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Así sería el futuro de una España sin provincias

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Así sería el futuro de una España sin provincias
15/4/2014
Así sería el futuro de una España sin provincias - ABC.es
ESPAÑA
AST RONOMÍA
Sigue en directo el eclipse total de luna que está ocurriendo en cielos de medio mundo
ESPAÑA
Así sería el futuro de una España sin provincias
ISA BEL MIRA NDA / INMA ZA MORA / MA DRID
Día 14/04/2014 - 11.41h
ABC consulta a varios expertos sobre la posibilidad de aplicar en nuestro país la medida ya aprobada en Italia por Matteo
Renzi y acabar así con la división provincial de las 17 Comunidades Autónoma
Con la crisis llegaron las reformas, la búsqueda de eficiencia y la productividad... y no sólo en el ámbito pivado. La supresión de provincias
recientemente
aprobada en Italia no está exenta de polémica, ni de supuestos beneficios —las estimaciones del primer ministro italiano, Matteo Renzi, hablan de un ahorro
de 800 millones de euros y la supresión de 3.000 cargos políticos—, mientras los gobiernos de diferentes países europeos se miran los unos a los otros:
España, con una reforma ya aprobada que apunta al otro extremo, el de dar más poder a las provincias y autonomías frente a los municipios; y desde hace
pocos días también Francia, cuyo nuevo jefe del Gobierno, Manuel Valls, anunciaba que reducirá el número de regiones y otras administraciones locales y
departamentales.
Con la nueva reforma italiana sobre la mesa, que entrará en vigor a partir de 2015 y cambiará todo el mapa administrativo con nuevas «ciudades
metropolitanas» y ayuntamientos que aglutinen varios municipios, ha llegado el momento de preguntarse si en nuestro país, en el que la duplicidad
administrativa cuesta cada año más de 1.500 millones de euros al Estado, tendría sentido poner en marcha un proyecto de tal calado. ¿Debería el Gobierno
optar, como ha ocurrido en Italia, por finiquitar las 50 provincias que conforman el mapa de España? ABC ha consultado a varios expertos sobre la viabilidad
de esta medida y sus consecuencias económicas, políticas y sociales. He aquí sus respuestas:
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2¿Es viable en España?
JU A N P I EDRA
Para el catedrático de derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, Xavier Arbós, acabar con la división provincial del Estado sería una decisión
compleja, especialmente por dos motivos: «En primer lugar, habría que cambiar la Constitución y, en segundo, no hay que olvidar que la existencia de las
provincias tiene sus partidarios». Como destaca el experto, «las provincias son el ámbito principal en que se despliega la administración del Estado y,
a su vez, las diputaciones provinciales constituyen un claro apoyo para los municipios pequeños». Además, señala, «en el caso de Comunidades Autónomas
pluriprovinciales, las provincias y sus diputaciones pueden suponer un contrapeso para aquellas ciudades importantes que ostentan la capitalidad de la
región».
Ángel Ruiz de Apodaca, profesor de derecho Administrativo de la Universidad de Navarra, se pronuncia en la misma línea que Arbós al considerar
inviable el supuesto ya materializado en Italia. «La eliminación de estos entes territoriales no es viable en caso alguno, pues estamos hablando de la división
territorial del Estado, que supone la circunscripción electoral y determina el territorio de las Comunidades Autónomas». Del mismo modo, destaca el
profesor, «si bien el mapa provincial no se prevé en la Constitución, la Carta Magna sí recoge la provincia y su garantía institucional de existencia de un
marco competencial propio al igual que los municipios».
Para Jose María Román, director de la Fundación Ciudadanía y Valores (Funciva) y uno de los autores del informe «Diez propuestas de racionalización
del Estado autonómico», lo que está claro es que carece de toda lógica que los españoles tengan que lidiar con cinco niveles administrativos —municipal,
provincial, autonómico, estatal y europeo—. Sin embargo, y aunque «en pura teoría, un pacto de Estado y una reforma de la Constitución puede eliminar las
provincias», no parece muy probable precisamente por el nivel de consenso que requiere. Además, según explica, el sentimiento de pertenencia español se ha
desarrollado —hasta la creación del Estado de las Autonomías— en torno a las provincias. Su «arraigo político, institucional, psicológico y social es muy
grande», cuenta, lo cual dificulta aún más un paso en este sentido.
«Por supuesto que las podemos suprimir», dice Carles Ramió, profesor de Gestión Pública de la Universidad Pompeu Fabra, sobre todo si antes se redujera
el número de municipios, explica. «Si los municipios fueran más grandes, no harían falta las provincias» ya que las provincias surgieron para dar apoyo a los
municipios excesivamente pequeños. El problema, dice, es que atacar los municipios conllevaría un fuerte rechazo social por el que ningún político se atreve
a dar el paso. Mientras, la supresión de provincias sería sólo una reforma «estética» —al igual que en su opinión ocurre en el caso italiano— que traería más
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3¿Qué cambios serían necesarios?
V I ÑET A DE A NT ONI O MI NGOT E
No constituye novedad alguna el hecho de que aplicar a España una medida de las dimensiones de la ejecutada por el Gobierno italiano acarraería no pocos
cambios en nuestro sistema legislativo. Así lo afirma, en primer lugar, Ruíz de Apodaca para quien, entre otras cuestiones, sería necesaria «la aprobación de
las correspondientes leyes orgánicas modificativas del régimen electoral general de los correspondientes Estatutos de autonomía».
Sin embargo, el experto insiste en que medida de tal magnitud carece de viabilidad en nuestro país al tiempo que aprovecha para sacar de nuevo a escena
aquella propuesta de Alfredo Pérez Rubalcaba en la que el socialista abogó por la supresión de las Diputaciones Provinciales con una clara motivación
económica. «En este caso lo que se planteó fue la supresión de estos órganos de gobierno y la asunción de sus ya escasas competencias a favor de las
CC.AA.».
Para Xavier Arbós, los cambios en nuestra Constitución Española a la hora aplicar el sistema también se antojan complejos, concretamente por el artículo
141, que establece la existencia de la provincia como entidad local. «Habría que eliminar este artículo con el procedimiento previsto en el artículo 167».
Además, prosigue, «deberían llevarse a cabo otro tipo de modificaciones, como en la normativa de régimen local y, en su caso, la autonómica que se refiera a
las provincias». Por tanto, como también destaca José María Román, haría falta un gran pacto de Estado que aunque «todo el mundo lo reclama, nadie da el
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4¿Serviría para ahorrar, como en el caso de Italia?
En base a la opinión de Xavier Arbós, aunque llevar a cabo una estimación es difícil debido a la complejidad del proceso, habría que tener en cuenta «los
costes de transformación y no hablar solo en términos netos». El profesor Ruiz de Apodaca, por su parte, se inclina por pensar que el ahorro para
nuestras arcas no sería para nada excesivo: «El coste organizativo es una parte nimia, el coste real de la Administración local consiste más en los
servicios públicos que se tienen que prestar a los ciudadanos», algo que no cambiaría con la eliminación de las provincias.
En esta línea se manifiesta Ramió, quien explica «el ahorro sería simbólico porque no resuelves el problema de fondo, que es el excesivo número de
municipios». Así, aunque aparentemente desaparecen cargos públicos, «habría que armar nuevas estructuras y un sistema que no está muy claro que sea más
eficiente» si se traspasan las competencias a los municipios.
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5Reparto de competencias
A BC
Una cuestión evidente que pasaría a primer plano si el Ejecutivo decidiera acabar con la división provincial del Estado sería el reparto de las competencias.
De hecho, la mera supresión de las provincias —sin que se acompañe de otras reformas—, traería problemas colaterales en este sentido, dice Ramió. Si se
traspasan a los municipios, aquellos demasiado pequeños no podrán asumirlas. Esto, a su vez, obligaría a la creación de consorcios o
mancomunidades. «Puede salir mucho más caro o igual de caro, o igual o más ineficiente que las provincias», asegura. Aunque parezca que se ha hecho
una gran reforma, «si tu objetivo es simplificar y ahorrar dinero, así probablemente no lo logres», asegura.
En cambio, si las competencias se traspasaran a las Comunidades Autónomas, sí podría haber cierto ahorro, pero entonces el problema sería bien distinto: el
de la autonomía local. «Está totalmente defendedida y blindada por la Constitución», cuenta el profesor de Ciencias Políticas. Mientras en la actualidad el
poder de la provincia emana de los propios municipios —al configurar entre todos el poder provincial—, podría no ocurrir lo mismo al hacer el salto al nivel
autonómico. «En Cataluña se dice mucho que “quien paga manda”, y si la Comunidad Autónoma es la que financia a los ayuntamientos, al final la Comunidad
acabará condicionando sus políticas», dice Ramió. Aparte, este caso implicaría una pérdida de calidad de servicio, ya que «se prestarían en foros muy lejanos
a donde los ciudadanos les surgen los problemas».
El catedrático Arbós, por su parte, señala que se trataría de una decisión política de fondo, pues «deberá determinarse si las asume el Estado, la
Comunidad Autónoma o la adminsitración municipal, y en qué grado lo hacen. En todo caso, para tomar dicha responsabilidad, sería necesario considerar si
las administraciones que la asumen están económicamente en condiciones», advierte.
Para Ruíz de Apodaca, serían claramente las Comunidades Autónomas las que asumirían las competencias derivadas de la provincia aunque, insiste, «no es
esa precisamente la tendencia a la vista de la última reforma local, que ha otorgado un protagonismo competencial renovado a las diputaciones provinciales».
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6Consecuencias en la opinión pública
Indica Xavier Arbós que acabar con la división provincial supondría para nuestro país una serie de problemas sociales, como las consecuentes protestas
ciudadanas de quienes consideraran que el organismo en el que reconocen su identidad ha desaparecido.
«Rehacer el mapa provincial podría conllevar manifestaciones muy serias. Además, es precisamente en las provincias menos pobladas es donde
suele haber un sentimiento de abandono por parte de la administración estatal y autonómica». La supresión provincial sería, en palabras de Ruíz, un
completo «shock sentimental» para muchos españoles, algo que también destaca José María Román. «Aunque políticamente se alcanzara esa reforma, no
creo que hoy tuviese mucho respaldo popular», asegura el director de Funciva. «Tendría que haber un arraigo más fuerte del Estado autonómico, y
que fuese más eficiente. Pero como lo que está en crisis son las autonomías —muchos piensan que hemos creado 17 "mini" estados que han generado muchos
gastos— todavía no tiene el respaldo popular suficiente frente al respaldo natural de las provincias».
El único experto que opina que la desaparición provincial no tendría un fuerte rechazo entre la población es Ramió. Frente a la «rebelión social» que sí
implicaría tocar los municipios, la provincia es «más fácil», opina el catedrático. «No habría nadie en la población que estuviera en contra porque la gente
no sabe qué hace la provincia, es totalmente desconocida. La gente se queja de sus cargos, que efectivamente son excesivos, y no tiene ningún tipo de
fuerza en la opinión pública».
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7¿Hay otras opciones?
Desde Funciva, ya en 2011 propusieron un paso intermedio: la redefinición de las competencias de la diputación. «Nosotros sugeríamos que la diputación
se convirtiese en un órgano consultivo, de tal manera que las competencias de las diputaciones pasaran unas al ámbito municipal [servicios sociales] y
otras al autonómico [obras y servicios]», explica Román. De esta manera, el órgano provincial se dedicaría solo a coordinar y emitir dictámenes preceptivos
sobre cuestiones supramunicipales. Una medida, además, que no requeriría la modificación de la Constitución, sino solo la Ley de Bases de Régimen Local,
además del Estatuto de Autonomía de cada Comunidad: las provincias seguirían existiendo, aunque su tamaño y funciones fueran mucho menores. De esta
forma sí se podría ahorrar significativamente y no sólo por cuestión de personal —en las diputaciones se destina entre un 32 y un 40 por ciento del
presupuesto a esta partida—, sino «en el sentido de que los servicios dejarían de estar duplicados e incluso triplicados». «En resumen, se ahorraría
en personal, en duplicidades y en eficiencia [por la mejora en la gestión]». No obstante, señala Román, desde Funciva siguen insistiendo en que la reducción
del número de municipios —con una población minima de diez mil habitantes— sería la vía inmediata con la que se conseguiría el ahorro.
Preguntado también por esta posibilidad, Ruíz de Apodaca se muestra contundente al afirmar que también dar un paso intermedio carecería de Sentido, pues
«la supresión de un territorio en sí misma no conlleva ahorro alguno. El hecho de que la provincia X fuera eliminada no supondría que a los ciudadanos
se les dejara de prestar toda una serie de servicios». Se están tomando, en opinión del profesor de la Universidad de Navarra, otro tipo de medidas de ahorro,
como «decisiones de reducción de la función pública y de reducción o fusión de entes instrumentales, de supresión de órganos…». «En España —
prosigue Ruíz— la inmensa mayoría de los más de 8.000 municipios tienen muy pocos habitantes, con una estructura administrativa mínima y con unos
cargos electos que no cobran. El coste real lo constituyen los servicios que los municipios están obligados a prestar obligatoriamente (abastecimiento,
saneamiento y depuración, recogida de residuos, gestión de residuos, transporte….)».
¿Y optar por la supresión de municipios en base a sus habitantes? En palabras del profesor, los municipios «tienen el sentido de su existencia, de su alcalde,
de su término municipal y de su pertenencia. Ningún sentido tiene su supresión si se piensa en ello por motivos estrictamente económicos.
Supondría un ahorro muy por debajo, a mi juicio, de lo que mucha gente cree porque el coste real está en la prestación de servicios y esto ya se hace
por lo general mediante las fórmulas antedichas».
Sin embargo, la fusión de municipios es la clave que defiende Ramió, para que de esta manera pudieran absorber mayores competencias y la supresión de
provincias fuera viable. «En España hay mas de 8.000 municipios y más del 85% tienen menos de 5.000 habitantes. Son excesivamente pequeños para
prestar servicios con criterios de eficacia y eficiencia», explica. Por otra parte, aunque en las Comunidades uniprovinciales ya se han suprimido las
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8Los principales males del Estado Autonómico
A BC
A diferencia del sistema de adminstración local, es el Estado autonómico el que consigue desde hace algunos años la mayoría de la atención pública y, sobre
todo, las críticas. «He hecho varios estudios y me sorprende, porque el modelo autonómico hace pocos años estaba totalmente legitimado —el 80 por ciento
lo apoyaba— y ahora, de golpe, parece que esté en crisis socialmente», dice Ramió. En su opinión, cree que el sistema ha funcionado bien, aunque las
características son muy diferentes entre Comunidades y «cuando hay desequilibrios es muy difícil establecer políticas más o menos idénticas».
En cambio, para José María Román, los principales males del Estado autonómico son claros: «Aparte de las duplicidades y de los presupuestos expansivos,
en Funciva pensamos que parte de los males del Estado autonómico recaen en el no-cierre del mapa competencial, que ha dado lugar a una etapa de
continuas transferencias». Además, continúa, los mecanismos de cooperación y coordinación entre Comunidades han quedado muy cortos.
«En los últimos años se ha instituido una Conferencia de Presidentes, pero los mecanismos de coordinación tal y como están previstos han llevado a muchas
disfunciones».
No expresa lo mismo Xavier Arbós, para quien el sistema autonómico solo acarrea beneficios para el Estado: «Existen duplicidades, sin duda, pero hay
que examinarlas caso por caso. Soy de los que piensan que cuanto más cercana está la administración al ciudadano, en mejores condiciones estará de prestar
un mejor servicio y de ser más responsable ante sus electores». Sin embargo, dice el experto, habría que solucionar algunos problemas, como la
financiación: «Si el sistema de concierto es compatible con la solidaridad, debería ser una opción para la comunidad autónoma que deseara tenerlo. Si no
es compatible con la solidaridad, habría que considerar su supresión en una futura reforma constitucional».
En palabras del profesor Ruíz de Apodara, «nuestro constituyente no pensó ni de lejos en la existencia de diecisiete CC.AA. cada una de ellas dotada de su
Parlamento con potestad legislativa, su gobierno y su administración autonómica. En realidad, el Estado autonómico se pensó para dar satisfacción a
las regiones que en el pasado ya plebiscitaron al amparo de la Constitución de 1931 sus estatutos. No obstante, la CE dejó la puerta abierta a todas aquellas
provincias limítrofes que así lo desearan a integrar el proceso autonómico y, por este motivo, llegó la famosa frase del “café para todos”».
De esta decisión, dice el profesor de Derecho Administrativo, «han derivado consecuencias que están en boca de todos, como la creación una Administración
multiplicada, la profusión legislativa y reglamentaria o la existencia en España de más de 1700 diputados, senadores y parlamentarios autonómicos y
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