ese sector está
muy por debajo de otros países de la región: para
16
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2014). “Plan de acción contra la erosión de la base imponible y el
traslado de beneficios”.
17
Pecho, Miguel, Fernando Velayos y Luis Arias (2016). “Documento de Política Tributaria 2016 – 2021”. CIES. Lima
AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS • 7
2016, el presupuesto público en salud apenas
alcanza el 2,1% del PBI, menos de la mitad del
porcentaje que destinan Argentina (5,4%), Brasil
(5%) o Uruguay (4,5%).18
En un país en el que buena parte de la población
pertenece a un grupo vulnerable (mujeres
indígenas, adultos mayores, personas con
discapacidad, entre otros), las políticas sociales
deben fortalecerse y no debilitarse. Sin embargo,
el Gobierno ha anunciado que en 2016, 50 mil
familias saldrán del programa Juntos.19 Aunque
asegura que esta reducción no se debe a
presiones presupuestales sino a un proceso
de “inflexión”, pues –argumenta– hay familias
que ya salieron de la pobreza, preocupa que
esta medida se dé justamente en un escenario
de menor crecimiento económico. Las familias
que saldrán de Juntos corren el riesgo de
volver a caer en la pobreza, al ser altamente
vulnerables a situaciones adversas como la
pérdida del empleo o una enfermedad familiar, si
su salida de la cobertura no está acompañada de
adecuada capacitación y apoyo para desarrollos
productivos.20
Se ha anunciado también que el programa
Pensión 65, que atiende actualmente a más
de medio millón de peruanas y peruanos, no
incrementará beneficiarios pese a que los adultos
mayores son una creciente parte de la población
vulnerable del país. También hay incertidumbre
sobre el avance de iniciativas como el Programa
de Pensión por Discapacidad Severa, que para
2016 apenas tiene una modesta meta de 4.500
personas, cuando se estima que cerca de
100 mil ciudadanas y ciudadanos padecen de
discapacidad severa y viven en la pobreza. 21 22
La brecha entre la cobertura formal y nominal
es evidente en muchos aspectos del campo
social. Ciudadanas y ciudadanos tienen un
acceso precario a servicios esenciales como
salud, educación, agua y desagüe, entre otros.
Ejemplo de esta brecha es el Seguro Integral
de Salud (SIS), que provee atención a los más
pobres (ver Gráfico 4). El crecimiento del SIS
durante la pasada década ha sido espectacular,
pues quintuplicó el número de asegurados hasta
alcanzar los 16 millones. Sin embargo, su nivel de
financiamiento se ha mantenido muy por debajo
de los niveles demandados por organismos como
la Organización Panamericana de la Salud (OPS), a
fin de garantizar una adecuada atención de salud
a las personas aseguradas.23
Gráfico 4: Con cobertura de salud pero con insuficiente financiamiento
Aunque crecieron los recursos del SIS, se está lejos de cubrir los requerimientos de financiamiento
para una cobertura efectiva. Ahora nos hemos estancado.
Asignación por afiliado del SIS
(S/. anuales)
Requerimiento por
afiliado establecido por
estudio actuarial
Asignación requerida por
afiliado del SIS para plena
cobertura (S/. anuales)
S/.81
2006
S/.38
S/.45
2007
2008
S/.360
S/.36
S/.37
S/.45
S/.52
S/.67
2009
2010
2011
2012
2013
S/.88
2014
S/.106
S/.101
2015
Estimado
2016
Fuente: Seguro Integral de Salud - Elaboración propia
18
Perú - Inversión en la Infancia (2015). “Se reduce presupuesto del sector Salud para el año 2016”. Disponible en:
http://inversionenlainfancia.net/blog/entrada/noticia/2836/0
19
Gestión (2015). “Gobierno iniciará reducción de beneficiarios de emblemático programa social Juntos”. Disponible en:
http://gestion.pe/economia/gobierno-iniciara-reduccion-beneficiarios-emblematico-programa-social-juntos-2144991
20
Aunque existe el programa Haku Wiñay / Noa Jayatai de apoyo productivo dirigido hacia los hogares rurales en situación de
pobreza y extrema pobreza, su cobertura es al presente muy reducida. Para el año 2015 la intervención proyectada era en
apenas 32 mil hogares en 70 distritos, menos del 4% de todos los distritos existentes en el Perú.
21
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2015). “Pensión no contributiva”. Disponible en: http://www2.congreso.gob.
pe/sicr/comisiones/2015/com2015inclusion.nsf//pubweb/CB4F496287465AFE05257EE30073A22B/$FILE/PPT_CONADIS.PDF
22
SODIS (2013). “Personas con discapacidad severa es el sector más excluido de la población”. Disponible en: http://sodisperu.
org/2013/11/19/nota-de-prensa-personas-con-discapacidad-severa-es-el-sector-mas-excluido-de-la-poblacion/
23
Foro Salud (2015). “Propuesta de Presupuesto Público 2016 - Seguro Integral de Salud”. Disponible en: http://www.forosalud.
org.pe/INFORME%20MCLCP%20SOBRE%20FINANCIAMIENTO%20SIS%202016%20EN%20PROYECTO%20DE%20PRESUPUESTO.pdf
8 • AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS
Actualmente la asignación per cápita de recursos
del Seguro Integral de Salud (SIS) es menos de un
tercio de lo que se requeriría. Se estima que se
necesita elevar la asignación del SIS a cerca del 1%
del PBI, pero apenas alcanza el 0,25%. Más aún, para
2016 el presupuesto de apertura del SIS disminuye
en más de S/. 80 millones respecto a 2015.
los últimos puestos a nivel regional en este
concepto.24 Nada expresa mejor la situación
que el no cumplimiento de la meta establecida
en 2002 en el Acuerdo Nacional de elevar los
recursos públicos para la educación hasta el
6% del PBI. Hoy, casi 15 años después y pese
a avances significativos en años recientes, se
destina poco más del 4% del PBI y la meta del 6%
ha sido pospuesta hasta 2021 (ver Gráfico 5).
De igual manera, el gasto público en educación
es insuficiente, por lo que el Perú figura en
Gráfico 5: Pero la educación, ay ... siguió desfinanciada
En 2002 el Acuerdo Nacional estableció como meta destinar el 6% del PBI de financiamiento para la
educación. Pese a avances recientes, aún se está lejos de alcanzar la meta.
Asignación presupuestal para
la educación (% PBI)
Meta establecida en
el Acuerdo Nacional
de 2002
Compromiso establecido en el
Acuerdo Nacional (%PBI)
6%
4,1%
2,8%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - Elaboración propia
¿Qué planteamos?
• Mantener y fortalecer la inversión en programas sociales, enfatizando aquellos que tienen
impacto directo en la reducción de la pobreza, tales como Juntos o Pensión 65. En el caso de
Juntos, se debe orientar y reforzar su vínculo con otros programas de desarrollo productivo.
• Convertir la cobertura nominal del SIS en cobertura real con adecuado financiamiento, con
la meta de alcanzar a 2021 un nivel de recursos por asegurado equivalente al que ha sido
determinado por estudio actuarial.
• Cumplir con el compromiso del Acuerdo Nacional de elevar la asignación presupuestal para la
educación a por lo menos el 6% del PBI, meta que se estableció en 2002 y que ha sido incumplida
y pospuesta continuamente.25
24
Medido como porcentaje del Producto Bruto Interno. Data de la CEPAL disponible en:
http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegradaFlashProc_HTML.asp
25
Acuerdo Nacional (2002). “12da Política de Estado del Acuerdo Nacional: Acceso Universal a una Educación Pública Gratuita y
de Calidad y Promoción y Defensa de la Cultura y del Deporte”. Disponible en: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estadodel-acuerdo-nacional/politicas-de-estado%E2%80%8B/politicas-de-estado-castellano/ii-equidad-y-justicia-social/12acceso-universal-a-una-educacion-publica-gratuita-y-de-calidad-y-promocion-y-defensa-de-la-cultura-y-del-deporte/
AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS • 9
FOTO: PERCY RAMÍREZ
III. Impulsar un empleo digno
Durante los años de auge económico se
registraron avances importantes pero
insuficientes en el campo laboral. Se generaron
empleos, las remuneraciones aumentaron y
se redujo moderadamente la informalidad. Sin
embargo, la realidad laboral en el Perú sigue
marcada por una débil institucionalidad, ante
las carencias de políticas claras que mejoren la
situación y capacidad de las trabajadoras y los
trabajadores.
La remuneración mínima vital hoy es apenas
un tercio de lo que era hace 40 años. Es decir,
un retroceso que se dio en los años ochenta y
noventa, entre otros factores, consecuencia
de la crisis económica y social, y subsecuente
liberalización laboral, así como de la incapacidad
de avanzar coherentemente en recuperar
estándares aceptables (ver Gráfico 6).
Actualmente el Perú tiene una de las
remuneraciones mínimas más bajas de
Latinoamérica, que apenas alcanza para cubrir la
mitad de la canasta básica familiar.26 Desde junio
de 2012 no hay un reajuste de la remuneración
mínima, siendo el país sudamericano que más
tiempo lleva sin reajustes, pese a la inflación
acumulada y al incremento de la productividad
de las trabajadoras y de los trabajadores, lo
que justificaría un reajuste no menor del 10%.27
La oposición de grupos empresariales que
argumentan que se desalentaría la formalización
y se perdería competitividad se ha impuesto en la
discusión.28 29
26
La República (2014). “El sueldo mínimo en el Perú, uno de los más bajos de Latinoamérica”. Disponible en:
http://larepublica.pe/23-02-2014/el-sueldo-minimo-en-el-peru-uno-de-los-mas-bajos-de-latinoamerica
27
En marzo de 2015, el ministro de Trabajo, Daniel Maurate, señaló que desde 2014 una comisión de expertos había evaluado que
el aumento del salario mínimo vital debería incrementarse en 10% debido a la inflación y al crecimiento de la productividad de
las trabajadoras y los trabajadores.
28 Gestión (2016). “Empresas no sobrevivirían a un aumento de la RMV”.
29 Gestión (2015). “El sueldo mínimo en Perú ya es de S/. 937,50, afirma Comex Perú”. Disponible en:
http://gestion.pe/economia/sueldo-minimo-peru-ya-s-93750-afirma-comexperu-2123425
10 • AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS
Gráfico 6: Justicia Laboral: tarea pendiente
Aunque el crecimiento económico conllevó una mejora de los indicadores laborales, el nivel de la actual
remuneración mínima vital es menos de un tercio de lo que era hace 40 años, según el INEI.
347
Índice de la Remuneración
Mínima Vital estimado por el INEI
112
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática - Elaboración propia
Las constantes paralizaciones y trabas al
Consejo Nacional del Trabajo y la debilitada
institucionalidad de las políticas de reajuste
y mejora del salario mínimo reflejan la falta
de voluntad política para encarar el tema.30
En resumen, carecemos de una política clara
sobre el salario mínimo, que permita ajustarlo
periódicamente en base a criterios técnicos,
como es normal en otros países.
La situación laboral de los jóvenes es
particularmente preocupante. Uno de cada cinco
jóvenes entre los 15 y los 29 años ni estudia ni
trabaja (los llamados “Ninis”), siendo en muchos
casos forzados a la inactividad.31 Si examinamos
el caso de las jóvenes mujeres, esta proporción
sube a 24%.32 Son más de millón y medio de
personas que no están avanzando académica
o profesionalmente, ni ganando instrucción y
experiencia, a fin de optimizar sus posibilidades
de progresar en la vida. Otro ejemplo de la
vulnerabilidad del empleo juvenil es su tasa
de desempleo, que triplica la de las personas
adultas33. Con la desaceleración económica, las
perspectivas para los jóvenes que anualmente
se incorporan al mercado laboral se tornan más
críticas, siendo fundamentales los programas
de capacitación y promoción laboral juvenil,
los cuales reciben recursos mínimos que no
les permiten tener un real impacto. El Programa
Nacional de Empleo Juvenil recibe apenas el
0,02% del presupuesto público y entre 2011 y
2016 atendió apenas a 90 mil jóvenes, cuando
durante esos años alrededor de millón y medio
llegó a edad laboral.34
30
Gestión (2015). “Consejo Nacional de Trabajo se reactivará el 9 de abril, anuncia el MTPE”. Disponible en:
http://gestion.pe/economia/consejo-nacional-trabajo-se-reactivara-9-abril-anuncia-mtpe-2126783
31
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2014). “Panorama Social 2014”. Santiago de Chile.
32
Secretaría Nacional de la Juventud, Instituto Nacional de Estadística e Informática (2012). “Perú: Resultados finales de la 1ra
Encuesta Nacional de la Juventud 2011”. Lima.
33 Organización Internacional del Trabajo (2013). “Trabajo decente y juventud en América Latina: Políticas para la acción”.
Lima.
34
En el Presupuesto Público para 2016 se asignan S/. 39,8 millones.
AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS • 11
De igual modo, la situación de la mujer
trabajadora, más allá de avances graduales, no
ha superado las barreras de la desigualdad, lo
que se refleja en aspectos como la brecha en
los ingresos, el no reconocimiento del trabajo
familiar no remunerado y la persistencia del
empleo vulnerable. El ingreso laboral promedio
de una mujer sigue siendo inferior al de un
hombre en casi un tercio, y dicha proporción
es la misma que existía antes del auge
económico.35 Pese a la mejora generalizada
en los ingresos, el porcentaje de mujeres
ocupadas que percibe ingresos inferiores a
la línea de la pobreza si bien se ha reducido,
aún duplica el porcentaje de los hombres.36
Asimismo, en promedio, las mujeres dedican
aproximadamente 42 horas semanales al trabajo
familiar no remunerado, casi dos veces y media
que lo que dedican los varones.37
¿Qué planteamos?
• Un compromiso concreto y viable para incrementar la remuneración mínima vital y fortalecer
su institucionalidad, reconociendo a las instancias pertinentes como el Consejo Nacional
del Trabajo, e introduciendo mecanismos neutrales de reajuste periódico, estableciendo
un régimen diferenciado para micro y pequeñas empresas a fin de no desalentar su
formalización.
• Atender las brechas y barreras de género en el empleo poniendo énfasis en la diferencia
en ingresos laborales, con políticas incluyentes de capacitación y acceso al mercado
laboral, así como visibilizar y reconocer el valor económico y social del trabajo familiar no
remunerado.
• Generar oportunidades para los jóvenes, fortaleciendo y expandiendo los programas de
empleabilidad y capacitación juvenil, así como los incentivos para la contratación de
jóvenes, con apoyo estatal, de tal manera que no implique la reducción de beneficios y
derechos laborales.
35
INEI (2015). “Estadísticas con Enfoque de Género - Informe técnico N° 4 - Diciembre 2015”. Lima.
36
Presidencia del Consejo de Ministros, Sistema de Naciones Unidas en Perú (2013). “Perú: Tercer Informe Nacional de
Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio”. Lima.
37
Datos de la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo, publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe,
disponibles en: http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegradaFlashProc_HTML.asp
12 • AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS
FOTO: PERCY RAMÍREZ
IV. Promover el desarrollo rural
El auge de las materias primas fue de alguna
manera un arma de doble filo, pues por un lado
generó considerables beneficios al país, pero
por el otro propició un sentido de falsa seguridad
y complacencia. Se asumió que los precios
y la demanda por nuestras exportaciones se
mantendrían elevados indefinidamente, y no
se le dio el peso adecuado a la formulación
y adopción de estrategias y medidas que
contribuyeran a la sostenibilidad del crecimiento
y del desarrollo. Con el fin del auge, temas como
la industrialización y la diversificación productiva
vuelven a tener peso en la agenda pública.
Sin embargo, los esfuerzos para promover
sectores productivos alternativos son aún
insuficientes y dispersos, y demandarán una
fuerte inversión de tiempo, esfuerzos y recursos
antes de que se vean los frutos. Con el cambio
de gobierno, la incertidumbre en torno a la
continuidad de las políticas de promoción y
diversificación que finalmente se han empezado
a desarrollar complica aún más los esfuerzos
por fortalecer y transformar las estructuras
productivas del país. La apuesta, entonces, para
el próximo quinquenio debe ser por un desarrollo
más amplio y equilibrado, en el que la minería y
otros sectores jueguen en pared.
Pero transformar y diversificar la economía no
será una tarea fácil. La mejora de la eficiencia,
la reducción de costos, la generación de valor
agregado o el desarrollo de cadenas productivas
son elementos que deben abordarse. En ese
sentido, corresponde dar prioridad a los sectores
que tienen un considerable impacto económico
y social pero que históricamente no han sido
debidamente atendidos por las políticas de Estado.
Es el caso de la agricultura familiar, poco
considerada en las políticas públicas.38 Este
sector es de suma importancia: representa el
98% de las unidades agropecuarias existentes
en el país, emplea a más de 3,1 millones de
personas, entre ellas 1,2 millones de productoras
mujeres, y juega un papel clave para la seguridad
alimentaria.39 Sin embargo, este sector ha
sido el convidado de piedra de las políticas de
Estado, que han apuntado a favorecer a la gran
agricultura de exportación y la concentración de
tierras.40
38 Agricultura familiar es aquella en la que una familia posee y trabaja directamente una unidad agropecuaria (por lo general, de
pequeña extensión y con acceso limitado a recursos como mano de obra, agua, servicios financieros, etc.).
39
Eguren, Fernando y Miguel Pintado (2015). “Contribución de la Agricultura Familiar al Sector Agropecuario en el Perú”. CEPES – COECI. Lima
40
Burneo, Zulema (2011). “El proceso de concentración de la tierra en el Perú”. Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra. Roma.
AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS • 13
Esta situación se manifiesta en los insuficientes
recursos públicos que los productores agrícolas
reciben. Apenas 1 de cada 10 agricultores
accede a crédito o a asistencia técnica.41 42 La
vulnerabilidad de este sector frente a fenómenos
extremos, como los causados por el cambio
climático, es también elevada (se calcula que
más de la mitad de los agricultores familiares
depende hoy de lluvias irregulares para sus
cultivos). Al ser el Perú un país reconocido
como altamente vulnerable al cambio climático,
y siendo las áreas rurales particularmente
vulnerables, la construcción de capacidades de
adaptación y resiliencia es un tema urgente para
los hogares agrícolas, los cuales tienen el doble
de probabilidades de ser afectados por eventos
climáticos, en comparación con hogares no
agrícolas.43
¿Qué planteamos?
• Abordar una agenda para la agricultura familiar centrada en sus temas críticos: titulación
colectiva e individual, acceso al crédito y capacitación. En particular, el apoyo a las mujeres
productoras a cargo de 600 mil unidades agropecuarias debe ser uno de los ejes para la
transformación de la agricultura familiar, lo que tendrá un impacto directo e inmediato sobre el
desarrollo rural y la disminución de la pobreza.
• Implementar adecuadamente la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar así como la
reglamentación de la Ley de Agricultura Familiar, promulgada en 2015, que considere los
presupuestos destinados a la misma, que le permita al país cumplir con sus compromisos en el
marco del plan ‘América Latina sin Hambre al 2025’ impulsado por la Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
• Un tema crítico es el avance de los procesos de titulación y saneamiento legal, tanto a nivel
colectivo como individual. En la Amazonía peruana existen más de 2.000 comunidades nativas,
de las cuales 625, a pesar de estar reconocidas, no están tituladas, otras 265 demandan
ampliaciones y 350 ni siquiera han sido reconocidas por el Estado.44 Similares retrasos existen
en la titulación individual, siendo particularmente grave la situación de las mujeres productoras,
pues apenas una de cada 20 productoras cuenta con títulos de propiedad.45
• Apoyar y fortalecer los programas sociales y la inversión pública con un impacto positivo
sobre la agricultura familiar. Los beneficios de la expansión de la infraestructura vial de
telecomunicaciones o de servicios básicos en los espacios rurales son fundamentales, por
lo que es clave que estas iniciativas se expandan.46 En ese esfuerzo se sugiere impulsar
la eficiencia y transparencia en el manejo de tales programas, incluida la participación y la
vigilancia ciudadana.
41
Instituto Nacional de Estadística e Informática (2013). “Resultados Definitivos. IV Censo Nacional Agropecuario 2012”. Lima.
42
En el caso de asistencia técnica, se refiere a capacitación, asistencia y asesoría recibida durante los últimos 12 meses.
43
OXFAM (2014). “Climate shocks, food and nutrition Security”.
44
Aiedesep: http://www.aidesep.org.pe/cipta/
45
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2012). “Plan Nacional de Igualdad de Género 2012 – 2017”. Lima.
46
Webb, Richard (2013). “Conexión y despegue rural”. Instituto del Perú – Universidad San Martín de Porres. Lima.
14 • AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS
FOTO: DAVID STUBBS
V. Avanzar en la gobernanza socioambiental
En un escenario de menores precios de las
materias primas, debilitamiento de la normativa
ambiental y conflictividad social, las industrias
extractivas tendrán que jugar un rol más
balanceado y articulado con un proyecto de
desarrollo nacional sostenible económica, social
y ambientalmente. No obstante la respuesta
oficial ha sido redoblar la apuesta por las grandes
inversiones como reactivadoras centrales de
la economía.47 En esa línea, desde 2013 se
vienen adoptando medidas dirigidas a facilitar
las grandes inversiones, principalmente en los
sectores extractivos mediante la reducción de las
exigencias de las regulaciones ambientales, para
lo cual se ha recurrido a normas controversiales
y cuestionadas como la Ley 30230, cuyo
impacto y costo para el país no ha sido aclarado
debidamente.48 49
Sin embargo, la inversión privada en actividades
extractivas ha caído en años consecutivos y se
prevé que seguirá cayendo en 2016.50 En el caso de
la minería, tras el inicio de operaciones de proyectos
como Las Bambas o la ampliación de Cerro Verde
hay incertidumbre sobre el desarrollo de nuevos
proyectos de importancia en los próximos años.51
La realidad es que la contracción de la inversión
minera es un fenómeno global que afecta al Perú y
a otros países productores, lo que se explica por la
caída en los precios internacionales de los metales
(ver Gráfico 7).52 Cabe recordar que esta caída
responde a fenómenos de carácter global como
la desaceleración de la economía china, que se
refleja en la contracción de la demanda global por
materias primas y, por ende, en una contracción
de las inversiones mineras a nivel mundial.53 54
47 Ministerio de Economía y Finanzas (2015). “Marco Macroeconómico 2016 - 2018 revisado”. Lima.
48
Muqui – Grufides (2015). “Paquetes normativos 2013-2015 y su impacto en los derechos fundamentales en el Perú - Manual”. Lima.
49
En particular, se ha debilitado al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) al limitar su función sancionadora
durante tres años y reducir sus fuentes de financiamiento.
50
Gestión (2015). “Inversión privada seguirá contrayéndose hasta 2016 por deterioro de confianza empresarial”. Disponible en:
http://gestion.pe/economia/inversion-privada-seguira-contrayendose-hasta-2016-deterioro-confianza-empresarial-2141579
51
Ministerio de Energía y Minas (2015). “Cartera estimada de proyectos mineros”. Lima. Disponible en:
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/INVERSION/2015/CEP%2010-2015.pdf
52
The Guardian (2014). “The mining investment boom is over, so where to now?”. Disponible en:
http://www.theguardian.com/business/grogonomics/2014/aug/29/mining-investment-boom-is-over-so-where-to-now
53
PriceWaterhouse (2015). “Mine 2015: The gloves are off - Review of global trends in the mining industry”. Disponible en:
https://www.pwc.se/sv/metal-mining/assets/mine-2015-gloves-are-off.pdf
54
Deloitte (2015). “Tracking the trends 2016: The top 10 issues mining companies will face in the upcoming year”. Canadá.
AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS • 15
Gráfico 7: La inversión en los tiempos de precios bajos
El estancamiento de la inversión minera en el Perú no es ajeno al descenso de los precios
internacionales, que afecta a los países productores.
Inversión minera (US$ millones)
Índice de precios
internacionales de metales
9.727
8.503
8.654
7.243
5.546
4.069
2.822
2009
2010
2011
2012
2013
2014
A setiembre
2015
Fuente: Banco Mundial, Ministerio de Energía y Minas - Elaboración propia
Igualmente, la conflictividad social (ver Gráfico
8) se incrementó en esos mismos años y se
evidenció la brecha entre las expectativas y los
reales beneficios percibidos por las poblaciones
locales, y el no reconocimiento de sus derechos
y demandas, así como la reacción ante los
impactos negativos de la actividad minera.
En particular, los retrasos y bloqueos en la
implementación del derecho a la consulta previa
libre e informada constituyen elementos que
alimentan la inestabilidad y la conflictividad
alrededor de las industrias extractivas.
Sincerar el impacto socioambiental de la minería
y otras actividades extractivas de manera
responsable y neutral es clave para una relación
armoniosa con esos sectores. Así como se
reconocen los aportes y beneficios que la minería
genera, es necesario reconocer sus impactos
negativos, con el propósito de lograr un balance
que beneficie y concilie los intereses públicos
y privados. Por ejemplo, la multiplicación de
pasivos ambientales mineros a lo largo de la
pasada década de auge minero constituye una
pesada herencia que impacta sobre el bienestar
de la población local, y que tendrá que ser
asumida.
Gráfico 8: Un sector y una conflictividad que crecieron
Paradójicamente, los años del auge provocaron la multiplicación de los conflictos socioambientales,
en su mayoría alrededor de la minería.
Conflictos identificados por la Defensoría del Pueblo
Conflictos por temas socioambientales
% Conflictos socioambientales
69%
267
246
124
97
73
19%14
diciembre
2005
93
78
20
diciembre
2006
227
223
197
117
126
216
148
211
210
139
139
145
37
diciembre
2007
diciembre
2008
diciembre
2009
Fuente: Defensoría del Pueblo - Elaboración propia
diciembre
2010
diciembre
2011
diciembre
2012
diciembre
2013
diciembre
2014
diciembre
2015
16 • AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRÍTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS
El fin del auge de las materias primas ofrece,
paradójicamente, la oportunidad para repensar
y replantear la relación de las actividades
extractivas con el país. Es posible la opción
por un desarrollo más equilibrado, en el que la
minería y otras actividades extractivas jueguen
un papel central, con una tributación adecuada y
transparente, el reconocimiento y remediación de
los impactos y el reconocimiento de los derechos
de la población que vive alrededor de sus
operaciones. El relanzamiento de los procesos
de ordenamiento territorial y de consulta previa
constituyen, en ese sentido, elementos claves
para la prevención y solución de conflictos, así
como la base para un proceso de desarrollo
planificado y sostenible en lo económico, pero
también en lo socioambiental, lo que permitirá
al país alcanzar los estándares propios de los
países desarrollados, como los agrupados en la
OCDE.
¿Qué planteamos?
Revisar y eliminar medidas y dispositivos regresivos en temas medioambientales, particularmente la
Ley 30230 (‘paquetazo ambiental’) y normas vinculadas. 55
Reafirmar la gobernanza y la institucionalidad socioambiental alrededor del Ministerio del Ambiente
y del Ministerio de Cultura, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y el Servicio
Nacional de Certificación Ambiental (Senace), entre otras instituciones relevantes, incluida la
preservación de su rango y aumento de recursos presupuestales.
Reafirmar la vigencia de la Ley de Consulta Previa y asegurar su debida aplicación, y con ello otorgar
a las entidades competentes (encabezadas por el Ministerio de Cultura) autonomía, capacidad de
decisión y coordinación, así como recursos, de manera que se garantice la participación activa de
las poblaciones indígenas y de organismos garantes como el Ministerio Público y las Defensorías del
Pueblo.
55
Incluidos los decretos supremos 054-2013-PCM, 060-2013-PCM y 001-2015-EM, las leyes 30230 y 30327, y los decretos
legislativos 1192 y 1210.
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